Wyrok WSA z dnia 13.06.2018 sygn. II SA/Wa 246/18

Sygrantura: II SA/Wa 246/18
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2018-06-13
Skład: Adam Lipiński (sprawozdawca, przewodniczący), Danuta Kania , Ewa Kwiecińska
Powiązane: Postanowienie

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Kwiecińska, , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w mieście stołecznym Warszawa z Józefa Szymańskiego na Wojciecha Ziembińskiego - oddala skargę -

Uzasadnienie

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z 13 grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z Józefa Szymańskiego na Wojciecha Ziembińskiego (§ 1 zarządzenia). Wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2 zarządzenia) i określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3 zarządzenia).

Zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), dalej jako: ustawa dekomunizacyjna.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wskazał, na brzmienie art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 2 ust. 3 ust. ustawy dekomunizacyjnej oraz wskazał na fakt, że Rada m.st. Warszawy nie wykonała ustawowego obowiązku zmiany nazwy ulicy Józefa Szymańskiego. Wyjaśnił, iż z tego powodu, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy, obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 tej ustawy (pismo organu z dnia 24 listopada 2017 r.).

Instytut Pamięci Narodowej wydał w tej sprawie trzy opinie potwierdzając tę niezgodność ( z 13 listopada 2017 r. z 6 grudnia 2017 r. i z 8 grudnia 2017 r.).

Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, powołał się na ocenę dotychczasowej nazwy ulicy, wskazaną przez IPN i przytoczył ją w zakresie oceny sylwetki Józefa Szymańskiego. Organ podkreślił, iż podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej jest skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Dlatego organ nadzoru, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy, był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy ulicy z Józefa Szymańskiego na Wojciecha Ziembińskiego.

W dalszej części uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewoda podał, że Wojciech Ziembiński (1925 - 2001) to polski działacz społeczny i katolicki, uczestnik opozycji politycznej w okresie PRL. W czasie II wojny światowej brał udział w konspiracji w podziemnych organizacjach "Pobudka" i "Walka". W 1942 r. podjął próbę przedostania się do armii polskiej na zachodzie, został zatrzymany przez Niemców i osadzony w obozie pracy w Karlsruhe. W 1945 r. przedostał się do Wielkiej Brytanii, służył w Polskich Siłach Zbrojnych na Zachodzie. W 1956 r. rozpoczął działalność w Klubie Inteligencji Katolickiej i Klubie Krzywego Koła. W 1965 r. był przez cztery miesiące tymczasowo aresztowany bez przeprowadzenia postępowania sądowego. W 1971 r. skazano go na karę roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, po tym jak przeprowadził dla harcerzy wykład poświęcony wschodnim granicom Polski. Przez kolejne lata organizował obchodów rocznic niepodległościowych, jak i organizowania nabożeństw patriotycznych. W 1975 r. podpisał List 59, protest przeciwko zmianom w Konstytucji PRL, wprowadzającym zapis o wiecznym sojuszu z ZSRR. Należał do inicjatorów Listu 14, w którym autorzy sprzeciwiali się represjom stosowanym wobec uczestników wydarzeń z czerwca 1976 r. Był jednym z założycieli Komitetu Obrony Robotników, a także jednym z inicjatorów Ruchu Obrony Praw Człowieka i Obywatela. Za zorganizowanie 11 listopada 1979 r. obchodów Święta Niepodległości skazany został na karę trzech miesięcy pozbawienia wolności. Od 1980 r. działał w Komitecie Obrony Więźniów Politycznych, w 1981 r. sygnował deklarację Klubów Służby Niepodległości. W kwietniu 1982 r. został zatrzymany zwolniono go po siedmiu miesiącach. Kontynuował działalność opozycyjną w ramach niewielkiego ugrupowania pod nazwą Kongres Solidarności Narodu. W 1989 r. był jednym ze współzałożycieli Niezależnego Komitetu Historycznego Badania Zbrodni Katyńskiej. Prowadził aktywną działalność na rzecz upamiętnienia ofiar zbrodni sowieckich i komunistycznych. W latach 1991-2000 przewodniczył radzie Fundacji Poległym i Pomordowanym na Wschodzie, a w okresie 1993-2000 był przewodniczącym rady Polskiej Fundacji Katyńskiej.

Następnie organ, powołując się na art. 5 ustawy dekomunizacyjnej, podał, że pisma oraz postępowania sądowe oraz administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy są wolne od opłat, zaś zmiana nazwy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową.

W zarządzeniu zawarto także pouczenie o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Miasto Stołeczne Warszawa skargą z dnia 11 stycznia 2018 r. zaskarżyło w całości do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 2 w zw. z art. 13, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2, art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP;

art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez niewykazanie przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu do zarządzenia zastępczego, że dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem zastępczym wypełnia dyspozycję tych przepisów;

art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. poz. 607 - dalej zwanej "Kartą") polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego bez przeprowadzenia konsultacji społecznych;

art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, ze zm.), polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia zastępczego na dzień jego ogłoszenia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego:

oraz naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność nazwy.

W związku z powyższymi zarzutami m. st. Warszawa wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu m. st. Warszawa rozwinęło zarzuty skargi i argumentowało w sposób następujący:

I. Naruszenie przepisów Konstytucji RP:

Przepisy, na których Wojewoda Mazowiecki opierał się wydając zarządzenie zastępcze, zostały przez stronę skarżącą ocenione, jako niezgodne z Konstytucją RP:

1) art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej - jako niezgodny z art. 2 w związku z art. 13 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej - jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP;

3) art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej - jako niezgodny z art. 2 w związku z art. 13 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP;

4) art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej - jako niezgodny z art. 165 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W tym aspekcie, strona skarżąca odwołała się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego (z 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, z 19 czerwca 1992 r., sygn. U 6/92; z 30 października 2001 r. sygn. K 33/00) i zasady wyrażonej w art. 2 i art. 13 Konstytucji, wywodząc, iż ustawa dekomunizacyjna nie cechuje się należytą poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawa.

Każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. W przypadku ustawy dekomunizacyjnej jedynym co nie budzi zasadniczych wątpliwości jest wskazanie adresata norm w niej zawartych. Nakazy odnoszą się do organów jednostek samorządu terytorialnego i określają pewne obowiązki w zakresie nadawania nazw m.in. budowlom, obiektom i urządzeniom użyteczności

publicznej (art. 1 ust. 1 ab initio ustawy dekomunizacyjnej).

Przepis ograniczający prawa i wolności powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie. W omawianym przypadku warunek ten nie jest spełniony, Należy zauważyć, że najistotniejsza część przepisów, które stanowią niejako sens całej regulacji ustawy dekomunizacyjnej, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści.

Konstruowany przepis powinien być tak sformułowany, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie spełnia konstytucyjnego wymogu określoności prawa wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Przepisy ustawy dekomunizacyjnej naruszają także, w kontekście art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zasadę równości (równego traktowania) wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca w akcie tym nakłada bowiem określone obowiązki na jednostki samorządu terytorialnego, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej, które przecież także mają uprawnienia i możliwości nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom publicznym użyteczności publicznej.

Wojewoda Mazowiecki zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy wykonał swą kompetencję arbitralnie i czysto dyskrecjonalnie. Nadał ulicy nową nazwę nie uszanowawszy chronionej prawem autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, praw i wolności jego ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP, co należy traktować jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanych praw m.st. Warszawy i zarazem naruszenie konstytucyjnych zasad z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zarówno podstawa prawna zarządzenia jak i sposób jego procedowania są nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą subsydiarności. Zasada ta polega na tym, że organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych zadań. Zatem represyjna ingerencja ustawodawcy, który upoważnia wojewodę do wydawania zarządzeń zastępczych w sprawach, które jednoznacznie należą do zadań własnych samorządu (art. 166 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP), narusza zasadę pomocniczości, która wywodzona jest m.in. z preambuły Konstytucji RP oraz z przepisu art. 15 ust. 1 Konstytucji RP (zasada decentralizacji władzy), art. 16 Konstytucji RP (zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego rozumianej jako wspólnota samorządowa) oraz z art. 163 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą pomocniczości ustawodawca nie powinien nadmiernie ingerować w działalność jednostki samorządu terytorialnego, jeśli ingerencja taka mogłaby skutkować pozbawieniem tych jednostek zadań czy kompetencji. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że problematyka nadawania nazw ulicom, obiektom, budynkom jest w pewien sposób naturalnie przynależna wspólnotom samorządowym. Wynika to z samego sedna samozarządzania i samoadministrowania w sprawach lokalnych. Trudno byłoby uznać, że to ustawodawca czy też administracja rządowa, nieznająca przecież lokalnej specyfiki, mają lepsze rozeznanie dotyczące ustalania ocen określonych osób czy wydarzeń przez daną społeczność lokalną. Ocena poszczególnych osób, ich dokonań może być pozytywna lub negatywna, w zależności od lokalnych poglądów i specyfiki danej społeczności. Powyższe potwierdza sam ustawodawca, który w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy przekazuje podejmowanie uchwał m.in. w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.).

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego posiada dwa aspekty. Po pierwsze, w aspekcie negatywnym chodzi o wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej. Po drugie, chodzi o samodzielność w znaczeniu pozytywnym – dana jednostka samorządu terytorialnego posiada możliwość samodzielnego i swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji tych zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi.

Ustawa dekomunizacyjna naruszą także zasado proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału jednoznacznie zauważa się, że omawiana zasada proporcjonalności dzieli się na trzy zasadnicze elementy, których dopiero łączne spełnienie przez określoną regulację pozwala na uznanie, że ustawodawca nie naruszył tej zasady. Są to warunki: konieczności, skuteczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Przy badaniu zgodności przepisu z konstytucyjną zasadą proporcjonalności należy przeprowadzać tzw. test proporcjonalności. Test ten sprowadza się do pełnej, rzetelnej odpowiedzi na trzy pytania. Zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 13 marca 2007 r. (K 8/07), pytania te to: po pierwsze, czy badana norma jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (skuteczność normy). Po drugie, czy norma ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest ona powiązana (efektywność normy). Po trzecie, czy efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na adresata regulacji ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricte). Uzyskanie odpowiedzi negatywnej na którykolwiek element testu prowadzi do uznania, że cała badana norma prawna narusza zasadę proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności wiąże ustawodawcę nie tylko wówczas, gdy wprowadza do systemu normy prawne ograniczające konstytucyjne prawa lub wolności obywatela (jednostki), ale również wtedy, gdy ustawodawca dokonuje ograniczeń samodzielności i swobody samorządu terytorialnego. Tezę taką zawarł Trybunał m. in. w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. (U 19/97) wskazując, że "zważywszy na odrębność gmin od aparatu państwowego i ich konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność Trybunał Konstytucyjny w szeregu swych orzeczeń uznawał stosowanie niektórych ograniczeń swobody ustawodawczej, mieszczących się w standardzie demokratycznego państwa prawnego, a mających na celu przede wszystkim ochronę konstytucyjnie gwarantowanych praw i interesów jednostki - jak zasada proporcjonalności i zasada pewności prawa - mutatis mutandis - także do ochrony gmin przed ingerencjami ustawodawczymi" (zob. także: wyroki Trybunału z 26 maja 1998 r., sygn. K 17/98; z dnia 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98).

W ocenie strony skarżącej testu proporcjonalności nie spełniają następujące przepisy:

1) art. 6 ust. 1 - w zakresie, w jakim nakazuje właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego zmianę nazw ulic, jeżeli obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizują komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagują taki ustrój w inny sposób;

2) art. 6 ust. 2 - w zakresie, w jakim ingeruje w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przez nakazanie wojewodzie wydania zarządzenia zastępczego w przypadku, jeśli w wyznaczonym terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nazwy, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, nie zostaną zmienione;

3) art. 6c - w zakresie, w jakim ingeruje w prawo do zaskarżania zarządzeń zastępczych przez gminę, przez ograniczenie tego prawa tylko do przypadków gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, wynikał z przyczyn od niej niezależnych.

Ustalenie efektywności jest możliwe jedynie wówczas, gdy badana norma ogranicza prawa lub wolności, ale jest to usprawiedliwione ochroną jednej z wartości wymienionej wyraźnie w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do wartości tych należą: bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo ochrona wolności i praw innych osób. Nie jest możliwe powiązanie wskazanych ograniczeń z którąkolwiek z wymienionych wartości.

Nadto ma miejsce niezgodność ustawy dekomunizacyjnej, w tym w szczególności art. 6 ust. 1 z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym wzorcem konstytucyjnym jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ustawa dekomunizacyjna w ogóle nie wypowiada się na temat kosztów przedmiotowych operacji.

Sąd rozstrzygający sprawę, w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinien odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej będących podstawą zarządzenia, jako sprzecznych z Konstytucja RP i na podstawię takiego ustalenia wydać stosowne rozstrzygnięcie. Wymaga podkreślenia, że Sąd stosując w sprawie bezpośrednio normy konstytucyjne nie orzeka o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy dekomunizacyjnej i nie wkracza tym samym w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, a jedynie odstępuje od zastosowania w sprawie norm sprzecznych z Konstytucją i podejmuje w tym zakresie rozstrzygnięcie.

II. Brak wykazania przez Wojewodę Mazowieckiego, że dotychczasowa nazwa ulicy, zmieniona zarządzeniem, wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej:

Wojewoda Mazowiecki miał obowiązek samodzielnego wykazania, w jaki sposób dana osoba (lub organizacja), poprzez swoje działania, symbolizowała albo propagowała komunizm. Był to obowiązek Wojewody jako organu wydającego zarządzenie, czyli Wojewoda nie mógł ograniczyć się do przytoczenia stanowiska IPN, gdyby nawet była to opinia wymagana przez art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, ponieważ opinia ze swej natury nie ma charakteru wiążącego.

W ocenie strony skarżącej, nie czyni zadość obowiązkowi wykazania, że dotychczasowa nazwa zmieniona zarządzeniem, wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez zawarcie w uzasadnieniu informacji przypominającej kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych (często zresztą niepełnych), pozbawionych jakichkolwiek cech analizy, z której wynikałyby motywy uzasadniające pogląd, że dana nazwa odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia, powoduje, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się Wojewoda Mazowiecki przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ustawy dekomunizacyjnej. Szczególnych wątpliwości nastręczają przypadki nazw ulic, których patroni poza jakimkolwiek związkiem z państwem komunistycznym w swoim życiorysie lub historii wykazywali się działalnością patriotyczną.

III. Naruszenie przepisów Karty:

Wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami m.st. Warszawy nastąpiło z naruszeniem art. 2 i 4 ust. 6 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 22 listopada 1993 r. Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Karta, stanowiąca część obowiązującego w RP porządku prawnego, jest źródłem standardów adresowanych do ustawodawcy krajowego przy stanowieniu wewnętrznych regulacji prawnych i może służyć jako wzorzec, z którym porównywany jest przepis ustawowy (por. wyroki TK: z 26 lutego 2003 r., K 30/02; z 20 marca 2007 r., K 35/05; z 26 lutego 2003 r., K 30/02 ; z 31 stycznia 2013 r., K 14/11). Zgodnie z art. 2 Karty, zasada samorządności lokalnej musi być uznana w prawie wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w Konstytucji. Art. 4 ust. 6 Karty wskazuje zaś na konieczność przeprowadzenia konsultacji we właściwym czasie i właściwym trybie ze społecznością lokalną w trakcie podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących.

Jest bezdyskusyjne, że zmiana nazewnictwa ulic dotyczy części mieszkańców gminy (miasta), a sposób rozstrzygnięcia tej sprawy ma istotny wpływ na funkcjonowanie gminy i warunki życia jej mieszkańców oraz zaspokajanie ich potrzeb. Zmiana nazwy ulic wywiera poważny bezpośredni wpływ zarówno na prywatną sferę ich życia, jak i sferę związaną z funkcjonowaniem w społeczeństwie. Wiąże się z konkretnymi uciążliwościami mającymi postać obowiązków prawnych, łączących się także z wydatkami. Wymaga dokonania zmian we wszelkich dokumentach zawierających adres zamieszkania oraz zawiadomienia urzędów i instytucji publicznych (jak równic/ prywatnych), takich jak na przykład urzędy skarbowe, Krajowy Rejestr Sądowy, organ koncesyjny. Ponadto, osoby będące przedsiębiorcami, oprócz dokonania zmian w rejestrach ewidencjonujących prowadzenie działalności gospodarczej, zmuszone si| ponieść dodatkowe koszty wymiany szyldów, przedruku ulotek reklamowych, aktualizacji stron internetowych, zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców. Nie da się zatem zaprzeczyć, że kwestia zmiany nazwy ulicy to niewątpliwie ważna dla gminy i jej mieszkańców sprawa.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 Karty, konsultacje takie Wojewoda Mazowiecki mógł przeprowadzić poprzez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza także możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.

IV. Naruszenie przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych:

Zgodnie z § 3 zarządzenia, przedmiotowy akt prawny podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.), akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjątkowo, zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W literaturze przedmiotu zasada ustanawiania odpowiedniego vacatio legis jest uznawana za zasadę konstytucyjną, zgodnie z którą prawodawca może wprowadzić akt normatywny powszechnie obowiązujący z vacatio legis krótszym niż 14 dni tylko wtedy gdy "ważny interes państwa" jest jednocześnie chroniony przez inną istotną zasadę konstytucyjną. Wyjątkowość omawianego rozwiązania oznacza, że prawodawca, który chce, by dany akt normatywny zaczął obowiązywać natychmiast po ogłoszeniu, musi wykazać nie tylko, że jest to "uzasadniony przypadek", ale również że takie rozwiązanie jest niezbędne ze względu na "ważny interes państwa". Wiarygodność tego uzasadnienia podlega weryfikacji w procesie kontroli prawa odpowiednio przez Trybunał lub sądy administracyjne (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK, 2016).

Na temat skutków naruszenia powyższych przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. (II SA/Łd 153/13) stwierdził, że jeśli w zaskarżonej uchwale błędnie przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i uregulowanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa, wówczas oznacza to, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu prawnego i usunięcie go z obrotu prawnego.

V. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu:

Wojewoda Mazowiecki wydał Zarządzenie z pominięciem obowiązku uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie Skarżącego dokument z dnia 6 grudnia 2017 r. na który powołuje się Wojewoda Mazowiecki w Zarządzeniu, zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, nie spełnia wymogu opinii. Opinia taka, mając na uwadze treść art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Tymczasem, w opinii tej ograniczono się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że dotychczasowa nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które by przekonująco tłumaczyły racje i motywy dokonanej przez IPN oceny (zarówno odnośnie do nazw podlegających zamiarowi zniesienia, jak i nazw podlegających zamiarowi nadania), nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii IPN umożliwiającej Wojewodzie Mazowieckiemu podjęcie samodzielnej decyzji o dokonaniu zmiany nazw ulic w prawidłowy sposób. Wyżej wymieniona opinia w ogóle nie próbuje w uzasadnieniu rzetelnie przedstawić faktów i okoliczności dotyczących osób, organizacji, wydarzeń lub dat podlegających ocenie tak, by wskazać na argumenty przemawiające za oceną dokonaną przez IPN. Wojewoda Mazowiecki natomiast błędnie uznał, iż tak hasłowa opinia jest wystarczająca do podjęcia przez niego, w formie Zarządzenia, decyzji o nieodwracalnych skutkach, ze względu na charakter instrumentu zarządzenia zastępczego.

VI. Ograniczenie prawa do ochrony sądowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego:

Przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, ograniczający w bardzo istotny sposób możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (art. 166 ust. 3 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Przepis ten jest również jawnie sprzeczny z art. 11 Karty, zgodnie z którym społeczności lokalne mają prawo do odwoływania się na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w konstytucji lub w prawie wewnętrznym, która w tym zakresie ma pierwszeństwo przez ustawą dekomunizacyjną (art. 91 ust. 2 w związku z ust. 1 oraz w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP).

Za niekonstytucyjny należy również uznać przepis art. 4 ustawy dekomunizacyjnej. Przepis ten nakazuje stosowanie przepisów materialnoprawnych i postępowania ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu określonym ustawą nowelizującą także do stanów faktycznych mających miejsce przed jej uchwaleniem i wejściem w życie, ograniczając w sposób bardzo istotny możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd w odniesieniu do nowych spraw oraz kreując dodatkową przesłankę zasadności skargi w trakcie trwających już postępowań.

Ochrona uczestników obrotu prawnego przed zmianą prawa następującą w toku realizowania różnego rodzaju procesów rozłożonych w czasie, jest przedmiotem gwarancji wyrażonych w art. 2 Konstytucji, tj. zasady niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady poszanowania praw nabytych, a także tzw. interesów w toku - tj. zasad bezpośrednio związanych z ideą demokratycznego państwa prawa.

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, dokonał podsumowania wytycznych wiążących ustawodawcę rozstrzygającego kwestie intertemporalne. Stwierdził w nim, że teza, jakoby istniało swoiste "domniemanie" przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami adresata normy prawnej (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem adresata normy prawnej (wyroki: z 13 marca 2000 r., K. 1/99; z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99; z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99,). Na tle utrwalonego stanowiska TK, na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu adresatów prawa, można mówić raczej o odwróceniu "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998 r., K. 10/98).

W innych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 - cz. III uzasadnienia oraz wyrok w sprawie o sygn. P 66/07) stawał na stanowisku, iż przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli:

- mają on rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) do realizacji lub ochrony innych ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności, czyli wyraźne są argumenty konstytucyjne, przemawiające za retroaktywnością, równoważące negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie

- poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nic kosztem pozostałych adresatów tej normy);

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nic mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

W ocenie strony skarżącej kwestionowany przepis, poza spełnieniem warunku formy ustawowej, nie odpowiada żadnemu ze wskazanych wymagań, a interes publiczny, jakiemu miałby służyć nowy reżim prawny wprowadzany tak skonstruowanymi przepisami przejściowymi, nie jest dostatecznie ważki, by przełamać konstytucyjne gwarancje praw jednostek samorządu terytorialnego do sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Nadto, żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do wystąpienia do IPN o opinię w sprawie nazw obiektów, które mogłyby zostać objęte ustawą dekomunizacyjną, ani nie przewiduje też przekazania przez wojewodę takiej opinii jednostce samorządu terytorialnego przed wydaniem zarządzenia zastępczego w celu podjęcia stosownych czynności, by uchronić się przed ryzykiem faktycznej utraty możliwości wykonywania zadań własnych w obszarze określonym w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też, zważywszy że jednostka samorządu terytorialnego na gruncie ustawy dekomunizacyjnej nie jest w stanie przewidzieć, jakiego konkretnie katalogu nazw może dotyczyć ingerencja wojewody, stąd ustalony w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej obowiązek - przy braku ostrych i obiektywnie weryfikowalnych kryteriów oceny - jest zawczasu niewykonalny przez gminę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie.

Argumentując żądanie odrzucenia skargi Wojewoda wskazał na art. 6c, dodanego przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy dekomunizacyjnej z dniem 7 stycznia 2018 r. Treść tego przepisu oznacza, że podejmując uchwałę o zaskarżeniu zarządzenia m. st. Warszawa wiedziało, że przepisy zostały zmienione i w sytuacji niespełnienia przesłanek wynikających z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, skarga nie przysługuje. Nadto strona skarżąca nie wykazała, aby brak było możliwości wykonania obowiązku polegającego na zmianie nazw ulic w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej.

Argumentując żądanie oddalenia skargi, Wojewoda wskazał, iż m. st. Warszawa zastosowało przepisy ustawy dekomunizacyjnej w procesie uchwałodawczym, na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r., podejmując 6 uchwał w sprawie zmiany nazw ulic. Strona skarżąca wpierw, zgodnie z aktualnie wyrażanym swym poglądem, sama autonomicznie dokonała oceny przepisów ustawy dekomunizacyjnej i nie stwierdziwszy ich niezgodności z Konstytucją RP, w oparciu o te przepisy, podjęła wskazanych 6 uchwał, aby następnie - w niezmienionym w tym zakresie stanie prawnym - zarzucić tym samym przepisom niekonstytucyjność, gdy tylko stały się one podstawą do wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego. Zatem zarzut niezgodności przepisów ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP został zgłoszony wyłącznie dla potrzeb argumentacyjnych skargi, w świetle jej oczywistej niezasadności, wobec braku podstaw także dla pozostałych zarzutów.

Polemizując z zarzutem naruszenia Konstytucji RP, Wojewoda podkreślił wagę art. 188 Konstytucji RP i podniósł, iż przedstawiony w skardze pogląd, że każdy organ stosujący prawo, jak również Sąd, jest uprawniony do decydowania o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, gdy nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jak również - że Sąd rozstrzygający sprawę jest uprawniony w tej sytuacji, w oparciu o bezpośrednie stosowanie Konstytucji, odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej stanowiących podstawę zarządzenia zastępczego jako niekonstytucyjnych - jest niezasadny oraz podkreślił, iż realizacja postulatów strony skarżącej doprowadziłaby do dowolności, arbitralności i indywidualnej oceny przy wydawaniu rozstrzygnięć przez sądy lub organy stosujące prawo, zwłaszcza w przypadku rozbieżności ich stanowisk – na co wskazał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny.

Z uwagi na doniosłość zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji w obowiązującym systemie prawnym Trybunał Konstytucyjny ( w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00) stwierdził, że w tym zakresie została ustalona i utrwalona linia orzecznicza (wyroki o sygn.: P 12/98, P 8/99. P 8/00, U 4/97, SK 19/99), najpełniej wyrażona w wyroku pełnego składu z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99: "W żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych (...) nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji)". Pogląd ten jest podzielany przez większość doktryny (por. m.in. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy - art. 193 Konstytucji RP, PiP 2000, z. 5; St. Rudnicki, Glosa do wyroku SN z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, MP 2001, nr 11).

Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bardzo wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Art. 188 Konstytucji zastrzega orzekania w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r. i wyrok NSA z 27 listopada 2000 r. USA/KR 609/98).

Organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze nie naruszył autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, które miało okres aż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej (z dodatkowym jeszcze 3-miesięcznym okresem vcatio legis) na przeprowadzanie wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic zgodnie z obowiązkiem nałożonym art. 6 ust. 1 tej ustawy na jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda Mazowiecki mając na uwadze ochronę owej autonomii samorządów wystosował nawet do samorządów pismo wskazujące na upływający okres obowiązywania ustawy. Strona skarżąca całkowicie zdaje się tego nie dostrzegać, jak również tego - że to na niej w pierwszym rzędzie spoczywał ustawowy obowiązek zmiany nazw ulic oraz, że z tego obowiązku nie wywiązała się w pełni (w zdecydowanie przeważającej części).

Obowiązująca w polskim systemie prawa zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) "..oznacza, że organ władzy publicznej nie może podejmować decyzji bez podstawy prawnej, ale należy rozumieć ją również tak, że organ władzy publicznej "nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek" (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 19 oraz wyrok TK z 4 października 2011 r., P 9/11) "Organy muszą zatem znać przepisy regulujące ich kompetencje i stosować się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Z konstytucyjnej zasady legalizmu wynika zatem, że nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej czy unikać wykonania kompetencji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na te organy określone obowiązki" (por. wyrok TK z 21 lutego 2001 r. sygn. P 12/00).

Brak jest w skardze zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy objętej zarządzeniem zastępczym. Strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy w świetle celu ustawy, uznania tej nazwy jako niezgodnej z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

Podjęcie aktu nadzoru oparte jest wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Zachowanie tych zasad w ustawie dekomunizacyjnej skutkuje tym, że nie może być mowy o naruszeniu zasady samodzielności.

Samodzielność ta nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza uchwalania ustaw, które modyfikują podstawy wykonywania zadań publicznych przez te jednostki.

W ustawie dekomunizacyjnej przewidziano w pierwszym rzędzie właśnie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu (w rozumieniu jak wyżej). Dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Aby ustrzec się przed arbitralnością w działaniu organu nadzoru ustawa dekomunizacyjna wprowadza niezbędny element uzyskania opinii IPN przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Ponadto działanie organu nadzoru nadal oparte jest wyłącznie na kryterium legalności.

Zachowana została także zasada proporcjonalności, bo jak wskazuje uzasadnienie ustawy dekomunizacyjnej została ona uchwalona, gdyż "Senat stwierdził, że ustawodawca nie może pozwolić na propagowanie symboliki komunistycznej, gdyż byłoby to demoralizujące dla społeczeństwa. Na równi z komunizmem należy potraktować wszystkie inne ustroje totalitarne." a więc z dbałości o moralność publiczną i porządek publiczny.

Ustawa dekomunizacyjna nie wyklucza możliwości zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy nadanej zarządzeniem zastępczym, pod warunkiem uzyskania wymaganych zgód, nie ogranicza więc żadnych kompetencji uprzednich i następczych samorządu w tym zakresie.

Ustawa dekomunizacyjna nie wprowadza żadnych zmian w finansowaniu nadania nowej nazwy ulicy w porównaniu do regulacji do regulacji dotychczasowych, za wyjątkiem zwolnienia z opłat w art. 5 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, co jest działaniem na korzyść.

W ocenie Wojewody, wskazane w uzasadnieniu zarządzenia informacje dotyczące nazwy ulicy są wystarczające do dokonania oceny zgodności z normą art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Uważna lektura zarządzenia zastępczego nie powinna zaś nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów - w świetle brzmienia ustawy - dotychczasowa nazwa wymagała zmiany. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wydanie zarządzenia zastępczego zostało poprzedzone wymaganą opinią IPN.

Wojewoda zakwestionował zasadność zarzutu naruszenia prawa miejscowego i przepisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w zakresie braku przeprowadzenia przez Wojewodę konsultacji społecznych przed wydanie zarządzenia zastępczego.

Wskazał, że ustawa dekomunizacyjna zawiera przepisy szczególne w stosunku do regulowanej materii. Stanowi swoistego rodzaju specustawę w zakresie nazewnictwa obiektów, w tym ulic - i to jedynie tych, których dotychczasowa nazwa wypełnia dyspozycję art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W tej sytuacji regulacje tej ustawy wyprzedzają ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m.st. Warszawy nr LV/1383/2017 w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich.

Ustawa dekomunizacyjna w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności przeprowadzenia przez organ nadzorczy konsultacji z mieszkańcami czy z organami samorządowymi, uprzednich w stosunku do wydawanego zarządzenia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności stosownego przepisu ustawy dekomunizacyjnej ze wskazaną regulacją konstytucyjną. Jak wynika z wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02 - "kwestia konsultacji nie ma związku merytorycznego z ochroną sądową samodzielności jednostek terytorialnych ". Co więcej - nadal należy mieć na uwadze wyjątkowość stosowania zarządzenia zastępczego oraz pierwszeństwo działania jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast była możliwości przeprowadzenia konsultacji społecznych przez samą stronę skarżącą, o ile tylko nie uchylałaby się ona w wypełnieniu swojego ustawowego obowiązku. Nadto dysponowała ona w tym celu zdecydowanie dłuższym okresem.

Wojewoda zakwestionował także zasadność zarzutu naruszenia przez zarządzenia zastępcze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Art. 4 ust. 2 powyższej ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zważyć należy, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej czy zarządzenie zastępcze wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tejże ustawy, jest realizacją na danym terytorium celu ustawy dekomunizacyjnej o poziomie państwowym, a tym samym wydawane są w interesie państwa.

Samo uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej z odpowiednimi nakazami, bez wypełnienia jej treści realizacją na szczeblu lokalnym, jest pozbawione racjonalności i z góry skazane na niepowodzenie.

Ustawa dekomunizacyjna została uchwalona z uwagi na wciąż występujące przypadki funkcjonowania na terytorium państwa w nazewnictwie ulic, placów i innych obiektów komunistycznych patronów, przy czym na równi z nimi uznano propagowanie w ten sposób każdego innego systemu totalitarnego. Uznano to w uzasadnieniu ustawy dekomunizacyjnej za demoralizujące dla całego społeczeństwa i w tym choćby upatrywać należy potrzebę realizacji i jednocześnie ochrony ważnego interesu państwowego w drodze wydania aktów prawa miejscowego. Wagę tego interesu podkreślono w uzasadnieniu do ustawy dekomunizacyjnej poprzez wskazanie, iż już w art. 13 Konstytucji RP zakazane jest propagowanie ustrojów totalitarnych poprzez choćby istnienie partii politycznych czy innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu.

Podobnie penalizację takiego postępowania odnaleźć można w obowiązującym kodeksie karnym.

Potwierdza to tezę, iż realizacja założeń ustawy dekomunizacyjnej na szczeblu lokalnym jest jednocześnie realizacją interesu państwowego.

Skoro ogólnokrajowy ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tak szczególnego i wyjątkowego rodzaju środka nadzorczego na poziomie lokalnym przy zmianie nazw ulic podlegających zakresowi ustawy dekomunizacyjnej, to oznacza, że sprawa przekracza li tylko interes lokalny. Nawet w powołanym przez stronę skarżącą wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02, odnaleźć można stanowisko, iż zdaniem tegoż Trybunału mogą zaistnieć "..szczególne okoliczności o charakterze lokalnym (na szczeblu gminy) by można było je uznać za spełniające przesłankę "ważnego interesu państwa".

Wojewoda Mazowiecki działał w granicach prawa i na podstawie prawa, nie naruszając zatem art. 7 Konstytucji. Tym samym akt organu nadzoru stanowił uprawniona realizacje zasady praworządności. Ta sama zasada została zaś naruszona przez Radę m.st. Warszawy wskutek braku wypełnienia przez nią jej ustawowego obowiązku - podjęcia aktu prawa miejscowego. Pogłębienie tej niepożądanej sytuacji niestosowania się do obowiązującego prawa istotnie nastąpiłoby, gdyby Wojewoda Mazowiecki także uchylił się od podjęcia zarządzenia zastępczego.

Zaistniałemu rozwiązaniu nie sprzeciwia się zasada demokratycznego państwa prawnego. W stosunku do samej ustawy dekomunizacyjnej obowiązywał 3-miesięczny okres vacatio legis. Następnie na wprowadzenie zmian w nazewnictwie ulic organy jednostek samorządu terytorialnego miały kolejny okres 12-miesięczny. W tym terminie IPN na swoich stronach internetowych, powszechnie dostępnych, opublikował listy nazw ulic niezgodnych z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, co do których winna nastąpić zmiana.

W całokształcie tych okoliczności nie sposób zgodzić się z ewentualnymi twierdzeniami, iż vacatio legis zarządzenia zastępczego był niezbędny, aby nie zaskakiwać adresata nowymi regulacjami.

Ponadto zarządzenie zastępcze nie nakłada na mieszkańców żadnych nakazów czy zakazów (w szczególności zagrożonych odpowiedzialnością karną), co do obowiązywania których wymagane byłoby uprzednie zachowanie vacatio legis, nie ogranicza praw obywatelskich, nie zmienia "reguł gry" w trakcie określonego procesu.

W tym aspekcie podnieść należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej zmiana nazwy ulicy dokonana na podstawie ustawy nie ma wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową. Nie ma zatem zagrożenia dla zapewnienia mieszkańcom - adresatom czasu odpowiedniego do podjęcia czynności stąd wynikających, dla ochrony ich interesu.

Z formalnego punktu widzenia w okresie vacatio legis, ewentualnie wprowadzonego w zarządzeniu zastępczym, brak byłoby możliwości załatwienia przez mieszkańców swoich spraw w sposób uwzględniający treść nowej regulacji wobec jej nieobowiązywania. Żadne więc zmiany w dokumentacji nie byłyby na ten czas możliwe. Zatem - zachowanie nawet vacatio legis w zarządzeniu zastępczym nie stworzyłoby adresatom realnych możliwości przystosowania się do nowego stanu prawnego.

Zauważyć jeszcze wypada, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r., K 31/06, dotyczył istotnie odmiennych treściowo i sytuacyjnie przepisów tj. instytucji vacatio legis przy nowelizacji ordynacji wyborczej. Stąd też powtórzenia wymaga za sędzią TK Mirosławem Wyrzykowskim podkreślenie, zgłoszone także w zdaniu odrębnym do tego wyroku, że " okres vacatio legis powinien być funkcją istoty, treści, charakteru i przede wszystkim skutków przyjętej przez ustawodawcę regulacji prawnej. Jest on zależny od tego, czy regulacja ma charakter ustrojowy, dotyczy zagadnień fundamentalnych, w tym w szczególności demokracji oraz praw i wolności jednostki, czy charakter incydentalny, wpadkowy, dotyczy spraw mniejszej wagi i ingeruje mało intensywnie w status prawny adresata".

Nadto gdyby uznać zasadność skargi w tym zakresie - nie może być mowy o uchyleniu z tej przyczyny całego aktu. Po pierwsze, wniosku takiego nie można wywieść z orzeczenia wskazanego w skardze. Wyrok WSA w Łodzi, II SA/Łd 153/13, dotyczył zupełnie odmiennego stanu faktycznego. W sprawie tej kontrolowany akt, uchwała rady gminy, zawierała postanowienie o wejściu jej w życie z dniem podjęcia, z pominięciem wymogu jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, pomimo iż stanowiła akt prawa miejscowego. Nie sposób więc odnieść tez zawartych w cytowanym wyroku do sprawy niniejszej. Po drugie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem treść art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazuje, iż został on ustanowiony po to, by nie traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem, stąd nawet w sytuacji naruszenia w/w przepisu brak jest podstaw do uchylenia całego aktu prawnego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2011 r., GSK 632/10).

Nie można podzielić poglądu, iż Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie uzyskał opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Opinia IPN, wskazana w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wprost potwierdza niezgodność z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwy ulicy objętej tym aktem, obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy.

Ustawa dekomunizacyjna nie wprowadziła żadnych wymogów formalnych czy merytorycznych, na które wskazuje strona skarżącą.

Jednocześnie zauważyć należy, że większość nazw ulic zmienianych w trybie ustawy dekomunizacyjnej miało swoje noty na stronie IPN, a ich negatywna ocena była przedmiotem toczącej się od dłuższego czasu dyskusji publicznej - trudno zatem przyjąć, że zmiany wprowadzone zarządzeniem zastępczym Wojewody Mazowieckiego były zaskoczeniem dla władz m.st. Warszawy. Co więcej, wiadomym jest, że IPN konsultował z samorządami, w odpowiedzi na ich zapytania, planowane zmiany i formułował opinie na temat budzących wątpliwości patronów.

Miasto Stołeczne Warszawa w dodatkowym piśmie procesowym z 24 kwietnia 2018 r. wskazało, iż w przypadku zmiany ulic w Warszawie, dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Mazowieckiego, doszło do błędnego zakwalifikowania dotychczasowych patronów ulic, będących częstokroć literatami, wojskowymi czy prawnikami żyjącymi w okresie PRL, jako symbolizujących komunizm. Osoby te miały wyłącznie pośredni związek z ustrojem komunistycznym, często wynikający wyłącznie z faktu, iż okres ich pracy zawodowej i twórczości przypadał w latach 1944-1989. Podkreśliło także w kontekście do treści art. 6 ustawy dekomunizującej oraz niejednoznaczności treści ukrytych pod pojęciem "symbol", iż nie jest jasne, co oznacza "wydarzenie symbolizujące komunizm" czy "data symbolizująca komunizm".

Ustawa przyznała kompetencje, w zakresie określania nazw ulic propagujących komunizm, Instytutowi Pamięci Narodowej, który to podmiot w sposób arbitralny w swych opiniach wskazał, jakie z dotychczasowych nazw ulic w Warszawie symbolizują komunizm. Jednocześnie w ustawie dekomunizacyjnej nie przewidziano konsultacji społecznych umożliwiających mieszkańcom wyrażenie opinii w przedmiocie zmiany nazw ulic.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w oparciu o niekonstytucyjne przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Przepisy powołanej ustawy, w tym jej art. 6 ust. 2, są sprzeczne z art. 15, art. 16 i art. 165 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przyznają wojewodzie, jako przedstawicielowi administracji rządowej w województwie, kompetencje do realizacji jednego z zadań własnych gminy, jakim jest zmiana nazw ulic zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa dekomunizacyjna narusza tym samym zasady decentralizacji władzy publicznej, samodzielności samorządu terytorialnego i ochrony sądowej powołanej samodzielności, wyrażone w wymienionych powyżej przepisach Konstytucji. Na poparcie takiego poglądu strona skarżąca odwołała się do wyroku TK z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 - "Ingerencja ustawodawcy nie może być też nadmierna, tzn. nie powinna przekraczać granic niezbędnych dla ochrony interesu publicznego, z którym jest ona powiązana. W tym kontekście należy mieć na uwadze, te Konstytucja deklaruje w preambule, iż prawa podstawowe dla państwa są oparte między innymi na zasadzie pomocniczości, co oznacza, że zasada ta (nazywana też zasadą subsydiarności) stanowi tym samym konstytucyjną dyrektywę w określaniu zadań i kompetencji władz publicznych oraz w rozdzielaniu zadań pomiędzy nie w ogóle. Treść zasady pomocniczości nie znalazła wprawdzie rozwinięcia w przepisach Konstytucji, ale powszechnie przyjmuje się - za art. 4 ust. 3 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - że generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli".

Dlatego niekonstytucyjność przepisów ustawy dekomunizacyjnej powinna doprowadzić do bezpośredniego zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie przepisów Konstytucji i uchylenia na jej podstawie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego. W tym zakresie strona skarżąca odwołała się do przykładów takich orzeczeń sądów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skarżonego aktu, oraz oceny skargi, należało rozstrzygnąć zagadnienie dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego, wydanego w tej sprawie.

W ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w brew stanowisku Wojewody Mazowieckiego, skargi nie można odrzucić, powołując się na art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzemieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2018 r. i dodanego przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie powyższej ustawy.

Po pierwsze, zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w dniu 13 grudnia 2017 r. a więc w stanie obowiązującym z przed wspomnianej nowelizacji.

Po drugie, zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Fakt wydania zarządzenia zastępczego w dniu 13 grudnia 2017 r. a zatem zakończenie postępowania administracyjnego z tym dniem, czyli przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, uzasadnia zastosowanie przepisów określających zasady wniesienia skargi według stanu prawnego z dnia wydania zarządzenia zastępczego.

Na takie rozumienie tego przepisu interpolacyjnego wskazuje zawarte w nim sformułowanie "wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy". Sformułowanie to należy rozumieć, w ten sposób, iż ustawę zmieniającą (a zatem także art. 6c) stosuje się wobec spraw, w których postępowanie administracyjne zostało zakończone już pod rządami ustawy zmieniającej, czyli w dniu 7 stycznia 2018 r. albo w dniu późniejszym.

Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niniejszą skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Zawarte w skardze stwierdzenie, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza Konstytucję RP - albowiem zostało oparte na niekonstytucyjnych przepisach art. 1 ust 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki – nie jest prawnie skuteczne.

Po pierwsze, Sąd jest związany obowiązującymi ustawami. Zaś ustawy, dopóki ich zgodność z Konstytucją nie zostanie odpowiednim wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykazana, korzystają z zasady domniemania konstytucyjności.

W państwie prawa każdy ma prawo do własnych poglądów, w tym do poglądu, iż dana ustawa jest niezgodna z Konstytucją RP. Jednakże poglądy takie nie maja charakteru wiążącego, gdyż w tym przedmiocie, wiążąca prawnie ocena jest zarezerwowana dla Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00) w tym zakresie została ustalona i utrwalona linia orzecznicza (wyroki TK o sygn.: P 12/98; P 8/99; P 8/00; U 4/97; SK 19/99), najpełniej wyrażona w wyroku pełnego składu TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99: " W żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych (...) nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji)". Pogląd ten jest podzielany przez większość doktryny (por. m.in. A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z. 5; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy - art. 193 Konstytucji RP, PiP 2000, z. 5; St. Rudnicki, Glosa do wyroku SN z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, MP 2001, nr 11).

Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bardzo wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Art. 188 Konstytucji zastrzega orzekania w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r. i wyrok NSA z 27 listopada 2000 r. USA/KR 609/98).

Podkreślić tu należy, iż ustawa dekomunizacyjna nawet nie została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego, a nadto pomimo przedstawiania zarzutu jej niekonstytucyjności, strona skarżąca w dniu 31 sierpnia 2017 r. sama stosowała właśnie tę ustawę, uchwalając uchwały o nr od LIV/1359/2017 do LIV/1364/2017, dotyczące zmiany nazw ulic w Warszawie.

Po drugie, co wynika z istoty instytucji prawnej zarządzenia zastępczego, jest ono jednym ze środków nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do zapisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym.

Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa.

Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego, mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (v. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie, jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru.

Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo (M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018).

Instytucja zarządzenia zastępczego jest zatem instytucją szczególną i wyjątkową, możliwą do stosowania jedynie gdy wymaga tego prawo. W niniejszym przypadku jest nim art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Jak trafnie zauważa Wojewoda, to na m. st. Warszawa spoczywał nałożony ustawą dekomunizacyjną obowiązek dokonania stosownych zmian nazewnictwa ulic, aby ich nazwy nie były sprzeczne z art. 1 tej ustawy. Nadto na wykonanie tego obowiązku m. st. Warszawa miało dostatecznie dużo czasu, który umożliwiał także przeprowadzenie stosownych konsultacji społecznych, co do propozycji zmian, zgodnie z zasadami między innymi Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. poz. 607). Brak wykonania tego obowiązku (a raczej jego wybiórcze wykonanie jedynie do niektórych nazw ulic - uchwały o nr od LIV/1359/2007 do LIV/1364/2017, podjęte na sesji Rady m. st. Warszawy w dniu 31 sierpnia 2017 r.) nakładało na Wojewodzie Mazowieckim obligatoryjne wydanie przedmiotowego zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji brak wydanie przez organ nadzoru stosownego zarządzenia zastępczego stanowiłby oczywisty naruszenie przez niego obowiązującego prawa.

W tym zakresie, odnośnie chybionego zarzutu skargi – braku przeprowadzenia przez Wojewodę stosownych konsultacji społecznych przed wydaniem zarządzenia zastępczego - podkreślenia wymaga to, iż jak wynika z wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02 - "kwestia konsultacji nie ma związku merytorycznego z ochroną sądową samodzielności jednostek terytorialnych ". Co więcej - nadal należy mieć na uwadze wyjątkowość stosowania instytucji zarządzenia zastępczego oraz pierwszeństwo działania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania ustawy dekomunizacyjnej.

Podjęcie aktu nadzoru oparte jest wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Zachowanie tych zasad w ustawie dekomunizacyjnej skutkuje tym, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza zasady samodzielności samorządu.

Samodzielność ta nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza uchwalania ustaw, które modyfikują podstawy wykonywania zadań publicznych przez te jednostki.

W ustawie dekomunizacyjnej przewidziano w pierwszym rzędzie właśnie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu (w rozumieniu jak wyżej). Dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Aby ustrzec się przed arbitralnością w działaniu organu nadzoru ustawa dekomunizacyjna wprowadza niezbędny element uzyskania opinii IPN przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Ponadto działanie organu nadzoru nadal oparte jest wyłącznie na kryterium legalności.

Zachowana została także zasada proporcjonalności, bo jak wskazuje uzasadnienie ustawy dekomunizacyjnej została ona uchwalona, gdyż "Senat stwierdził, że ustawodawca nie może pozwolić na propagowanie symboliki komunistycznej, gdyż byłoby to demoralizujące dla społeczeństwa. Na równi z komunizmem należy potraktować wszystkie inne ustroje totalitarne." a więc z dbałości o moralność publiczną i porządek publiczny.

Ustawa dekomunizacyjna nie wyklucza możliwości zmiany przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy ulicy nadanej zarządzeniem zastępczym, pod warunkiem uzyskania wymaganych zgód, nie ogranicza więc żadnych kompetencji uprzednich i następczych samorządu w tym zakresie. Już choćby z tego względu chybiona jest teza o niezgodności ustawy dekomunizacyjnej z konstytucyjną zasadą samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewoda Mazowiecki działał w granicach prawa i na podstawie prawa, nie naruszając zatem art. 7 Konstytucji. Tym samym akt organu nadzoru stanowił uprawnioną realizacje zasady praworządności. Natomiast zasada praworządności została naruszona przez Radę m.st. Warszawy wskutek braku wypełnienia przez nią jej ustawowego obowiązku - podjęcia aktu prawa miejscowego. Pogłębienie tej niepożądanej sytuacji, niestosowania się do obowiązującego prawa istotnie nastąpiłoby, gdyby Wojewoda Mazowiecki także uchylił się od podjęcia przedmiotowego zarządzenia zastępczego.

Po trzecie, ustawa dekomunizacyjna zawiera przepisy szczególne w stosunku do regulowanej materii. Stanowi swoistego rodzaju lex specialis w zakresie nazewnictwa obiektów, w tym ulic - i to jedynie tych, których dotychczasowa nazwa jest sprzeczna z dyspozycją art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W tej sytuacji regulacje tej ustawy wyprzedzają ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m.st. Warszawy nr LV/1383/2017 w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich.

Powyższe twierdzenie ma zasadniczy wpływ na wykładnie przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Ustawa ta w zakresie nazewnictwa ulic (ten problem dotyczy niniejszej sprawy) nie dotyczy wszystkich ulic a jedynie tych, których nazwa pozostaje sprzeczna z art. 1 tej ustawy. Nadto, w tym zakresie istota tej ustawy wprost koresponduje z art. 13 Konstytucji RP oraz Kodeksem karnym penalizującym propagowanie ustrojów totalitarnych poprzez choćby istnienie partii politycznych czy innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu.

W uzasadnieniu ustawy dekomunizacyjnej (druk sejmowy nr 1633) wskazano, iż powinna być ona uchwalona z uwagi na wciąż występujące przypadki funkcjonowania na terytorium państwa w nazewnictwie ulic, placów i innych obiektów komunistycznych patronów, przy czym na równi z takimi patronami uznano propagowanie w ten sposób każdego systemu totalitarnego. Uznano to za demoralizujące dla całego społeczeństwa i w tym choćby upatrywać należy potrzebę realizacji i jednocześnie ochrony ważnego interesu państwowego w drodze wydania aktów prawa miejscowego, jak i konieczności odpowiedniego działania Wojewody w przypadku braku wykonania obowiązku zmiany nazwy ulicy przez odpowiednie organy szczebla samorządowego.

Dlatego regulacje art. 1 ust 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej oraz wykładnie tych przepisów ustawy można wyprowadzić z przepisów art. 13 Konstytucji RP .

Obowiązująca w polskim systemie prawa zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) ..oznacza, że organ władzy publicznej nie może podejmować decyzji bez podstawy prawnej, ale należy rozumieć ją również tak, że organ władzy publicznej "nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek" (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 19 oraz wyrok TK z 4 października 2011 r., P 9/11) "Organy muszą zatem znać przepisy regulujące ich kompetencje i stosować się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Z konstytucyjnej zasady legalizmu wynika zatem, że nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej czy unikać wykonania kompetencji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na te organy określone obowiązki" (por. wyrok TK z 21 lutego 2001 r. sygn. P 12/00).

Organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze nie naruszył autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, które miało okres aż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej (z dodatkowym jeszcze 3-miesięcznym okresem vacatio legis) na przeprowadzanie wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic zgodnie z obowiązkiem nałożonym art. 6 ust. 1 tej ustawy na jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda Mazowiecki mając na uwadze ochronę owej autonomii samorządów wystosował nawet do samorządów pismo wskazujące na upływający okres obowiązywania ustawy.

Strona skarżąca całkowicie zdaje się powyższego nie dostrzegać, jak również nie dostrzegać tego - że to na niej w pierwszym rzędzie spoczywał ustawowy obowiązek zmiany wszystkich nazw ulic, które są sprzeczne z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej oraz nie dostrzegać tego, że z tego ustawowego obowiązku nie wywiązała się w pełni (dostosowując do tej ustawy jedynie nazwy niektórych ulic i pomijając miedzy innymi ulicę Józefa Szymańskiego).

Nie można podzielić poglądu skargi, iż Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego nie uzyskał stosownej opinii IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej a także, że opinia ta nie jest wystarczająca do wydania rzeczonego zarządzenia.

W aktach sprawy administracyjnej znajdują się aż trzy opinie Instytutu Pamięci Narodowej.

Pismo IPN z dnia 13 listopada 2017 r., z załączonym do niego załącznikiem, wymieniającym w ujęciu tabelarycznym nazwy czterech ulic (w tym ulica Józefa Szymańskiego), które jako w ocenie Instytutu należy zmienić, jako wypełniające normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Opinia z dnia 6 grudnia 2017 r., będąca opinią zbiorczą, wskazująca w formie tabeli nazwy ulic (w tym ulica Józefa Szymańskiego – poz. 20), które należy zmienić. W opinii tej zawarto konkluzję, iż nazwy te –jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm – są niezgodne z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. oraz z dnia 8 grudnia 2017 r. W tabeli tej zawarto także propozycję nowej nazwy ulicy.

Opinia IPN z dnia 8 grudnia 2017 r., która wpłynęła do organu w dniu 13 grudnia 2017 r., licząca dwie strony i dotycząca jedynie nazwy ulicy Józefa Szymańskiego Opinia ta przybliżająca sylwetkę dotychczasowego patrona ulicy i uzasadnia dlaczego, w ocenie IPN-u osoba Józefa Szymańskiego nie może być patronem ulicy, w rozumieniu art. 1 ustawy dekomunizującej.

Instytut Pamięci Narodowej w opinii z dnia 8 grudnia 2017 r. wskazał, iż Józef Szymański (1899-1942) był działaczem komunistycznym, z zawodu tramwajarzem, ukrywał się pod pseudonimami Józiek i Ziutek. Był rodowitym warszawiakiem. Należał do Komunistycznej Partii Polski (KPP) i Polskiej Partii Robotniczej (PPR), będąc w tej ostatniej pracownikiem technicznym Komitetu Centralnego. W jego mieszkaniu przy ul. Jaworznianej 4a mieściła się tajna drukarnia "Trybuny Wolności". Aresztowany w dniu 29 września 1942 r., zginął w dniu 16 października 1942 r. wśród 50 powieszonych więźniów Pawiaka. Egzekucja ta spowodowana była odwetem za wysadzenie tydzień wcześniej torów kolejowych na wszystkich sześciu wlotowo-wylotowych liniach węzła warszawskiego.

Według IPN, w świetle faktów historycznych, przedstawionej w tej opinii, nie ulega wątpliwości, iż osoba Józefa Szymańskiego stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Powyższe znajduje dodatkowe odzwierciedlenie w nazwie ulicy, która wskazaną postać upamiętnia. Tym samym nazwa propaguje komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy.

Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Instytut Pamięci Narodowej w opisanej wyżej opinii należycie wykazał, iż nadanie ulicy imienia i nazwiska Józefa Szymańskiego stanowi upamiętnienie komunizmu.

Zaznaczyć przy tym należy, iż w tego typu sprawach zadaniem Wojewody, IPN-u oraz Sądu nie jest ocena osoby Józefa Szymańskiego jako człowieka, ale wywiedzenie oceny czy nadanie jego imieniem i nazwiskiem nazwy ulicy należy uznać za propagowanie komunizmu, czy nie. Do wywiedzenia takiej oceny sprowadza się istota całej spawy.

Opina IPN odwołuje się do faktów. Wskazując na życiorys i zaangażowaną działalność Józefa Szymańskiego w Komunistycznej Partii Polski i Polskiej Partii Robotniczej (w tej ostatniej pracownik techniczny Komitetu Centralnego) oraz stwierdzając, iż taka nazwa ulicy propaguje komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy – powyższe zagadnienie opinia IPN wyjaśnia w sposób wystarczający dla potrzeby odpowiedniego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Tragiczna śmierć Józefa Szymańskiego z rąk Niemców podczas II wojny światowej była typowym losem wielu Polaków i gdyby tylko z tego powodu ich nazwiskami upamiętnić ulice, to nie starczyło by ich we wszystkich polskich miastach.

Wojewoda w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, powołał się na opinię IPN i przytoczył ją oraz uznał za wystarczającą do rozstrzygnięcia sprawy. W tym aspekcie Wojewoda podkreślił także, iż podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej jest skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Przedsięwzięcie zmiany nazw jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii historii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej oraz wzmocnieniu publicznego dyskursu o przeszłości w kierunku pielęgnowania więzi narodowych niezależnie od bieżącej polityki państwa. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa. Dlatego organ nadzoru, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy, był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego, dokonującego zmiany nazwy ulicy z Józefa Szymańskiego na Wojciecha Ziembińskiego.

Z tych też względów nie można zasadnie stwierdzić, iż zastosowanie w tej sprawie art. 1 ustawy dekomunizującej było niezasadne i niezgodne z tą ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zbędne ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących ewentualnego naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej ustawę dekomunizacyjną oraz art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2018 r., albowiem przepisy te weszły w życie już po wydaniu przedmiotowego zarządzenia zastępczego, a zatem nie mogą mieć znaczenia dla oceny jego legalności.

Zarzut skargi - naruszenie przez zarządzenia zastępcze ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za chybiony i nadto nie mogący mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Art. 4 ust. 2 powyższej ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zważyć należy, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej czy zarządzenie zastępcze wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tejże ustawy, jest realizacją na danym terytorium całego państwa ustawy dekomunizacyjnej, będącej aktem o poziomie państwowym a nie lokalnym. Tym samym ustawa ta została wydana w interesie państwa. Natomiast, jak trafnie zauważył Wojewoda, samo uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej z odpowiednimi nakazami, bez wypełnienia jej treści realizacją na szczeblu lokalnym, byłoby pozbawione racjonalności i z góry skazane na niepowodzenie. Nie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje stosunkowo długi okres vacatio legis ustawy dekomunizacyjnej i stosunkowo długi okres do jej zastosowania przewidziany dla samorządów. Zatem powyższe zasady co do obowiązywania i wykonania ustawy, uzasadniają niestosowanie vacatio legis do wydanego na jej podstawie zarządzenia zastępczego.

Nadto analizowanie powyższego zarzutu nie ma znaczenia dla ważności zaskarżonego zarządzenia, albowiem nawet w przypadku naruszenia przez zarządzenia zastępcze ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, naruszenie to nie może stanowić o jego uchyleniu (chyba że zarządzenie zastępcze nie zawierałoby sposobu jego ogłoszenia albo daty obowiązywania – co w niniejszej sprawie oczywiście nie ma miejsca).

Ponieważ zaskarżone zarządzenia zastępcze nie jest sprzeczne z prawem a zarzuty skargi są chybione Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Inne orzeczenia