Wyrok WSA z dnia 27.11.2018 sygn. I SA/Wa 980/18

Sygrantura: I SA/Wa 980/18
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2018-11-27
Skład: Dariusz Chaciński (sprawozdawca), Gabriela Nowak (przewodniczący), Małgorzata Boniecka-Płaczkowska

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] i Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2002 r. dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz nr [...], położonej w obrębie nr [...] [...].

Ze skargą o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2009 r. wystąpił Prezydent Miasta [...]. Jako podstawę wniosku wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, orzekający o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji RP.

W wyniku wznowienia postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2009 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2017 r. wystąpił Prezydent Miasta [...].

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że podstawę skargi o wznowienie postępowania z [...] czerwca 2015 r. stanowił art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja." Skargę o wznowienie we wskazanym przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, z 12 maja 2015 r., P 46/13, został ogłoszony 21 maja 2015 r. Zatem skarga została złożona przez stronę postępowania, w terminie przewidzianym w art. 145a § 2 k.p.a., ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145a § 1 k.p.a. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. zasadnie wznowił postępowanie.

Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez strony. Pojęcie granic rozpatrywania sprawy po wznowieniu postępowania mieści w sobie też kwestię stanu prawnego, według którego winno nastąpić nowe rozstrzygnięcie. W tym zakresie przyjmuje się, że organ administracji stosuje stan prawny w chwili orzekania na skutek wznowienia postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta [...] nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażonym w decyzji z [...] sierpnia 2017 r., odmawiającej uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2009 r. Zdaniem strony Minister nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego w zakresie istnienia przesłanek wykluczających stwierdzenie nieważności orzeczenia, bowiem nie uwzględnił orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich interpretację. W uzasadnieniu wniosku powołano się m.in na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 kwietnia 2017 r., IV SA/GI 901/16, w którym Sąd wyraził pogląd, że przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją. Przytoczono również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, z którego wynika, że "Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, jednakże ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu (jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych) musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio.

Odnosząc się do wniosku Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wprost wyjaśnił, że "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. (...). Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych."

W praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się różne rodzaje orzeczeń. We wskazanym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ II instancji, stanął na stanowisku, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. To w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego. Zatem wyrok z 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "znaczny upływ czasu" dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności. W wyroku z 19 lutego 2016 r., I SA/Wa 1757/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r., P 46/13, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2017 r., że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tegoż organu z [...] marca 2009 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] i Gmina Miejska [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnie i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie.

Uzasadnienie skargi powtarza argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przytoczone wcześniej przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 19 października 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania "[...]" S.A. wniósł o jej oddalenie. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z ostatnich lat, w zakresie oceny skutków normatywnych, jakie wywołał wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, uczestnik podniósł także, że od wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2002 r. do stwierdzenia jej nieważności upłynęło zaledwie 6 lat, a więc nie można mówić w tym wypadku o "znacznym upływie czasu", w kontekście powoływanego wyroku TK. Wskazał także na przesłankę wynikającą z art. 146 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. (wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Podstawę wznowienia postępowania stanowił art. 145a § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odmawiając uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania organ nadzoru uznał, że wskazany wyżej wyrok TK nie wywołał bezpośredniej zmiany normatywnej w art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie może również stanowić podstawy do uchylenia decyzji z [...] marca 2009 r. i odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawa normatywna tej decyzji nie uległa zmianie. Sąd w obecnym składzie w całości to stanowisko podziela.

Zauważyć należy, że wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych, tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe.

W ocenie sądu, w przypadku tego wyroku TK, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, rekonstrukcji takiej nie może dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o komunalizację nieruchomości i przysporzenie po stronie podmiotu publicznego.

Argumentacja skargi zmierza do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie zmienia podstawy normatywnej decyzji z [...] marca 2009 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku, że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 7.04.2016 r., I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13.04.2016 r., I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza, którą należy uznać za dominującą, stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. wyroki NSA: z 16.03.2016 r., I OSK 2230/15; z 30.03.2016 r., I OSK 2486/15; z 23.11.2018 r., I OSK 3/17 i I OSK 2513/16 oraz podane w piśmie procesowym "[...]" S.A.). Oczywiście jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach NSA. Tym niemniej, sąd w obecnym składzie przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi TK nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

Jak słusznie zauważył uczestnik postępowania "[...]" S.A. w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie broni się także argument o "znacznym upływie czasu", gdyż od wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2002 r. do stwierdzenia jej nieważności upłynęło zaledwie 6 lat, a więc nie można mówić w tym wypadku o "znacznym upływie czasu", w kontekście powoływanego wyroku TK. Także więc ten argument nie może przemawiać za ewentualną rekonstrukcją brakującej normy w procesie stosowania prawa.

Mając to na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Inne orzeczenia