Wyrok TK z dnia 20.10.1986 sygn. P 2/86

Sygrantura: P 2/86
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1986-10-20
Skład: Andrzej Kabat (sprawozdawca), Kazimierz Buchała (przewodniczący), Stanisław Pawela

Orzeczenie
z dnia 20 października 1986 r.
/P 2/86 r./


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Kazimierz Buchała

Sędziowie TK: Andrzej Kabat (sprawozdawca),
Stanisław Pawela

Protokolant: Grażyna Kołaczyńska

po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 20 października 1986 roku z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, Prokuratora Generalnego PRL, sprawy dotyczącej udzielenia odpowiedzi na następujące pytania prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 25, poz. 119), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 11, poz. 48), jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 235, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184)?"

orzeka

1) przepisy § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 25, poz. 119), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 11, poz. 48) są niezgodne z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 235, zmiana: Dz. U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184);
2) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinno nastąpić uchylenie przepisów § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 25, poz. 119), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Handlu wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 11, poz. 48); w wypadku nieuchylenia wymienionych przepisów tracą moc z upływem tego terminu.

UZASADNIENIE

I

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne: "czy § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 25, poz. 119), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 11, poz. 48), jest zgodne z upoważnieniem zawartym w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184)?"

Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny problematyki poruszonej w pytaniu Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. upoważnił Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów, natomiast wspomniany Minister w powołanym wyżej rozporządzeniu dodatkowo określił na podstawie jakich przesłanek takie zezwolenie podlega cofnięciu ( § 15 ust. 1) oraz kiedy może być cofnięte ( § 15 ust. 2).

W związku z rozpatrywaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg na decyzje cofające zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, powstała wątpliwość, czy zawarte w art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. upoważnienie do określenia zasad wydawania zezwoleń można uważać za zawierające implicite upoważnienie do uregulowania warunków nakazujących cofnięcie zezwoleń i uprawniających do ich cofnięcia.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł następnie, że w ustawach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej z reguły odrębnie określane są warunki wydawania zezwoleń, odrębnie zaś warunki w jakich wydane prawidłowo zezwolenie podlega cofnięciu, bądź może być cofnięte na skutek zdarzeń zaistniałych po jego wydaniu. Biorąc więc pod uwagę dotychczasową praktykę legislacyjną, a także zasadę, że nałożenie obowiązków na obywatela lub cofnięcie uprawnień może być dokonane tylko w drodze ustawy lub na mocy aktu wykonawczego wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia prawotwórczego, można by przyjąć, że w rozważanym wypadku nastąpiło przekroczenie delegacji zawartej w art. 18 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. Skoro w wymienionym ostatnio przepisie zawarte zostało jedynie upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, to dokonanie na podstawie tego upoważnienia regulacji materialno-prawnej polegającej na określeniu przyczyn przy zaistnieniu których organ cofa lub może cofnąć wydane zezwolenie, należałoby ocenić, jako wyjście poza granice ustalone w udzielonym upoważnieniu prawotwórczym. Podniesiono także, że pominięcie w powołanej ustawie z dnia 26 października 1982 r. przepisu normującego instytucję cofania zezwoleń można rozumieć w ten sposób, że ustawodawca uznał, iż w razie naruszenia warunków zezwolenia lub przepisów prawa wystarczającym środkiem reakcji będzie odpowiednio wdrożenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego lub sankcji przewidzianych w prawie o wykroczeniach, prawie karnym czy podatkowym.

Umocowany przedstawiciel Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług w piśmie z dnia 11 czerwca 1986 r., stanowiącym odpowiedź na przedstawione wyżej pytanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdził, że określenie w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 6 maja 1983 r. (w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 26 lutego 1985 r.) zasad cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie nastąpiło z naruszeniem udzielonego temu ministrowi upoważnienia prawotwórczego, argumentując jak następuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. organy władzy i administracji państwowej są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych. Jednym ze sposobów wpływania na zmniejszanie spożycia napojów alkoholowych jest racjonalne ograniczanie dostępności tych napojów, osiągane m. in. poprzez właściwe usytuowanie punktów sprzedaży. Przepis art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. upoważnia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług do określenia rozporządzenie zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów, a więc całości problematyki dotyczącej strony organizacyjnej obrotu napojami alkoholowymi. Z literalnego brzmienia przepisu art. 18 ust. 5 powołanej ustawy wynika, że tryb wydawania wspomnianych zezwoleń powinien być określony w rozporządzeniu w sposób szczegółowy. Wydając powołane rozporządzenie Minister Handlu Wewnętrznego i Usług kierował się nie tylko treścią przepisu art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r., lecz także treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy, a więc przepisu zobowiązującego organy administracji państwowej do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu. Jednym z takich działań, zdaniem przedstawiciela Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, jest unormowanie w rozporządzeniu instytucji cofania wspomnianych zezwoleń. Unormowania w rozporządzeniu powyższej kwestii (tj. cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych), nie należy traktować jako przekroczenia upoważnienia ustawowego, lecz jedynie jako uregulowanie w niezbędnym zakresie trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, umożliwiające organom administracji państwowej ingerencję w razie konieczności usunięcia stwierdzonych w tym względzie nieprawidłowości. W powołanym wyżej piśmie stwierdzono także, że uznanie, iż przepis § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie znajduje oparcia w treści upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy spowodowałoby lukę w prawie pozbawiającą organy administracji możliwości cofania zezwoleń w uzasadnionych wypadkach. Przedstawiciel ministra Handlu Wewnętrznego i Usług podniósł ponadto, że nie sposób uznać za wystarczające unormowania warunków cofania wymienionych zezwoleń w stosownych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, prawa karnego, prawa o wykroczeniach lub prawa podatkowego, gdyż mając na uwadze specjalny - ze względu na interes społeczny - charakter działalności, jaką jest sprzedaż napojów alkoholowych, wdrożenie któregoś z wymienionych wyżej postępowań nie może skutecznie zastąpić wymienionej instytucji cofania zezwoleń.

Prokurator Generalny PRL, ustosunkowując się do stanowiska prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w piśmie z dnia 18 czerwca 1986 r. wyraził pogląd, że art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie może być rozumiany jako upoważniający do ustanowienia w drodze rozporządzenia instytucji cofania zezwoleń. Wymieniony uczestnik postępowania jednocześnie zauważył, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest samodzielną podstawą do prowadzenia jakiejkolwiek działalności. Jest ono wydawane jednostkom gospodarki uspołecznionej lub nieuspołecznionej uprawnionym na podstawie odrębnego zezwolenia do działalności handlowej lub gastronomicznej, będącej działalnością podstawową. Zasady i tryb wydawania zezwoleń na działalność podstawową, a także tryb ich cofania regulują odrębne przepisy. Sposób korzystania z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez te jednostki może mieć wpływ na uprawnienia do wykonywania działalności podstawowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, z tego powodu można by dowodzić, że w powołanej ustawie z dnia 26 października 1982 r. nie zachodziła potrzeba zamieszczenia unormowań dotyczących cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Prokurator Generalny PRL podniósł także, że zachodzi potrzeba ustalenia czy i jaki wpływ na rozpoznanie spraw wymienionych w piśmie prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego może mieć rozstrzygnięcie przedłożonej kwestii prawnej. W tym celu należałoby rozważyć trafność podstawy prawnej przyjętej w zaskarżanych decyzjach i ustalić, czy organ administracji państwowej nie miał warunków do cofnięcia zezwolenia na działalność podstawową w oparciu o przepisy ustawy, w ramach której wydano zezwolenie na tę działalność.

Do stanowiska zajętego przez przedstawiciela Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług oraz przez Prokuratora Generalnego PRL ustosunkował się umocowany przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia 3 września 1986 r. przedstawiciel podmiotu inicjującego niniejsze postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym stwierdził przede wszystkim, że nie jest słuszne stanowisko Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, iż podstawę do unormowania w art. 18 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 6 maja 1983 r. (w brzmieniu § 1 pkt 7 rozporządzenia z 26 lutego 1985 r.) stanowiły łącznie przepisy art. 18 ust. 5 i art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powyższe twierdzenie zdaje się nie uwzględniać, że organy administracji państwowej działają w różnych formach prawnych, w tym w formach tzw. działań niewładczych. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r., stanowiąc ogólnie o obowiązkach organów władzy i administracji państwowej w zakresie realizacji celów ustawy, to jest ograniczenia spożywania napojów alkoholowych oraz zmiany struktury spożycia, nie określa podstawy prawnej do rozszerzenia sformułowanego w art. 18 ust. 5 tej ustawy upoważnienia do uregulowania w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i trybu wydawania zezwoleń przez "umocowanie instytucji cofania zezwoleń". Przedstawiciel prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w motywach orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie sygn. U 1/86, iż "brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych" podnosi, że skoro upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. w sposób ścisły ustala zakres spraw, które mają być uregulowane w drodze rozporządzenia, to nie można rozszerzać tego zakresu i obejmować aktem wykonawczym również instytucję cofania wymienionych zezwoleń, pominiętą w powołanym przepisie ustawy.

Zdaniem przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest słuszny także pogląd, że racjonalne ograniczenie dostępności napojów alkoholowych jest osiągane m. in. "poprzez właściwe usytuowanie punktów sprzedaży" rozumiane jako upoważnienie do cofania wydanych zezwoleń. Właściwego "usytuowania punktów sprzedaży" dotyczy bowiem art. 18 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r., ustanawiający zakaz wydawania zezwoleń na usytuowanie takich punktów w pobliżu określonych obiektów i miejsc, a także art. 18 ust. 3 ustawy, wymagający zgody organów określonych przez Ministrów Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych na wydanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w miejscach znajdujących się pod zarządem jednostek wojskowych lub organów spraw wewnętrznych. Przepis powołanego rozporządzenia z dnia 6 maja 1983 r. (w brzmieniu ustalonym w § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 1985 r.) stanowiąc, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych "nie powinien być usytuowany bliżej niż 100 m od granicy obiektów wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy" wyczerpuje więc upoważnienie do określenia szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Co do stanowiska Prokuratora Generalnego PRL w piśmie z dnia 3 września 1986 r. podniesiono, że w odniesieniu do istoty sprawy jest ono zbliżone do stanowiska Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o kwestię, czy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest tak ściśle związane z zezwoleniem na działa1ność handlową lub gastronomiczną, że niejako bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie jej w oderwaniu od zezwoleń na tę działalność, to dotyczy ona dziedziny stosowania prawa, a więc nie związanej bezpośrednio z przedmiotem niniejszej sprawy. Praktyka Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazuje jednak, że dość często sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jedynie część działalności handlowej i w takich wypadkach z reguły pomiędzy wymienionym zezwoleniem nie zachodzi ów ścisły związek, o którym mowa w piśmie Prokuratora Generalnego PRL.


II


Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 20 października 1986 r. wysłuchał umocowanego przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz pozostałych uczestników postępowania.

Przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego poparł stanowisko sformułowane w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie oraz w piśmie z dnia 3 września 1986 r., a pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Umocowany przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL ponownie wyraził wątpliwość, co do prawidłowości zgłoszonego pytania prawnego podnosząc, że z wywodów zawartych w piśmie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz jego umocowanego przedstawiciela nie wynika w sposób jednoznaczny, że od odpowiedzi na skierowane pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie powołanych tam spraw.

Trybunał Konstytucyjny przeprowadził ponadto dowód z opinii biegłego prof. dr. hab. Janusza Łętowskiego, który złożył również pisemną opinię (k. 84-89), a także decyzji administracyjnych oraz skarg w sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II SA 135/86, II SA 445/86, II SA 673/86 i II SA 925/86 (k. 39-58).

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.


III


Przed przystąpieniem do rozważania problematyki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne ustosunkowanie się do tych zarzutów umocowanego przedstawiciela Prokuratora Generalnego PRL, które sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości skierowanego w sprawie pytania prawnego. Ustalenie bowiem czy przy kierowaniu pytania prawnego zostały zachowane ustawowe wymagania było konieczną przesłanką orzekania w tej sprawie.

Rozpatrując tę kwestię na tle stosownych przepisów powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184) stwierdzić należy, co następuje.

Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym do koniecznych przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania w związku z pytaniem prawnym zalicza warunek, by zostało ono skierowane przez uprawniony podmiot "w związku z toczącym się postępowaniem", ściśle określonym w tej normie oraz, aby od odpowiedzi na to pytanie zależało "rozstrzygnięcie sprawy w takim postępowaniu".

W sprawie nie budzi wątpliwości, że w konkretnym wypadku pytanie prawne zgłoszone zostało przez uprawniony do tego podmiot oraz w toku właściwego postępowania. Przepis art. 22 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymienia bowiem prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wśród podmiotów, którym przysługuje takie uprawnienie, zaś art. 10 ust. 1 ustawy tej przewiduje możliwość kierowania pytań prawnych między innymi w postępowaniu administracyjnym, a więc w postępowaniu, które toczy się w sprawach podanych w wymienionych wyżej pismach procesowych.

Przechodząc następnie do rozważania, czy skierowane w sprawie pytanie prawne odpowiada pozostałym ustawowym przesłankom, należy stwierdzić, że w świetle ujawnionych okoliczności związek owego pytania z "toczącym się postępowaniem" w sprawach sygn. II SA 673/86 i II SA 925/86 jest oczywisty. Z wspomnianego pisma procesowego z dnia 3 września 1986 r , pochodzącego od przedstawiciela organu inicjującego postępowanie wynika bowiem, że postępowanie w wymienionych sprawach zawisło przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i w związku ze skierowaniem niniejszego pytania, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zostało ono zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe pytanie prawne łączy się także z postępowaniem toczącym się w sprawach sygn. II SA 135/86 i II SA 445/86. Wprawdzie w chwili kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego postępowanie w wymienionych ostatnio sprawach toczyło się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a problematyka poruszona w pytaniu jest, między innymi, przedmiotem rozpoznania w tych sprawach, jednakże w związku z uchyleniem zaskarżonych decyzji wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego jeszcze przed rozpoznaniem pytania przez Trybunał, powstała nowa sytuacja procesowa, wykluczająca możliwości uznania, że również co do tych spraw zachodzi rozważana przesłanka z art. 10 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje i dalsze postępowanie w tych sprawach toczy się przed innym organem, to tym samym zostało zakończone postępowanie przed wymienionym sądem, a więc postępowanie, które w wypadku owych spraw łączono z przedmiotowym pytaniem prawnym.

Przechodząc z kolei do ostatniej z wymienionych ustawowych przesłanek, a więc wymagania, aby od odpowiedzi na pytanie zależało "rozstrzygnięcie sprawy", stwierdzić należy, że w sprawach sygn. II SA 673/86 i II SA 925/86 została ona spełniona. Wprawdzie podstawę prawną zaskarżonych decyzji Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzje organu pierwszej instancji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane na podstawie § 15 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. (w brzmieniu ustalonym w § 1 pkt. 7 rozporządzenia tego Ministra z dnia 26 lutego 1985 r.) zostały uznane za nieważne, tym niemniej powyższy fakt nie przesądza jeszcze o tym, że od odpowiedzi na wymienione pytanie prawne nie zależy rozstrzygnięcie tych spraw. Przy ustaleniu bowiem istnienia owego związku (pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy) należy mieć na uwadze nie tylko podstawę prawną przyjętą w zaskarżonej decyzji, lecz również tę, która w ocenie organu orzekającego w tym stadium postępowania powinna mieć zastosowanie i nie tylko mogące wchodzić w rachubę przepisy prawa materialnego, ale i przepisy postępowania. Przy takim zaś rozumieniu powyższej kwestii należy w całości podzielić stanowisko przedstawiciela organu inicjującego niniejsze postępowanie, co do tego, że od odpowiedzi na przedmiotowe pytania zależy rozstrzygnięcie sprawy sygn. II SA 673/86 i II SA 925/86 w tym stadium postępowania (tj. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym).

Uwzględniając przytoczoną wyżej argumentację Trybunał Konstytucyjny uznał, że w sprawach sygn. II SA 673/86 i II SA 925/86, wystąpiły wszystkie niezbędne przesłanki do skierowania i rozstrzygnięcia przedmiotowego pytania prawnego.


IV


Rozważania dotyczące problematyki objętej pytaniem prawnym należy rozpocząć od stwierdzenia, że Trybunał Konstytucyjny odstąpił od zbadania tego, czy przy wydawaniu wymienionego w pytaniu aktu normatywnego dochowano ustawowego trybu wymaganego w takim wypadku. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął bowiem tę kwestię w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 1986 r., sygn. U 3/86, stwierdzając, że: "przy wydawaniu rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. z 1985 r. Nr 11 poz. 48) nie naruszono ustawowego trybu przewidzianego w danym wypadku". Powyższe rozstrzygnięcie ma charakter wiążący.

Przechodząc do analizy pozostałych kwestii, które zgodnie z art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymagają zbadania w toku rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym (tj. treści przedmiotowego aktu normatywnego oraz kompetencji organu, który wydał ten akt) należy wskazać, że powołana ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawarła w art. 18 ust. 5 następujące upoważnienie: "Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i trybu wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1". W celu pełnego przedstawienia treści upoważnienia sformułowanego w art. 18 ust. 5 tej ustawy trzeba dodać, że w ust. 1 tegoż art. 18 mowa jest o wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży.

Analiza przedstawionego wyżej upoważnienia ustawowego wykazuje, że ustawodawca szczegółowo i jednoznacznie określił w nim materię, której uregulowanie w drodze rozporządzenia powierzył Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług. Stanowi ją określenie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów. Takie sformułowanie upoważnienia determinowało treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia, które w żadnym wypadku nie mogło wykraczać poza wskazaną wyżej materię. Zgodnie bowiem z konstytucyjną konstrukcją rozporządzenia, wynikającą zwłaszcza z art. 41 pkt. 8 i art. 42 pkt. 2 Konstytucji PRL, warunkiem legalności rozporządzenia jest, aby zawarta w nim regulacja mieściła się w granicach upoważnienia ustawy i ustanowiona została w celu jej wykonania.

Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Minister Handlu Wewnętrznego i Usług wydał rozporządzenie z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniając nim swoje rozporządzenie z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów. W wymienionym rozporządzeniu obok unormowań określających zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów, a więc materii wskazanych w cytowanym wyżej art. 18 ust. 5, zawarto również postanowienia dotyczące cofania zezwoleń na sprzedaż tych napojów. Kwestię tę unormował § 15 rozporządzenia, określając w ust. 1 warunki obligatoryjnego, a w ust. 12 fakultatywnego cofania wspomnianych zezwoleń.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle unormowania zawartego w art. 18 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. oraz prawidłowej wykładni tego przepisu, to jest uwzględniającej wnioski wypływające ze wskazanych postanowień Konstytucji PRL, regulacja § 15 ust. 1 i 2 wymienionego rozporządzenia w sposób oczywisty wykracza poza granice ustawowego upoważnienia udzielonego Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług. Także w innych przepisach wymienionej ustawy brak jest unormowań uzasadniających objęcie powyższej materii wymienionym rozporządzeniem. Nie jest zatem trafne stanowisko przedstawiciela Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, który twierdzi, że skoro ustawowy obowiązek ograniczenia dostępności napojów alkoholowych jest osiągany między innymi "poprzez właściwe usytuowanie punktów sprzedaży", to upoważnienie do właściwego usytuowania owych punktów może być rozumiane jako uprawnienie do unormowania instytucji cofania zezwoleń. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższy pogląd jest niesłuszny nie tylko dlatego, że przy wykładni art. 18 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pomija on wnioski wypływające z ust. 2 i 3 tegoż art. 18, co - jak wykazano to w części I niniejszego uzasadnienia - trafnie podniósł przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego lecz przede wszystkim dlatego, iż sprowadza się on w istocie do tezy, że przedmiotem rozporządzenia mogą być także materie, które w przekonaniu organu wydającego ten akt zostały mu przekazane do unormowania w sposób dorozumiany. W związku z powyższym, niesłusznym poglądem, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w całości podziela stanowisko sformułowane w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, iż brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można bowiem domniemywać.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego już w świetle dotychczasowych rozważań należy uznać, że Minister Handlu Wewnętrznego i Usług nie otrzymał w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienia do określenia zasad cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Pełna analiza problematyki poruszonej w pytaniu, należącej do dziedziny prawa administracyjnego, wymaga jednak dodatkowego jej rozważenia na tle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko biegłego prof. dr hab. Janusza Łętowskiego, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją administracyjną, w konsekwencji czego jego wydanie regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Taki charakter wymienionego zezwolenia z punktu widzenia rozważanego zagadnienia prawnego ma ważne znaczenie, bowiem do fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego należy zasada trwałości decyzji administracyjnej, wyrażona w art. 16 § 1 wymienionego kodeksu. Zgodnie z tą zasadą, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe wypadki określają art. 154 § 1, 155, 145 § 1, 161 § 1, 162 § 1 i 2 tego kodeksu, w związku z czym tylko te przepisy mogą stanowić legalną podstawę uchylenia, zmiany, uznanie za nieważną decyzji o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych lub o wznowieniu w tym przedmiocie postępowania.

Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego w art. 163 dopuszcza odmienne uregulowanie kwestii uchylania, zmiany lub cofania decyzji, jednakże w rozważanym wypadku ustawodawca nie skorzystał z takiej możliwości, bowiem, jak już wspomniano, ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (a także inne ustawy) nie zawiera takich szczególnych postanowień ani też nie upoważnia innego organu do ich wydawania.

Podkreślenia wymaga, że w praktyce legislacyjnej występują wypadki odmiennego uregulowania przez ustawodawcę warunków uchylania lub zmiany określonych decyzji. Przykładowo można tu podać powołaną w piśmie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawę z dnia 8 czerwca 1982 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (jednolity tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 7, poz. 40), zawierającą takie odmienne unormowania w art. 18 i 19 lub ustawę z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej (jednolity tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 43, poz. 193), regulującą powyższą problematykę w art. 8 i 9. Wspomniany wyżej brak takiej odrębnej, ustawowej regulacji w odniesieniu do zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych sprawia, że decyzje w tym przedmiocie w zakresie uchylenia, zmiany, uznania za nieważne lub wznowienia postępowania podlegają wyłącznie przytoczonym wyżej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustalony przez Trybunał Konstytucyjny stan prawny, a mianowicie brak wystarczających podstaw, do uznania legalności § 15 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowego usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt. 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 1985 r.) może przejściowo utrudnić realizację zadań w zakresie ograniczania dostępności napojów alkoholowych. Jest to jednak wyłącznym następstwem braku odpowiedniej regulacji ustawowej. Ewentualne trudności w tym względzie nie mogą jednak przemawiać za tolerowaniem stanu prawnego niezgodnego z ustawą. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że trudności te mogą być usunięte w drodze stosownej nowelizacji ustawy. Potrzeba takiej nowelizacji przedstawiona zostanie, zgodnie z art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, właściwym organom w celu ewentualnego podjęcia stosownych działań legislacyjnych.

V

Mając na względzie wszystkie przytoczone wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdził, że:

1) przepisy § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 25, poz. 119), w brzmieniu nadanym przez 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. Nr 11, poz. 48) są niezgodne z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 235, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184),

2) ustalił trzymiesięczny okres, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w sentencji orzeczenia przepisów. W przypadku nie usunięcia tych niezgodności, wymienione przepisy § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług (w brzmieniu ustalonym w § 1 pkt. 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 1985 r.) tracą moc z upływem tego terminu.

Inne orzeczenia