Wyrok TK z dnia 12.02.1991 sygn. K 6/90

Sygrantura: K 6/90
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1991-02-12
Skład: Andrzej Zoll , Antoni Filcek , Czesław Bakalarski , Henryk Groszyk , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha , Leonard Łukaszuk (przewodniczący), Maria Łabor-Soroka , Mieczysław Tyczka , Remigiusz Orzechowski , Tomasz Dybowski (sprawozdawca), Wojciech Łączkowski (sprawozdawca)

Orzeczenie
z dnia 12 lutego 1991 r.
(K. 6/90)


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski (sprawozdawca)
Kazimierz Działocha
Antoni Filcek
Henryk Groszyk
Wojciech Łączkowski (sprawozdawca)
Maria Łabor-Soroka
Remigiusz Orzechowski
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll

Protokolant: Maria Należniak

po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosku Naczelnej Rady Spółdzielczej, z udziałem umocowanych przedstawicieli: Naczelnej Rady Spółdzielczej, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz.U. Nr 6, poz. 36) z Konstytucją RP, w szczególności z art. 84,

orzeka:

1. Art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności Spółdzielczości (Dz.U. Nr 6, poz. 36) jest zgodny z art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 6 Konstytucji RP;

2. przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości w zakresie uniemożliwiającym dobrowolne zrzeszanie się spółdzielni do czasu ustawowego nowego uregulowania Prawa spółdzielczego jest niezgodny z art. 84 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

3. w pozostałym zakresie przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości jest zgodny z art. 84 ust. 1 i 2 Konstytucji RP


UZASADNIENIE

I

1. W piśmie nie datowanym Naczelna Rada Spółdzielcza wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 6, poz. 37) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z art. 84. Jednakże w piśmie z dnia 1 sierpnia 1990 r. Naczelna Rada Spółdzielcza sprostowała swoją omyłkę, stwierdzając, że chodziło jej o ustawę z 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz.U. Nr 6, poz. 36).

2. Z uzasadnienia wniosku zawartego w piśmie nie datowanym oraz z pisma z dnia 1 sierpnia 1990 r. wynika, że chociaż we wniosku mowa jest ogólnie o "ustawie”, to jednak w istocie Naczelna Rada Spółdzielcza zarzuca sprzeczność art. 1 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości z art. 84 Konstytucji.

II.

Na uzasadnienie wniosku NRS przytacza następujące argumenty:

1. Zdaniem Naczelnej Rady Spółdzielczej, postawienie na mocy art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy istniejących w dniu wejścia w życie tejże ustawy związków spółdzielczych w stan likwidacji oraz zawieszenie, na mocy art. 19 ust. 1 kwestionowanej ustawy, przepisów ustawy z dn. 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 39, poz. 176, z 1986 r. Nr 39, poz. 192, z 1987 r. Nr 33, poz. 181, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1989 r. Nr 3, poz. 12 i Nr 6, poz. 33) dotyczących lustracji oraz przepisów części II tej ustawy, z tym że nowa regulacja związków nastąpi nie później niż do 31 lipca 1991 r. - godzi w prawo obywateli do zrzeszania się w organizacje i związki gospodarcze, w tym również w związki spółdzielcze. Zdaniem Naczelnej Rady Spółdzielczej, łączenie się spółdzielni w związki spółdzielcze było rezultatem nie tylko działania spółdzielni jako osób prawnych, ale było również wynikiem woli członków (osób fizycznych) łączących się spółdzielni. Zakaz takiego łączenia się spółdzielni w związki pozostaje wobec tego w sprzeczności z art. 84 Konstytucji.

2. Naczelna Rada Spółdzielcza stwierdza, że obligatoryjność należenia spółdzielni do odpowiednich centralnych związków, które przewidywał art. 4 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze z dnia 16 września 1982 r., została zniesiona przez art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 33, poz. 181), upadł więc - zdaniem NRS - argument, że przynależność do centralnego związku spółdzielni istniała wbrew woli spółdzielców, co mogło naruszać zasadę swobody zrzeszania się obywateli.

3. Naczelna Rada Spółdzielcza kwestionuje tłumaczenie likwidacji związków spółdzielczych względami kadrowymi (tzw. nomenklaturowa kadra kierownicza tychże związków), ponieważ "nawet uzasadniony zarzut, iż kierownictwo zlikwidowanych związków spółdzielczych stanowiło przeszkodę w realizacji zamierzeń gospodarczych, nie może stanowić podstawy do likwidacji związków spółdzielczych, a jedynie do podjęcia czynności prawnych w celu zmiany kierownictwa związków spółdzielczych, jednakże z zachowaniem ustawy - Prawo spółdzielcze".

4. W piśmie z dnia 1 sierpnia 1990 r., w którym Naczelna Rada Spółdzielcza sprostowała swoją omyłkę zawartą w pierwotnym wniosku co do oznaczenia ustawy, powtórzyła ona argumentację przytoczoną w pierwszym wniosku, w istocie jej nie rozszerzając.

III.

1. W piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 1990 r. Prokurator Generalny, poza wskazaniem błędu popełnionego przez NRS co do oznaczenia kwestionowanej ustawy, wypowiedział pogląd, że w spółdzielczości podstawowym ogniwem i formą działalności są spółdzielnie, założone przez osoby (w domyśle) fizyczne, o nieograniczonej liczbie członków. Z kolei z literalnego brzmienia art. 84 ust. 1 Konstytucji wynika - zdaniem Prokuratora Generalnego - że prawo zrzeszania się gwarantowane jest osobom fizycznym, i wobec tego nie zachodzi sprzeczność pomiędzy kwestionowaną ustawą i art. 84 Konstytucji.

2. Postawione w stan likwidacji związki spółdzielcze zrzeszają podmioty posiadające osobowość prawną, a zatem są one strukturą wtórną, i wobec tego - zdaniem Prokuratora Generalnego - nie ma do nich zastosowania art. 84 ust. 1 Konstytucji.

3. Zawieszenie na okres przejściowy - na mocy art. 19 kwestionowanej ustawy - przepisów o lustracji i o związkach spółdzielczych jest wyrazem konsekwencji wynikającej z faktu postawienia w stan likwidacji związków spółdzielczych, którym podlegają ogniwa lustracji.

4. W ustawie chodzi o ochronę podstawowych ogniw spółdzielczych przed ingerencją w ich działalność ze strony związków postawionych w stan likwidacji.

IV.

Przedstawiciel Sejmu jako uczestnik postępowania zajął stanowisko wobec wniosku Naczelnej Rady Spółdzielczej w piśmie z dnia 8 lutego 1991 r.

1. Podobnie jak Generalny Prokurator, wyraził pogląd, że art. 84 Konstytucji gwarantuje prawo zrzeszania się obywatelom jako osobom fizycznym, podczas gdy postawione w stan likwidacji związki spółdzielcze zrzeszały osoby prawne.

2. Niemniej jednak przedstawiciel Sejmu nie ograniczył się do tego argumentu i wskazał na zasadność –
jego zdaniem - postawienia związków spółdzielni istniejących w dniu wejścia w życie ustawy o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości w stan likwidacji za względu na ich cechy, które kolidowały z zasadą samorządności spółdzielni, co - jak wynika z treści pisma - godziło w spółdzielczą wolność zrzeszania się. Postawione w stan likwidacji związki spółdzielni tworzyły narzucone spółdzielniom w poprzednich latach struktury organizacyjne, na które spółdzielnie nie miały wpływu choćby ze względu na to, że związki, mając prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, były całkowicie niezależne od zrzeszonych w nich spółdzielni i miały możność działania nawet wbrew interesom spółdzielni.

3. Przedstawiciel Sejmu zwrócił uwagę na to, że kwestionowana ustawa nie miała na celu definitywnej likwidacji związków spółdzielni, a jedynie zawiesiła na okres przejściowy stosowanie przepisów dotyczących lustracji spółdzielni i przepisów określających uprawnienia i obowiązki związków spółdzielczych. Przedstawiciel Sejmu informuje w swoim piśmie, że trwają prace legislacyjne nad projektami nowych uregulowań, przewidujących tworzenie dobrowolnych związków o charakterze rewizyjnym, które nie będą wyposażone w instrumenty umożliwiające sprzeczne z ideą samorządności spółdzielni oddziaływania na nie często wbrew ich interesom.


V.


Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem z dnia 17 października 1990 r., stosownie do art. 27 ust. 2 pkt 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184), dopuścił dowód z opinii biegłego prof. dr hab. J. Ignatowicza.

W przedłożonej opinii prof. dr J. Ignatowicz po pierwsze wypowiedział pogląd co do rozumienia przez niego sensu art. 84 Konstytucji, po drugie - co do stosunku art. 1 i 19 kwestionowanej ustawy do art. 84 Konstytucji, po trzecie - co do kształtowania się w przeszłości związków spółdzielczych.

1. W kwestii pierwszej prof. dr J. Ignatowicz wypowiedział następujący pogląd.

Przepisy art. 84 Konstytucji określają zasadę wolności zrzeszenia się w sposób bardzo ogólny, natomiast ustawodawstwo zwykle konkretyzuje tę zasadę, w szczególności gdy chodzi o kształtowanie struktur organizacyjnych. Tezę tę autor ilustruje na przykładzie trzech rodzajów korporacji: stowarzyszeń, spółek i spółdzielni. Ustawodawstwo zwykłe dotyczące tych korporacji konkretyzuje m. in. szczegółowe przesłanki zrzeszania się, sposób funkcjonowania i możliwości rozwiązywania zrzeszeń. Przepisy te, gdyby przyjąć, że konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się ma charakter absolutny, należałoby uznać za sprzeczne z Konstytucją. Byłoby to jednak-zdaniem autora - niezasadne. Konkretyzacja w ustawach zwykłych konstytucyjnej zasady zrzeszania się nie może jednak obrócić się w zniweczenie samej zasady. Tak więc np. ogólny zakaz zakładania stowarzyszeń lub spółdzielni byłby sprzeczny z konstytucyjną zasadą wolności zrzeszania się.

Autor opinii dopuszcza także myśl, że art. 84 Konstytucji, stosownie do jego brzmienia, gwarantuje wolność zrzeszania się tylko obywatelom, nie obejmuje natomiast zrzeszeń drugiego stopnia.

2. Co do kwestionowanych przepisów art. art. 1 i 19 omawianej ustawy autor opinii wypowiada pogląd, że ustawodawca wydając te przepisy działał w granicach swojej kompetencji. Po pierwsze - wskazane przepisy nie likwidują na zawsze możliwości tworzenia związków spółdzielni, a jedynie ingerują w istniejącą ich strukturę, stawiają w stan likwidacji jedynie związki istniejące w chwili wejścia w życie ustawy i tylko zawieszają możliwość tworzenia nowych związków na czas przejściowy, po drugie - nie naruszają one struktur podstawowych spółdzielczości, to jest istniejących spółdzielni obywateli.

3. Autor opinii przedstawił proces powstawania i przeobrażeń związków spółdzielni w Polsce po drugiej wojnie światowej. Akty ustawodawcze, które tego dokonały, zdaniem autora ekspertyzy - zetatyzowały spółdzielczość. Powstałe zrzeszenia spółdzielcze były tylko z pozoru organizacjami zrzeszeniowymi, a w rzeczywistości stały się one swoistymi urzędami państwowymi i przekaźnikami zarządzeń władz państwowych do spółdzielni. Rozpoczęty wraz z wydaniem ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210) proces demokratyzacji spółdzielczości był tylko częściowy, a związki spółdzielni w dalszym ciągu zachowały szereg uprawnień ograniczających wolność spółdzielczego zrzeszania się.

VI.

W czasie rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania oraz ekspert podtrzymali stanowiska wyrażone w pismach procesowych i powtórzyli zawartą w nich argumentację.

1. Przedstawiciel Naczelnej Rady Spółdzielczej rozwinął twierdzenie, że wolność zrzeszania się obejmuje nie tylko możliwość łączenia się obywateli w organizacje skupiające osoby fizyczne, lecz również tworzenia organizacji "drugiego stopnia", zrzeszających organizacje skupiające osoby prawne.

Wskazał na odczuwany przez spółdzielnie, zwłaszcza słabsze, brak pomocy, jakiej mogłyby oczekiwać od związków wyższego stopnia, które w przeszłości przychodziły spółdzielniom słabszym z finansową pomocą. Natomiast na pytanie Trybunału nie był w stanie wskazać, czy i jakie związki spółdzielcze powstały po 1987 r. w sposób dobrowolny i z inicjatywy oddolnej.

2. Przedstawiciel Sejmu uzasadnił wydanie ustawy z 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości dążeniem do ochrony autentycznej demokratycznej samorządności spółdzielni, której na przeszkodzie stały zrzeszenia spółdzielcze, powstałe w okresie systemu rządów i przewagi żadnej partii oraz systemu zarządzania centralistyczno-planowego. Podkreślił równie. tymczasowy charakter zawieszenia przepisów o lustracji oraz przepisów części iż ustawy - Prawo spółdzielcze, informując jednocześnie o będących w toku pracach nad przygotowaniem nowych przepisów o spółdzielczych związkach rewizyjnych.

3. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podczas rozprawy wskazał na zbiurokratyzowanie się w przeszłości wyższych struktur spółdzielczych, ich monopolistyczny charakter; bronił również poglądu, że konkretyzacja granic konstytucyjnej zasady swobody zrzeszania się należy do materii ustawodawstwa zwykłego.

VII.

Zdaniem Trybunału - rozstrzygając sprawę należy mieć na względzie zarówno art. 84 Konstytucji, jak również jej art. 6.

1. Przepis art. 84 Konstytucji formułuje zasadę wolności zrzeszania się obywateli. Możliwość zrzeszania się ma na celu - jak to wynika z ust. 1 i 2 art. 84 - wspólne rozwijanie obywatelskiej aktywności politycznej, społecznej, gospodarczej i kulturalnej. Wymienione rodzaje działalności są określone bardzo ogólnie, co oznacza, że wspólny czynny udział obywateli w życiu społecznym może przybierać w konkretnych sytuacjach bardzo rozmaitą postać i konkretne cele wspólnej działalności obywateli są także bardzo różne.

Z treści art. 84 ust. 2 Konstytucji wynika, że nie o każdą grupową aktywność obywateli chodzi w tym przepisie, lecz o działalność zorganizowaną i mającą cechy pewnej trwałości. Do aktywności społecznej, jaką ma na względzie art. 84 Konstytucji, nie należą więc spontaniczne działania nawet dużych grup obywateli (np. wspólne gaszenie pożaru albo wspólne działania nawet zorganizowane, ale nie mające cech trwałości, jak np. manifestacja, kwesta). Organizacyjne formy, w które może być przybrana wspólna działalność obywateli, określone są w przepisie ust. 2 art. 84 Konstytucji. Ich wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczą użyte słowa "jak również inne organizacje społeczne". Dlatego też do użytych w przepisie nazw organizacji nie można przywiązywać decydującego znaczenia.

Zasada wolności zrzeszania się obywateli nie ma charakteru absolutnego. Art. 84 ust. 3 zawiera zakaz tworzenia zrzeszeń, których cel lub działalność godziłyby w ustrój polityczny i społeczny albo porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej. Nowelizacja przepisu polegająca na zmianie nazwy państwa z "Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" na "Rzeczpospolitą Polską” wskazuje na to, że chodzi o współczesne państwo polskie i obecnie istniejący i tworzący się jego ustrój polityczny, społeczny i gospodarczy, a nie ten, który istniał w 1952 r.

Przepis art. 84 ust. 3 stanowi wyjątek od wyrażonej w dwóch poprzednich ustępach zasady wolności zrzeszania się, i wobec tego nie może być interpretowany rozszerzająco.

Ogólny charakter użytych w art. 84 Konstytucji sformułowań sprawia, że zasada wyrażona w tym przepisie jest konkretyzowana w bardzo licznych przepisach zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Konkretyzacja ta jest uprawniona i niejednokrotnie konieczna, byleby nie naruszała samej zasady wolności zrzeszania się.

Przepisy ustaw zwykłych przewidują różnorodne postacie organizacyjne dla wspólnej aktywności społecznej obywateli, dostosowane do różnych potrzeb. Tworzą one gotowe formy (wzory) prawne, wśród których obywatele pragnący jednoczyć swoją działalność mają swobodę dokonywania wyboru w zależności od celów, jakie pragną wspólnie realizować i których skutki prawne chcą osiągnąć. Formy te obywatele wypełniają konkretną treścią, byleby ta treść nie wykraczała poza przewidziane dla niej formy prawne. Z poszczególnymi formami organizacyjno-prawnymi może ustawodawca wiązać różne skutki prawne, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów obywateli, zarówno tych zorganizowanych, jak również tych, którzy pozostali poza organizacją. Wachlarz tych prawnoorganizacyjnych form proponowanych przez ustawodawcę i skutków prawnych, jakie on do nich przywiązuje, jest ogromny. Przykładowo wskazać tu można partie polityczne, związki zawodowe, towarzystwa, stowarzyszenia, a ich regulacja prawna zawarta jest w różnych gałęziach prawnych (prawo państwowe, administracyjne, cywilne, karne). Gdy chodzi o realizowanie celów gospodarczych, ustawodawca przewidział takie formy organizacyjne jak spółdzielnie, spółki (w tym cywilne, jawne, z ograniczoną odpowiedzialnością, akcyjne, osobowo-kapitałowe), fundacje uprawnione do prowadzenia działalności gospodarczej, izby rzemieślnicze, zespoły adwokackie itp. Z każdą z tych form organizacyjnych związane są inne skutki prawne i inne muszą być spełnione warunki, aby obywatele tworzący takie organizacje mogli osiągnąć skutki prawne, jakie ustawodawca przewidział dla działalności prowadzonej w ramach tych różnych form organizacyjnych, w szczególności następstwa skuteczne wobec osób trzecich. Warunki te nie stanowią ograniczenia wolności zrzeszania się, ponieważ jeżeli nie odpowiadają one obywatelom, to obywatele nie korzystają z proponowanych przez przepisy form organizacyjnych działalności gospodarczej i wybierają sobie inną formę prawnoorganizacyjną albo nawet podejmują jakąś wspólną działalność w formie organizacyjnej nie przewidzianej przez żadne przepisy, byleby działalność ta nie stała w sprzeczności z art. 84 ust. 3 Konstytucji. Tyle tylko, że nie czyniąc zadość warunkom przewidzianym przez prawo, a które z reguły ustawodawca zastrzega w celu zapewnienia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, nie będą mogli osiągnąć skutków prawnych, w szczególności względem osób trzecich, jakie ustawodawca powiązał ze spełnieniem odpowiednich warunków. Niezachowanie np. warunków przewidzianych przez prawo dla utworzenia i działalności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sprawia, że wspólnicy odpowiadają za zobowiązania na zasadach ogólnych całym swoim majątkiem, a nie mogą korzystać z dobrodziejstwa ograniczenia odpowiedzialności jedynie do wartości udziałów zadeklarowanych do spółki.

Ustawodawca, podobnie jak może tworzyć różne formy organizacji powiązane z określonymi skutkami prawnymi, może także zmieniać te skutki albo nawet znosić pewne formy organizacyjne. Może np. uznać, że nie celowe jest, aby fundacje mogły prowadzić działalność gospodarczą, albo że pewne spółki, niegdyś powoływane na podstawie odpowiednich przepisów do istnienia, znosi się. Tak było swego czasu ze spółkami komandytowymi, które - jak przewidują przygotowywane obecnie projekty - znowu w przyszłości będzie możne tworzyć. Nie oznacza to przekreślenia wolności zrzeszania się obywateli, ponieważ obywatele zrzeszeni swego czasu w takiej spółce mogą nadal prowadzić wspólną działalność gospodarczą, tyle tylko, że pewnych skutków prawnych przywiązanych poprzednio do danej formy organizacyjnej nie będą mogli osiągnąć.

2. Ze względu przede wszystkim na gospodarczy charakter ruchu spółdzielczego drugim istotnym przepisem konstytucyjnym, który powinien być brany pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, jest art. 6 Konstytucji. Stosownie do tego przepisu Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej, a dalej w przepisie stanowi się, że ustawa może ograniczyć swobodę działalności gospodarczej. Przepis art. 6 Konstytucji, w przeciwieństwie do art. 84, nie określa nawet w sposób ogólny podstaw ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Jedyny warunek polega na tym, że przepis ograniczający tę swobodę musi być rangi ustawowej. Wynika stąd, że ustawa może ograniczyć wolność określonej działalności gospodarczej, gdy godzi ona w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę za zasługujący na obronę. Wyrazem tego może być np. ustawodawstwo antymonopolowe.

Oba przepisy, tj. art. 84 i art. 6 Konstytucji zawierają gwarancje wolności obywatelskich i niejednokrotnie znajdują jednoczesne zastosowanie w pewnych sytuacjach. Między innymi zasada wolności zrzeszania się nie może być realizowana, jeżeli by miała w określonej sytuacji niweczyć zasadę swobody działalności gospodarczej. Z powyższych względów kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości muszą być porównywane z obydwoma przepisami Konstytucji.

3. Stosownie do przepisów ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210) - obywatele pragnący wspólnie realizować działalność gospodarczą, a jednocześnie działalność społeczno-wychowawczą w celu podnoszenia materialnego i kulturalnego poziomu członków, mogą zrzeszać się w spółdzielnie (art. 1). Jak widać, spółdzielnie są jedną z form realizacji konstytucyjnej zasady wolności zrzeszania się wypowiedzianej w art. 84 Konstytucji i skonkretyzowanej w prawie spółdzielczym. Spółdzielnie są to podstawowe struktury organizacyjne służące bezpośrednio obywatelom w celu realizacji prawa zrzeszania się. Jednocześnie przy pomocy tych struktur organizacyjnych obywatele mogą realizować zagwarantowaną im w art. 6 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej.

Ustawa z 1982 r. przewiduje również możliwość tworzenia drugiego stopnia struktur organizacyjnych ruchu spółdzielczego, jakie stanowią związki i centralne związki spółdzielni. Ich członkami nie są obywatele, lecz spółdzielnie jako osoby prawne. Formalnie rzecz biorąc, w świetle artykułów 4 i 240 ustawy - Prawo spółdzielcze związki spółdzielcze utworzone zostają z inicjatywy spółdzielni i już istniejących związków, a przynależność do tych związków jest dobrowolna. Celem związków w myśl brzmienia art. 240 § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze jest zapewnienie zrzeszonym organizacjom spółdzielczym pomocy w ich działalności statutowej. Jest kwestią do rozstrzygnięcia, czy związki spółdzielcze - jako organizacje ponadpodstawowe - objęte są konstytucyjną zasadą wolności zrzeszania się.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 84 Konstytucji nie musi być interpretowany w sposób dosłowny, co by prowadziło do wniosku, że zasada wolności zrzeszania się dotyczy jedynie organizacji skupiających osoby fizyczne. Zdaniem Trybunału, wolność zrzeszania się obejmuje również organizacje ponadpodstawowe, bowiem również one powstają z woli obywateli, którzy tworzą organizacje podstawowe. Wola ta może być przejawiana w różny sposób, np. w drodze uchwał członków organizacji podstawowych bądź wyrażenia woli przystąpienia do organizacji podstawowej, gdy przystępującemu wiadome jest, że organizacja taka zrzeszona jest w organizacji wyższego rzędu.

Stwierdzenie ogólne, że organizacje spółdzielcze ponadpodstawowe objęte są działaniem konstytucyjnej zasady wolności zrzeszania się obywateli, nie wyłącza badania, czy konkretny rodzaj organizacji spółdzielczych ponadpodstawowych i przepisy, na podstawie których one działają, są zgodne z art. 6 i 84 Konstytucji. Przy ocenie przepisów art. 1 i 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości dotyczących zrzeszeń spółdzielczych nie można pominąć genezy tych zrzeszeń, sposobu ich funkcjonowania i roli, jaką odgrywały w chwili wejścia wymienionych przepisów w życie.

4. W okresie międzywojennym przepisy ustawy o spółdzielniach z 1920 r. przewidywały istnienie związków rewizyjnych spółdzielni i Rady Spółdzielczej, które miały uprawnienia zmierzające do zapewnienia przestrzegania przez spółdzielnie prawa i postanowień statutów (art. 45 ust. 5, art. 47 ust. 3 lit. b, art. 47 ust. 4, art. 50 ust. 4, art. 55 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 65). Między innymi związki miały prawo zaskarżenia do sądu uchwały walnego zgromadzenia spółdzielni niezgodnej z prawem lub statutem (art. 50 ust. 4), prawo wszczęcia przed sądem sprawy o rozwiązanie spółdzielni, jeżeli jej działalność wykazywała poważne uchybienia przeciwko prawu lub statutowi (art. 65). Były to jednak jedynie możliwości mające na celu usunięcie niepraworządności. Poza tym przepisy ustawy o spółdzielniach z 1920 r. ograniczały do minimum władcze oddziaływanie związków rewizyjnych na spółdzielnie, a ostatnie słowo w najważniejszych sprawach należało do sądów.

Po drugiej wojnie światowej podjęte zostały kroki zmierzające do włączenia spółdzielni do planowo-centralistycznego systemu gospodarczego i autorytatywnego systemu politycznego, a środkiem prowadzącym do tego celu były struktury spółdzielcze drugiego poziomu, czyli związki spółdzielni.

Kolejne zmiany przepisów dotyczących spółdzielczości doprowadziły do tego, że spółdzielnie jako podstawowe ogniwa ruchu spółdzielczego podporządkowane zostały całkowicie odpowiednim związkom spółdzielni (w tym zwłaszcza centralnym związkom spółdzielni), które stały się integralnymi ogniwami centralnego, nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania i gospodarki planowej.

Działo się tak na skutek przyjęcia konstrukcji, wedle której zarządzenia władz państwowych nie były formalnie dla spółdzielni wiążące, ale organy centralnych związków akceptowały automatycznie te zarządzenia i w ten sposób stawały się one wiążące dla spółdzielni.

Taki stan prawny dotyczący ruchu spółdzielczego zaczął ulegać zmianie wraz z uchwaleniem w 1982 r. nowego prawa spółdzielczego. Wprowadzono m. in. możliwość wyboru jednego z właściwych związków przez spółdzielnię (art. 4 § 1), uchylanie uchwał walnego zgromadzenia i rady nadzorczej zastąpiono zaskarżaniem ich do sądu (art. 43, 47), wprowadzono sadową kontrolę uchwał zarządu centralnego związku o odwołaniu członków zarządu spółdzielni (art. 51), uchylono przepis o wydawaniu przez centralne związki zasad statutowych. Ustawa z 23 października 1987 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 33, poz. 181) zniosła obowiązek przynależności spółdzielni do centralnego związku (art. 11 pkt 1). Nie zmienia to jednak istoty rzeczy, że centralne związki spółdzielcze pozostawały nadal jako integralny element centralnego, nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką i nie miały nic wspólnego z zasadą samorządności ruchu spółdzielczego. Zostały one swego czasu utworzone ustawowo, a więc odgórnie, bez uwzględnienia woli spółdzielców.

W ciągu lat struktury organizacyjne drugiego stopnia w ruchu spółdzielczym ulegały różnym reorganizacjom. Jednakże pomimo tych reorganizacji i zmian ustawodawczych nowo powstające związki nie były tworzone oddolnie, a więc z inicjatywy spółdzielni, ale w wyniku przekształceń polegających na wydzieleniu się nowych związków z istniejących poprzednio struktur organizacyjnych. W tych warunkach trudno jest uznać, że postawione w stan likwidacji przez ustawę z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości związki spółdzielni były wyrazem działania zasady wolności zrzeszania się spółdzielców. Na kształtowanie się bowiem składu personalnego organów centralnych związków decydujący wpływ miało działanie zasady klucza partyjnego, formalnie nie wyrażonej w normach prawnych, ale przesądzającej o składzie stanowisk kierowniczych.

Według opinii wyrażonej przez powołanego przez Trybunał Konstytucyjny eksperta prof. dr. J. Ignatowicza, chociaż "formalnie związki i ich organy pochodziły z wyboru zrzeszonych spółdzielni, ale praktyka była inna, wszystko bowiem odgórnie było reżyserowane" (s. 7 opinii). Twierdzenie powyższe nie zostało podczas rozprawy zakwestionowane przez przedstawiciela Naczelnej Rady Spółdzielczej.

5. Sejm negatywnie ocenił działanie istniejących związków, pomimo formalnie deklarowanej przez przepisy znowelizowanej ustawy z 1982 r. o spółdzielniach i ich związkach wolności zrzeszania się w ramach ruchu spółdzielczego. Podstawą takiej oceny był dotychczasowy sposób powstawania, działania i wpływu wywieranego przez związki i Naczelną Radę Spółdzielczą na działalność spółdzielni. Istniejące związki spółdzielni, a w szczególności centralne związki spółdzielcze dostosowane były do gospodarki centralistyczno-planowej. Uprawnione ustawowo (art. 244 ustawy - Prawo spółdzielcze) do prowadzenia działalności gospodarczej, uniezależniły się finansowo od zrzeszonych w nich spółdzielni i - co więcej - mogły wywierać na nie silny nacisk. Instrumentami oddziaływania centralnego związku na spółdzielnie były przepisy art. 39 § 2 pkt 2 i art. 40 § 2, uprawniające centralny związek do zobligowania zarządu spółdzielni do zwołania walnego zgromadzenia spółdzielni i zgłoszenia uzupełnień do porządku jego obrad. Takim instrumentem oddziaływania był tworzony na podstawie art. 76 ustawy - Prawo spółdzielcze scentralizowany fundusz rozwoju, tworzony w centralnym związku z wpłat dokonywanych przez należące do związku spółdzielnie. Tworzony on był na podstawie uchwały podejmowanej przez zjazd delegatów centralnego związku. Fundusz formalnie był przeznaczony na udzielanie pomocy spółdzielniom i podejmowanie zadań ułatwiających im działalność. Dzięki temu, że - stosownie do znowelizowanego w 1987 r. przepisu § 2 art. 76 - jego dysponentem był centralny związek, mógł on silnie oddziaływać na spółdzielnie. Zasada ta potwierdzona była w art. 168 § 2 i w znowelizowanym art. 208 § 5 i § 5a, dotyczącym spółdzielni mieszkaniowych.

Poza wyżej wymienionymi przepisami również inne przepisy ustawy dawały centralnym związkom silne środki oddziaływania na spółdzielnie. Były to: art. 241 § 1 pkt 1 (udzielanie spółdzielniom instruktażu), art. 241 § 1 pkt 2 (inicjowanie i wspieranie współpracy między organizacjami spółdzielczymi), art. 241 § 1 pkt 3 (reprezentowanie interesów zrzeszanych organizacji spółdzielczych wobec organów władzy i administracji państwowej oraz przedstawianie im postulatów i wniosków tych organizacji), art. 241 § 1 pkt 4 (opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych odnoszących się do zrzeszonych organizacji spółdzielczych), art. 241 § 1 pkt 6 (wspieranie organizacyjne i materialne nowo powstałych spółdzielni), art. 241 § 1 pkt 7 (inicjowanie i udzielanie pomocy zrzeszonym organizacjom spółdzielczym w zakresie ich współpracy z zagranicą).

Poza tym wszystkie związki (nie tylko centralne i Naczelna Rada) mogły delegować swoich przedstawicieli z głosem doradczym na walne zgromadzenie spółdzielni (art. 36 § 4).

Środki prawne i faktyczne (np. dysponowanie deficytowymi towarami) oddziaływania związków na spółdzielnie sprawiły, że zasada samorządności wypowiedziana w art. 1 ustawy - Prawo spółdzielcze, a co za tym idzie - również konstytucyjna zasada swobody działalności gospodarczej proklamowana w art. 6 Konstytucji były w znacznym stopniu ograniczone nawet po 1987 r., kiedy to rozszerzona została formalnie swoboda spółdzielni w ustawie o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 33, poz. 181).

W konkluzji należy stwierdzić, że kwestionowany we wniosku Naczelnej Rady Spółdzielczej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości, który postawił w stan likwidacji istniejące w chwili wejścia w życie ustawy związki spółdzielcze, nie jest sprzeczny z art. 6 i 84 Konstytucji.

6. Co do art. 19 ust. 1 kwestionowanej ustawy należy stwierdzić, że przepis ten, stanowiąc iż do czasu ustawowego nowego uregulowania w ustawie - Prawo spółdzielcze nie stosuje się m. in. przepisów części iż ustawy, tym samym uniemożliwił w czasie od wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości do dnia 31 lipca 1991 r. tworzenie nowych związków spółdzielczych. Niemożliwe jest więc w tym czasie nawet oddolne, oparte na demokratycznych zasadach tworzenie związków z inicjatywy członków spółdzielni. Ponieważ - jak wyżej zostało stwierdzone - Trybunał stoi na stanowisku, że tworzenie struktur organizacyjnych ponadpodstawowych objęte jest również wolnością zrzeszania się obywateli, byleby te struktury nie ograniczały samodzielności organizacji podstawowych i nie były niezgodne z przepisami art. 6 i art. 84 ust. 3 Konstytucji, wobec tego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nawet czasowe zawieszenie możliwości tworzenia związków spółdzielczych godzi w zasadę wolności zrzeszania się obywateli i dlatego przepis art. 19 ust. 1 ustawy jest w tej części niezgodny z art. 84 ust. 1 Konstytucji. Co do pozostałej części, w której przepis art. 19 ust. 1 stanowi, że do 31 lipca 1991 r. nie stosuje się przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze dotyczących lustracji (art. 91-95) oraz pozostałych przepisów części iż kwestionowanej ustawy, to należy się zgodzić z poglądem Prokuratora Generalnego, że przepis ten jest wyrazem konsekwencji postawienia w stan likwidacji dotychczas istniejących związków spółdzielczych. Chodziło o ochronę spółdzielni przed ingerencją w ich działalność związków postawionych w stan likwidacji.

Uchylone przepisy regulowały skutki prawne istnienia związków spółdzielczych w kształcie, jaki był im nadany przez przepisy wydane w okresie gospodarki centralistycznie kierowanej, a ostatnio przez ustawę z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. Jak zostało poprzednio wskazane, łączenie pewnych skutków prawnych z określonymi formami organizacyjnymi i zmiana ich przez ustawodawcę, zwłaszcza gdy chodzi o obrót gospodarczy, mieści się w kompetencjach ustawodawcy zwykłego i taka działalność ustawodawcza nie narusza wolności zrzeszania się obywateli zapewnionej przez art. 84 Konstytucji. Mogą oni w dalszym ciągu prowadzić wspólną zorganizowaną działalność gospodarczą, tyle tylko, że działalność ta nie wywrze skutków prawnych przewidzianych przez uchylone przepisy. Odpowiada to także zasadzie sformułowanej w art. 6 Konstytucji, według której ograniczenie swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne, jeżeli następuję w drodze ustawy. Co do nowo tworzonych związków - ich działalność mogłyby regulować statuty lub porozumienia uchwalane przez spółdzielnie tworzące takie związki. Jednakże statuty takie lub porozumienia działałyby wyłącznie między spółdzielniami tworzącymi związek i nie byłyby skuteczne wobec osób trzecich.

Z tych przyczyn w pozostałej części art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Dz.U. Nr 6, poz. 36) nie koliduje z art. 6 i 84 Konstytucji.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia