Wyrok TK z dnia 17.12.1991 sygn. U 2/91

Sygrantura: U 2/91
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1991-12-17
Skład: Henryk Groszyk (przewodniczący), Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca), Wojciech Łączkowski

10

Orzeczenie
z dnia 17 grudnia 1991 r.
(U. 2/91)



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Henryk Groszyk

Sędziowie TK: Wojciech Łączkowski
Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

Protokolant: Piotr Jankowerny


po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego z dnia 14 lutego 1991 r., z udziałem przedstawicieli uczestników postępowania w tej sprawie - wnioskodawcy, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 42, poz. 245) - z przepisami art. 67 ust. 2, art. 81 ust. 1 i art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

orzeka:

przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 42, poz. 245):

1. jest niezgodny z przepisami:
- art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6, z 1983 r. Nr 44, poz. 201, z 1987 r. Nr 33, poz. 180, z 1989 r. Nr 26, poz. 139 i Nr 35, poz. 192 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 39, poz. 222),
- art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. nie jest niezgodny z przepisami:
- art. 6 i art. 81 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Równocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w myśl przepisu art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) wspomniany wyżej przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., z zastrzeżeniem wynikającym z przepisu art. 8 ust. 2 tej ustawy, podlega zmianie bądź uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia, nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia Radzie Ministrów niniejszego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem; w przeciwnym razie przepis ten traci moc z upływem wspomnianego trzymiesięcznego terminu.

UZASADNIENIE

I

Polski Związek Ogrodniczy, we wniosku z dnia 14 lutego 1991 r., wystąpił o stwierdzenie niezgodności przepisów: § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 42, poz. 245) - z przepisami art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 oraz art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie przepisu art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6, z 1983 r. Nr 44, poz. 201, z 1987 r. Nr 33, poz. 180, z 1989 r. Nr 26, poz. 139 i Nr 35, poz. 192 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 39, poz. 222), upoważniającego Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zakresu i wysokości opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, usuwanie drzew i krzewów oraz składowanie odpadów.

Ustalając te opłaty rozporządzenie postanawia m.in., na terenie województw:
- katowickiego: opłaty te podwyższa się o 100% w stosunku do wysokości opłat ustalonych dla pozostałych terenów kraju (§ 12 ust. 1),
- krakowskiego: opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza podwyższa się o 100% w stosunku do wysokości opłat z tego tytułu ustalonych w rozporządzeniu dla pozostałych terenów kraju (§ 12 ust. 2).

W takim ustaleniu dla wymienionych województw wysokości wspomnianych opłat wnioskodawca upatruje naruszenia przepisów art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1, a także art. 6 Konstytucji RP. Przejawia się to w nierównym obciążeniu finansowym podmiotów gospodarczych z tytułu tych opłat ze względu na teren wykonywania przez te podmioty działalności gospodarczej. Skala podwyżki tych opłat, wedle oceny wnioskodawcy, wydaje się przy tym być całkowicie dowolna.

Wynikająca z art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości - jak twierdzi wnioskodawca - gwarantuje obywatelom równe prawa we wszystkich dziedzinach, w tym równe warunki ekonomiczne prowadzenia działalności gospodarczej. Zasadzie równości praw odpowiada zarazem zasada równości obowiązków.

Podwyższone opłaty za korzystanie ze środowiska godzą bezpośrednio m.in. w interesy producentów rolnych, w tym w interesy producentów upraw ogrodniczych pod osłonami. Producenci ci na terenie tych województw nie dość, że prowadzą uprawy - na skutek nadmiernych emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego przez zakłady przemysłowe - w trudniejszych warunkach niż producenci na innych terenach, przez co uzyskują niższe plony, to ponoszą ponadto w podwojonej wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska. Zanieczyszczone nadmiernie powietrze atmosferyczne na terenie województw katowickiego i krakowskiego poważnie skraca trwałość konstrukcji osłon i powoduje matowienie szkła. Skraca się przez to okres ich amortyzacji oraz pociąga dodatkowe koszty ich utrzymania (kosztowne mycie szyb). Podnosi to w istotny sposób koszty produkcji. Wszystkie te okoliczności powodują, iż ogrodnictwo na tych terenach egzystuje na granicy opłacalności i coraz bardziej ogranicza produkcję.

Podwojone opłaty za korzystanie ze środowiska niosą groźbę upadku (“widmo zrujnowania”) gospodarstw ogrodniczych na tych terenach.

Nie wytrzymują one, ze względu na zwiększone koszty produkcji z przyczyn, o których była mowa wyżej, konkurencyjności gospodarstw ogrodniczych z innych województw, produkujących płody ogrodnicze w dogodniejszych warunkach ekologicznych i ekonomicznych, m.in. na skutek ponoszenia niższych opłat z tytułu korzystania ze środowiska.

Kwestionowane przepisy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., w ocenie wnioskodawcy, stoją także w sprzeczności z art. 6 Konstytucji, gwarantującym swobodę działalności gospodarczej. Sprzeczne z tym przepisem mogą być bowiem m.in. rozwiązania prawne ani nie zakazujące, ani nie ograniczające wprost działalności gospodarczej, ale stwarzające warunki drastycznie niesprzyjające takiej działalności. Takie drastycznie nie sprzyjające warunki stwarzają wspomniane przepisy dla działalności ogrodniczej na terenie województw katowickiego i krakowskiego.

II

Do wniosku, jako uczestnicy postępowania, ustosunkowali się Rada Ministrów oraz Prokurator Generalny w pismach procesowych skierowanych przed rozprawą do Trybunału Konstytucyjnego.

1. Działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów podsekretarz stanu w Urzędzie Rady Ministrów Maciej Graniecki wniósł w imieniu Rady Ministrów o oddalenie wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego na tej zasadzie, iż kwestionowane przez wnioskodawcę przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 oraz z art. 6 Konstytucji RP.

Uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko przedstawiciel Rady Ministrów podniósł m.in., co następuje.

Środowisko naturalne na terenie województw katowickiego i krakowskiego jest mocno zdegradowane i w dalszym ciągu istnieje tam szczególna koncentracja zagrożeń, a więc wymaga ono szczególnej ochrony i zaangażowania dużo większych środków finansowych aniżeli w innych regionach kraju. Przyczyną takiego stanu środowiska na tych terenach jest prowadzenie działalności gospodarczej przez różne podmioty bez przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Do podmiotów tych zaliczają się również producenci upraw ogrodniczych pod osłonami, jeżeli w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą zanieczyszczają środowisko.

Wbrew twierdzeniom Polskiego Związku Ogrodniczego podwyższenie wysokości opłat na terenach województw katowickiego i krakowskiego w niczym nie narusza konstytucyjnych praw obywateli.

Przepis § 12 zaskarżonego rozporządzenia nie jest sprzeczny z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Przepis Konstytucji gwarantuje równość praw obywateli bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne. Natomiast zróżnicowanie stawek opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, z uwagi na potrzebę szczególnej jego ochrony na określonych terenach, nie jest dyskryminacją obywateli w rozumieniu art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Nie wykraczające poza delegację ustawową ustalenie wysokości opłat nie ingeruje też w zagwarantowane art. 81 ust. 1 Konstytucji równe prawo w różnych dziedzinach życia, w tym gospodarczego, ani też w swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności zagwarantowaną w art. 6 Konstytucji. Na terenach tych województw działalność gospodarcza może być bowiem swobodnie prowadzona przez różne podmioty bez względu na formę własności, a wysokość opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska w niczym tej swobody nie ogranicza.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 71 gwarantuje wszystkim obywatelom prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego i nakłada na nich obowiązek jego ochrony. Obowiązek ten musi w większym stopniu obciążać tych obywateli, którzy swoją działalnością, niejednokrotnie naruszającą wymagania ochrony środowiska, przyczyniają się do jego degradacji, a tym samym uniemożliwiają innym prawo do korzystania ze środowiska będącego we właściwym stanie.

Instrumenty ekonomiczne w postaci opłat za korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, przewidziane w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz w rozporządzeniu wykonawczym, mają na celu realizację tej konstytucyjnej zasady zagwarantowania obywatelom prawa do korzystania z wartości środowiska. Aby to prawo mogło być równe dla wszystkich obywateli, musi następować zróżnicowanie opłat ze względu na obszary szczególnie zdegradowane.

2. Także Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego, zajął stanowisko, iż przepisy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. są zgodne z przepisami art. 67 ust. 2 i art. 81 ust. 1 oraz z art. 6 Konstytucji RP.

Uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko, Prokurator Generalny stwierdził m.in. co następuje.

Analiza przepisów rozporządzenia poddanych kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do uznania, iż są one sprzeczne z powołanymi zasadami konstytucyjnymi.

Ocena prawidłowości uregulowań prawnych przyjętych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów, a dotyczących zwiększonych o 100% opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne województw katowickiego i krakowskiego, powinna być dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem art. 71 Konstytucji RP.

Konstytucja w art. 71 stanowi, że “obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz obowiązek jego ochrony”. Bliższe skonkretyzowanie tej zasady znajduje się w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W preambule do ustawy czytamy, że “Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska stanowiącego dobro ogólnonarodowe oraz tworzy warunki sprzyjające urzeczywistnieniu prawa obywateli do wszechstronnego korzystania z wartości środowiska”. Kierując się powyższymi zasadami konstytucyjnymi ustawodawca uznaje za niezbędne między innymi:
- kształtowanie środowiska zgodnie z potrzebami społeczeństwa i gospodarki narodowej,
- określenie środków prawnych zapewniających korzystanie ze środowiska zgodnie z potrzebami społecznymi,
- ochronę środowiska przez każdego obywatela.

Z dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy wynika, iż “ustawa określa zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, zmierzające do zapewnienia współczesnemu i przyszłemu pokoleniu korzystnych warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości”.

Środowisko na terenie województw katowickiego i krakowskiego jest mocno zdegradowane i w dalszym ciągu istnieje tam znaczna koncentracja zagrożeń. Przyczyną takiego stanu środowiska na tych obszarach jest prowadzenie działalności gospodarczej przez różne podmioty bez przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w tym i przez producentów upraw ogrodniczych pod osłonami. Środowisko tych dwóch województw wymaga więc szczególnej ochrony w porównaniu z innymi regionami kraju. Obowiązek ten musi obciążać w większym stopniu te podmioty, które swoją działalnością przyczyniają się do degradacji tego środowiska, a tym samym uniemożliwiają innym realizację prawa do korzystania ze środowiska będącego we właściwym stanie.

W tym kontekście rozwiązania przyjęte w § 12 ust. 1 i 2 kwestionowanego rozporządzenia zmierzają w istocie do zrównania obywateli województw katowickiego i krakowskiego z obywatelami pozostałych województw kraju w prawie do korzystania z zasobów środowiska, a tym samym do urzeczywistnienia wspomnianej konstytucyjnej zasady równego prawa wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do korzystania z wartości środowiska naturalnego.

W omawianym przypadku nie może powoływać się na zasadę równości z art. 67 ust. 2 Konstytucji ten, kto sam nie przestrzega innej zasady konstytucyjnej - zasady ochrony środowiska, określonej w art. 71 Konstytucji RP.

Nie można również podzielić poglądu wnioskodawcy, jakoby postanowienia § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25.06.1990 r. naruszały także konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej określoną w art. 6 Konstytucji.

Powołany artykuł 6 Konstytucji mówi, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności. Wbrew temu, co sugeruje Polski Związek Ogrodniczy, przepisy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów nie pozbawiają ani nie ograniczają prawa producentów upraw ogrodniczych pod osłonami do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie podwyższają opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska, a te - jak to podano w uzasadnieniu wniosku - “są wkalkulowywane w koszty działalności, a ostatecznie w cenę wyrobów”.

III

W toku przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 1991 r. rozprawy w niniejszej sprawie przedstawiciele: wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników postępowania - Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego podtrzymali zajęte wcześniej stanowiska, wyrażone w pismach procesowych wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego przed rozprawą.

IV

1. Oceniając konstytucyjność przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. Trybunał Konstytucyjny rozważył z jednej strony zarzuty co do niekonstytucyjności tych przepisów podniesione przez wnioskodawcę oraz stanowiska w tej kwestii pozostałych uczestników postępowania, z drugiej zaś strony odnoszące się do niniejszej sprawy przepisy Konstytucji RP i ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r.

Trybunał Konstytucyjny miał też świadomość, iż jest rzeczą notoryjnie znaną, że jakość środowiska naturalnego w naszym kraju jest zła i stale się pogarsza.

Stan środowiska naturalnego, jak wynika to z opracowań Głównego Urzędu Statystycznego, jest przy tym zróżnicowany w różnych regionach kraju. Istnieją obszary o stosunkowo mniejszej degradacji środowiska, ale zarazem istnieją obszary, na których procesy degradacji środowiska zaszły tak daleko, że tylko koncentracja działań ochronnych mogłaby przyczynić się do zahamowania ich dalszej degradacji, a dopiero w następnej kolejności - rozpoczęcie procesu przywracania im wymaganej jakości.

W tym ostatnim wypadku chodzi o obszary ekologicznego zagrożenia, obejmujące około 11% powierzchni kraju i 35% ludności. Na obszarach tych ilość ścieków przemysłowych i komunalnych wymagających oczyszczenia stanowi około 61% wszystkich ścieków w kraju. Koncentruje się na tych terenach około 75% emisji zanieczyszczeń pyłowych i 81% zanieczyszczeń gazowych, głównie dwutlenku siarki, odprowadzanych do powietrza atmosferycznego z elektrowni, elektrociepłowni i dużych zakładów przemysłowych. Szczególnym problemem na tych terenach jest kumulacja odpadów przemysłowych i komunalnych, których na tych terenach zalega około 93% wszystkich tego rodzaju odpadów w całym kraju. W piśmiennictwie na temat ochrony środowiska wymienia się 27 obszarów ekologicznego zagrożenia. Zalicza się do nich obszary: szczeciński, gdański, poznański, bydgosko-toruński, inowrocławski, koniński, włocławski, płocki, legnicko-głogowski, wrocławski, bełchatowski, łódzki, tomaszowski, puławski, chełmski, turoszowski, jeleniogórski, wałbrzyski, częstochowski, kielecki, tarnobrzeski, opolski, rybnicki, maszkowsko-zawierciański, górnośląski, krakowski i tarnowski. Z podstawowe kryteria wydzielenia tych obszarów przyjęto: przekroczenie dopuszczalnych stanów normatywnych zanieczyszczeń albo silną degradację co najmniej dwóch elementów środowiska; wielokrotne lub szczególnie uciążliwe (toksyczne) przekroczenie dopuszczalnego stanu normatywnego albo bardzo silną degradację (zanieczyszczenie) jednego elementu.

Spośród tych obszarów cztery uznaje się za obszary o daleko posuniętej degradacji, noszącej znamiona klęski ekologicznej. Ma się tu na myśli: Górnośląski Okręg Przemysłowy, Legnicko-Głogowski Okręg Miedziowy, zespół miejski Krakowa oraz obszar Zatoki Gdańskiej i Puckiej.

Na postępujące pogarszanie się stanu środowiska wskazuje też stanowisko Sejmu RP wyrażone w uchwale z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie polityki ekologicznej (Mon. Pol. Nr 18, poz. 118). Stwierdza ona m.in., iż na obszarach ekologicznego zagrożenia żyje już 1/3 narodu. Z kolei w uchwale z tego samego dnia dotyczącej oceny realizacji ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Mon. Pol. Nr 18, poz. 119) Sejm RP stwierdza m.in., iż efekty działania tej ustawy są niewielkie. Nie zostały przyrodniczego, co więcej - procesy te nasiliły się i trwają nadal. Nikła realizacja ustawy w pewnym stopniu tylko zależy od niedoskonałości jej zapisów. Podstawowe znaczenie mają takie czynniki, jak świadomość ekologiczna społeczeństwa oraz właściwe usytuowanie przez organy państwowe ochrony środowiska wśród celów społeczno-gospodarczych.

W ocenie Sejmu - przede wszystkim brak realizacji i egzekucji istniejącego prawa o ochronie środowiska, w dużo mniejszym stopniu niedoskonałość tego prawa wpływa na mierne efekty w tej dziedzinie.

2. Sprawie ochrony środowiska Konstytucja RP poświęca przepis art. 71, zamieszczony w rozdziale 8, dotyczącym podstawowych praw i obowiązków obywateli. Stanowi on, iż “Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz obowiązek jego ochrony”. Wynika z niego, iż prawo do korzystania przez obywateli ze środowiska naturalnego, a Konstytucja ma tu niewątpliwie na myśli środowisko odpowiadające standardom środowiska odpowiedniej jakości i o zapewnionej równowadze ekologicznej, należy do podstawowych praw obywateli naszego kraju. Prawu temu odpowiada zarazem obowiązek obywateli (i innych podmiotów) ochrony środowiska naturalnego. W przepisie tym zakotwiczona jest także, jako swoista jego funkcja, troska państwa o jakość środowiska naturalnego i stwarzanie warunków dla jego zachowania w należytym stanie dla współczesnych i przyszłych pokoleń. Taka wykładnia tej normy konstytucyjnej wynika przede wszystkim z treści preambuły do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Sama zaś ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. “określa zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, zmierzające do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania ze środowiska i zachowania jego wartości” (art. 1 ust. 1).

Jednym ze sposobów sprzyjających ochronie środowiska mają być przewidziane w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. środki ekonomiczne ochrony środowiska, ujęte w dziale V tej ustawy, obejmującym dwa rozdziały: rozdz. 1 - Opłaty za korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian (art. art. 86-86d) oraz rozdz. 2 - Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (art. art. 87-88 f).

Wprowadzenie przez ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. wspomnianych opłat znajduje swoje oparcie w cytowanym wyżej art. 71 Konstytucji RP. Przepis ten adresowany do wszystkich obywateli, ustalający m.in. obowiązek ochrony przez nich środowiska naturalnego, odnosi się tym bardziej do obywateli i innych podmiotów wykorzystujących środowisko dla celów gospodarczych bądź wprowadzających w nim zmiany.

Podstawę ustawową tych opłat stanowi przepis art. 86 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., stanowiący, co następuje:

“Art. 86 ust. 1. Za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian pobiera się opłaty.

2. Opłaty pobiera się za:

1)... .. (uchylony)
2) wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego,
3) usuwanie drzew i krzewów,
4)... .. (uchylony)
5) składowanie odpadów.
3. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi zakres i wysokość opłat, o których mowa w ust. 2, zasady i tryb ich ustalania i pobierania.
4. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić opłaty za inne korzystanie ze środowiska lub wprowadzanie w nim zmian aniżeli wymienione w ust. 2, określając jednocześnie zasady i tryb ich ustalania i pobierania.

4a.... (uchylony)
4b. Nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym korzystano ze środowiska lub dokonano w nim zmian, upłynęło 5 lat.
4c. Wymierzonej opłaty nie pobiera się po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o opłacie stała się ostateczna.
4d. Opłaty, o których mowa w ust. 3 i 4, nie uiszczone w wyznaczonym terminie, podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.”

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o opłatach ograniczają się do ustalenia: tytułów tych opłat (art. 86 ust. 1 i 2), terminów przedawnienia co do orzekania o tych opłatach (art. 86 ust. 4b). Ustalenie zakresu i wysokości opłat, zasad i trybu ich ustalania i pobierania ustawa powierzyła Radzie Ministrów (art. 86 ust. 3 i 4).

Ustawa nie zawiera w szczególności żadnej wskazówki co do różnicowania wysokości tych opłat według województw (obszarów ekologicznego zagrożenia bądź klęski ekologicznej) w nawiązaniu do stopnia zagrożenia środowiska. Nie wyjaśnia też, w czym miałby wyrażać się ekonomiczny charakter tych opłat, np. czy chodzi tu o ich wyraz cenowy jako zweryfikowany społecznie koszt nakładów na przywrócenie jakości środowiska, pogorszonego w wyniku gospodarczego wykorzystania tego środowiska bądź na skutek wprowadzania w nim zmian przez podmioty zobowiązane do ponoszenia tych opłat, czy też chodzi tu o korzyści z tego tytułu odnoszone przez podmioty wykorzystujące środowisko dla celów gospodarczych bądź też wprowadzające w nim zmiany.

Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. za podstawę naliczania opłat przyjęto wskaźniki ilościowe i jakościowe, np. ilość i rodzaj zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza (§ 2 ust. 1), ilość i kategorie uciążliwości składowanych odpadów (§ 3 ust. 1), ilość usuniętych drzew (§ 9 pkt 1), bądź ilość, rodzaj i gatunek (odmiana) i obwód pnia usuniętego drzewa (§ 11 ust. 1). Nic jednak nie wskazuje na to, aby opłaty te miały charakter cenowy i stanowiły ekwiwalent za nakłady poniesione na przywrócenie jakości środowiska, pogorszonego wskutek gospodarczego jego wykorzystywania bądź przez dokonanie w nim zmian, albo też ekwiwalent za odniesione z tego tytułu korzyści przez podmioty obowiązane do ponoszenia tych opłat.

Nie zmienia pod tym względem sytuacji przyjęcie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty, wskaźników ilościowych o wyraźnym zróżnicowaniu jakościowym za usuwanie drzew i krzewów z terenów: ochrony uzdrowiskowej, sfer ochronnych, nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków zieleni miejskiej, gdzie wysokość opłat została podwojona (§ 11 ust. 4).

Opłaty te, aczkolwiek oparte o wskaźniki ilościowo-jakościowe, nie nawiązują przy tym w ogóle do stanu środowiska na danym terenie, chociaż, jak wspomniano już wcześniej, spośród terenów całego kraju daje się, ze względu na stan zagrożenia środowiska, wyodrębnić obszary ekologicznego zagrożenia oraz obszary klęski ekologicznej.

W kontekście przyjętego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. systemu opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian - ustalone w § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia opłaty na terenie województw katowickiego i krakowskiego przybierają postać opłat o charakterze prewencyjno-represyjnym. Tymczasem nie daje po temu podstaw przepis art. 86 ust. 3 ustawy stanowiący podstawę prawną tego rozporządzenia. Przepis ten w ogóle nie przewiduje terytorialnego różnicowania opłat ze względu na stopień zagrożenia ekologicznego na danym terenie.

Zakładając nawet, że ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. dopuszcza różnicowanie wysokości tych opłat w zależności od stopnia zagrożenia środowiska, to z dostępnych danych wynika, iż poziom zagrożenia pod tym względem jest na tyle zróżnicowany na terenie całego kraju, iż wyodrębnienie jedynie województw katowickiego i krakowskiego i przeciwstawienie ich terenom pozostałych województw stanowiłoby nie usprawiedliwione uproszczenie sprawy pod tym względem.

W konsekwencji tego należy uznać, iż § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., ustalając dla terenów województw katowickiego i krakowskiego podwyższone stawki opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska oraz za wprowadzane w nim zmiany wykracza poza upoważnienie ustawowe, a tym samym jest niezgodny z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Narusza zarazem przez to przepis art. 41 pkt 8 Konstytucji RP, zastrzegający, iż wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporządzenia powinny zachowywać charakter wykonawczy w stosunku do danej ustawy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż przedstawiciel Rady Ministrów oraz Prokurator Generalny w zajętych w niniejszej sprawie stanowiskach, zauważając, że środowisko naturalne na terenie województw katowickiego i krakowskiego jest mocno zdegradowane i że wymaga szczególnej ochrony i zaangażowania większych aniżeli na innych terenach środków finansowych, stwierdzają zarazem, iż przyczyną takiego stanu środowiska na tych terenach jest prowadzenie działalności gospodarczej przez różne podmioty bez przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Do podmiotów tych zaliczają się również producenci upraw ogrodniczych pod osłonami, jeżeli w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą zanieczyszczają środowisko. Stwierdzenie to zdaje się zmierzać do usprawiedliwienia podwyższonych opłat na terenie obydwu województw, na zasadzie jakby swoistej odpowiedzialności zbiorowej za naruszenie środowiska przez podmioty łamiące obowiązujący porządek prawny. Z takim stanowiskiem trudno się zgodzić. Przeciwdziałanie łamaniu prawa o ochronie środowiska to sprawa egzekucji przez organy administracji państwowej obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, nie zaś podwyższanie wysokości opłat w stosunku do ogółu obywateli. Na brak egzekucji prawa o ochronie środowiska wskazywał także Sejm RP w przytoczonej wcześniej uchwałę z dnia 10 maja 1991 r.

3. Ustosunkowując się do zarzutu Wnioskodawcy dotyczącego niezgodności § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. z przepisem art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, należy przypomnieć, iż Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już niejednokrotnie w kwestii rozumienia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (równości praw i obowiązków). Wyraził przede wszystkim pogląd, że ma ona charakter zasady podstawowej i ma zastosowani nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa obywateli należących do tej samej kategorii (klasy) podmiotów. Po wtóre, iż konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości praw i obowiązków) w ujęciu art. 67 ust. 2 Konstytucji RP polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się w równym stopniu określoną istotną cechą, mają być traktowane równo, według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Gdy chodzi o obowiązki nakładane na obywateli, Trybunał Konstytucyjny w swoich wcześniejszych orzeczeniach wyraził pogląd, iż powinny być one nakładane m.in. zgodnie z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej oraz ekonomiczności (K. 3/89).

W tym kontekście opłaty za gospodarcze korzystanie ze Środowiska i za wprowadzanie w nim zmian podlegają ocenie co do zachowania, przy ich ustalaniu zasady równości wynikającej z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Z podniesionych już wcześniej uwag na temat tych opłat na tle przepisów art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. wynika, iż ustalenie w § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia podwyższonych opłat na terenie województw katowickiego i krakowskiego narusza zasadę równości wynikającą z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Dyskryminuje mianowicie zobowiązanych do ponoszenia tych opłat na terenie wspomnianych województw - poprzez ustalenie stawek opłat w podwójnej wysokości w stosunku do podmiotów z terenów pozostałych województw.

4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzut niezgodności przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. z przepisem art. 81 ust. 1 Konstytucji RP jest nie tyle nieuzasadniony, ile w ogóle nietrafny. Chodzi bowiem w nim o różnicowanie (uprzywilejowywanie bądź dyskryminowanie) obywateli ze względu na narodowość, rasę lub wyznanie, co w niniejszej sprawie w ogóle nie wchodzi w rachubę. Istotą podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów jest bowiem różnicowanie pod względem terytorialnym podmiotów zobowiązanych do ponoszenia omawianej opłaty.

5. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko przedstawiciela Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego, że przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej bez względu na formę własności, wyrażonej w art. 6 Konstytucji RP. Wspomniane rozporządzenie nie pozbawia możliwości ani nie ogranicza prowadzenia działalności gospodarczej kogokolwiek, ani też nie różnicuje podmiotów gospodarczych wedle formy własności. Zarazem należy zauważyć, iż zasada swobody działalności gospodarczej nie jest bynajmniej zasadą bezwzględną, proklamującą nieograniczoną swobodę takiej działalności. Ograniczenie tej swobody - jak stwierdza to wspomniany art. 6 Konstytucji - może nastąpić jedynie w ustawie. Rozumie się, iż u podstaw takiego ograniczenia lec powinny określone racjonalne względy.

Sam fakt obciążenia działalności gospodarczej określonymi ciężarami o charakterze publicznoprawnym nie podważa wspomnianej zasady swobody działalności gospodarczej, zaś ich wysokość może być wyrazem polityki społeczno-gospodarczej. Także i w tych wypadkach obciążenia tego rodzaju powinny stać w zgodności z zasadami równości i sprawiedliwości oraz ekonomiczności obciążeń.

6. W toku postępowania w niniejszej sprawie, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wykazane zostało w sposób niewątpliwy naruszenie przepisów wymienionych w pkt 1 sentencji orzeczenia. Brak jest natomiast podstaw do uznania, iż przepisy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. naruszają także przepis art. 6 i art. 81 ust. 1 Konstytucji RP.

7. W końcu należy podkreślić, iż ocena konstytucyjności przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. dokonana została w kontekście aktualnej treści art. 86 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, a w szczególności jej przepisów ust. 1 - 3, które nie stwarzają podstawy do terytorialnego różnicowania stawek opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian.

Trybunał Konstytucyjny zdaje sobie zarazem sprawę z istniejących potrzeb w sferze ochrony środowiska oraz z potrzeby gromadzenia na ten cel środków, w tym w drodze pobierania omawianych tu opłat. Jednakże opłaty te powinny być ustalane z poszanowaniem zasad sprawiedliwości społecznej i równości, w nawiązaniu do stopnia zagrożenia ekologicznego na danym terenie i stopnia oddziaływania na środowisko przez poszczególne podmioty. Podstawy do takiego rozwiązania sprawy tych opłat stworzyć powinna ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Ocena konstytucyjności przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. dokonana została w aspekcie oddziaływania w stosunku do wszystkich adresatów ujętych w tych przepisach norm prawnych. Pozostając jednak przy producentach płodów ogrodniczych w województwach katowickim i krakowskim należy stwierdzić, iż nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, iż emitują oni więcej zanieczyszczeń aniżeli producenci takich płodów w innych województwach.

W konsekwencji tego co zostało powiedziane wyżej, należało orzec jak w sentencji orzeczenia.

Inne orzeczenia