Wyrok TK z dnia 15.02.1994 sygn. K 15/93

Sygrantura: K 15/93
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1994-02-15
Skład: Andrzej Zoll (sprawozdawca), Błażej Wierzbowski , Ferdynand Rymarz , Janina Zakrzewska (przewodniczący), Wojciech Łączkowski

ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 15 lutego 1994 r.
(Sygn. K. 15/93)


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK: Janina Zakrzewska

Sędziowie TK: Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski
Andrzej Zoll (sprawozdawca)

Protokolant: Karol Radziwiłł

po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 18 września 1993 r. z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego (Dz.U. Nr 17, poz. 75; zm.: z 1991 r. Nr 104, poz. 450; z 1992 r. Nr 21, poz. 85; z 1993 r. Nr 29, poz. 133; Nr 129, poz. 602 i Nr 134, poz. 645) z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426)

orzeka:

nieprzyznanie uprawnień kombatantom i represjonowanym na mocy art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych oraz okresu powojennego (Dz.U. Nr 17, poz. 75 z późn. zm.) osobom spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, które nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich skierował w dniu 18 września 1993 r. do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 17, poz. 75 z późn. zm.) z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich oparł interpretację zakwestionowanego przepisu na uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. (II UZP 7/91, OSNC APU Nr 10/92, p. 174), w której Sąd Najwyższy ustalił, że przyjęte w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a określenie osoba “zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego” obejmuje także osoby zatrudnione w aparacie bezpieczeństwa publicznego w ramach stosunku pracy, a samo pojęcie “aparat bezpieczeństwa publicznego” oznacza wszystkie jednostki organizacyjne resortu bezpieczeństwa publicznego. Z wykładni Sądu Najwyższego, podzielanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że kwestionowany przepis uniemożliwił uzyskanie uprawnień kombatanckich przez osoby, które były zatrudnione w jakiejkolwiek jednostce wchodzącej w skład aparatu bezpieczeństwa publicznego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, z uwagi na zbyt szeroką restrykcyjną treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach..., powstają sytuacje, w których należy pozbawić uprawnień kombatanckich “osoby niekiedy bardzo zasłużone, które status kombatanta lub osoby represjonowanej uzyskały w przeszłości z tytułu walki o niepodległość w szeregach Wojska Polskiego, Armii Krajowej, NSZ, Batalionów Chłopskich, a następnie po wojnie przeszły dobrowolnie, czasem nieświadomie lub wręcz zostały skierowane do pracy w organach “bezpieczeństwa publicznego”. Osoby takie, zdaniem Rzecznika, były często zatrudnione w MO na stanowiskach związanych ze zwalczaniem przestępstw drogowych, kryminalnych, były specjalistami z zakresu kryminologii.

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku zwrócił uwagę na odmienny, od art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a, sposób określenia kryteriów nieprzyznania uprawnień kombatanckich w stosunku do osób zatrudnionych w organach prokuratury i prokuratury wojskowej, w sądownictwie powszechnym lub wojskowym oraz w służbie więziennej przyjęty w lit. b omawianego przepisu. Zdaniem Rzecznika odmienność zastosowanych kryteriów w analogicznych sytuacjach świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Małą Konstytucję.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził także, że kwestionowany przepis ustawy przesądzający o tym, że sam jedynie fakt zatrudnienia w aparacie bezpieczeństwa publicznego dyskwalifikuje uprawnienia kombatanckie, narusza także art. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

Przyjęte przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a kryterium nieprzyznawania uprawnień kombatanckich narusza także, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, postanowienia art. 7 Karty Narodów Zjednoczonych przewidującego równość wobec prawa wszystkich obywateli i jednakową ochronę prawną przed jakąkolwiek dyskryminacją a także art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych wprowadzającego ochronę przed odpowiedzialnością za czyn, który w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego, nie stanowił przestępstwa w chwili jego popełnienia (podobnie art. 14 w związku z art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich naruszony został również art. 26 powołanego Paktu zawierający obowiązek traktowania wszystkich równo wobec prawa z zapewnieniem ochrony prawnej bez żadnej dyskryminacji.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 7 grudnia 1993 r. zajął stanowisko przyjmujące, że zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepis nie jest zgodny z przepisami art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.

W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny podzielił pogląd wyrażony we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, że “zbyt szeroko ujęte kryterium oceny uprawnień kombatanckich w stosunku do osób, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a, pozbawiające uprawnień także osoby, które nie pełniły funkcji w jednostkach organizacyjnych lub na stanowiskach związanych ze stosowaniem represji, w porównaniu z zapisem zawartym w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. b jest sprzeczne z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny zgadza się też ze stanowiskiem Rzecznika co do niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny wskazał nadto na tę okoliczność, że wadliwość kwestionowanego przepisu dostrzegana jest także przez posłów, o czym świadczą zaawansowane prace legislacyjne nad zmianą tego unormowania.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 1994 r. przedstawiciel Wnioskodawcy oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska zajęte poprzednio. Wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Małą Konstytucję poparł także przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny dopuścił dowód w postaci zeznań Jerzego Zimowskiego, wiceministra Spraw Wewnętrznych na okoliczność struktury organów bezpieczeństwa publicznego i zmian tych struktur w okresie od 1944 r. do 1990 r. Trybunał odebrał od tego świadka także zeznania dotyczące zakresu zjawiska wcielania do organów bezpieczeństwa publicznego (KBW) osób odbywających służbę wojskową.

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 17, poz. 75 z późn. zm.) osobie, która była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej nie przysługują uprawnienia kombatanckie przewidziane w ustawie. Określenie zakresu podmiotowego tego przepisu wymaga uprzedniej wykładni użytych w nim pojęć, w szczególności pojęcia “aparat bezpieczeństwa publicznego” (pojęcie “informacja wojskowa” nie budzi takich wątpliwości interpretacyjnych) oraz pojęcia,zatrudnienia” w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej.

Pojęcie “aparat bezpieczeństwa publicznego”, zgodnie z przyjętą wykładnią wyrażoną w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. (II UZP 7/91 – OSNC APU Nr 10/92 p. 174), podzielaną przez Trybunał Konstytucyjny, oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.

Pojęcie zatrudnienia, z braku definicji w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach..., należy rozumieć tak, jak stanowi o tym prawo pracy, a więc znaczy ono pozostawanie w stosunku pracy zarówno na podstawie umowy o pracę jak i na innych podstawach (mianowania, powołania). Taką interpretację zwrotu “zatrudnienie” przyjął także Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 17/92 stwierdzając, że “na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego słowa używa się (...) dla określenia sytuacji związanych z wykonywaniem stałej pracy za równie regularnym wynagrodzeniem”.

Również przedstawiona wykładnia pojęcia “zatrudnienie” użytego w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach... jest zgodna z wykładnią przyjętą przez Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale.

Przy ustalaniu wykładni wyrażeń użytych w kwestionowanym przepisie były także istotne dla Trybunału Konstytucyjnego materiały z prac legislacyjnych w parlamencie. Ich analiza pozwala wnosić, że ustawodawca określając zakres regulacji art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach... świadomie objął zakresem tego przepisu wszystkie osoby pozostające w stosunku pracy we wszystkich jednostkach organizacyjnych aparatu bezpieczeństwa publicznego.

Znaczenie normatywne kwestionowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisu sprowadza się do wyłączenia objętych nim osób spod szczególnych uprawnień przyznanych przez inne regulacje ustawy. Trybunał Konstytucyjny, nie oceniając samej zasady przyznawania szczególnych uprawnień z tytułu działalności kombatanckich i doznanych represji, stoi na stanowisku, że ustawodawca ma prawo do ich wyjątkowego przyznania obywatelom za szczególne zasługi poniesione dla dobra wspólnego lub celem rekompensaty doznanych krzywd czy prześladowań. Uprawnienia te muszą być dostatecznie uzasadnione z punktu widzenia zasady sprawiedliwości. Działanie ustawodawcy podlega jednak wówczas szczególnie wnikliwej ocenie z punktu widzenia doboru właściwych kryteriów uprzywilejowania i ograniczenia przywilejów.

Kryteria uprzywilejowania zostały wystarczająco jasno określone w art. 1-4 ustawy z 24 stycznia 1991 r. Na mocy kwestionowanego przepisu osoby spełniające warunki uprzywilejowania wymienione w art. 1-4 zostały jednak pozbawione możliwości uzyskania tych szczególnych uprawnień. Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego było kryterium, którym posłużył się ustawodawca, nie obejmując szczególnymi uprawnieniami osób uznanych przez ustawę za kombatantów lub za osoby represjonowane.

Dla ustalenia badanego kryterium pomocna jest analiza treści preambuły do ustawy z 24 stycznia 1991 roku. W preambule tej ustawodawca stwierdził m. in., że “władze III Rzeszy Niemieckiej; ówczesne władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i komunistyczny aparat represji w Polsce są winni cierpień zadanych wielu obywatelom Państwa Polskiego ze względów narodowościowych, politycznych i religijnych. Spowodowały śmierć wielu milionów, a dla wielu stały się przyczyną utraty zdrowia”. Należy przyjąć, że zdaniem ustawodawcy zasługi związane z okresem wojny lub poniesione represje znajdujące wyraz w postaci społecznego uznania w formie szczególnych uprawnień mogą zostać przekreślone w wypadkach działania na szkodę interesów Narodu i Państwa Polskiego. To działanie mogło się przejawiać w różnorodnych formach określonych w art. 21 ust. 2 ustawy o kombatantach... Ustawodawca wyróżnił wyraźnie dwie grupy przypadków. Takie, gdzie już samo współdziałanie z organami represji nastawionymi na zwalczanie niepodległościowych dążeń Polaków wyłącza z grona szczególnie uprawnionych oraz takie, w których o wyłączeniu z tego grona decydują zindywidualizowane działania skierowane przeciwko niepodległościowym dążeniom. Do pierwszej grupy należy współpraca z okupantem hitlerowskim lub dobrowolne odstępstwo od narodowości polskiej, przymusowe pełnienie służby w armii niemieckiej (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2) a także służba w organach NKWD albo w innych organach represji ZSRR działających przeciwko Narodowi i Państwu Polskiemu (art. 21 ust. 2 pkt 3). Do tej grupy należy też przyczyna podana w art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. a (zatrudnienie w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej).

Współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to o jakie stanowiska i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi. Dotyczy to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji w Polsce. Samo więc kryterium wyłączenia z grona osób, którym należą się szczególne uprawnienia, tych którzy współpracowali z aparatem represji nastawionym na zwalczanie ruchów niepodległościowych należy uznać za trafne i nienaruszające zasady sprawiedliwości.

Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że rację ma Wnioskodawca w tym zakresie, w jakim podnosi, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ujęty został wadliwie. Przepis ten nie jest bowiem sformułowany odpowiednio do wskazanego wyżej kryterium aksjologicznego. Obejmuje swoim zakresem także te osoby, które były zatrudnione w jednostkach służących dobru społecznemu. Do takich jednostek zaliczyć trzeba służby MO zajmujące się utrzymaniem porządku, zwalczaniem przestępstw, ochroną bezpieczeństwa obywateli. Jednostkami, które wypełniały wyżej wskazane kryterium aksjologiczne i które mogą być zaliczone do “komunistycznego aparatu represji w Polsce” były struktury Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej.

Zaliczenie do tej samej grupy, z punktu widzenia przyjętego kryterium aksjologicznego, osób zatrudnionych w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej oraz osób spoza tych struktur, które nie wykonywały zadań związanych ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości.

Pozbawienie szczególnych uprawnień kombatanckich osób spoza struktur komunistycznego aparatu represji, które nie wykonywały także, działając w innych strukturach aparatú bezpieczeństwa publicznego, zadań związanych z komunistycznym aparatem represji jest niesprawiedliwym traktowaniem w taki sam sposób osób istotnie różniących się z punktu widzenia przyjętego kryterium.

Trybunał Konstytucyjny uznając niezgodność art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości, oparł się wyłącznie na art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku uznając, że obie te zasady są ze sobą powiązane. W tej sytuacji odwołanie się do art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych uznał Trybunał Konstytucyjny za zbędne.

Ustalenie niezgodności art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach... z art. 67 ust. 2 powołanych przepisów konstytucyjnych powoduje także niezgodność tego przepisu z art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Natomiast brak jest jakiegokolwiek związku zakwestionowanego przez Wnioskodawcę przepisu z powołanym we wniosku, jako podstawą oceny, art. 7 Karty Narodów Zjednoczonych. Wnioskodawcy chodziło zapewne o art. 7 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, z którym to przepisem art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ocenianej ustawy jest niezgodny.

Trybunał nie podzielił stanowiska Wnioskodawcy, że kwestionowany przepis jest sprzeczny także z art. 15 ust. 1 powołanego wyżej Paktu oraz art. 7 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy te formułują zasadę nullum crimen, nulla poena sine lege anteriori, która to zasada nie ma w tej sprawie zastosowania. Nieprzyznanie szczególnych uprawnień w znaczeniu art. 21 ust. 2 ustawy o kombatantach... nie może być utożsamiane z odpowiedzialnością karną i wymiarem kary sądowej.

Z tych wszystkich powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia