Wyrok WSA z dnia 21.04.2005 sygn. II SA/Bk 62/05

Sygrantura: II SA/Bk 62/05
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2005-04-21
Skład: Elżbieta Trykoszko , Stanisław Prutis (sprawozdawca, przewodniczący), Urszula Barbara Rymarska

Tezy

Wprawdzie ustawodawca nie definiuje pojęcia "przebudowy" jednakże uznać należy, że przez przebudowę rozumieć można wykonywanie robót budowlanych prowadzących do zmiany układu funkcjonalnego obiektu, przy zachowaniu podstawowych parametrów obiektu, takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, czy też liczna kondygnacji. Za przebudowę nie można uznać sytuacji, kiedy na skutek robót budowlanych powstaje nowa część obiektu.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 07 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania pomieszczeń i przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] , wydanym w dniu [...] grudnia 2004 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia S. B. z dnia 25.11.2004 r. uzupełnionego pismem z dnia 4.12.2004, na postanowienie z dnia [...].11.2004 nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. nakazujące E. B. i W. P:

1 Wstrzymać użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych na piętrze i poddaszu pawilonu handlowego na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. B. nr [...].

2 Przedłożyć w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia inwentaryzację wraz z oceną techniczną wykonanych robót (w ocenie technicznej należy odnieść się między innymi do nieszczelności w pokryciu dachowym i ustalić przyczyny przecieków do lokali w sąsiednim budynku usługowo-mieszkalnym i określić sposób ich wyeliminowania oraz wykazać , czy omawiany obiekt w zmienionej funkcji nadaje się do użytkowania);

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 24.03.2004 roku S. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z wnioskiem o zajęcie stanowiska w kwestii dokonanych robót w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym w Ł. przy ul. B. [...]. W wyniku czynności administracyjnych prowadzonych w organie I instancji ustalono, że w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. B. [...], E. B. i W. P. dokonali w roku 2001 samowolnej przebudowy połaci dachowej oraz wykonali balkon na poddaszu. Ponadto dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania, przystosowując pomieszczenia na piętrze i poddaszu na cele mieszkalne. Na podstawie powyższych ustaleń, organ I instancji w oparciu o tryb określony przepisami art. 50 i 51 postanowieniem z dnia [...].11.2004 roku nr [...] wstrzymał użytkowanie pomieszczeń na piętrze i poddaszu oraz nakazał przedłożyć inwentaryzacje wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną.

Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował S. B. w zakresie dotyczącym sposobu załatwienia sprawy; oraz w zakresie przyjętego trybu postępowania. Zdaniem skarżącego stan prawny, który obowiązywał do dnia 31 maja 2004 roku nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Przyjęcie natomiast przez organ I instancji procedury umożliwiającej legalizację samowoli powoduje bezprzedmiotowość postępowania a tym samym skutek wtórny prowadzący do jego umorzenia stosownie do zapisu art. 105 kpa.

W wyniku rozpoznania odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zważył, co następuje:

Sposób prowadzenia procedury administracyjnej na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli w dniu 24.03.2004 roku, zdaniem organu regulowały przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. Ustaw nr 80, poz. 718 z 2003 roku). Działając w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego, który pozwolił zdefiniować wykonane roboty budowlane jako przebudowa jak również określając skutek wtórny wykonania robót który z kolei doprowadził do zmiany sposobu użytkowania organ upoważniony był do przyjęcia procedury opartej o przepisy art. 50 i 51, gdyż obligowała do tego zarówno instrukcja zawarta w art. 71 ust 3 Prawa budowlanego ówcześnie obowiązującego jak też nie kwalifikowanie wykonanych robót do przypadku określonego przepisem art. 48 ust l lub 49b ust 1. Zmian proceduralnych w odniesieniu do toczącego się postępowania administracyjnego nie wniosła też kolejna nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U nr 93 z dnia 2004 poz. 888), gdyż stosownie do treści art. 2 ust 2 tejże ustawy w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ zobligowany był prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy dotychczasowe Dotyczyło to również samowolnie wykonanych robót (przebudowy), gdyż przypadek inny niż określały przepisy art. 48 ust l lub 49 b ust l obligował do kontynuowania dotychczasowej procedury. Stąd też przyjętą przez organ procedurę mającą za cel usunięcie skutków naruszenia prawa należy, w ocenie organu, uznać za prawidłową, natomiast obawy i zastrzeżenia zawarte w wystąpieniu skarżącego za niezasadne.

W skardze na powyższe postanowienie, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – S. B. wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania przed WSA wg norm przepisanych. Skarżący orzeczeniu temu, w pierwszym rzędzie zarzuca nieuwzględnienie okoliczności, iż wykonane przez E. i W. P. roboty budowlane są samowolą budowlaną w kontekście 48 ust. l lub 49b ust. 1.

W uzasadnieniu skarżący podnosi, iż wydanie nakazu rozbiórki jest pochodną braku pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź wniesienia sprzeciwu przez organ budowlany.

S. B. wskazuje, że rzeczą bezsporną w dotychczasowym postępowaniu jest, że państwo P. przed rozpoczęciem realizacji obiektu budowlanego nie uzyskali pozwolenia na realizację wszelkich związanych z tym robót budowlanych, zwłaszcza, że w myśl wykładni art. 29 i 30 ówczesnego prawa budowlanego roboty te wymagały uzyskania stosownego pozwolenia.

Skarżący podkreśla, że w myśl powyższego stanu faktycznego i prawnego zastosowanie art. 48 prawa budowlanego obowiązującego w dacie deliktu wobec pp. P. było obligatoryjne.

Podnosi przy tym, iż organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy bądź wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu wzniesionego przez P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie.

Odnosząc się do skargi organ odwoławczy wyjaśnia, że orzecznictwo, na które powołuje się skarżący nie może stanowić podstawy przy określaniu sposobu usunięcia skutków samowoli budowlanej, gdyż było ono budowane w oparciu o inny stan prawny niż obecny. Stąd też przy wyłączeniu robót zdefiniowanych jako przebudowa spod definicji budowy wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U nr 80 poz. 718 z 2003 r.), zdaniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do stosowania innego trybu postępowania niż dotychczasowy. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu II instancji, postulowany przez skarżącego sposób usunięcia skutków samowoli budowlanej nie może mieć zastosowania dla przypadku określonego przedmiotowym postępowaniem. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, w związku, z czym wnosi on o jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co spowodowało także naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie prawa budowlanego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W sentencji postanowienia organ I instancji stwierdza, iż wydaje rozstrzygnięcie "po rozpatrzeniu sprawy samowolnej przebudowy połaci dachowych i wykonania balkonu na poddaszu pawilonu handlowego i związanej z tym zmiany sposobu użytkowania piętra na cele mieszkalne". Zakwalifikował zatem stan "faktyczny sprawy jako samowolną przebudowę". Taka kwalifikacja jest – zdaniem Sądu – błędna.

Trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż nowelizacja art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego zmieniła definicję pojęcia "budowa". Z jego zakresu została wyłączona (w porównaniu do dotychczasowego stanu prawnego) kategoria "przebudowy". W konsekwencji przebudowa nie jest budową w rozumieniu prawa budowlanego. Powoduje to ograniczenie pojęcia "budowa" wyłącznie do tych rodzajów robót budowlanych, które powodują powstanie innego obiektu lub nowej części obiektu. Wprawdzie ustawodawca nie definiuje pojęcia "przebudowy" jednakże uznać należy, że przez przebudowę rozumieć można wykonywanie robót budowlanych prowadzonych do zmiany układu funkcjonalnego obiektu, przy zachowaniu podstawowych parametrów obiektu takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, czy też liczba kondygnacji". Za przebudowę nie można uznać sytuacji, kiedy na skutek robót budowlanych powstaje nowa część obiektu.

W niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane określone jako "zmiana połaci dachowej" spowodowały nadwieszenie połaci z wysunięciem jej poza ścianę graniczną nad część budynku należącą do skarżącego na ok. 30-40 cm (protokół oględzin z 26 lipca 2004r. – k. 27 akt administracyjnych). Zmiana parametrów połaci dachowej nie może być uznana za przebudowę. Również wykonanie balkonu na poddaszu budynku usługowego wykracza poza pojęcie przebudowy, stanowi bowiem powstanie nowej części obiektu budowlanego. Rzeczoznawca budowlany w swojej ocenie technicznej mówi wręcz o "tarasie (balkonie) opartym na ścianach zewnętrznych budynku", co przemawia za uznaniem balkonu za nową część obiektu budowlanego.

W konkluzji stwierdzić należy, iż samowolnie wykonane roboty budowlane zostały błędnie zakwalifikowane przez organy nadzoru budowlanego, jako przebudowa. Zakres wykonanych robót wskazuje, iż w danym przypadku mamy do czynienia z elementami rozbudowy oraz nadbudowy (podnoszenie wysokości połaci dachowej), a zatem z "budową" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 6 prawa budowlanego. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien rozstrzygnąć sprawę stosując przepisy prawa budowlanego, regulujące skutki prawne samowolnej budowy obiektu budowlanego.

Inne orzeczenia