Wyrok NSA z dnia 16.03.2017 sygn. II GSK 1373/15

Sygrantura: II GSK 1373/15
Wydane przez: Naczelny Sąd Administracyjny
Z dnia: 2017-03-16
Skład: Andrzej Kisielewicz (sprawozdawca), Andrzej Skoczylas (przewodniczący), Magdalena Maliszewska

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1398/14 w sprawie ze skargi J. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. M. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1398/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Minister Sprawiedliwości w dniu [...] marca 2013 r., zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w G. o wydanie opinii w trybie art. 16 § 3 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) w przedmiocie odwołania J. M. ze stanowiska notariusza, wobec uzyskania dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji.

Rada Izby Notarialnej w G. w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...], w której wyraziła negatywną opinię w przedmiocie odwołania J. M. ze stanowiska notariusza.

W trakcie kolejnej wizytacji przeprowadzonej dnia 14 czerwca 2013 r. wizytatorzy ocenili całokształt działalności wizytowanego notariusza, opisali w protokole wizytacji dostrzeżone uchybienia. Następnie Zespół do spraw Wizytacji w dniu 11 lipca 2013 r., negatywnie ocenił działalność J. M. Powyższą ocenę podzieliła Rada Izby Notarialnej w G., która uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. negatywnie oceniła działalność notariusza.

Następnie Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w G. z prośbą o udzielenie informacji, czy podtrzymuje ona negatywną opinię w przedmiocie odwołania J. M. ze stanowiska notariusza.

W następstwie powyższego Rada Izby Notarialnej w G. podjęła w dniu [...] listopada 2013 r. uchwałę nr [...] w której postanowiła nie podtrzymywać negatywnej opinii w przedmiocie odwołania J. M. ze stanowiska notariusza wyrażonej w uchwale z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu Rada podkreśliła, że mając na uwadze zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnienia złożone przez notariusza na posiedzeniu Rady, jak również uchwały Rady: z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym Rada przyznała pełną moc dowodową, nie znalazła podstaw do podtrzymania swojej negatywnej opinii w przedmiocie odwołania strony ze stanowiska notariusza.

J. M. złożył zażalenie od powyższej uchwały, podnosząc m.in., że Rada w ogóle nie podjęła próby wyjaśnienia istnienia dwóch różnych wersji protokołu z wizytacji kancelarii przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2013 r. Podał, że z wersji protokołu, którą mu doręczono wynika, że wizytatorzy ocenili jego pracę "ledwie dostatecznie" (nie negatywnie), tj. wynik tej kontroli był dla niego pozytywny. Z wersji natomiast będącej w posiadaniu Rady wynika, że wizytatorzy w dniu 14 czerwca 2013 r. ocenili jego pracę negatywnie.

Zdaniem strony, skoro nie wiadomo, który z tych dwóch protokołów przyjąć należy jako prawdziwy, to również wątpliwa i mało wiarygodna staje się wydana negatywna ocena jego działalności jako notariusza, zawarta w uchwale dnia [...] sierpnia 2013 r.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymała w mocy uchwałę z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu podniosła, że nie jest kompetentna do odpowiadania na zarzuty wobec pracy wizytatorów. Zdaniem organu, w sytuacji, kiedy notariusz otrzymał co najmniej dwie ujemne oceny powizytacyjne, organy samorządu notarialnego muszą zaopiniować pozytywnie odwołanie tak ocenionego notariusza. Organ podkreślił, że ustalenia dokonane przez wizytatorów świadczą o powtarzalności uchybień i błędów popełnianych przy wykonywaniu czynności zawodowych, które nie zostały skorygowane pomimo wydania notariuszowi szczegółowych i precyzyjnych zarządzeń powizytacyjnych po każdej wizytacji.

J. M. złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że Krajowa Rada Notarialna miała obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed podjęciem uchwały zgodnie z wymogami procedury i dokonania oceny zgłoszonych dowodów, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, tymczasem organ nie odniósł się do podniesionego w zażaleniu zarzutu rozbieżności w dokonanej ocenie zawartej w protokole z wizytacji przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że gdy uchwały organów samorządu notarialnego zapadają w sprawach indywidualnych są one rozstrzygnięciami administracyjnymi, a postępowanie musi odpowiadać zasadom k.p.a. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organów samorządu notarialnego było zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wywiązały się z tych powinności, bowiem nie została jednoznacznie wyjaśniona kwestia, czy skarżący uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego. W aktach sprawy znajdują się dwie wersje protokołu z wizytacji przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2013 r. W jednej wersji (str. 11 protokołu) podano, że kontrolowany notariusz "od ostatniej wizytacji zastosował się do części wytycznych powizytacyjnych", działalność skarżącego oceniono jako "ledwie dostateczną". Natomiast w drugiej wersji protokołu (również str. 11) podano, że notariusz "od ostatniej wizytacji zastosował się do części wytycznych powizytacyjnych" oraz stwierdzono, że wizytatorzy "pozostawiają Radzie Izby Notarialnej w G. ocenę pracy Pana Notariusza J. M.".

W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że skoro nie jest jasne, którą z wersji protokołu przyjąć należy jako obowiązującą, to również wątpliwa i mało wiarygodna staje się negatywna ocena działalności skarżącego jako notariusza, zawarta w uchwale z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Krajowa Rada Notarialna złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1398/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że oceny pracy notariusza dokonują wizytatorzy, podczas gdy z przepisu tego wynika, że to rada izby notarialnej samodzielnie ocenia wyniki wizytacji (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Organ postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, wskutek czego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ dokonał pogłębionej analizy wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla sprawy, wobec czego ewentualne naruszenie art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu co do dalszego postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w uchwale z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rada Izby Notarialnej w G. nie odwołuje się do oceny podsumowującej dokonanej przez wizytatorów czy Zespół ds. Nadzoru. To nie wizytatorzy dokonują bowiem oceny wyników wizytacji, ale rada izby notarialnej. Jest to opinia dokonana samodzielnie przez organ opiniujący, oparta o analizę uchybień popełnianych przez notariusza oraz jego wyjaśnienia, w których bagatelizuje on konsekwencje, które mogą z tychże uchybień wyniknąć dla bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. W tym zakresie oba protokoły kontroli są jednobrzmiące, dlatego kwestią irrelewantną jest podanie, na którym organ oparł swoją opinię, bowiem katalog uchybień jest w nich ten sam. Nie zachodzi zatem sprzeczność, która mogłaby wpływać na wynik sprawy, gdyż to właśnie katalog uchybień w pracy notariusza i ich skala mają kluczowe znaczenie dla oceny pracy J. M. przez Radę Izby Notarialnej w G.

Zdaniem organu, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku sugeruje, że Sąd I instancji prawdopodobnie błędnie przyjął, iż to wizytatorzy zobowiązani są do oceny pracy notariusza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.

Sąd I instancji uchylił dwie uchwały organów samorządu notarialnego w sprawie opinii wydanej na podstawie art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie zarzucając, że Rada Izby Notarialnej pozytywnie zaopiniowała zamiar Ministra co do odwołania notariusza mimo, że ocena pracy notariusza zawarta w protokołach z wizytacji z dnia 14 czerwca 2013 r. nie była jednoznaczna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, że podstawą opinii rady izby notarialnej, o której mowa w art. 16 § 3 tej ustawy mają być wyłącznie protokoły z wizytacji notariusza i że ta opinia musi w pełni odpowiadać ocenom sformułowanym przez wizytatorów. Wizytacje notariusza są przeprowadzane w ramach ogólnych kompetencji rady do sprawowania nadzoru nad notariuszami (art. 44 § 1 ustawy). A zatem rada, a nie wyznaczeni przez nią wizytatorzy, jest uprawniona do formułowania końcowej oceny wyników wizytacji, o czym świadczy art. 44 § 3 ustawy.

Z treści zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] listopada 2013 r. zawierającej opinię w sprawie odwołania J. M. ze stanowiska notariusza wynika, że w opinii dostatecznie wykazano i udokumentowano uchybienia w pracy tego notariusza w latach 2012 i 2013. Rada w uzasadnieniu swego stanowiska powołała się na dwie swoje uchwały powizytacyjne z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r. zawierające negatywne opinie na temat pracy J. M. (doręczone Ministrowi Sprawiedliwości).

Należy dodać, że decyzja o odwołaniu notariusza w trybie art. 16 § 3 ustawy należy do Ministra. W związku z tym Minister ocenia samodzielnie określone w tym przepisie przesłanki odwołania. Opinia organu samorządowego nie jest bowiem dla niego wiążąca. Organ opiniujący nie został też formalnie związany w swej wypowiedzi na temat pracy notariusza konkluzjami albo brakiem konkluzji osób wizytujących notariusza.

Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zarzuty skargi kasacyjnej jako uzasadnione. Uznał jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).

Inne orzeczenia