Wyrok TK z dnia 23.03.1992 sygn. K 6/91

Sygrantura: K 6/91
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1992-03-23
Skład: Henryk Groszyk , Kazimierz Działocha , Maria Łabor-Soroka (przewodniczący), Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca), Wojciech Łączkowski

Orzeczenie
z dnia 23 marca 1992 r.
Sygn. akt (K. 6/91)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Maria Łabor-Soroka

Sędziowie TK: Kazimierz Działocha
Henryk Groszyk
Wojciech Łączkowski
Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

Protokolant: Piotr Jankowerny

po rozpoznaniu w dniu 23 marca 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosku Niezależnego Krajowego Związku Zawodowego “Solidarność Weteranów Pracy” z udziałem przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie Niezgodności przepisów:

- art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192, z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61, Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390 i Nr 87, poz. 506 oraz z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 80, poz. 350, Nr 94, poz. 422 i Nr 104, poz. 450),
- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 87, poz. 506)

z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 70 ust. 1 i ust 2 pkt 1 oraz art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

orzeka:

- art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192, z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61, Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390 i Nr 87, poz. 506 oraz z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 80, poz. 350, Nr 94, poz. 422 i Nr 104, poz. 450) w zakresie w jakim w myśl art. 20 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 87, poz. 506) odnosi się do domów pomocy społecznej, które zapewniają całodobową opiekę oraz zaspokajają niezbędne potrzeby bytowe, zdrowotne, edukacyjne, społeczne i religijne;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 87, poz. 506)

są zgodne z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

I

We wniosku wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 6 czerwca 1991 r. Niezależny Krajowy Związek Zawodowy “Solidarności Weteranów Pracy” wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów:

- art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192, z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61, Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390 i Nr 87, poz. 506 oraz z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 80, poz. 350, Nr 94, poz. 422 i Nr 104, poz. 450) oraz
- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 87, poz. 506)

z przepisami art. 3 ust. 1, art. 5, art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1. Wnioskowi temu, po wstępnym jego rozpatrzeniu po myśli art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470), postanowieniem z dnia 29 lipca 1991 r., nadany został bieg w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, z wyłączeniem art. 5 Konstytucji RP, jako podstawy odniesienia kontroli konstytucyjności.

2. Przepis art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, zwanej dalej w skrócie “ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r.”, w którym ujęty został kwestionowany przez Wnioskodawcę ust. 3, stanowi:

“Art. 48.1. Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba taka zaliczona została do I grupy inwalidztwa, albo ukończyła 75 lat życia.

2. Dodatek pielęgnacyjny wynosi miesięcznie kwotę odpowiadającą 30% najniższej emerytury.

3. Osobie przebywającej w domu pomocy społecznej dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje”.

Przepis ust. 3 dodany został do art. 48 ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Na jego podstawie dodatek pielęgnacyjny odjęty został emerytom i rencistom na okres ich pobytu w domu pomocy społecznej. Podlega przywróceniu po opuszczeniu takiego domu.

Równocześnie zmieniony został sposób ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.

W międzyczasie ujęte w przytoczonym wyżej art. 48 ust. 2 zasady przyznawania dodatku pielęgnacyjnego zostały zmienione. Dokonała tego ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450), w drodze dwukrotnej nowelizacji pośredniej tego przepisu.

Najpierw ustalając w art. 44 ust. 1 pkt 2, iż od dnia jej wejścia w życie (15 listopada 1991 r.) do dnia 31 grudnia 1991 r. “dodatek pielęgnacyjny wynosi 178.500 zł miesięcznie”, a następnie stanowiąc w art. 22 ust. 1, w zw. z art. 46 ust. 1, iż z dniem 1 stycznia 1992 r. “dodatek pielęgnacyjny wynosi miesięcznie 10% przeciętnego wynagrodzenia stanowiącego podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji”. Ta ostatnia wysokość dodatku pielęgnacyjnego obowiązywać będzie do dnia 31 grudnia 1993 r. (art. 47).

3) Kwestionowany natomiast przez wnioskodawcę przepis art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej w skrócie “ustawą z dnia 29 listopada 1990 r.”, co do którego w toku rozprawy uściślono, iż wnioskodawca miał na myśli ust. 1 pkt 1 tego artykułu, stanowi:

“Art. 35.1. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny przy czym¦ 1) miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w wysokości 200% najniższej emerytury; opłata ta nie może być jednak wyższa, niż 70% dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej”.

Dotychczas wysokość tych opłat regulowało rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 21 marca 1983 r. (Dz.U. Nr 15, poz. 76, z 1984 r. Nr 14, poz. 66, z 1985 r. Nr 12, poz. 53, z 1986 r. Nr 6, poz. 37 i z 1988 r. Nr 4, poz. 33).

Według przepisów tego rozporządzenia opłata za pobyt w domu pomocy społecznej równała się faktycznym kosztom utrzymania pensjonariusza, nie więcej jednak niż 75% pobieranej emerytury lub renty, wraz ze wszystkimi wzrostami i dodatkami, w tym wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym.

4) W odniesieniu do kwestionowanego przepisu art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Wnioskodawca stoi na stanowisku, iż odjęcie emerytom i rencistom przebywającym w domu pomocy społecznej dodatku pielęgnacyjnego stanowi naruszenie ich praw nabytych. Prawa takie, w ocenie Wnioskodawcy, korzystają z ochrony wynikającej z art. 3 Konstytucji RP. Odejmując emerytom i rencistom prawo do tego dodatku Sejm wyszedł poza treść tego przepisu.

Oceniając zarazem funkcjonowanie domów pomocy społecznej, Wnioskodawca wyraził pogląd, iż zapewniają one emerytom i rencistom, poza zakwaterowaniem, jedynie wyżywienie i doraźną pomoc lekarską. Nie zapewniają natomiast pomocy pielęgnacyjno-rehabilitacyjnej, pozostającej w określonym związku z dodatkiem pielęgnacyjnym. Ta ostatnia okoliczność wskazuje na bezzasadność pozbawienia emerytów i rencistów omawianego dodatku.

5) W odniesieniu do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. dotyczącego opłat za pobyt w domu pomocy społecznej według oceny Wnioskodawcy ustawodawca ustalając wspomniane opłaty “dopuścił się naruszenia konstytucyjnej zasady zapewnienia wszechstronnej opieki weteranom walki o narodowe wyzwolenie i weteranom pracy (art. 76).” Wnioskodawca jednakże błędnie przypisuje art. 76 Konstytucji RP, iż dotyczy on także weteranów pracy. Przepis ten stanowi bowiem, iż “Rzeczpospolita Polska zapewnia wszechstronną opiekę weteranom walk o wyzwolenie narodowe i społeczne”.

Wnioskodawca stoi na stanowisku, iż ustalona przez wspomniany wyżej przepis wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest wygórowana. Nie powinna ona przekraczać 100% najniższej emerytury, a zarazem 50% pobieranej przez pensjonariusza emerytury lub renty.

6) Na poparcie swojego stanowiska Wnioskodawca dołączył do akt sprawy dwa dokumenty, nazwane “zaświadczeniami”, wystawione przez Państwowy Dom Rencistów dla Kombatantów w Miliczu oraz NSZZ “Solidarność” Emerytów i Rencistów przy Domu Kombatantów w Miliczu.

Z dokumentów tych wynika, iż “średnia dzienna stawka żywieniowa” dla mieszkańców tego Domu wynosi 12.050 zł, zaś opłata miesięczna za pobyt 1.190.000 zł, a przy niższych dochodach - nie więcej niż 70% tych dochodów. Dom nie posiada własnego gabinetu oraz pomocniczego wyposażenia lekarskiego, zaś pensjonariusze korzystają z opieki przychodni lekarskiej ZOZ na terenie miasta. Z własnych środków pokrywają koszt zakupu leków objętych odpłatnością.

Osobom o ograniczonej sprawności ze względu na wiek bądź inwalidztwo Dom nie zapewnia dodatkowej pomocy pielęgnacyjno-rehabilitacyjnej i osobistej.

II

1) Trybunał Konstytucyjny zwrócił się w toku postępowania o informację o kosztach utrzymania domów pomocy społecznej do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Z przedłożonej przez tegoż Ministra informacji tej wynika, iż za okres pierwszych 8 miesięcy roku 1991 średni koszt utrzymania jednej osoby w domu pomocy społecznej wyniósł 2.418.832 zł w stosunku miesięcznym. Szacuje się równocześnie, iż w skali całego roku 1991 koszt ten wyniesie około 3.098.628 zł.

Opłaty wnoszone przez pensjonariuszy tych domów, w zależności od wysokości pobieranej emerytury lub renty, pokrywają od 10 do 40% rzeczywistych kosztów ich utrzymania.

W ocenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, przyjęty system opłat zakłada, iż ich wysokość nie może stanowić bariery uniemożliwiającej korzystanie z domów pomocy społecznej przez osoby pobierające niższe świadczenia emerytalne bądź rentowe, a zarazem - powiązanie wysokości tych opłat z wysokością dochodu pensjonariusza.

Minister Pracy i Polityki Socjalnej zwraca zarazem uwagę, iż zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 15 kwietnia 1991 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 145) domy pomocy społecznej obowiązane są zapewnić pensjonariuszom m.in. całodobową opiekę i pomoc medyczną, w tym bezpłatne leki, pomoc pielęgniarską, włącznie - w razie potrzeby - z karmieniem, myciem i ubieraniem, zabiegi usprawniające oraz terapię zajęciową.

2) Do wniosku, jako uczestnik postępowania w niniejszej sprawie, odniósł się Prokurator Generalny.

Ustosunkował się w pierwszej kolejności do powołanych przez Wnioskodawcę przepisów Konstytucji RP jako punktów odniesienia oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów. W konsekwencji dokonanej w tej mierze analizy Prokurator Generalny doszedł do wniosku, iż konstytucyjność kwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. powinna być oceniana jedynie w kontekście przepisów - art. 1, art. 3 ust. 1, art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 76 Konstytucji RP.

Nie wchodzi tu przede wszystkim w grę, zdaniem Prokuratora Generalnego, powołany przez Wnioskodawcę art. 5 Konstytucji RP, dotyczący działalności samorządu terytorialnego i innych form samorządu. Powołując ten przepis Wnioskodawca miał na myśli przepis art. 5 pkt 5 Konstytucji PRL przed jej nowelizacją w r. 1989, dotyczący zasady sprawiedliwości społecznej, ujętej obecnie w art. 1 Konstytucji RP. Takie stanowisko zostało też w tym względzie wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu nadającym sprawie bieg.

Nie budzi zastrzeżeń ze strony Prokuratora Generalnego odwołanie się Wnioskodawcy do art. 3 Konstytucji. Należy jednak przyjąć, iż prokurator Generalny ma tu na myśli ust. 1 tego przepisu, dotyczący zasady praworządności formalnej.

Prokurator Generalny nie znalazł jednakże podstaw do uznania tych przepisów za niezgodne z art. 1, 3 ust. 1, 70 i 76 Konstytucji RP.

Uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii Prokurator podniósł w szczególności co następuje:

Art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP, ustanawiając prawo obywatela do pomocy państwa poprzez ubezpieczenie społeczne oraz poprzez pomoc społeczną, pozostawia ustawodawcy w zasadzie swobodę, jeżeli chodzi o określenie rodzaju świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz form pomocy społecznej, warunków ich nabycia i utraty, ich wysokości, trybu przyznawania itp. Stosownie do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zgodnego ze stanowiskiem doktryny, jedynym “skrępowaniem” ustawodawcy jest nakaz rozwoju ubezpieczeń społecznych. Należy rozumieć, że odnosi się to takie do “rozbudowy” różnych form pomocy społecznej.

W tak zinterpretowanej treści art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji mieści się dopuszczalność modyfikacji dotychczasowych uprawnień ze względu na realizację ogólnych zasad sprawiedliwości i równości w prawie - w stosunku do pewnej kategorii emerytów i rencistów, których sytuacja życiowa uległa istotnej zmianie. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że nowo dodany przepis ust. 3 w art. 48 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników mówiący, że osobie przebywającej w domu pomocy społecznej nie przysługuje dodatek pielęgnacyjny - nie jest niezgodny z Konstytucją.

Art. 48 ust. 1 stanowi, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba taka zaliczona została do I grupy inwalidów albo ukończyła 75 lat życia. Dotyczy zatem osób, które ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji wymagają stałej lub długotrwałej opieki innej osoby; dodatek pielęgnacyjny ma zrekompensować dodatkowe koszty związane ze sprawowaną opieką przez inne osoby. W zmienionej sytuacji życiowej, gdy całodobową opiekę zapewnia emerytowi lub renciście dom pomocy społecznej, odjęcie uprawnień do pobierania dodatku opiekuńczego (jedynie na okres przebywania w domu pomocy społecznej) nie może być uznane jako zróżnicowanie bez uzasadnionych powodów, wynikających z istoty prawa do dodatku pielęgnacyjnego.

Ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze (Dz.U. z 1991 r. Nr 33, poz. 145) zapewniają mieszkańcom domów pomocy społecznej zaspokajanie ich potrzeb bytowych oraz pomocy i opieki zdrowotnej.

Z punktu widzenia ochrony praw nabytych, zmiana w art. 48 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników wprowadzona ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. nie może być uznana za naruszenie praw chronionych ze względu na zasadę państwa prawnego przez art. 1 Konstytucji. Ustawa o pomocy społecznej jest bowiem w zakresie prawa materialnego komplementarna względem ustawy o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.

Zastrzeżenia podniesione we wniosku odnośnie wysokości opłat emeryta lub rencisty w domu pomocy społecznej wiążą się z szerszym problemem prawa do zabezpieczenia społecznego, jakim jest konieczność dostosowania tego prawa do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, a jednocześnie zachowanie pożądanej stabilności prawa gdy idzie o sytuację i pozycję prawną ubezpieczonego. W tej kwestii na gruncie właśnie ustawy o z.e.p. wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny podkreślając m.in. że “ścisła zależność tej dziedziny prawa od warunków społeczno-ekonomicznych kraju i związanych z tym możliwości gromadzenia środków na świadczenia socjalne sprawia, że prawo to jest w ciągłym procesie dostosowywania nie tylko do potrzeb społecznych, lecz w równej mierze do możliwości społeczno-gospodarczych kraju” (K. 7/90). Względy te zapewne brał pod uwagę Sejm ustalając zasadę odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej.

III

1) W toku rozprawy przedstawiciele: Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali wcześniej zajęte stanowiska, wyrażone w pismach procesowych wniesionych w toku postępowania.

Uczestniczący w rozprawie przedstawiciel Sejmu RP wyraził pogląd, iż kwestionowane przepisy nie pozostają w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Przepis art. 43 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. ma bowiem na myśli domy pomocy społecznej wymienione w art. 20 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. zapewniające pensjonariuszom utrzymanie, pomoc i opiekę w pełnym zakresie. W tej sytuacji odjęcie pensjonariuszom tych domów na okres ich pobytu w domu pomocy społecznej dodatku pielęgnacyjnego odpowiada zasadzie sprawiedliwości społecznej.

2) W toku rozprawy uściślone zostały przede wszystkim przepisy Konstytucji stanowiące podstawę oceny konstytucyjności kwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. Podzielając m.in. stanowisko w tej sprawie Prokuratora, za podstawę kontroli konstytucyjności wspomnianych przepisów Trybunał przyjął postanowienia art. 1, art. 3 ust. 1, art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 76 Konstytucji RP.

Pozostałe podstawy prawne oceny powołane przez Wnioskodawcę w uzupełniającym piśmie z dnia 20 marca 1992 r. nie mogły stanowić właściwego kryterium do badania art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. i art. 35 ust. 1 o pomocy społecznej, ponieważ TK orzeka tylko o zgodności aktów ustawodawczych z Konstytucją i pozostałych aktów normatywnych z Konstytucją i aktami ustawodawczymi. Stosunek przepisów jednej do drugiej ustawy TK mógłby wyrazić w postanowieniu sygnalizacyjnym o ile stwierdziłby niespójność tych przepisów.

3) Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Trybunał Konstytucyjny miał przede wszystkim na względzie istotę i przeznaczenie dodatku pielęgnacyjnego.

Jak wynika z treści art. 48 ust. 1 tej ustawy oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 17października 1991r. (Dz.U. Nr 104 poz. 450) dodatek pielęgnacyjny przysługuje emerytom i rencistom uznanym za inwalidów I grupy inwalidztwa albo mającym ukończone 75 lat życia. Chodzi tu zatem o osoby, które na skutek choroby bądź wypadku albo z powodu wieku wymagają zwiększonej opieki i pomocy leczniczo-rehabilitacyjnej oraz pomocy w zaspakajaniu bieżących potrzeb osobistych, nierzadko przy udziale osób trzecich. W tych warunkach dodatek pielęgnacyjny, jak trafnie zauważa to Prokurator Generalny, stanowi swoistą rekompensatę zwiększonych kosztów związanych z intensywniejsza opieką i pomocą.

Zaspakajanie tych zwiększonych potrzeb emeryta bądź rencisty może następować w różnych formach - przez korzystanie z pomocy leczniczej i rehabilitacyjnej przy pomocy osób bliskich, pomocy osób trzecich, bądź instytucji o charakterze opiekuńczym albo korzystanie z innych jeszcze form pomocy.

Jedną z takich form pomocy może być pobyt zainteresowanego w domu pomocy społecznej, powołanego m.in. do świadczenia tego rodzaju pomocy. Wedle bowiem przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 kwietnia 1991 r. w sprawie typów domów pomocy społecznej, zasad ich funkcjonowania, zasad opłat za pobyt w tych domach oraz sposobu i trybu pobierania odpłatności (Dz.U. Nr 33, poz. 145) domy pomocy społecznej zaspokajają potrzeby bytowe i zdrowotne mieszkańców. W szczególności obowiązane są do zapewnienia pensjonariuszom tych domów:

- miejsca zamieszkiwania, wyposażonego w niezbędne meble, sprzęty, pościel i bieliznę pościelową oraz środki utrzymania higieny osobistej, - wyżywienia, również dietetycznego, zgodnie ze wskazaniami lekarza, w ramach obowiązujących norm żywieniowych, - opieki lekarskiej i pielęgniarskiej - z karmieniem, ubieraniem, myciem i kąpaniem osób, które nie mogą samodzielnie wykonywać tych czynności, - zabiegów usprawnienia leczniczego (kinezyterapii i fizykoterapii) -w miarę możliwości w domu, - terapii zajęciowej, - dostęp do kultury, oświaty i rekreacji, - spokoju i bezpieczeństwa na terenie domu oraz opieki w czasie zorganizowanych zajęć poza domem.

4) W świetle powyższych unormowań domy pomocy społecznej przyjmując emeryta lub rencistę w poczet swoich pensjonariuszy przejmują zarazem na siebie m.in. także obowiązek zapewnienia mu zwiększonej opieki i pomocy, gdy wymaga tego jego stan zdrowotny.

Przejmują zatem na siebie obowiązki dodatkowej opieki i pomocy, które miałyby być rekompensowane dodatkiem pielęgnacyjnym.

Istotną okolicznością jest tu fakt, iż zamieszkanie emeryta lub rencisty w domu pomocy społecznej następuje wyłącznie za zgodą zainteresowanego, bądź za zgodą jego przedstawiciela.

5) W nawiązaniu do tego, co zostało powiedziane wyżej, rozważenia wymaga także - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - sytuacja emeryta lub rencisty uprawnionego do dodatku pielęgnacyjnego korzystającego z domu pomocy społecznej oraz emeryta lub rencisty uprawnionego do takiego dodatku zapewniającego sobie pomoc i opiekę własnym staraniem, nie korzystającego z domu pomocy społecznej. System ubezpieczeń społecznych i system pomocy społecznej stanowią składniki polityki socjalnej państwa i mają swoją wspólną podstawę w treści art. 70 Konstytucji RP. W omawianym tu wypadku świadczenia w postaci dodatku pielęgnacyjnego oraz pomocy w postaci korzystania przez osoby uprawnione do takiego dodatku z domu pomocy społecznej nawzajem się uzupełniają.

Zachowanie dodatku pielęgnacyjnego osobom korzystającym z domu pomocy społecznej stawiałoby te osoby niewątpliwie w lepszej sytuacji w stosunku do osób zapewniających sobie zwiększoną pomoc i opiekę własnym staraniem. Prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia zasady równości, wynikającej z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

6) Wnioskodawca w odjęciu przez art. 48 ust. 3 na czas pobytu w domu pomocy społecznej dodatku pielęgnacyjnego osobom przebywającym w domach pomocy społecznej dopatruje się naruszenia praw nabytych, a w konsekwencji niezgodności tego przepisu z przepisami art. 1 i 3 ust. 1 Konstytucji RP.

Sprawą ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny zajmował się już w przeszłości, w tym praw nabytych w sferze ubezpieczeń społecznych. W szczególności zasługuje tu na przypomnienie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii wyrażone w orzeczeniu K.7/90, a ostatnio w orzeczeniu K.14/91. W uzasadnieniach do tych orzeczeń stwierdza się m.in., iż prawa nabyte powinny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem. Konstytucyjna ochrona praw rozciąga się w szczególności na prawa nabyte w systemie ubezpieczeń społecznych. Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym wypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi się do rozwiązań z punktu widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. W innym miejscu tego samego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż ścisła zależność prawa ubezpieczeń społecznych od warunków społeczno-ekonomicznych kraju i związanych z tym możliwości gromadzenia środków na świadczenia socjalne sprawia, że prawo to jest w ciągłym procesie dostosowywania nie tylko do potrzeb społecznych, lecz w równej mierze do możliwości społeczno-gospodarczych kraju i stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Wynika z tego, iż Sejm RP ma prawo dokonywania zmian w sferze świadczeń socjalnych, gdy wynika to z przedstawionych wyżej przesłanek, byleby czynił to zgodnie z obowiązującymi zasadami Konstytucji, które tutaj wynikają nie tylko z jej art. 70, lecz także z zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Podkreślić należy, iż treść art. 48 ust. 3 powołanej ustawy w istocie swej nie narusza prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymana jedynie zostaje wypłata tego dodatku do rąk własnych emeryta lub rencisty, gdy przebywa on na stale w Domu Opieki Społecznej. Biorąc to pod uwagę brak jest podstaw do uznania wprowadzonych zmian w treści art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. za naruszające Konstytucję RP. Przepis ten jest zgodny z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej, gdyż wyrównuje szanse osób korzystających z niekorzystającymi z domów pomocy społecznej. Wstrzymuje on wypłatę dodatku pielęgnacyjnego jedynie na okres pobytu w domu pomocy społecznej.

7) Zajmując w kwestii konstytucyjności przepisu art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. stanowisko przedstawione wyżej w pkt. 6 Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż dostrzega podniesiony przez Wnioskodawcę problem, w szczególności w “zaświadczeniu” NSZZ “Solidarność” Emerytów i Rencistów przy Domu Kombatanta w Miliczu, uchybień domów pomocy społecznej w zakresie opieki i pomocy leczniczej na rzecz pensjonariuszy tych domów. Jest to jednak sprawa egzekucji obowiązków ciążących z mocy prawa na tych jednostek organizacyjnych. Sprawa ta wychodzi poza sferę właściwości Trybunału Konstytucyjnego, powołanego do oceny legalności i konstytucyjności aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwowych. Jest to sprawa z jednej strony organów administracji państwowej nadzorujących te jednostki organizacyjne oraz organów centralnych, z drugiej zaś takich organizacji, jak związki zawodowe, które postawiły sobie za cel obronę interesów emerytów i rencistów.

8) Kwestionując konstytucyjność przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. Wnioskodawca ocenia obecnie obowiązujące stawki opłat za pobyt w domach pomocy społecznej jako wygórowane, postulując zarazem ich obniżenie do 10 % najniższej emerytury, a przy tym do kwoty nie przekraczającej 50% pobieranej faktycznie przez zainteresowanego emerytury lub renty.

Wnioskodawca nie uzasadnił bliżej tej oceny oraz wysuniętego postulatu, poza ogólnym stwierdzeniem, że pensjonariusze domów pomocy społecznej, przy obecnych stawkach opłat, znajdują się w nader trudnych warunkach materialnych. Podobnie w sposób ogólny przedstawia tę sprawę w swoim “zaświadczeniu” NSZZ “Solidarność” Emerytów i Rencistów przy Domu Kombatanta w Miliczu. Nie mogą też stanowić podstawy do pełniejszej oceny tej sprawy dane tego Związku dotyczące kosztów wyżywienia i wysokości wnoszonych przez jego pensjonariuszy opłat, jako że dotyczą jednego domu pomocy społecznej i nie przedstawiają wszystkich innych kosztów, w tym dotyczących wydatków osobowych, rzeczowych i związanych z utrzymaniem i konserwacją obiektu stanowiącego siedzibę domu.

Miarodajniejsze w tym względzie są dane przedstawione przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (2.418.832 zł miesięczny koszt utrzymania jednego pensjonariusza za 8 miesięcy br. oraz 3.098.628 zł przewidywany miesięczny koszt w całym roku 1991, przy opłatach pensjonariuszy pokrywających te wydatki w wysokości od 10 do 40% rzeczywistych kosztów utrzymania).

Porównując zarazem systemy opłat za pobyt w domu pomocy społecznej: obecny (200% najniższej emerytury, nie więcej jednak niż 70% rzeczywiście pobieranej emerytury lub renty) oraz obowiązujący poprzednio (w wysokości rzeczywistych kosztów utrzymania, nie więcej jednak niż 75% pobieranej emerytury lub renty) wydają się one być zbliżone do siebie, chociaż trudno jest ustalić to z całą pewnością, jako że rozstrzygającą w tym względzie jest wysokość poszczególnych indywidualnych świadczeń emerytalno-rentowych. W każdym razie nie wchodzi tu w grę jakieś istotne, znaczące podwyższenie tych opłat, w stosunku do rzeczywistych kosztów utrzymania pensjonariuszy domów pomocy społecznej jeśli zważy się, że w zależności od wysokości pobieranej emerytury lub renty - opłaty wnoszone przez pensjonariuszy tych domów pokrywają w granicach od 10 do 40% rzeczywistych kosztów utrzymania tych domów.

Wyznaczanie poziomu tych świadczeń i ich trendu rozwojowego jest w świetle art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP prawem i obowiązkiem parlamentu, dla którego wiążącym wykładnikiem jest charakter rozwojowy całego systemu ubezpieczeń i wszelkich form pomocy społecznej. Poza tym do opłat tych zachowuje także aktualność stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przytoczone wcześniej w niniejszym uzasadnieniu, w jego pkt 6, w części odnoszącej się do ewentualnych zmian w sferze świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz ścisłej zależności między poziomem świadczeń i możliwości społeczno-gospodarczych kraju.

Trybunał Konstytucyjny podziela przy tym wiążącą się z tą kwestią wykładnię przepisów art. 70 przedstawioną w toku postępowania w tej sprawie przez Prokuratora Generalnego.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę to co zostało powiedziane wyżej, Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do uznania przepisów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. za niezgodne z przepisami art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, a w konsekwencji także z art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.

9) Trybunał Konstytucyjny nie znalazł też podstaw do uznania kwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów z art. 76 Konstytucji RP. Dotyczą one bowiem dodatku pielęgnacyjnego oraz wysokości opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i znajdują swoje oparcie w art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1. Nie pozostają natomiast w bezpośrednim związku z treścią wspomnianego art. 76 Konstytucji RP.

10) Podkreślenia wymaga wreszcie, iż uznając przepis art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. za zgodny z postanowieniami Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny miał na myśli wstrzymywanie wypłat zasiłku pielęgnacyjnego w okresie pobytu emeryta bądź rencisty w domu pomocy społecznej gdy chodzi o domy zapewniające swoim pensjonariuszom całodobową opiekę oraz zaspokajające niezbędne potrzeby bytowe, zdrowotne, edukacyjne, społeczne i religijne tj. świadczenia wymienione w art. 20 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., czemu dał wyraz w sentencji orzeczenia.

11) Odrębnego ustosunkowania się wymaga kwestia oceny zgodności kwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów z art. 3 ust. 1 Konstytucji RP, a to z tego względu, iż Wnioskodawca w postanowieniach art. 3 ust. 1 upatrywał samodzielnej podstawy kontroli konstytucyjności kwestionowanych przez siebie przepisów.

W sprawie tego przepisu jako podstawy kontroli konstytucyjności przepisów ustawowych Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w uzasadnieniu do orzeczenia K.4/91 z dnia 25 lutego 1992 r. Wynika z niego, iż przepis ten adresowany do “każdego organu państwa”, adresowany jest także do Sejmu RP. Przy czym obowiązek “przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej” obejmuje niewątpliwie także funkcję ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji RP.

W toku realizacji funkcji ustawodawczej przepis ten może być naruszony w wyniku naruszenia przez Sejm innej konkretnej normy konstytucyjnej dotyczącej sfery spraw normowanych uchwaloną ustawą bądź dotyczącej konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Może stanowić takie w określonych wypadkach samoistną podstawę oceny konstytucyjnej aktu ustawodawczego, gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny innych przepisów ustawy zasadniczej.

W niniejszej sprawie wypadek taki nie zachodzi.

Z powyższych względów przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł stanowić samoistnej podstawy kontroli konstytucyjności przepisów kwestionowanych przez Wnioskodawcę.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 2 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470), orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia