Wyrok WSA z dnia 28.04.2016 sygn. II SA/Ol 273/16

Sygrantura: II SA/Ol 273/16
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2016-04-28
Skład: Alicja Jaszczak-Sikora (przewodniczący), Hanna Raszkowska (sprawozdawca), Piotr Chybicki

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. B. i R. B. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki przydomowej elektrowni wiatrowej oddala skargę.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 3 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (powoływany dalej także jako "PINB") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących wybudowania przez "[...]" przydomowej elektrowni wiatrowej o mocy 1 KW, na działce "[...]". Organ nakazał ponadto inwestorom: zabezpieczyć teren i obiekt przed dostępem osób postronnych oraz przedłożyć w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r.: zaświadczenie Burmistrza "[...]" o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ nadzoru budowanego ustalił, że w 2014 r. inwestorzy wybudowali przydomową elektrownię wiatrową, składającą się z: masztu stalowego o wys. 8 m

z trzema odciągami, posadowionego na fundamencie betonowym i urządzenia technicznego - generatora wiatrowego (turbiny) z łopatami śmigła. W pomieszczeniu gospodarczym znajdowały się cztery akumulatory i przetwornik prądu stałego 48V połączony z generatorem za pomocą kabla ziemnego. Ustalono, że obiekt ten znajdował się w odległości 19,90 m od budynku mieszkalnego inwestorów i 16,70 m od prowizorycznego ogrodzenia z działką nr "[...]" . PINB wywiódł, że w przypadku gdy przydomowa elektrownia wiatrowa stanowi maszt niezwiązany trwale z gruntem, wystarczające jest zgłoszenie inwestycji właściwemu organowi. W przypadku jednak posadowienia elektrowni na fundamentach, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, niezbędne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Naruszenie wskazanego przepisu skutkowało wszczęciem procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił ponadto, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz jego uprawnieniem.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił, na wniosek inwestorów, powyższe postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązków i wskazał nowy termin ich realizacji do dnia 30 września 2015 r.,

a postanowieniem z dnia 12 października 2015 r. odmówił zawieszenia postępowania.

Następnie, decyzją z dnia 26 października 2015 r. PINB w "[...]" nakazał inwestorom niezwłocznie dokonać, we własnym zakresie i na własny koszt, rozbiórki przedmiotowej przydomowej elektrowni wiatrowej, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i uporządkować teren po rozbiórce.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że ustalił, iż inwestorzy nie wystąpili do Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest natomiast zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją jest konieczność legitymowania się przez inwestora jednym z wymienionych dokumentów. Inwestorzy nie dopełnili w wyznaczonym terminie nałożonych przez PINB obowiązków i do dnia wydania decyzji nie przedłożyli wymaganych dokumentów.

W konsekwencji powyższego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W złożonym odwołaniu inwestorzy zarzucili, że powyższa decyzja jest przedwczesna. Podnieśli, że w dniu 17 marca 2015 r. ich pełnomocnik złożył wniosek o wydanie stosowanego zaświadczenia, lecz na dzień sporządzenia odwołania nie mają informacji czy został on rozpoznany. Tym samym brak było podstaw do odmowy zawieszenia postępowania, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaświadczenie o zgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego stanowi bowiem zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Inwestorzy wnieśli ponadto o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Burmistrza "[...]" wniosku pełnomocnika.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, podając, że Burmistrz "[...]" wydał w dniu 20 marca 2015 r. stronie zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz poinformował, że nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i nie jest też prowadzone postępowanie w tym przedmiocie.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że z uwagi na argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą wniosku z dnia 17 marca 2015 r., ustalił, że w dniu 19 marca 2015 r. do Burmistrza "[...]" wpłynął wniosek, pełnomocnika inwestorów o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowej przydomowej elektrowni wiatrowej

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz "[...]" wydał zaświadczenie z dnia 20 marca 2015 r., w którym wyjaśnił, że według stanu z tego dnia nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Poinformował również, iż na przedmiotową nieruchomość nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Więcej pism ani wniosków w tej sprawie nie wpłynęło do tego organu. Burmistrz "[...]" nie prowadził też żadnego postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego legalne rozpoczęcie robót budowlanych uzależnione jest od posiadania ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę. Każde inne działanie traktowane jest jako samowola budowlana i jest zagrożone sankcją określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z wynikającą

z tego przepisu zasadą, w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie jest wydawany tylko, jeżeli zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty wraz z określeniem wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. W postanowieniu tym organ winien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem pociąga za sobą wydanie nakazu przymusowej rozbiórki, określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że jako niespełnienie tych obowiązków należy rozumieć zarówno niedostarczenie właściwemu organowi żądanych dokumentów, jak i niedotrzymanie wyznaczonych terminów. Uwzględniając powyższe stwierdził, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia 3 marca 2015 r., zasadnie zatem PINB w "[...]" nakazał rozbiórkę przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Zaznaczył ponadto, że decyzja wydawana na podstawie art. 48 w zakresie nakazu rozbiórki, ma charakter bezwzględnie obowiązujący w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że inwestorzy mieli wyjątkowo długi okres 6 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków. Tym samym nie było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodał, że ponowna zmiana terminu przedłożenia dokumentacji nie gwarantowałaby, że skarżący wykonają obowiązek. Jak bowiem ustalono, do dnia wydania decyzji nie wystąpili oni do Burmistrza "[...]" z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo wskazał, że dalsze przedłużanie postępowania pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 12 § 1 K.p.a.

W złożonej skardze inwestorzy podnieśli, że na dzień sporządzenia odwołania i skargi nie mieli wiedzy czy ich wniosek został rozpoznany przez Burmistrza "[...]". Zaznaczyli, że nie doręczono im opisanego w zaskarżonej decyzji zaświadczenia. Z tego względu, w dniu 27 stycznia 2016 r. wystąpili z wnioskiem do Burmistrza Miasta "[...]" o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Zarzucili, że gdyby zapewniono im czynny udział w postępowaniu odwoławczym, wiedzę o wydaniu w dniu 20 marca 2015 r. zaświadczenia powzięliby wcześniej, niż po wydaniu zaskarżonej decyzji. Informacja ta bez wątpienia ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stwarza realną możliwość dostarczenia przez nich dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i w konsekwencji nie wydania decyzji rozbiórkowej. W tej sytuacji niezbędne, w ocenie skarżących, było zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wyjaśnienia kwestii zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący wybudowali w 2014 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę przydomową elektrownię wiatrową, składającą się z masztu stalowego o wys. 8 m z trzema odciągami, posadowionego na fundamencie betonowym i urządzenia technicznego - generatora wiatrowego (turbiny) z łopatami śmigła.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący nie legitymowali się taką decyzją. Ponadto, wykonane przez nich roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę określonym w art. 29 tej ustawy. Wobec powyższego, skoro wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w stanie faktycznym sprawy nie zostało nią poprzedzone, to prawidłowo prowadzono w sprawie postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlane.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48

ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Wyłącznie w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich powyższych warunków organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. W przypadku zaś gdy nie zostały spełnione wymagania, organ nadzoru budowanego ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4).

Skarżący bezspornie nie przedłożyli, w zakreślonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" terminie, dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, wskazanych w postanowieniu tego organu z dnia 3 marca 2015 r. Konsekwencją wzniesienia przedmiotowej elektrowni wiatrowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nie skorzystania z procedury legalizacyjnej, było orzeczenie nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Bez znaczenia w sprawie jest podnoszona przez skarżących okoliczność, że nie doręczono im zaświadczenia Burmistrza "[...]" z dnia 20 marca 2015 r., w którym podano, że dla działki skarżących nie ma obowiązującego planu miejscowego i nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Z dokumentu tego wynika bowiem wprost, że nie został spełnionym warunek zgodności samowolnej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wyklucza możliwość legalizacji tej inwestycji.

Podnieść ponadto należy, że już w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r., a więc przed upływem wyznaczonego przez PINB pierwszego terminu do złożenia dokumentów, wnioskując o przedłużenie tego terminu, pełnomocnik skarżących poinformował organ pierwszej instancji, że działka nr "[...]" nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co skarżący muszą uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10

§ 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie i złożenia wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie spowodowało pozbawienie strony możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej, która gdyby została dokonana, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10,

z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, i z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, dostępne (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Podnosząc zarzut braku powiadomienia skarżących przez organ odwoławczy o zebraniu w sprawie materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do tego oraz składania ewentualnych wniosków, uwag lub zastrzeżeń, nie wskazano, jakich to czynności w związku z tym skarżący nie mogli dokonać, ani jakich wniosków dowodowych powołać, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Wskazano wyłącznie na możliwość wcześniejszego powzięcia informacji o treści zaświadczenia. Jak już wyżej podniesiono, informacje, które były zawarte w treści tego zaświadczenia, pełnomocnik skarżących posiadał najpóźniej

w dniu sporządzenia pisma z dnia 29 czerwca 2015 r., a więc jeszcze przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej instancji.

Z uwagi na powyższy fakt, bez znaczenia w sprawie jest również złożenie przez skarżących wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 27 stycznia 2016 r. Zarzucany brak doręczenia zaświadczenia nie mógł być przeszkodą do złożenia tego wniosku we właściwym czasie,

w toku postępowania naprawczego, skoro pełnomocnik strony wskazywał na taką konieczność już w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie organy obu instancji odmówiły zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Inwestorzy nie wykazali bowiem, że istnieją ku temu podstawy w postaci - toczącego się z ich wniosku - postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki,

a organy obu instancji dysponowały informacją, że przed właściwym organem gminy nie toczy się takie postępowanie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretował przepisy ustawy Prawo budowlane, które miały zastosowanie w sprawie, wydał decyzję na podstawie kompletnego materiału dowodowego i uzasadnił ją zgodnie

z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.

Inne orzeczenia