Wyrok TK z dnia 30.11.1988 sygn. K 1/88

Sygrantura: K 1/88
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1988-11-30
Skład: Adam Józefowicz , Alfons Klafkowski (przewodniczący), Andrzej Kabat , Czesław Bakalarski , Henryk Groszyk , Kazimierz Buchała , Kazimierz Działocha (sprawozdawca), Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca), Natalia Gajl , Remigiusz Orzechowski , Stanisław Pawela

Orzeczenie
z dnia 30 listopada 1988 r.
(K. 1/88)



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Prezes TK Alfons Klafkowski

Sędziowie: Czesław Bakalarski
Kazimierz Buchała
Kazimierz Działocha (sprawozdawca)
Natalia Gajl
Henryk Groszyk
Adam Józefowicz
Andrzej Kabat
Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)
Remigiusz Orzechowski
Stanisław Pawela

Protokolant: Piotr Kownacki,
Grażyna Kołaczyńska

po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 1988 r. na rozprawie sprawy z wniosku Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych Pracowników Komitetu ds. Radia i Telewizji “Polskie Radio i Telewizja” z dnia 27 listopada 1987 r. o zbadanie zgodności: art. 33 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 i 5, art. 35 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 z późniejszymi zmianami) z art. 5 pkt 1 i 6, art. 70 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych Pracowników Komitetu ds. Radia i Telewizji “Polskie Radio i Telewizja” i Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

orzeka:

1) przepisy art. 33 ust. 1 pkt 5 od słowa “z zastrzeżeniem” oraz ust. 4 i 5 tego artykułu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, zmiana 1984 r. Nr 52, poz. 268, Nr 52 poz. 270; 1986 r., Nr 1, poz. 1) są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 8 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

2) przepisy art. 35 ust. 2 i art. 49 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 niniejszego orzeczenia są zgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.



UZASADNIENIE


I

Federacja Zakładowych Organizacji Związkowych Pracowników Komitetu ds. Radia i TV “Polskie Radio i Telewizja” we wniosku z dnia 27 listopada 1987 r., złożonym w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zm.: Dz. U. z 1987 Nr 21, poz. 123), wniosła o zbadanie zgodności z art. 5 pkt 1 i pkt 6, art. 8 i art. 70 Konstytucji przepisów art. 33 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 i 5, art. 35 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40,poz. 267 z późn. zmianami).

W ocenie wnioskodawcy art. 33 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (zwanej dalej ustawą o z.e.p.) zmienił poprzednio obowiązujące zasady nabywania uprawnień do renty inwalidzkiej, ograniczając w sposób istotny dostępność tych świadczeń. Ustawa podwyższyła bowiem z 5 do 10 lat wymagany okres zatrudnienia dla pracownika, który podjął pierwsze zatrudnienie po ukończeniu 40 roku życia (art. 33 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4), a także dla pracownika, który po ukończeniu 40 lat życia podjął zatrudnienie po upływie 10 lat od ustania poprzedniego zatrudnienia, lub okresów równorzędnych z okresem zatrudnienia (art. 33 ust. 5). W tym drugim przypadku ustawa wyłączyła jednocześnie możliwość wliczenia do okresu zatrudnienia, wymaganego dla nabycia uprawnień rentowych, okresów zatrudnienia oraz okresów równorzędnych i zaliczanych do okresów zatrudnienia sprzed przerw w zatrudnieniu.

Zdaniem wnioskodawcy ograniczenia powyższe zmieniły w sposób istotny i zdecydowanie niekorzystny poprzednio obowiązujący stan prawny w zakresie możliwości otrzymania zaopatrzenia inwalidzkiego, skoro ustawa z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6 z późn. zmianami) w art. 24 przewidywała, iż dla osób, które przekroczyły 30 lat życia okres zatrudnienia wymagany dla nabycia prawa do renty wynosił 5 lat bez względu na to, kiedy podjęte zostało zatrudnienie.

W dalszej kolejności wnioskodawca podnosi, iż art. 35 ustawy o z.e.p. określając zasady ustalania wysokości renty inwalidzkiej pominął świadczenie dodatkowe w postaci dodatku do renty za każdy pełny rok zatrudnienia ponad lat 5 w Polsce Ludowej w wysokości 0,5% dla inwalidy I lub II grupy i 0,4% dla inwalidy III grupy, który to dodatek przysługiwał rencistom poprzednio zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z 1968 r.

W ocenie wnioskodawcy i ta zmiana stanowi znaczne pogorszenie sytuacji prawnej i materialnej inwalidów. Przyznanie im prawa do wzrostu renty o 1% podstawy wymiaru za każdy pełny rok zatrudnienia w Polsce Ludowej, lecz dopiero ponad okres wynoszący 20 lat, sytuacji tej w ocenie wnioskodawcy nie zmienia.

Następnie wnioskodawca podniósł, że art. 49 ust. 2 ustawy o z.e.p. ograniczył wysokość dodatku z tyt. odznaczeń państwowych. Dodatek ten bowiem może wynosić obecnie 20% podstawy wymiaru świadczenia i nie może przekraczać kwoty 3000 zł, podczas gdy poprzednio zgodnie z art. 45 ustawy z 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników dodatek wynosił 25% podstawy wymiaru i nie był ograniczony kwotowo. Zdaniem wnioskodawcy wartość dodatku w stosunku do wysokości świadczeń emerytalnych i rentowych będzie nadal się zmniejszać, zwłaszcza wobec procesów inflacyjnych i corocznego podwyższania świadczeń.

Ostatecznie wnioskodawca stwierdził, że wynikające z ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin zasady nabywania uprawnień do renty inwalidzkiej po przekroczeniu 30 lat życia, uprawnienie do wzrostu renty za każdy rok pracy ponad 5 lat w Polsce Ludowej oraz prawo do proporcjonalnego wzrostu świadczeń z tytułu odznaczeń państwowych, stanowią socjalistyczne zdobycze polskiego ludu pracującego wsi i miast w rozumieniu art. 5 pkt 1 Konstytucji i z tego tytułu powinny podlegać szczególnej ochronie oraz obowiązkowi ich rozwijania. Likwidacja tych zdobyczy narusza zdaniem wnioskodawcy nie tylko przepis art. 5 pkt 1, ale również przepis art. 5 pkt 6 Konstytucji, zobowiązujący do stwarzania warunków dla stałego wzrostu dobrobytu. Wnioskodawca podkreślił zarazem, że przepisy prawa wśród których Konstytucja jest aktem prawnym o najwyższej randze, wyznaczają sposób działania i obowiązki wszystkich organów państwa, co oznacza, że naruszenie przepisów art. 5 Konstytucji PRL przez Sejm przy uchwalaniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. uznane być musi również za naruszenie art. 8 Konstytucji stanowiącego, iż ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa,

Wnioskodawca powołał się także na wyrażone w nauce prawa konstytucyjnego poglądy wskazujące między innymi na: 1. nakaz płynący z Konstytucji aby każda kolejna ustawa wcielała w życie określone zasady konstytucyjne w większym stopniu, niż to czyniła ustawa poprzednia, która ma utracić moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej, 2. obowiązek ustawodawcy polegający na niepogarszaniu stanu prawnego istniejącego w chwili uchwalenia nowych norm w sprawach objętych normami konstytucyjnymi, 3. uznanie, iż Konstytucja jest zbiorem przepisów prawnych wyznaczających nie tylko kompetencje i procedury, ale także pewne formy treściowe ustawodawstwa i przepisów niższej rangi.

W konsekwencji tych wywodów wnioskodawca wskazał na konieczność zbadania przez Trybunał Konstytucyjny tak obowiązku, jak i sposobu realizacji przez Sejm PRL przepisów art. 5, art. 8 a także art. 70 Konstytucji przy uchwalaniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.

Umocowany przedstawiciel Sejmu PRL w piśmie z dnia 19 sierpnia 1988 r. wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przepisów art. 33 ust. 1 pkt 5 ust. 4 i ust. 5, art. 35 oraz art. 49 ust. 2 ustawy przedmiotowej z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.

Przedstawiciel Sejmu PRL podzielił pogląd wnioskodawcy wskazujący na normatywny charakter powołanych przez wnioskodawcę przepisów Konstytucji, a tym samym uznał za zasadne zadanie od ustawodawcy takiego kształtowania ustawodawstwa zwykłego, aby treścią swoją zapewniało ono coraz pełniejszą realizację konstytucyjnie ustanowionych zasad prawnych ustroju. Za trafne też uznał oczekiwanie od ustawodawcy, że w swojej działalności legislacyjnej będzie “chronić i rozwijać socjalistyczne zdobycze ludu pracującego “ (art. 5 pkt 1 Konstytucji), “stwarzać warunki do stałego wzrostu dobrobytu” (art. 5 pkt 6), stanowić prawa będące “wyrazem woli i interesów ludu pracującego” (art. 8 ust. 1), a także działać na rzecz coraz pełniejszego urzeczywistnienia prawa do pomocy “w razie... niezdolności do pracy” (art. 70).

W ocenie przedstawiciela Sejmu PRL błędne natomiast jest traktowanie we wniosku norm wywiedzionych z cytowanych wyżej przepisów Konstytucji jako jedynego kryterium oceny konstytucyjności przepisów ustawodawstwa zwykłego. Zdaniem przedstawiciela Sejmu należy mieć na względzie poglądy doktryny, że ustawodawca powinien z mocy konstytucji tak wykonywać swą funkcję ustawodawczą, aby zapewnić realizację całokształtu norm konstytucyjnych; treść ustaw musi odpowiadać wszystkim normom konstytucji. Przedstawiciel Sejmu PRL powołał się także na treść orzeczenia Trybunatu Konstytucyjnego w sprawie K 1 /86, w którym organ ten zwrócił uwagę na konieczność takiej wykładni poszczególnych przepisów Konstytucji, która by uwzględniała treść także innych jej przepisów, są one bowiem wszystkie wiążące dla ustawodawcy.

W danym przypadku w ocenie przedstawiciela Sejmu PRL zachodzi w szczególności potrzeba sprawdzenia, czy cytowane przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. zgodne są także z tymi normami konstytucyjnymi, które wyraża przepis art. 5 pkt 5 Konstytucji, nakazujący organom państwowym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w całej ich działalności “urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej”.

Według przedstawiciela Sejmu PRL nie każdą regulację prawną, przynoszącą korzyści materialne określonej grupie obywateli, można uznać a priori za “socjalistyczną zdobycz ludu pracującego”, a także dlatego, że sporadycznie pojawiają się w praktyce legislacyjnej i takie uregulowania, które - bądź to wskutek zmiany warunków ich podjęcia bądź zmiany zapatrywań bądź innych przyczyn - stają się następnie ze strony ustawodawcy przedmiotem uprawnionej oceny ujemnej jako nie odpowiadające “interesom i woli ludu pracującego”, co z reguły prowadzi do odpowiedniej zmiany tych uregulowań.

Zdaniem przedstawiciela Sejmu PRL nie trafny jest pogląd wnioskodawcy według którego poszczególne przepisy poszczególnych aktów powinny być bardziej korzystne dla obywateli od poprzedniej ustawy. Pogląd ten da się obronić jego zdaniem tylko wtedy, gdy przedmiotem porównań uczyni się poszczególne akty ustawodawcze, a nie poszczególne przepisy tych aktów. Dla prawidłowej oceny każdego nowego aktu ustawodawczego należy korzyści i niedogodności płynące zeń dla obywateli sumować. Zbadać należy w szczególności, czy dla wyrównania strat jakie ewentualnie mogła ponieść jednostka wskutek uchylenia prawa dotychczasowego, ustanowione zostały w nowym prawie takie nowe uprawnienia, które uznać można bez zastrzeżeń za dobra równoważne dobrom utraconym.

Przechodząc do analizy kwestionowanych we wniosku rozwiązań ustawowych i uznając te rozwiązania za słuszne przedstawiciel Sejmu PRL podał, że zmianę warunków nabywania uprawnienia do renty inwalidzkiej przez osoby, które podejmą pierwsze zatrudnienie po ukończeniu lat czterdziestu, uznać należy za wyraz dążenia do pełniejszego oparcia tej regulacji na zasadach, leżących u podstaw prowadzonej przez Państwo polityki społecznej. Według przedstawiciela tego uczestnika postępowania dotychczasowy stan prawny ukształtowany przez ustawę z dnia 23 stycznia 1968 r. niedostatecznie akcentował jedną z czterech zasad (potrzeba, praca, zasługa i szkoda) pod wpływem których rozwija się prawo emerytalno-rentowe, mianowicie znaczenie czynnika pracy, co otwierało osobom o nader nikłym stażu pracy możliwość uzyskania świadczeń rentowych równorzędnych z tymi, które uzyskiwać mogły osoby legitymujące się zatrudnieniem wieloletnim. Według przedstawiciela Sejmu PRL ten stan był przedmiotem krytyki, wskazującej na jego niezgodność z zasadami sprawiedliwości społecznej, w związku z czym w uzasadnieniu projektu nowej ustawy rząd wyraźnie podkreślił konieczność zwiększenia preferencji dla zasady podziału według pracy. Nie spotkało się to z jakimikolwiek zastrzeżeniami ze strony posłów. W związku z tym przedstawiciel Sejmu PRL wyraził pogląd, że odstąpienie od regulacji z 1968 r. na rzecz nowej ocenić można jako działanie na rzecz pełniejszego uwzględnienia treści norm konstytucyjnych w ustawodawstwie emerytalnym. Ponadto podkreślił, że nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości kompetencja Sejmu do określenia we właściwym sobie trybie postępowania, jaka jest treść społecznie akceptowanych “zasad sprawiedliwości”, którymi Sejm w swej działalności legislacyjnej powinien się kierować, jako że po myśli art. 20 ust. 2 Konstytucji jest on najwyższym wyrazicielem woli ludu pracującego urzeczywistniającym suwerenne prawa narodu.

W ocenie przedstawiciela Sejmu PRL takie uchylenie przez ustawę z dnia 12 grudnia 1982 r. o z.e.p. uprzednio obowiązującego przepisu, ustanawiającego określone dodatki do rent inwalidzkich za każdy pełny rok zatrudnienia ponad lat pięć w Polsce Ludowej, nie może być rozpatrywane w oderwaniu od innych przepisów nowej ustawy. Według przedstawiciela Sejmu wnioskodawca w tej kwestii pominął całkowicie okoliczność, że w myśl przepisów nowej ustawy renta uległa stosunkowo znacznej podwyżce, a suma korzyści i strat, jakie zainteresowana część uprawnionych inwalidów do pobierania renty mogła z nowej ustawy wynieść, wskazuje na to, że korzyści płynące z nowej ustawy w istotnej mierzeje przewyższają, o czym świadczą zestawienia przedstawione do sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem przedstawiciela Sejmu PRL przyjęcie przez ustawę z 1982 r. korzystniejszych stawek procentowych obliczania wysokości renty, wprowadzenie dodatku 1% za każdy rok zatrudnienia powyżej dwudziestu lat (bez określenia górnego pułapu), a przede wszystkim - ustanowienie zasady corocznej waloryzacji podstawy wymiaru renty - stworzyły łącznie warunki istotnej poprawy sytuacji materialnej rencistów, co ustawodawca uznał od początku za jeden z podstawowych celów nowej regulacji prawa emerytalno-rentowego. W tym stanie rzeczy, zdaniem przedstawiciela Sejmu, zarzut niezgodności art. 35 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z Konstytucją wydaje się całkowicie bezzasadny.

W dalszym toku rozważań przedstawiciel Sejmu zajął stanowisko co do sposobu obliczania dodatku do emerytur lub rent z tytułu posiadania odznaczenia państwowego. Oceniając rozwiązanie przyjęte w nowej ustawie “z punktu widzenia powszechnie akceptowanych zasad sprawiedliwości społecznej” uznał, że to raczej poprzednia regulacja tej sprawy w powołanej ustawie z dnia 23 stycznia 1968 r. była niezgodna z zasadami sprawiedliwości społecznej, a nie obecna. Nie można bowiem w sposób zróżnicowany wartościować zasług, kierując się wyłącznie kryterium aktualnej wysokości emerytur lub rent. Przedstawiciel Sejmu powołał się w tej kwestii także na opinię Rady Społeczno-Gospodarczej przy Sejmie PRL, która opiniując projekt przedmiotowej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. domagała się, by dodatek za odznaczenia określony został kwotowo, ponieważ zasługi w pracy zawodowej i inne “ze społecznego punktu widzenia powinny być oceniane jednakowo”.

Konkludując przedstawiciel Sejmu PRL stwierdził, że zarzut uchwalenia wskazanych przez wnioskodawców przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. z naruszeniem przepisów Konstytucji jest bezzasadny skoro uchylone regulacje prawne powołanej ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. nie odpowiadały - według kompetentnej oceny najwyższego organu władzy państwowej - wymogom sprawiedliwości społecznej i tym samym nie mogły być uznane za socjalistyczną zdobycz ludu pracującego. Zmian kwestionowanych przepisów Sejm dokonał zgodnie z wymogami Konstytucji, działając po myśli art. 20 ust. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji jako najwyższy wyraziciel woli ludu pracującego, uchwalający ustawy będące wyrazem interesów i woli ludu. Zdaniem przedstawiciela Sejmu ciążący także i na ustawodawcy obowiązek tworzenia warunków dla stałego wzrostu dobrobytu społecznego urzeczywistnia się nie tylko poprzez ustanowienie przepisów, do których treści nawiązali wnioskodawcy, ale także przez likwidację nie usprawiedliwionych społecznie przywilejów dla poszczególnych kategorii obywateli.

W tych warunkach przedstawiciel Sejmu PRL wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przepisów art. 33 ust. 1 pkt 5, ust. 4 i ust. 5, art. 35 oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.

Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 15 lutego 1988 r., stwierdził, iż przepisy art. 33 ust. 1 pkt 5, ust. 4 i 5, art. 35 i art. 49 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. nie pozostają w sprzeczności z przepisami art. 5 pkt 1 i 6, art. 8 i art. 70 Konstytucji.

Prokurator Generalny PRL podał, że uchwalenie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. poprzedzone było szeroką konsultacją społeczną i uzgodnione ze związkami zawodowymi. Jego zdaniem nowa ustawa wypełniła podstawowe zadania wynikające ze zgłoszonych postulatów, m. in. postulat preferowania - w większym niż dotychczas stopniu - długoletniego stażu pracy, oraz zmniejszenia dysproporcji występujących w poziomie świadczeń.

W odpowiedzi na zarzut wnioskodawcy, że wymienione we wniosku przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. są sprzeczne z Konstytucją dlatego, że uregulowania zawarte w obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. są mniej korzystne dla niektórych osób od odpowiednich uregulowań w poprzedniej ustawie z dnia 23 stycznia 1968 r., Prokurator Generalny przyjął, że nowe uregulowania nie naruszają uprawnień nabytych na podstawie przepisów poprzedniej ustawy skoro obowiązującą obecnie ustawę stosuje się do świadczeń przysługujących po dniu wejścia w życie (art. 115 i nast. ustawy).

Prokurator Generalny uznał, że przedłużenie w nowej ustawie z 5 do 10 lat wymaganego okresu zatrudnienia dla pracowników, którzy podjęli pracę po raz pierwszy lub po długotrwałej przerwie po ukończeniu 40 roku życia, miało na celu ograniczenie przypadków podejmowania zatrudnienia w późniejszym wieku, często w sektorze nieuspołecznionym, przede wszystkim z myślą o uzyskaniu renty inwalidzkiej po upływie 5 lat pracy. W tej mierze Prokurator Generalny oparł się na uzasadnieniu projektu ustawy przedstawionego Sejmowi przez Rząd.

W ocenie Prokuratora Generalnego zmiany jakie wprowadził art. 35 wymienionej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., ustalenie jednolitych zasad zwiększenia emerytur i rent inwalidzkich z tytułu stażu pracy, tj. liczenie go poczynając od 21 roku pracy oraz jednolitym wymiarze, jest w pełni uzasadnione potrzebą preferowania dłuższego stażu pracy oraz uproszczenie systemu, a przyznawanie dodatku stażowego po 5 latach pracy miało uzasadnienie w warunkach, gdy niski był wymiar świadczeń w stosunku do zarobków.

W ocenie Prokuratora Generalnego wprowadzenie w art. 49 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. zmiany zasad obliczania dodatków z tytułu odznaczeń państwowych poprzez zmianę zasad obliczania dodatku (z 25% do 20% podstawy wymiaru) i ustalenie górnego pułapu dodatku na kwotę 3000 zł miało na celu zmniejszenie dysproporcji w wysokości dodatków w wyniku wzrostu świadczeń i ukształtowanie go w przyszłości na poziomie ryczałtu w wysokości 3000 zł.

Dokonując oceny przepisów Konstytucji PRL, podanych przez wnioskodawcę jako podstawa kontroli kwestionowanych norm ustawy o z.e.p. z dnia 14 grudnia 1982 r., Prokurator Generalny stwierdził co następuje.

W Konstytucji skonkretyzowana została perspektywa pogłębienia równości w społeczeństwie socjalistycznym (art. 5 pkt 6 i art. 81). Jest to zarazem perspektywa ograniczania nierówności eliminowania wielu występujących jeszcze zjawisk niesłusznego uprzywilejowania i dalszego pogłębienia równości w sferze politycznej, ekonomicznej i społecznej. Socjalistyczny kierunek rozwoju państwa, stwarzając z jednej strony warunki i potrzeby umacniania i rozszerzania praw i wolności obywatelskich, z drugiej strony wymaga określonych ograniczeń, które zapewniają rozwój państwa socjalistycznego w tym właśnie kierunku. Zabezpieczeniu przed dowolnością w tym zakresie służą ustalone w Konstytucji granice ingerencji państwa w prawa i wolności obywatelskie. Granice te określa art. 8, zgodnie z którym prawa mogą być nadawane i odbierane obywatelom jedynie w przypadkach przewidzianych przez ustawę.

Zawarte m. in. w powołanych przez wnioskodawcę przepisach art. 5 pkt 1 i pkt 6, a także art. 70 Konstytucji postanowienia stanowiące bezpośredni wyraz ideologicznych i polityczno-programowych zasad ustroju, z racji zamieszczenia ich w ustawie zasadniczej, mają charakter ogólnych dyrektyw działania organów państwa. Są materialnymi gwarancjami praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych socjalistycznego społeczeństwa jako całości, nie zaś praw wybranej grupy osób. Wobec tego zdaniem Prokuratora Generalnego prawa, które zostały obywatelom nadane ustawą, mogą być także ustawą odebrane lub ograniczone.

Według jego dalszej oceny w omawianej sprawie nie występuje jednak przypadek odebrania lub uszczuplenia praw nabytych przez obywateli na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, lecz zmiana zasad ustalenia rent inwalidzkich i dodatku z tytułu odznaczeń państwowych. Prokurator Generalny analizując cele postawione przed ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., zwłaszcza dotyczące sprawiedliwego podziału środków przeznaczonych na świadczenia, likwidacji narosłych nieprawidłowości, w tym uzależnienia wysokości świadczeń od różnorodnego okresu pracy oraz zmniejszenia dysproporcji w wysokości świadczeń za te same zasługi, za oczywiste uznał, iż są one wypełnieniem norm konstytucyjnych, w tym norm określonych w art. 5 pkt 1, 5 i 6, art. 8 i art. 70 Konstytucji PRL.

Również ze społecznego punktu widzenia Prokurator Generalny uznał za prawidłowe preferowanie dłuższego stażu pracy oraz wymaganie go także od osób, które podjęły zatrudnienie po raz pierwszy po ukończeniu 40 roku życia lub nie pracowały w okresie między 30 a 40 rokiem życia. Zdaniem Prokuratora Generalnego tak późne rozpoczynanie zatrudnienia należy uznać za działanie zmierzające do zabezpieczenia wyłącznie własnych interesów obywatela na przyszłość. Działanie takie nie może znaleźć społecznej akceptacji, ani też nie powinno uzyskać ochrony prawnej, bowiem sprzeciwia się temu konstytucyjna zasada jedności praw i obowiązków obywatelskich, która nie zezwala na jednostronne pojmowanie określonego w art. 68 Konstytucji prawa do pracy.


II


Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 30 listopada 1988 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Sejmu PRL oraz Prokuratora Generalnego PRL.

Przedstawiciel wnioskodawcy poparł w całości i rozwinął stanowisko wyrażone we wniosku z dnia 27 listopada 1987 r.

Przedstawiciele Sejmu oraz Prokuratora Generalnego PRL również podtrzymali swoje stanowisko zawarte w wymienionych wyżej pismach procesowych złożonych w toku postępowania w sprawie.

Trybunał Konstytucyjny przeprowadził ponadto dowód z opinii biegłych prof. dra Czesława Jackowiaka, prof. dra Andrzeja Świątkowskiego oraz prof. dra Andrzeja Tymowskiego, którzy złożyli pisemne opinie. Biegłych Prof. dra Cz. Jackowiaka i prof. dra A. Świątkowskiego Trybunał Konstytucyjny wysłuchał także na rozprawie.

W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na wydanie orzeczenia.


III


Trybunał Konstytucyjny na samym wstępie rozważył sprawę postanowień Konstytucji, które powinny stanowić podstawę oceny kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. W tej sprawie zajął następujące stanowisko.

1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że postanowienia art. 5 pkt 1 i pkt 6 Konstytucji nie mogą - wbrew stanowisku wnioskodawcy - stanowić podstawy oceny konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., kwestionowanych we wniosku. Te postanowienia Konstytucji nie kształtują bowiem konstytucyjno-prawnej sytuacji obywateli, nie stanowią podstawy praw obywateli, nie określają ich treści. Określają natomiast - co wynika wprost, z ich brzmienia - ogólne kierunki aktywności (działalności) PRL, przede wszystkim jej organów w różnych, szeroko ujętych dziedzinach stosunków społecznych. Należy przyjąć, że realizowane są one we wszystkich możliwych formach prawnych działania organów państwa, w tym niewątpliwie w formie ustawy, nie mniej nie mogą być zasadniczo interpretowane jako przepisy, które stanowią dla Sejmu i innych organów państwa podstawę do kształtowania praw i obowiązków obywateli.

Dziedzinę praw i wolności obywatelskich (także obowiązków), w szczególności ogólne zasady, treść i granice poszczególnych praw podstawowych, reguluje Konstytucja w rozdziale 8 a także w innych swoich przepisach, które odnoszą się do praw obywateli. Konkretyzacja ogólnych dyspozycji Konstytucji w tej dziedzinie, w zakresie w jakim jest to niezbędne dla ich realizacji, należy do Sejmu jako organu ustawodawczego. Stosownie bowiem do treści konstytucyjnych przepisów o prawach i obowiązkach obywateli oraz generalnej koncepcji Konstytucji (wyrażonej przede wszystkim w art. 90 Konstytucji) regulowanie praw i obowiązków obywateli stanowi materię wyłączności ustawy.

Do postanowień Konstytucji dotyczących praw obywateli należy m. in. art. 67 ust. 1, który ustanawia obowiązek “umacniania i rozszerzania praw i wolności obywateli”. Trybunał Konstytucyjny rozważył znaczenie przedmiotowej dyrektywy Konstytucji dla oceny zgodności przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., kwestionowanych we wniosku. Uwzględnił przy tym formułę art. 70 Konstytucji, która nakłada na ustawodawcę obowiązek “coraz pełniejszego urzeczywistniania” prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, m. in. poprzez “rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy”.

Trybunał przyjął pogląd, zgodny z jego wcześniejszym orzecznictwem (por. orzeczenie w sprawie sygn. akt U. 7/88) i zbieżny ze stanowiskiem przedstawiciela Sejmu w niniejszej sprawie, że ogólny, kierunkowy charakter przedmiotowej dyrektywy mógłby uzasadnić stwierdzenie niezgodności ustawy z Konstytucją tylko w takiej sytuacji, gdyby kolejne akty ustawodawcze wydawane w ciągu dłuższego okresu czasu zaprzeczały postępującemu rozwojowi praw obywateli, a nie tylko wtedy, gdy poszczególne przepisy danej ustawy w porównaniu z poprzednią mogą budzić wątpliwości z tego punktu widzenia. Sytuacja taka w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie zaistniała w następstwie zmiany uprawnień emerytalno-rentowych w ustawie objętej wnioskiem. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd biegłych w niniejszej sprawie, że w dziedzinie prawa ubezpieczeń rentowych obserwuje się od 1954 r. ciągły rozwój, ukierunkowany na poprawę warunków prawa do świadczeń, jak i na podniesienie ich poziomu.

Stanowisko to stanowi wykładnię art. 67 ust. 1 Konstytucji nie rozciąga się na sposób rozumienia rozwojowego charakteru konkretnego, unormowanego w Konstytucji podstawowego prawa obywateli. Jeżeli zatem art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji nakazuje “rozwój ubezpieczenia społecznego” na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy, to przepisy ustaw regulujących uprawnienia emerytalno-rentowe muszą być ocenione z punktu widzenia owego nakazu Konstytucji w odniesieniu do konkretnych uprawnień wynikających z ustawy i w odniesieniu do określonej grupy obywateli a nie tylko poprzez pryzmat całej ustawy.

2. Trybunał Konstytucyjny, stosownie do swojego wcześniejszego orzecznictwa oraz zgodnego stanowiska doktryny prawa konstytucyjnego, na którą powołali się także wszyscy uczestnicy postępowania, wyraził pogląd, że przy badaniu kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. pod uwagę należy wziąć wszystkie zasady i normy Konstytucji wiążące ustawodawcę w dziedzinie stosunków regulowanych tymi przepisami ustawy. W niniejszej sprawie zachodziła przede wszystkim konieczność zbadania czy kwestionowane we wniosku przepisy ustawy są zgodne nie tylko z art. 70 Konstytucji, który ustanawia prawo obywateli PRL do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, urzeczywistnione m. in. poprzez “rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy”, lecz także czy są zgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, tj. artykułem 5 pkt 5 Konstytucji, oraz konstytucyjną zasadą równości praw, tj. artykułem 67 ust. 2 Konstytucji.


IV


Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją przepisów art. 33 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ze. p. rozważył w pierwszej kolejności znaczenie przepisów art. 70 Konstytucji, który odnosi się bezpośrednio do materii unormowanych kwestionowanymi we wniosku przepisami powołanej ustawy. W swej treści, ważnej z punktu widzenia oceny przedmiotowej ustawy, 1. ustanawia on prawo obywateli PRL do pomocy państwa w razie choroby i niezdolności do pracy (prawa do zabezpieczenia społecznego), 2. poprzez ubezpieczenia społeczne (prawo do ubezpieczenia społecznego) oraz - co w danym wypadku nie ma zasadniczo znaczenia - poprzez pomoc społeczną, 3. nakazuje “rozwój” prawa do ubezpieczenia społecznego (jak również “rozbudowę” różnych form pomocy społecznej), tj. ustanawia dyrektywą, postępującego (progresywnego) kształtowania w ustawodawstwie zwykłym prawa do ubezpieczenia społecznego. Prawo do ubezpieczenia społecznego, jako podstawowa forma prawa do zabezpieczenia społecznego, określone zostaje przez warunki (przesłanki) jego nabycia, trwania i ustania w tym zakresie jest gwarantowane przez Konstytucję, stanowi jego podstawę i jedyną treść na tle ogólnie sformułowanego przepisu art. 70 Konstytucji. W tym także zakresie obowiązuje nakaz rozwojowego, postępującego kształtowania prawa do ubezpieczenia społecznego, w szczególności w drodze rozszerzania go na nowe grupy obywateli które dotąd z prawa tego nie korzystał. Oznacza to tym samym zakaz pogarszania warunków nabycia przedmiotowego prawa, które wynikają z ustawodawstwa obowiązującego w chwili uchwalania nowych aktów ustawodawczych.

Art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji nie określa warunków (przesłanek) nabycia, trwania i utraty prawa do ubezpieczenia społecznego. Odnosi się to także do istotnego elementu tego prawa, jakim w przedmiotowej sprawie jest prawo do renty inwalidzkiej. W opinii Trybunału Konstytucyjnego celem ustalenia tych warunków, a tym samym treści konstytucyjnego prawa do ubezpieczenia społecznego należy wziąć pod uwagę wcześniejsze ustawodawstwo w sprawie emerytur i rent, obowiązujące w Polsce przed wejściem w życie Konstytucji PRL, jak również przepisy konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) z tego okresu, ratyfikowane przez Polskę. Konstytucja gwarantując bowiem “rozwój ubezpieczenia społecznego” zapewniała zgodnie ze swoją funkcją bilansującą i ochronną warunki prawa do świadczeń co najmniej na poziomie ukształtowanym przez wcześniejsze ustawodawstwo, w tym także w ratyfikowanych przez Polskę konwencjach MOP z 1933 r.

Przez cały okres obowiązywania Konstytucji do czasu uchwalenia ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin ustawodawstwo zwykle, tj. dekret z 25 czerwca 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym oraz ustawa z 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, ustanawiało 5-letni okres zatrudnienia jako maksymalny dla nabycia praw do renty inwalidzkiej.

Podobnie przepisy art. 5 ust. 1 i 2 konwencji MOP Nr 37 z dnia 29 czerwca 1933 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 26 czerwca 1948 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 227), określają maksymalny okres wyczekiwania, tj. wymagany okres zatrudnienia na 60 miesięcy (lub 250 tygodni), tj. 5 lat. Także nieratyfikowana przez Polskę konwencja MOP Nr 102 z 1952 r. wymaga 5 lat zatrudnienia lub opłacania składek (bądź trzy lata stażu pracy i opłacania polowy przeciętnej wysokości składek rocznie) dla wypłacania renty w zmniejszonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny nie ma co wynika z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - kompetencji badania zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi. Jeżeli jednak konwencja MOP Nr 37 została ratyfikowana przez Polskę i jej przepisy mają obowiązywać (być stosowane w prawie wewnętrznym), to przepisom wyżej powołanym nie można odmówić znaczenia dla ukształtowania prawa do renty inwalidzkiej w ustawie o zabezpieczeniu społecznym. Decydującym musi być fakt ratyfikowania konwencji MOP Nr 37 w 1948 r. a więc przed uchwaleniem obowiązującej Konstytucji PRL z 1952 r. Jak ustalił Trybunał Konstytucyjny, w szczególności na podstawie oświadczenia złożonego na rozprawie przez przedstawiciela Sejmu, Sejm uchwalając ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., nie brał pod uwagę wymienionej konwencji MOP nr 37.

Z powyższego wynika, że pojęcie ubezpieczeń społecznych, jako pojęcie “zastane” przez Konstytucję, zostało uformowane nie tylko co do podstawowych założeń (konstrukcji stosunku ubezpieczeniowego), lecz także co do jednego z podstawowych warunków nabycia prawa do renty, tj. wymaganego okresu zatrudnienia, przez wcześniejsze ustawodawstwo obowiązujące w Polsce.

Trybunał Konstytucyjny porównując z tak ustaloną treścią art. 70 Konstytucji treść kwestionowanych przepisów art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. doszedł do wniosku, że przepisy te, przedłużając w porównaniu z ustawą z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin okres zatrudnienia, wymagany do nabycia prawa do renty inwalidzkiej dla wymienionych w nich grup osób z 5 do 10 lat, pozbawiły w konsekwencji określoną grupę osób prawa do renty inwalidzkiej, ukształtowanego w ciągu wieloletniego rozwoju systemu rentowego w Polsce, nie zapewniając w to miejsce żadnego innego prawa podmiotowego do świadczeń. Jest to prawo - jak o tym będzie niżej mowa - służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb człowieka, który utracił zdolność do wykonywania zatrudnienia z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu. Mając te względy na uwadze Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 ust. 4 i 5 powołanej ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. jest niezgodny z art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji.


V


Analizując treść przepisów art. 33 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 4 i 5 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ze. p. z punktu widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

1. Motywem ustanowienia przez Sejm przepisów art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. w opozycji do przepisów art. 24 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, a w szczególności powodem przedłużenia z 5 do 10 lat okresu zatrudnienia wymaganego od osób, które podjęły zatrudnienie po raz pierwszy po ukończeniu 40 lat życia lub które po ukończeniu 40 lat życia podjęły zatrudnienie po upływie 10 lat od ustania poprzedniego zatrudnienia lub okresów równorzędnych - było - jak napisano w uzasadnieniu do projektu tej ustawy - pragnienie “ograniczenia przypadków podejmowania zatrudnienia w późniejszym wieku, często w sektorze nieuspołecznionym, przede wszystkim z myślą o uzyskaniu renty inwalidzkiej po upływie 5 lat pracy” (Druki Sejmowe VIII Kadencji, druk Nr 231 i 258). W założeniach projektu ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. szło zatem o zwalczenie obserwowanych w praktyce nagannych społecznie przypadków nadużyć prawa, a nie jakieś ogólniejsze racjonalne względy społeczne związane z reformą prawa do renty inwalidzkiej. Na ten głównie motyw powoływali się w swoich stanowiskach w niniejszej sprawie zarówno przedstawiciele Sejmu, jak i Prokuratora Generalnego PRL.

2. Trybunał Konstytucyjny podzielając stanowisko przedstawiciela Sejmu, że ograniczenia, ustanowione w art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., zapobiegać miały sytuacjom, które byty nieuzasadnione z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej, musi jednak jednocześnie zauważyć, że ograniczenia te, z uwagi na rygoryzm przepisów prawa ubezpieczeń społecznych, tj. ich charakter iuris stricti, mają znaczenie powszechne w stosunku do ustawowej kategorii pracowników, którzy po ukończeniu 40 lat życia podjęli zatrudnienie po raz pierwszy lub podjęli je ponownie po 10-letniej przerwie od ustania poprzedniego zatrudnienia (lub okresów równorzędnych z okresem zatrudnienia); w stosunku do żadnej z grup osób wchodzących tutaj potencjalnie w grę, gdy idzie o uzyskanie prawa do renty nie czyni się wyjątku. W konsekwencji i w porównaniu z przepisami obowiązującymi przed uchwaleniem ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. mamy do czynienia z istotnym ograniczeniem dostępności prawa do renty. Przepisy art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. pogarszają warunki nabycia prawa do renty w stosunku do szerokich grup pracowników bez względu na motywy, którymi kierował się ustawodawca.

Z ustaleń dokonanych w trakcie czynności przygotowujących rozprawę w szczególności z pisma ZUS z dnia 23 marca 1988 r., zawierającego odpowiedzi na pytania Trybunału Konstytucyjnego, oraz w trakcie rozprawy, a także z doświadczenia życiowego wynika, że kwestionowane przepisy art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. dotyczą w praktyce osób, w tym przede wszystkim kobiet, podejmujących zatrudnienie w późniejszym wieku ze względów rodzinnych i wychowawczych, dalej kobiet, które z powodu ustania lub rozwiązania małżeństwa, musiały podjąć zatrudnienie dla zapewnienia sobie lub swoim dzieciom utraconych środków utrzymania, wreszcie osób przychodzących do pracy najemnej z rolnictwa. Mimo braku odpowiednich badań wielkości i struktury populacji, której sytuację prawną i społeczną pogorszyły powyższe przepisy ustawy, nie ma podstaw by przytoczone wyżej okoliczności kwestionować.

Dla Trybunału Konstytucyjnego powstało jednak przede wszystkim pytanie, czy nowo ustanowiony stan prawny oznacza ograniczenie podmiotowego zasięgu prawa do renty usprawiedliwione na gruncie konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i jest z nią do pogodzenia. W tym celu Trybunał Konstytucyjny rozważyć musiał w pierwszej kolejności znaczenie owej zasady Konstytucji dla ustawowego unormowania prawa do renty i tym samym jej znaczenia dla kontroli konstytucyjności tego unormowania.

W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny poczynił następujące ustalenia.

1. Art. 5 pkt 5 Konstytucji, który ustanawia zasadę sprawiedliwości społecznej zamieszczony jest w grupie tzw. programowych przepisów Konstytucji. Formuła: “Polska Rzeczpospolita Ludowa... urzeczywistnia z a s a d y sprawiedliwości społecznej (podobnie jak formuła: “przeciwdziała naruszeniom z a s a d współżycia społecznego”) oznacza, że idzie o zasady, dyrektywy postępowania określone co do ich podstawowych treści. Istnienie takich zasad - jak wynika to z orzeczeń Trybunału w sprawach U. 5/86 i U. 7/87 - potwierdza analiza tekstu Konstytucji, jakkolwiek dla ich wykładni należy sięgać także do wartości i norm społecznych o charakterze pozaprawnym, akceptowanym przez polskie społeczeństwo. Zasady te mają charakter wiążących norm prawnych i rangę podstawowych zasad ustroju o treściach charakterystycznych dla państwa socjalistycznego. Mogą i winny być zatem brane pod uwagę jako podstawy oceny zgodności prawa z Konstytucją.

2. Zasada sprawiedliwości społecznej chociaż określona - jak powiedziano - co do podstawowych treści na gruncie Konstytucji zakłada po stronie organów państwa, które ją realizują, wybór hierarchii określonych formuł służących jej realizacji w danej sytuacji regulowanej prawem. W sferze działalności ustawodawczej państwa wybór ten jest przede wszystkim prawem i obowiązkiem Sejmu. Normatywny charakter zasady sprawiedliwości społecznej jako zasady konstytucyjnej nie wyklucza jednak ocen wyboru dokonanych przez Sejm w ustawach ze strony Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja nie wyłącza bowiem z jego kompetencji żadnej zasady i normy Konstytucji jako podstawy (kryterium) oceny konstytucyjności prawa. W opinii Trybunału Konstytucyjnego możliwa jest zatem różnica ocen w tym zakresie między Sejmem i Trybunałem Konstytucyjnym, jakkolwiek tylko w takich sytuacjach gdy system wartości przyjętych w ustawie Sejmu wywołuje zdecydowane zastrzeżenia na gruncie założeń Konstytucji. Opinię tę podzielił zasadniczo przedstawiciel Sejmu w oświadczeniu złożonym na rozprawie w odpowiedzi na pytanie o właściwy sens stanowiska zawartego w jego piśmie z dnia 19 sierpnia 1988 r. (s. 6).

3. Zasada sprawiedliwości społecznej występuje na gruncie Konstytucji i socjalistycznej doktryny prawa w postaci różnych formuł podziału, w szczególności: każdemu wg pracy, każdemu wg zasług, każdemu wg potrzeb.

Słusznie twierdzi przedstawiciel Sejmu w ślad za nauką prawa, że także polskie prawo emerytalno-rentowe rozwija się pod wpływem co najmniej czterech zasad: potrzeby, pracy, zasług i szkody. Słusznie podkreśla się także rację szerszego uwzględniania w przepisach tego prawa podstawowej, zgodnie z art. 19 ust. 3 Konstytucji, formuły sprawiedliwości społecznej “od każdego według jego zdolności, każdemu według jego pracy”.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zasada podziału wg pracy w odniesieniu do renty inwalidzkiej powinna jednak ustąpić pierwszeństwa zasadzie podziału wg potrzeb. Do konstrukcji prawa do renty nie sposób włączyć jako podstawowego elementu bodźca w postaci wyższej renty za odpowiednio dłuższy okres zatrudnienia skoro wydłużenie okresu zatrudnienia nie zależy od pracownika gdy zatrudnienie przerwane zostaje na skutek zdarzenia losowego powodującego inwalidztwo. W samym założeniu renta inwalidzka ma umożliwić zaspokojenie socjalnych potrzeb ludziom, którzy przede wszystkim utracili zdolność do wykonywania zatrudnienia lub zdolność ta została ograniczona z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu. Zadaniem renty inwalidzkiej jest łagodzenie ekonomicznych skutków zdarzeń losowych i zapewnienie godziwego poziomu życia osobom nie mogącym kontynuować dotychczasowego zatrudnienia Należy ponadto zauważyć, że w naszych warunkach społeczno-gospodarczych z uwagi na stosunkowo niską wysokość rent służyć one mogą zaspokojeniu zaledwie potrzeb podstawowych (Wg danych za 1987 r. najliczniejsza grupa rencistów, bo 18,2% ogółu pobierających renty, otrzymuje od 14 do 16 tys. zł). Słusznie zatem podstawowym warunkiem uzyskania prawa do renty, zgodnie z art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., jest inwalidztwo w rozumieniu art. 23 ustawy, gdy natomiast w przypadku emerytury jest nim osiągnięcie określonego wieku emerytalnego i wymaganego okresu zatrudnienia (art. 26 ustawy). Staż pracy, chociaż wymagany dla uzyskania renty inwalidzkiej, ze względu na konieczny związek inwalidztwa z zatrudnieniem w czasie (art. 32 pkt 3 ustawy), jest z zasady krótki (tym krótszy im od niższej pod względem wieku grupy pracowników jest wymagany), lub wręcz minimalny, jak w sytuacji określonej w art. 33 ust. 3 ustawy.

Pogląd, że w przypadku prawa do renty inwalidzkiej należy preferować zasadę sprawiedliwości społecznej wg potrzeb - które jak się okazuje mają charakter potrzeb podstawowych - podziela nauka prawa ubezpieczeń społecznych. Zasada ta znajduje także swoje uzasadnienie w świetle badań opinii społecznej na temat różnych formuł sprawiedliwego podziału dóbr w społeczeństwie.

W związku z tym, co powiedziano, Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że poziom rent dla I i II grupy inwalidów oraz poziom emerytur jest zasadniczo zrównany a renta dla inwalidów zaliczanych do III grupy niewiele odbiega od poziomu renty I i II grupy. Uważa się w związku z tym, że aktualna regulacja prawna jest wyrazem realizacji przez system emerytalno-rentowy zasady zaspakajania jedynie podstawowych potrzeb osób ograniczonych w zdolności do pracy z powodu stanu zdrowia lub wieku. Zrównanie to jest jednak krytykowane i proponuje się, by renta inwalidzka była zrównana z poziomem emerytury dopiero wtedy, gdy uprawniony inwalida ma taki sam okres zatrudnienia, co osoba uprawniona do emerytury.

4. Trybunał Konstytucyjny oceniając treść art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ze. p. z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej doszedł do wniosku, że przedłużenie z 5 do 10 lat okresu zatrudnienia wymaganego do otrzymania renty inwalidzkiej ogranicza powszechny i sprawiedliwy dostęp do uprawnień rentowych. W warunkach rygorystycznie określonych przesłanek nabycia prawa do emerytury - zwłaszcza gdy idzie o okres zatrudnienia - renta inwalidzka dla ludzi starszych jest w istocie świadczeniem zastępczym w stosunku do emerytury, której uzyskanie jest na ogół w tych warunkach niemożliwe. W społeczeństwie socjalistycznym należy ze zrozumiałych względów tym bardziej dążyć do tego, by zaspokojenie potrzeb, chociażby przy pomocy zmniejszonych rent inwalidzkich, było powszechne, w tym przede wszystkim sensie, by obejmowało wszystkich ludzi pracy i w miarę możliwości wszystkie sytuacje związane z utratą lub istotnym zmniejszeniem się dochodów z pracy. W tej kwestii stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odpowiada zatem poglądom nauki ubezpieczeń społecznych, przede wszystkim poglądom Wacława Szuberta (Uwagi o funkcjach ubezpieczeń społecznych “Seminarium Prawa Ubezpieczeń Społecznych” 1977 r., z. 1, s. 4). Z przytoczonych względów Trybunał Konstytucyjny nie mógł podzielić poglądu przedstawiciela Sejmu, wyrażonego na rozprawie, że obecne rozwiązania art. 33 ust. 4 i 5 ustawy w wyższym stopniu odpowiadają wymogom sprawiedliwości społecznej. W opinii Trybunału Konstytucyjnego sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej rygoryzmu przepisów art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. nie da się złagodzić w drodze ich prokonstytucyjnych wykładni, ani przy pomocy świadczeń pomocy społecznej, przyznawanych wg swobodnego uznania na podstawie odrębnych przepisów.

W związku z rozważaniami na temat art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że zasadniczy sprzeciw budzi również wymaganie 10-letniego okresu zatrudnienia po myśli art. 34 tej ustawy także od osób, które podjęły po raz pierwszy zatrudnienie po ukończeniu 40 roku życia w stanie istniejącego już inwalidztwa. Art. 34 analizowanej ustawy nie był przedmiotem wniosku i rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny, pragnie on jednak zwrócić uwagę, że osoby będące inwalidami I lub II grupy mogą mieć w istniejących warunkach gospodarczych istotne trudności w znalezieniu zatrudnienia, odpowiedniego do ich stanu zdrowia, i dlatego wymaganie od nich tak długiego okresu zatrudnienia może uniemożliwić im faktycznie uzyskanie prawa do renty inwalidzkiej. Rozwiązanie przyjęte w art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. pod względem rygoryzmu wymagań odbiega także rażąco od tych warunków, jakie ustawa ta stawia osobom wymienionym w art. 33 ust. 3, żądając od nich minimalnego okresu zatrudnienia jako warunku nabycia prawa do renty. Uwagi te Trybunał Konstytucyjny postanowił uczynić przedmiotem osobnej sygnalizacji do Sejmu.


VI


Trybunał Konstytucyjny rozważył także zagadnienie zgodności art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. z zasadą równości obywateli wobec prawa.

Z analizy treści art. 33 ust. 4 ustawy z uwzględnieniem zróżnicowanych sytuacji społecznych, na które rozciąga się jego moc obowiązująca, wynika, że jest on niezgodny z zasadą równego traktowania kobiet, a więc z zasadą art. 67 ust. 2 Konstytucji, którą w odniesieniu do prawa ubezpieczeń społecznych rozwija art. 78 ust. 2 pkt 1 Konstytucji, traktując ubezpieczenia społeczne jako jedną z dziedzin (aspektów) równości praw kobiety z mężczyzną. Generalnie sformułowany w ustawie warunek 10 lat pracy w stosunku do osób, które podjęły pierwsze zatrudnienie po ukończeniu 40 lat życia, nie uwzględnia bowiem ważnych społecznie obowiązków wychowawczych i rodzinnych kobiet niepracujących ze względu na wykonywanie tych obowiązków we wcześniejszym okresie życia. Ustawa daje możliwość traktowania pewnego okresu “nie pracy”, a związanego z wychowywaniem małych dzieci, jako okresu równorzędnego zatrudnieniu lub do niego zaliczanego. Możliwość taką stwarza jednak tylko dla kobiet, które po podjęciu zatrudnienia następnie go przerywają i korzystają z różnego rodzaju urlopów i przerw w pracy związanych z opieką nad dzieckiem (art. 11 ust. 2 pkt 1 i art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.). Możliwości takiej nie mają natomiast kobiety wychowujące dzieci przed podjęciem pierwszego zatrudnienia. Regulacja zawarta w art. 33 ust. 4 przedmiotowej ustawy traktuje te kobiety w sposób nierówny, wykluczając możliwość zaliczenia do okresu zatrudnienia pewnej liczby lat przeznaczonych wcześniej na opiekę nad dziećmi.

Z zasadą równości praw obywateli niezgodna jest także treść postanowień art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. z tego względu, że osobom objętym dyspozycją tego przepisu, tj. pracownikom, którzy po podjęciu pracy mieli dłuższą niż 10 lat przerwę w zatrudnieniu i zatrudnienie to wznowili dopiero po ukończeniu 40 roku życia, nie wlicza się do wymaganego stażu pracy zatrudnienia sprzed przerwy. Pracownicy ci wbrew sytuacji faktycznej potraktowani zostali jako osoby podejmujące zatrudnienie po raz pierwszy. Jest to rozwiązanie sprzeczne zasadniczo także z ogólnymi zasadami liczenia stażu pracy dla celów ustalenia prawa lub wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, stosownie do których długość przerwy w zatrudnieniu, sposób rozwiązania stosunku pracy itp., nie mają znaczenia dla ustalenia tego stażu.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone przed chwilą względy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z 1982 r. są niezgodne nie tylko z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, lecz również z zasadą równości praw obywateli.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca mógł uwzględnić wymienione wcześniej motywy, którymi się kierował ustanawiając przepisy art. 33 ust. 4 i 5 powyższej ustawy, tj. zapobieżenia przypadkom podejmowania zatrudnienia w późniejszym wieku życia przede wszystkim z myślą o zapewnieniu sobie uprawnień rentowych po stosunkowo krótkim, 5-letnim okresie zatrudnienia, w inny sposób. Przyjmując granicę 5 lat zatrudniania jako maksymalną do uzyskania prawa do renty: 1) mógł wzmocnić instrumenty kontroli rzetelności oceny inwalidztwa osób podejmujących pracę w późniejszym okresie życia; 2) gdyby uznać, że kontrola taka jest niewystarczająca z tego względu, że osoby podejmujące pracę w późniejszym wieku (po 30 roku życia) mają zwykle określony stopień upośledzenia stanu zdrowia, ustawodawca mógł się posłużyć techniką klauzul generalnych, które dawałyby organom orzekającym możliwość oceny różnych sytuacji faktycznych przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu renty w przypadkach wątpliwych; 3) mógł zróżnicować, a tym samym rozbudować w stopniu większym niż w obowiązującej ustawie, przesłanki uzyskiwania prawa do renty po osiągnięciu 5-letniego okresu zatrudnienia, uwzględniając różne, typowe sytuacje i względy społeczne zgodnie z zasadą sprawiedliwości i równego traktowania obywateli pozostających w tej samej sytuacji faktycznej.


VII


Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z 1982 r. z Konstytucją także ze względu na to, że przepisy te naruszają zasadę nie działania prawa wstecz.

Zasadę nie działania prawa wstecz Trybunał Konstytucyjny rozumie szerzej, a więc nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit w właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowoustanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne (a w konsekwencji społeczne) następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych.

Zasada ta, jakkolwiek nie wyrażona w Konstytucji wprost, z opinii Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie wynika z konstytucyjnej zasady praworządności materialnej (art. 8 ust. 1) oraz z zasady zaufania obywateli do państwa, która leży u podstawy wielu postanowień Konstytucji (art. 9, art. 20 ust. 2, art. 101, przepisy ustanawiające podstawowe prawa i wolności obywateli i gwarantujące ich ochronę).

Zasada praworządności materialnej wymaga by prawo wyrażało wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 Konstytucji prawa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają być “wyrazem interesów i woli ludu pracującego”. Konstytucja odsyła zatem do najbardziej podstawowych wartości uznawanych przez ustrojodawcę państwa socjalistycznego za godne realizacji i ochrony z punktu widzenia ogólnospołecznego; są nimi interes i wola ludu pracującego. Jedną z wartości pochodnych (obok takich, jak sprawiedliwość społeczna, równość praw, humanizm i demokratyzm prawa), związanych z interesami i wolą ludu, którą ma urzeczywistniać prawo, jest bez wątpienia wymóg społecznej stabilności (trwałości) i praw gwarantowanych przez ustawy i związanego z nim bezpieczeństwa prawnego obywateli. Wyraża je i chroni zasada nie działania prawa wstecz. Będąc elementem zasady praworządności materialnej, sama ma instrumentalny charakter względem wartości nadrzędnych, jakimi są interesy i wola ludu pracującego. Wynika stąd, że ustawodawca wyrażając te wartości nadrzędne musi jednocześnie mieć na uwadze, by stanowione przez niego prawa stwarzały poczucie stabilności praw obywateli. Granice tej stabilności wyznaczać może także tylko wola i interesy suwerena.

Zasada zaufania obywatela do państwa, leząca u podstawy wymienionych wyżej postanowień Konstytucji i regulowanych nimi instytucji ustroju, jest - podobnie jak zasada praworządności materialnej - zasadą prawnokonstytucyjną, która rodzi określone obowiązki w sferze działalności państwa. W dziedzinie prawodawczej działalności państwa stwarza ona w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli nie wymaga tego ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania obywatelom praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli, wreszcie obowiązek nie nadawania przepisom prawnym mocy wstecznej. Gdy idzie o ten ostatni obowiązek zasada zaufania obywatela do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną. Nie należy także stanowić przepisów, które by w jakiś sposób ograniczały katalog praw, mających podstawę w Konstytucji lub służącym ich realizacji. Na stabilności i rozwojowym charakterze praw i obowiązków obywateli wspiera się bowiem zaufanie obywateli do państwa i jego społeczna siła. W ten sposób zasada zaufania obywateli do państwa staje się jednocześnie podstawową wartością ogólnospołeczną, do której odsyłają i którą chronią normy ustawy zasadniczej.

Z punktu widzenia zasady nie działania prawa wstecz jako podstawowej zasady porządku prawnego państwa rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wymaga treść art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. w związku z art. 115 ust. 2 tej ustawy. Art. 33 ust. 4 i 5 powołanej ustawy - tak samo jak inne przepisy tej ustawy - wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. i został zastosowany nie tylko do spraw, w których wnioski zostały zgłoszone poczynając od dnia jej wejścia w życie, lecz stosownie do art. 115 ust. 2 ustawy również do wniosków o świadczenia zgłoszone przed dniem jej wejścia w życie, jeżeli choćby jeden z warunków do przyznania świadczeń został spełniony po dniu 1 stycznia 1983 r. W ten sposób jeżeli obywatel zainteresowany otrzymaniem prawa do renty złożył wniosek wcześniej i w momencie złożenia tego wniosku posiadał 5-letni okres zatrudnienia wymagany według dotychczasowej ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, lecz jego inwalidztwo zostało ustalone dopiero po dniu wejścia w życie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., to prawo do renty nie powstało w następstwie ustanowienia w niej nowego 10-letniego okresu zatrudnienia jako warunku nabycia prawa do renty.

Trybunał Konstytucyjny nie widzi racji, które z punktu widzenia de lege fundamentale lata przemawiałyby za wyłączeniem sytuacji prawnej rencisty, chronionej na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, spod zasady nie działania prawa wstecz. Wszystkie warunki nabycia, trwania i ustania prawa doświadczeń rentowych, zwłaszcza wymóg 5-letniego okresu zatrudnienia zostały wyraźnie określone przy pomocy prawa, a decyzje ubezpieczeniowe organów ZUS miały w zasadzie deklaratoryjny charakter. Decyzje te sprowadzają się do oceny zgodności stanu faktycznego z treścią ustawowych przesłanek nabycia prawa do renty.

Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko reprezentowane przez przedstawiciela Prokuratora Generalnego, że to co ustawa przyzna obywatelowi może być mu przez ustawę odebrane. Ze względu na ochronę praw rentowych jako istotnej treści konstytucyjnego prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca nie może ingerować w te prawa w sposób arbitralny, istotnie pogarszający sytuację prawną obywatela.

Trybunał Konstytucyjny podzielił także pogląd prof. Czesława Jackowiaka, biegłego w niniejszej sprawie, że zasada nie działania prawa wstecz wymaga, ażeby zmiany przepisów kształtujących sytuację prawną rencisty wchodziły w życie z reguły po upływie okresów, które pozwalają na dopełnienie zwiększonych warunków prawa do świadczeń rentowych. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z Konstytucji jeżeli miałyby dotyczyć - jak w tym przypadku - prawa gwarantowanego przez Konstytucję.


IX


Trybunał Konstytucyjny nie znalazł dostatecznych podstaw do uznania za niezgodne z Konstytucją przepisów art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., czego domagał się wnioskodawca.

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się przede wszystkim sprzeczności treści powyższego przepisu przedmiotowej ustawy z art. 70 Konstytucji. Art. 70 Konstytucji gwarantuje - jak to napisano wyżej - prawo obywateli do ubezpieczenia społecznego m. in. na wypadek choroby i niezdolności do pracy i nakazuje ustawodawcy tak ukształtować warunki nabycia, trwania i utraty przedmiotowego prawa by zapewnić dostęp do niego każdemu zasadniczo pracownikowi, który stał się inwalidą i ma określony (nawet minimalny) okres zatrudnienia. W ujęciu Trybunału Konstytucyjnego idzie tutaj zasadniczo o warunki takie, jak je rozumiało prawo obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji, a ponadto zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Konstytucja w art. 70 nie określiła natomiast żadnych norm co do tego, jakie powinny być zasady kształtowania poziomu (wysokości) świadczeń rentowych oraz ich struktura (elementy składowe). Na kwestie te nie rozciąga się w konsekwencji konstytucyjna zasada rozwojowego charakteru prawa do renty. Należy przyjąć, że wymaganiom Konstytucji czyni zadość taki wymiar świadczeń rentowych, który uwarunkowany jest wielkością autonomicznego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oraz zróżnicowanie ich wysokości w zależności od stopnia utraty zdolności do pracy.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do oceny z punktu widzenia zgodności z art. 70 Konstytucji zmian jakie w stosunku do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin wprowadził kwestionowany we wniosku art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.

Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. wymagał rozpatrzenia także z punktu widzenia zgodności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 5 pkt 5 Konstytucji). W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. Prawdą jest, że na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. określona kwota wzrostu renty z tytułu stażu pracy stanowi część składową wymiaru świadczenia rentowego i ma wpływ na jego wysokość. Ponadto zmiana jaką wprowadził art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. w porównaniu z zasadami obliczania dodatku za staż pracy wg art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, mianowicie zastąpienie normy, ustalającej wzrost renty inwalidzkiej za każdy pełny rok ponad 5 lat okresów zatrudnienia w Polsce Ludowej (nie więcej jednak niż za 20 lat) o określony w ustawie 0,5% lub 0,4% podstawy wymiaru renty w zależności od grupy inwalidów, normą jednolitą wg k16rej renta zwiększa się o 1% podstawy jej wymiaru za każdy pełny rok zatrudnienia w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat - jest mniej korzystna dla rencistów w porównaniu z przepisami ustawy poprzedniej; rencistów mających nawet 20-letni okres zatrudnienia pozbawia prawa do wzrostu renty z tytułu stażu pracy.

2. Jednolita norma zwiększania świadczeń rentowych z tytułu dłuższego okresu zatrudniania, identyczna do tych, które obowiązują przy świadczeniach emerytalnych (1% podstawy wymiaru za każdy rok zatrudniania w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat) jest konsekwencją całkowitego zrównania w obowiązującej ustawie z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. podstawowego wymiaru rent inwalidzkich I i II grupy z wymiarem emerytur oraz zbliżenia wymiaru rent III grupy do wymiaru świadczeń I-ej i II-ej grupy inwalidów. W tej sytuacji wprowadzenie odmiennych zasad premiowania stażu pracy w zakresie emerytury i rent inwalidzkich I i II grupy nie byłoby uzasadnione, jakkolwiek obowiązujący obecnie system wzrostu rent za staż pracy budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady podziału “każdemu według jego pracy”. Przewidziana w uprzednio obowiązującej ustawie preferencja zasad wypłaty “dodatku stażowego” dla osób pobierających renty inwalidzkie wynikła właśnie stąd, że zasadnicze kwoty tych rent byty niższe od stawek przewidzianych dla emerytury Przyjęcie natomiast obecnie bardziej korzystnych zasad przyznawania tego dodatku dla rencistów, tzn. już z tytułu stażu pracy przekraczającego minimalny okres uprawniający do renty, prowadziłby w rezultacie do ukształtowania rent inwalidzkich na poziomie znacznie wyższym od rozmiaru emerytury. Takie rozwiązanie budziłoby zaś zastrzeżenia w świetle poglądu - który podziela Trybunał - że emerytury powinny być w większym stopniu, niż renty inwalidzkie kształtowane z uwzględnieniem zasady podziału wg pracy.

3. Powyższy stanowisko nie oznacza aprobaty Trybunału Konstytucyjnego dla przyjętego w ustawie zrównania poziomu emerytury z wysokością rent dla inwalidów I i II grupy. W doktrynie wywołuje ono też poważne zastrzeżenia. Podnosi się w szczególności, że zrównanie to jest dowodem przyznania priorytetu zasadzie podziału “wg potrzeb” oraz, że może ono sprzyjać dążeniom pracowników do uznawania ich za inwalidów w celu uzyskania renty inwalidzkiej, co z uwagi na znaczną rozpiętość wymaganych okresów zatrudnienia jest łatwiejsze, niż nabycie uprawnień emerytalnych. Przede wszystkim zaś budzi wątpliwości przyjęcie takiego samego rozmiaru dla świadczenia, którego uzyskanie wymaga 25 lub 20 lat pracy (emerytura) oraz dla świadczenia, dla którego prawo powstaje z reguły już po 5 letnim, a nawet krótszym, okresie zatrudnienia. Podstawowym założeniem powinna być reguła równości obu świadczeń tylko przy jednakowym okresie zatrudnienia.

Z powyższego wynika, że nieuzasadnione jest twierdzenie wnioskodawcy, że zmiany przepisów określających zasady przyznawania prawa do wzrostu renty inwalidzkiej w art. 35 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. ocenione być muszą “jako znaczne pogorszenie sytuacji prawnej i materialnej inwalidów uprawnionych do pobierania renty” (s. 2 wniosku). Zmian tych bowiem nie można traktować bez uwzględnienia zasadniczego zrównania w tej ustawie podstawowego wymiaru rent i emerytur. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd, jaki na rozprawie wyraził biegły prof. Cz. Jackowiak, że obecnych unormowań art. 35 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. nie można ocenić w oderwaniu od całości jej przepisów, kształtujących wysokość świadczeń rentowych, i że pozbawienie jednego z elementów prawa doświadczeń, przy zachowaniu ich w wymiarze globalnym czy korzystniejszym ukształtowaniu innych elementów tego prawa, nie narusza obowiązujących zasad prawa. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 35 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej w tym jej rozumieniu, jaki Trybunał Konstytucyjny przyjął w odniesieniu do ustawowej regulacji prawa do renty inwalidzkiej.

Z tych samych względów, a także wobec braku jakiegokolwiek niesprawiedliwego zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli objętych przepisami art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., Trybunał Konstytucyjny nie mógł orzec, że powołany przepis ustawy jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji.


X


Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. jest niezgodny z Konstytucją.

Przewidziany tym przepisem ustawy dodały do renty z tytułu odznaczenia państwowego w wysokości 20% podstawy wymiaru świadczenia rentowego nie więcej jednak niż 3000 zł, nie jest w ogóle elementem pojęcia prawa do ubezpieczenia społecznego, które zapewnia art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji, chociaż w ujęciu przepisów przedmiotowej ustawy jest częścią świadczeń (dodatków) przyznawanych rencistom i emerytom. Dodatek ten jest oderwany bowiem od systemu ubezpieczeń społecznych jako systemu świadczeń zagwarantowanych ustawowo i związanych z pracą, o charakterze roszczeniowym, pokrywającym potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe lub inne związane z nimi zdarzenia, i pochodzących ze środków, których ciężar spoczywa na zbiorowości osób do nich uprawnionych (W. Szubert). Zasady przyznawania dodatków z tytułu odznaczeń państwowych odbiegają istotnie od zasad przyznawania podstawowych świadczeń ubezpieczeniowych, tj. ich uzależnienia od zaistnienia zdarzeń losowych i długości okresu zatrudnienia. Dodatki te w konsekwencji obciążają także niesłuszne środki ubezpieczenia społecznego. Z tych względów regulacji dodatków za odznaczenia państwowe w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. nie można uznać za realizację konstytucyjnego prawa do ubezpieczenia społecznego, a zatem za podlegającą ocenie z punktu widzenia art. 70 Konstytucji. Charakter podstawy prawnej przedmiotowych dodatków, jaką jest ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie może być czynnikiem rozstrzygającym o ich przynależności do systemu ubezpieczeń społecznych.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego obowiązujące unormowanie dodatków z tytułu odznaczeń państwowych w ustawie z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. oceniane może być z punktu widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej. Stoi on jednak na stanowisku, że nie odnosi się do tego unormowania zasada podziału wg pracy jako jedna z podstaw kształtowania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Dowodzą tego pośrednio także spory, jakie wokół związku przedmiotowych unormowań ustawowych z tą zasadą toczą się w nauce prawa, a także dyskusje jakie miały miejsce przy okazji prac nad projektem ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p., prowadzące do całkowicie przeciwstawnych sobie konkluzji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dodatki z tytułu odznaczeń państwowych w założeniu honorują osoby z racji ich wcześniejszych szczególnych zasług pracowniczych i obywatelskich. Właściwą zatem podstawą kształtowania wysokości dodatków za odznaczenia państwowe powinna być zasada podziału wg zasług, mierzonych rodzajem i rangą (klasą) odznaczenia, i wyrażająca się w odpowiednie do niej wysokości dodatku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podziela także pogląd, że obecnie dodatki z tyt. odznaczeń państwowych do rent i emerytur w postaci osobnych świadczeń (gratyfikacji) powinny się w przyszłości znaleźć - jeżeli ustawodawca uzna za celowe je zachować - poza ustawą o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym.

Oceniając rozwiązanie, przyjęte w art. 49 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. z punktu widzenia zasady równości wobec prawa Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że nie jest on niezgodny z tą zasadą dlatego, że przepis ten nie zniósł tego prawa w odniesieniu do żądanej grupy osób posiadających odznaczenia z którymi ustawa łączy odpowiedni dodatek do rent i emerytur. Ukształtował tylko inaczej zasady obliczania jego wysokości w porównaniu z tym, które obowiązywały pod rządami art. 45 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie różnicując ich jednak w stosunku do żadnej grupy adresatów objętych obowiązywaniem art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p.

Przedmiotowe dodatki są mniej korzystne dla wszystkich osób otrzymujących je z powodu ustanowienia w obecnej ustawie górnej kwoty dodatku w wysokości 3000 zł, która to kwota - jak słusznie zauważył wnioskodawca - ulega dodatkowo deprecjacji z powodu procesów inflacyjnych w gospodarce narodowej. Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednak swoje generalne stanowisko także w odniesieniu do ustawowego unormowania przedmiotowych dodatków, że przepis art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. wzięty łącznie z innymi rozwiązaniami tej ustawy, wpływającymi na wzrost poziomu świadczeń rentowych (w szczególności z uwzględnieniem zasady art. 31 ustawy, że kwoty podstawy wymiaru rent określone pierwotnie w ustawie, będą podwyższane w miarę rozwoju najniższego wynagrodzenia), nie pogorszył sytuacji prawnej i materialnej rencistów. W szczególności zasada nie działania prawa wstecz nie oznacza zakazu modyfikacji danego prawa podmiotowego obywateli, jeżeli tylko nie pogarsza ona sytuacji prawnej obywatela, w tym przypadku prawa do ubezpieczenia społecznego.


XI


Mając na względzie wszystkie przytoczone wyżej racje prawne Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdził, że przepisy art. 33 ust. 1 pkt 5 od słowa “z zastrzeżeniem” oraz ust. 4 i 5 tego artykułu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 8 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, natomiast przepisy art. 35 ust. 2 i art. 49 ust. 2 tej ustawy są zgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione zasygnalizować Sejmowi PRL swoje wątpliwości w sprawie art. 34 i art. 49 ust. 2 powołanej ustawy z punktu widzenia konieczności spójności systemu prawnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Inne orzeczenia