Wyrok SN z dnia 29.03.1994 sygn. III ARN 4/94

Sygrantura: III ARN 4/94
Wydane przez: Sąd najwyższy
Z dnia: 1994-03-29
Skład: Adam Józefowicz (autor uzasadnienia, sprawozdawca), Andrzej Wróbel , Jadwiga Skibińska-Adamowicz , Janusz Łętowski (przewodniczący), Jerzy Kwaśniewski

21.

Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.

III ARN 4/94

W œwietle upoważnienia wynikajšcego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia

24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). -Rada

Ministrów może w drodze rozporzšdzenia różnicować stawki opłat za wprowadzanie przez podmioty gospodarcze œcieków do wód i do ziemi w zależnoœci od stopnia przyczynienia się do ekologicznego zdegradowania œrodowiska naturalnego.

Przewodniczšcy: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaœniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,

Sšd Najwyższy, z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz, po rozpoznaniu

w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na

decyzję Ministra Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa z dnia 30

wrzeœnia 1992 r. [...] w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z wód na skutek

rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwoœci [...] od wyroku Naczelnego Sšdu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1993 r. [...],

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sšdowi

Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) o d d a l i ł wniosek o zasšdzenie kosztów postępowania z rewizji nadzwyczajnej.

U z a s a d n i e n i e

Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z dnia 26

lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie z wód i

urzšdzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo Hutniczych

"B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i œcieków bytowo gospodarczych w III i

IV kwartale 1991 r.

Rozpoznajšc sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych "B."

od powyższych decyzji, Minister Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa decyzjš z dnia 30 wrzeœnia 1992 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone

decyzje. W zwišzku z treœciš odwołania Minister stwierdził, że rozporzšdzenie

stanowišce podstawę prawnš decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona odwołujšca

się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

œrodowiska. Ponadto wyjaœnił, że intencjš ustawodawcy było zróżnicowanie stawek

opłat ze względu na szczególnš ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie ich

zasoby sš bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W zwišzku z

tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z obowišzujšcymi przepisami wykonawczymi do ustawy.

Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższš decyzję Ministra Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa z dnia 30 wrzeœnia 1992 r., Naczelny Sšd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasšdził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżšcego od organu II-ej instancji.

Naczelny Sšd Administracyjny oceniajšc zgodnoœć z prawem zaskarżonej decyzji poddał jednoczeœnie ocenie prawnej legalnoœć unormowania, zawartego w §

8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za

szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295 ze zm.),

który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego ponoszš opłaty za œcieki dwukrotnie wyższe niż okreœlone w § 7". Zdaniem Sšdu

Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera upoważnienia

dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokoœci opłat według woje

wództw w nawišzaniu do stopnia zagrożenia œrodowiska, a w szczególnoœci do

wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów znajdujšcych się

na jego terenie wyższych opłat za œcieki, niż dla zakładów z pozostałych województw. W zwišzku z tym Sšd Administracyjny uznał, że w/w § 8 rozporzšdze-

nia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza art. 41 pkt. 8

i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzajšcy, że wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporzšdzenia powinny mieć charakter wykonawczy do ustawy. Naczelny Sšd Administracyjny dopatruje się zgodnoœci swojego stanowiska

z poglšdem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sšd ten uznał, że podwyższenie stawek opłat nastšpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym i

Konstytucjš RP. Dlatego uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy decyzję

organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach orzekł na

podstawie art. 208 k.p.a.

Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwoœci .W rewizji nadzwyczajnej

zarzucił temu wyrokowi rażšce naruszenie § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia

13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń

wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w zwišzku z art. 56 ust. 1 ustawy

z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz

art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sšd Najwyższy zważył, co następuje:

Naczelny Sšd Administracyjny rozpatrujšc skargę na ostatecznš decyzję

administracyjnš z powodu jej niezgodnoœci z prawem nie jest zwišzany granicami

skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sšdowi Administracyjnemu przysługuje

szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z

punktu widzenia jej zgodnoœci z regulacjš ustawowš, którš jest zwišzany (art. 62

Przepisów Konstytucyjnych). W sšdowej kontroli decyzji administracyjnych mieœci

się w szczególnoœci kontrola legalnoœci i zgodnoœci z ustawami podustawowych

normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowišzek Sšdu Administracyjnego badania, czy przepis stanowišcy podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowišzkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w

upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z

normami ustawowymi, regulujšcymi stosunki prawne, stanowišce przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje Sšdowi

Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału Konstytucyjnego, wynikajšcej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470). W

sprawach, w których jest oczywista lub nie budzšca poważniejszych wštpliwoœci

niezgodnoœć przepisu pozaustawowego z ustawš i nie istnieje potrzeba eliminacji z

systemu prawnego niezgodnego z ustawš przepisu ze względu na jednostkowy charakter sprawy, Sšd Administracyjny może rozstrzygnšć sam problem zgodnoœci

prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wštpliwoœć co do zgodnoœci prawa, od uznania składu Sšdu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w zwišzku z art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale

Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodnoœci aktu normatywnego z ustawš w zwišzku z toczšcym się postępowaniem przed sšdem administracyjnym. W niniejszej sprawie Sšd Administracyjny wybrał pierwsze rozwišzanie podejmujšc się samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodnoœci § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art., 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz.

230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sšdu Administracyjnego-w analogicznej sprawie, dotyczšcej opłat za gospodarcze korzystanie ze œrodowiska i wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sšdu Administracyjnego, sprawy dotyczšce opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego pozostajš w analogicznym zwišzku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód. Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysokoœci stawek opłaty za korzystanie z

wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzajšcej jš decyzji organu pierwszej instancji.

Jednakże-zdaniem Sšdu Najwyższego-z poglšdem Sšdu Administracyjnego nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna, krytykujšca nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu na przedmiot istotnie różniš się i nie pozostajš w [...] zwišzku ze względu na to, że nie majš takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodnoœci z prawem przepisów, które Sšd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobš, odmiennie rozstrzygnšł Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993 r. w sprawie U 1/93 wydanym póœniej niż zaskarżone orzeczenie Sšdu Administracyj-

nego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia

24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń

wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), majšcy identyczne brzmienie jak § 8 rozporzš-

dzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne

korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.), jest

zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24 paœdziernika

1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie narusza art.

54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdziernika 1992 r. o wzajemnych

stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš Rzeczypospolitej Polskiej

oraz o samorzšdzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastšpił niewłaœciwie wskazany Sšd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP. Ponadto

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporzšdzenia Rady Ministrów

nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew odmiennemu poglšdowi wyrażonemu przez Sšd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sšd Najwyższy w pełni podziela poglšdy prawne wyrażone w uzasadnieniu

orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniajšce całokształt

aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni przepisu § 8

cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56 ust. 2 pkt 1

Prawa wodnego. W œwietle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko Sšdu

Administracyjnego negujšce uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego różnicowania stawek opłat za wprowadzanie œcieków do wód i do ziemi przez podmioty gospodarcze, działajšce na okreœlonym obszarze, w zależnoœci od stopnia

przyczynienia się do ekologicznego degradowania œrodowiska naturalnego na tym

terenie. Zdaniem Sšdu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokoœci opłat za wprowa

dzenie œcieków do wód i do ziemi mieœci się uprawnienie do terytorialnego różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki zwišzane z usuwaniem zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochronš œrodowiska naturalnego. Ustalenie w § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za odprowadzone œcieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działajšce na terenie województwa katowickiego, od stawek okreœlonych dla podmiotów gospo

darczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje podstawę

prawnš w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego i w

merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod uwagę

przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu okreœlonego przepisu. Naczelny Sšd

Administracyjny dokonujšc oceny zgodnoœci pozaustawowej normy prawa z aktem

ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiajš za zasadnoœciš terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowišcych kompensatę

strat powodowanych zanieczyszczeniem œrodowiska naturalnego. W ocenie tej Sšd

Administracyjny pominšł stan znacznej degradacji œrodowiska naturalnego na

terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami, zakres

przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia œrodowiska naturalnego,

wymagajšcego zwiększonych wydatków i obcišżeń finansowych, niezbędnych na pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony œrodowiska. W zwišzku z

tym należy uznać za zasadne obcišżenie większymi opłatami, przeznaczonymi na

Fundusz Ochrony œrodowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniajš się do niszczenia

œrodowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone œrodki finansowe na nakłady

przeznaczone na ochronę œrodowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiajš za bezzasadnoœciš stanowiska Sšdu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalnoœci" przepisu § 8

cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.

Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sšd Administracyjny bezpod

stawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia

1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny" nie

podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Na skutek tego zaskarżony rewizjš nadzwyczajnš wyrok rażšco narusza prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów i art. 56 ust. 2 pkt 1

Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdzier-

nika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzšdzie terytorialnym a nadto art. 67 ust. 2

Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdziernika 1992 r.

W tym œwietle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona

i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania przez

Sšd Administracyjny istoty sprawy na właœciwej podstawie prawnej, brak jest

warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje koniecznoœć przekaza

nia sprawy temu Sšdowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem wskazań,

wynikajšcych z powyższych wywodów prawnych.

Sšd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżšcej o zwrot kosztów postępo

wania wywołanych rewizjš nadzwyczajnš, gdyż-jak to wyjaœnił już Sšd Najwyższy w

uchwale połšczonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z

dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71) - do

postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie majš zastosowania na podstawie art. 423

§ 1 k.p.c. przepisy o obowišzku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywajšcej

sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu sprawy

przez stronę zgłaszajšcš wniosek o zasšdzenie na jej rzecz kosztów procesu, tym

bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z rewizji

nadzwyczajnej.

Z tych względów Sšd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

Inne orzeczenia