Wyrok TK z dnia 17.07.1996 sygn. K 8/96

Sygrantura: K 8/96
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1996-07-17
Skład: Andrzej Zoll (przewodniczący), Błażej Wierzbowski , Ferdynand Rymarz , Jadwiga Skórzewska-Łosiak , Janusz Trzciński , Krzysztof Kolasiński (sprawozdawca), Lech Garlicki , Stefan J. Jaworski , Tomasz Dybowski , Wojciech Łączkowski , Zdzisław Czeszejko-Sochacki

O R Z E C Z E N I E
z dnia 17 lipca 1996 r.
sygn. akt K. 8/96


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Janusz Trzciński
Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 1996 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków Grupy posłów na Sejm RP, Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych i Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP, Ministra Pracy i Polityki Socjalnej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 1 pkt 4 i 7 ustawy o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681), z art. 1, 3, 7 i 70 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729)


o r z e k a:

I. Art. 172 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450; z 1992 r. Nr 21, poz. 84; z 1993 r. Nr 127, poz. 583 i Nr 129, poz. 602; z 1994 r. Nr 84, poz.385 oraz z 1995 r. Nr 4, poz. 17, Nr 95, poz. 473 i Nr 138, poz. 681) dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681) rozumiany jako pozbawiający emerytów i rencistów waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. jest – w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie w I kwartale 1996 r. art. 17 powołanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. – niezgodny z art. 1 i 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729) przez to, że nie ustanawiając żadnego mechanizmu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. narusza istotę prawa do waloryzacji emerytur i rent, zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.

II. W zakresie nie objętym pkt. 1 niniejszego orzeczenia art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681) jest zgodny z art. 1, 3, i 70 ust. 2 pkt 1 i nie jest niezgodny z art. 7 powołanych przepisów konstytucyjnych.

III. Art. 1 pkt 7 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 1, 3, 70 ust. 2 pkt 1 powołanych przepisów konstytucyjnych.



U z a s a d n i e n i e:

I

Wnioski o zbadanie zgodności z konstytucją przepisów ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681) złożyli: grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych oraz Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność”.
Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu, postanowieniem z 7 maja 1996 roku, nadał wnioskom dalszy bieg.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 1996 roku zadecydowano o łącznym rozpoznaniu wyżej wymienionych wniosków.
Grupa posłów na Sejm RP, pismem z 15 kwietnia 1996 r., wniosła o zbadanie zgodności ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681), z artykułami 1, 3 i 7 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy artykułem 77 Małej Konstytucji.
W uzasadnieniu do wniosku posłowie podnieśli, iż konstytucyjność zaskarżonych przepisów Trybunał badał już na wniosek Prezydenta RP, złożony przed podpisaniem ustawy. Trybunał Konstytucyjny, w orzeczeniu z 20 listopada 1995 r. (sygn. K. 23/95) nie podważył wprawdzie konstytucyjności przepisów ze względu na specyfikę prewencyjnej kontroli norm, nie wykluczył jednak możliwości powtórnego zbadania konstytucyjności, po wdrożeniu w życie kwestionowanych rozwiązań ustawowych. Zdaniem Wnioskodawców, wdrożenie przepisów dostarczyło nowych argumentów do ponownego zbadania przez Trybunał konstytucyjności przepisów ustawy z 29 września 1995 r. Za kolejną oceną przemawia bowiem odmowa uznania przez Sejm i Rząd podstaw prawnych waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. mimo, że przeciętne wynagrodzenie w porównaniu z III kwartałem wzrosło o 17,42 %. Artykuły 171 i 172 zaskarżonej ustawy z 29 września 1995 r. dotyczą jedynie epizodycznie roku 1996, “a nie “zaszłości” z 1995 r., co do których oczekiwania prawne (ekspektatywy) milionów emerytów i rencistów są jednoznaczne”. Oczekiwania te wzmocniły się na początku 1996 r. wraz ze wzrostem inflacji, której współczynnik tylko w styczniu wyniósł 3,4 % . Tak więc już w pierwszych miesiącach obowiązywania przepisu art. 1 ust. 4 powołanej ustawy, nastąpił “skumulowany efekt inflacji i wzrostu płac”. Tymczasem – zgodnie z kwestionowanymi przepisami – na odczuwalną waloryzację emerytur i rent należy oczekiwać blisko rok od uprzedniej waloryzacji z 1995 r., a na ewentualne wyrównanie rzeczywistego, tj. nieprzewidzianego w budżecie 1996 r. wzrostu kosztów utrzymania – do marca 1997 r. i to wyrównania “przy pomocy skomplikowanych (nie ustawowych, lecz “rządowych”) przesłanek obliczeń tzw. wskaźnika weryfikacyjnego”.
Składająca wniosek grupa posłów podniosła ponadto, że kwestionowane rozwiązania ustawowe są niespójne i niejasne (częściowo blankietowe) i w konsekwencji pozostają w sprzeczności nie tylko z zasadami sprawiedliwości społecznej, ale także z zasadą praw słusznie nabytych przez emerytów i rencistów oraz zasadą zaufania obywateli do organów państwowych. Zgodnie bowiem z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ochrony praw słusznie nabytych polega na zakazie pozbawiania obywateli praw podmiotowych i ekspektatyw, ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw podstawowych, lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa, bez pełnego ekwiwalentu praw utraconych. Chodzi o prawa, których podstawą jest ustawa zwykła, lecz które funkcjonalnie związane są z prawami gwarantowanymi przez konstytucję, stanowią bowiem realizację praw podstawowych. Konstytucyjna ochrona praw nabytych rozciąga się w szczególności na prawa nabyte w ramach systemu ubezpieczeń społecznych.
Prawa nabyte winny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego, a w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), a także znajduje oparcie w zasadzie legalności działania organów państwa i samorządu (art. 3 przepisów konstytucyjnych).
Wnioskodawcy podnieśli również, iż w orzeczeniu TK z 19 października 1993 r. (sygn. K. 14/92), Trybunał rozpatrując konstytucyjność przepisów dotyczących przesunięcia terminu waloryzacji rent i emerytur orzekł o naruszeniu nie tylko zasady zaufania obywateli do prawa, jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również art. 7 przepisów konstytucyjnych, dotyczącego zasady całkowitej ochrony własności osobistej. Trybunał stwierdził wówczas, że “świadczenia z ubezpieczenia społecznego wchodzą do składników majątkowych osoby ubezpieczonej, stanowiąc źródło jej utrzymania. Prawa ubezpieczonego do świadczeń mają znamiona własności, jako tzw. własności z renty, ponieważ przynajmniej cząstkowo stanowią ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczonego na rzecz FUS. Bez względu zatem na stosunek prawny, w wyniku którego prawo do tego świadczenia powstało, ubezpieczony powinien korzystać z poręki całkowitej ochrony własności osobistej”.
Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, w uzasadnieniu do wniosku z 19 kwietnia 1995 r. o zbadanie niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, podniosło zbieżne argumenty. Poza argumentami przytoczonymi w uzasadnieniu wniosku grupy posłów, OPZZ zwróciło uwagę na fakt, iż w ostatnich latach wielokrotnie występowało w obronie słusznie nabytych praw podmiotowych emerytów i rencistów, w szczególności w sprawach zasad waloryzacji emerytur i rent w kolejnych nowelizacjach do ustawy z 17 października 1991 r., a racje przedstawiane przez Porozumienie podzielał zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Sąd Najwyższy. Także w trakcie przygotowywania ustawy z 29 września 1995 r. OPZZ ostrzegało przed ujemnymi konsekwencjami waloryzacji kosztowej, jako nadmiernie obciążającej emerytów i rencistów, zwracało przy tym uwagę na to, iż nieuzasadniony jest pogląd o rzekomym wzroście przeciętnych świadczeń emerytalnych i rentowych wobec przeciętnych płac, bowiem w ostatnich latach tendencja była w rzeczywistości odwrotna. Wbrew stanowisku OPZZ doszło jednak do przyjęcia nowej formuły waloryzacyjnej, akcentującej tzw. waloryzację kosztową, sformułowaną w nowych przepisach art. 171 i 172 ustawy z 29 września 1995 r. Ujemne dla emerytów i rencistów skutki wdrożenia tych przepisów, potwierdzone po ich wejściu w życie, uzasadniają ponowne zbadanie konstytucyjności rozstrzygnięć ustawy z 29 września 1995 r.
Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” pismem z 19 kwietnia 1996 r. również złożyła wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy z 29 września 1995 r.
KK NSZZ “Solidarność” zarzuca zaskarżonej ustawie naruszenie przepisami art. 1 pkt 4 i 7, zasady ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, pewności i stabilności prawa oraz sprawiedliwości społecznej, wynikających z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a także naruszenie zasady ochrony własności osobistej (art. 7 przepisów konstytucyjnych), prawa obywateli RP do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy (art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych), jak również konstytucyjnego obowiązku przestrzegania przez organy państwa praw RP (art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych).
W uzasadnieniu do wniosku KK NSZZ “Solidarność” powołała się na to, że w art. 1 przepisów konstytucyjnych sformułowana została zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, którego elementami są m.in. zasada zaufania obywateli do państwa oraz zasada pewności i stabilności prawa, z których wynikają dyrektywy niedziałania prawa wstecz oraz ochrony praw nabytych. Trybunał Konstytucyjny w swych wcześniejszych orzeczeniach wielokrotnie potwierdzał obowiązywanie oraz istotę tych nadrzędnych zasad, które obecnie naruszane są art. 1 pkt 1 i 7 ustawy z 29 września 1995 roku.
Art. 1 pkt 4 i 7 wyłącza możliwość przeprowadzenia w 1996 r. waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za dwa ostatnie kwartały 1995 r. mimo, że zgodnie z art. 17 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450 ze zmianami), spełnione zostały warunki takiej waloryzacji. Wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w IV kwartale 1995 r. przekroczył bowiem 110 %.
Ustawa z 29 września 1995 r. pozbawiając osoby korzystające ze świadczeń emerytalno-rentowych nabytego w IV kwartale 1995 r. uprawnienia do waloryzacji narusza konstytucyjne zasady ochrony praw słusznie nabytych, jak również zasadę niedziałania prawa wstecz, poprzez ograniczenie uprawnień nabytych pod rządami dotychczasowych przepisów. Kwestionowana ustawa narusza równocześnie wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady pewności i stabilności prawa stanowiąc szóstą w czteroletnim okresie obowiązywania ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur.... nowelizację tej ustawy.
Wnioskodawcy podnoszą ponadto, że mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych przewidziany w ustawie z 29 września 1995 r. będzie stosowany tylko w 1996 r. Przepisy kwestionowanej ustawy mają zatem charakter epizodyczny, co podkreślone zostało również w uzasadnieniu do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 1995 r. (sygn. K. 23/95), zdaniach odrębnych sędziów Trybunału do powyższego orzeczenia, jak i w stanowisku RPO. Trybunał stwierdził, że “częstymi zmianami sytuacji prawnej zaskakiwana jest przez ustawodawcę grupa społeczna, której zdolność do samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych jest praktycznie wyłączona. Dla emerytów i rencistów problem stabilności świadczeń stanowiących podstawę ich egzystencji nabiera szczególnego znaczenia. Częste zmiany zasad obliczania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych mogą bowiem powodować w tej grupie społecznej obawy o materialne podstawy dalszego bytu oraz wywołać wrażenie, że wartość tych świadczeń zależy od “swobodnego uznania” organów państwa, uwarunkowanego przede wszystkim doraźnymi potrzebami budżetu państwa” (uzasadnienie do orzeczenia TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K. 14/91).
Naruszenia zasad wynikających z art. 1 konstytucji nie może uzasadniać ani podjęcie prac zmierzających do przebudowy systemu emerytalno-rentowego, ani trudna sytuacja gospodarcza kraju. Koszty przebudowy systemu emerytalno-rentowego nie mogą przy tym w sposób nadmierny dotykać jednej grupy społecznej co ma miejsce w sytuacji zmniejszenia ogólnej kwoty przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe w 1996 r. Stwierdzić ponadto należy, że od kilku lat obserwuje się wzrost gospodarczy oraz podniesienie dochodu narodowego, a z zasady równości obywateli wynika z jednej strony obowiązek obciążania wszystkich grup społecznych kosztami transformacji, z drugiej zaś – nakaz równomiernego udziału wszystkich warstw w korzyściach, jakie proces ten przynosi.
Zdaniem składającej wniosek KK NSZZ “Solidarność” zaskarżone przepisy naruszają również art. 7 przepisów konstytucyjnych, który chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Z ochrony, jakiej udziela własności art. 7 korzysta również prawo do zwaloryzowanego świadczenia emerytalno-rentowego, co zostało potwierdzone orzeczeniem TK z 19 października 1993 r. Ustawa z 29 września 1995 r. pozbawia natomiast emerytów i rencistów nabytego w IV kwartale 1995 r. prawa do waloryzacji świadczeń. Narusza zatem w sposób rażący zasadę ochrony własności osobistej.
Przepisy zakwestionowanej ustawy naruszają ponadto art. 70 ust. 1 konstytucji, w którym wyrażona została zasada prawa obywateli do ochrony zdrowia oraz pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, której realizacji służy rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej. Kolejna nowelizacja ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... prowadzi bowiem do pogorszenia sytuacji materialnej emerytów i rencistów przez fakt, iż przez okres ponad roku nie będzie uwzględniany wzrost kosztów utrzymania. Doprowadzi to do obniżenia poziomu świadczeń poniżej minimum socjalnego. Nowe rozwiązania stanowią zatem regres w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, którego nie może usprawiedliwiać wspomniane podjęcie prac nad przebudową systemu emerytalno-rentowego.
Składająca wniosek KK NSZZ “Solidarność” stwierdziła ponadto, że art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych nakłada obowiązek przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej przez wszystkie organy państwa, także Sejm RP. Obowiązek “przestrzegania praw” obejmuje także funkcje ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami konstytucji. Wymogu tego nie spełnia natomiast ustawa z 29 września 1995 roku.
Do wniosków ustosunkował się Prokurator Generalny RP, który w piśmie z 16 maja 1996 r. zajął stanowisko, iż przepisy art. 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 681) nie są niezgodne z art. 1, 3 i 7 przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny stwierdził, iż dokonując oceny zakwestionowanych przepisów nie można pominąć poglądów Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w orzeczeniu z 20 listopada 1995 r. (sygn. K. 23/95). W powołanym orzeczeniu zgodność art. 1 pkt 4 ustawy z 29 września 1995 r. z art. 1 przepisów konstytucyjnych potwierdzona została przez TK, choć Trybunał nie wykluczył jednocześnie kontroli następczej tego przepisu, gdy możliwe będzie zbadanie sposobu wejścia w życie kwestionowanej ustawy, jak też ustalenie następstw jej stosowania wobec obywateli. Trybunał stwierdził ponadto, iż w sytuacjach niejasnych “domniemanie powinno przemawiać na rzecz zgodności rozwiązań ustawowych z Konstytucją, zaś obalenie tego domniemania wymaga bezspornego wykazania sprzeczności zachodzącej między ustawą i Konstytucją”. W uzasadnieniu do orzeczenia zwrócona została też uwaga na podjęte prace ustawodawcze zmierzające do zasadniczej, trwałej przebudowy systemu emerytalno-rentowego, co usprawiedliwia wprowadzenie na rok 1996 szczególnych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego ustawa z 29 września 1995 r. nie narusza zasady lex retro non agit, ponieważ została ogłoszona 6 grudnia 1995 r. a weszła w życie 1 stycznia 1996 r. Ustawa przewiduje ponadto odpowiedni okres vacatio legis.
Nie można natomiast ocenić, czy zmiana zasad waloryzacji emerytur i rent wprowadzona zaskarżonymi przepisami, nie stanowi nadmiernego kosztu dla obywateli. Okres, jaki bowiem upłynął od daty wejścia w życie przedmiotowej ustawy jest zbyt krótki. Ocena będzie możliwa po upływie roku, jakkolwiek podkreślić trzeba, że ustawa zawiera mechanizm gwarantujący realny wzrost emerytur i rent o 2,5 % ponad rzeczywistą inflację. Nie wydaje się zatem, aby konsekwencją wprowadzenia zaskarżonymi przepisami zasad waloryzacji emerytur i rent w 1996 r., było obniżenie ich realnej wartości.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 przepisów konstytucyjnych Prokurator Generalny powołał się na pogląd Trybunału zawarty w uzasadnieniu orzeczenia z 11 lutego 1992 r. (sygn. K. 14/91), według którego prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie podobna zakwalifikować do własności w konstytucyjnym znaczeniu. Prokurator generalny stwierdził, że na przeszkodzie odmiennej koncepcji stoi fakt, iż “należnych ubezpieczonemu świadczeń nie można uznać za ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczeniowej na rzecz FUS, zwłaszcza, gdy się uwzględni, że w obecnym systemie finansowania emerytur i rent istotną rolę pełnią dotacje budżetu państwa”. prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie można ponadto zaliczać do praw obligacyjnych, gdyż polski stosunek ubezpieczeniowy nie jest pełnym stosunkiem zobowiązaniowym. “Element wzajemności nie występuje tutaj w postaci ścisłej zależności – nie ma on synalagmatyczności, charakterystycznej dla zobowiązań wzajemnych w znaczeniu cywilnoprawnym”. Jak zaznaczył Prokurator Generalny, należy poza tym zwrócić uwagę, że zakwestionowany przepis nie prowadzi do zmniejszenia emerytury lub renty, jedynie do niższej podwyżki, niż spodziewana na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów .
Na podobne argumenty powołał się Prokurator Generalny w stanowisku przedstawionym w piśmie z 24 czerwca 1996 r. Podniósł ponadto, iż w systemie ubezpieczeniowym, o którym mowa w art. 70 przepisów konstytucyjnych, świadczenia powinny pozostawać w ekonomicznie i społecznie uzasadnionej relacji do płac. W powoływanym art. 70, w którym mowa jest o “rozwoju ubezpieczenia społecznego na wypadek starości i niezdolności do pracy”, mówi się również, iż w razie niewystarczających dochodów, celem zaspokojenia podstawowych potrzeb rozbudowywane są “różne formy pomocy społecznej”. Zdaniem Prokuratora Generalnego przy pomocy rent i emerytur rozwiązuje się problem łagodzenia skutków utraty zarobku w razie starości lub inwalidztwa, a nie generalnie problem poziomu dochodów. Ponadto środki na świadczenia powinny pochodzić ze składki, a nie z rosnącej dotacji budżetu państwa.
Prokurator Generalny stwierdził ponadto, iż wprawdzie zauważany przez Wnioskodawców wzrost gospodarczy oznacza wyższe płace, co oczywiście w przyszłości spowoduje wyższą podstawę wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych, to jednak nie oznacza to automatycznego wzrostu emerytur i rent. Świadczenia te powinny być chronione poprzez mechanizm waloryzacji, który powinien zapewnić w warunkach wzrostu gospodarczego wzrost realny świadczenia, jednakże nie wyższy niż wzrost realny wynagrodzeń. Dyrektywa taka wynika z powołanego wyżej art. 70 przepisów konstytucyjnych. Skoro zatem kwestionowane przepisy zapewniają realny wzrost świadczeń emerytalnych, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 70 przepisów konstytucyjnych.
W sprawie wypowiedział się również Minister Pracy i Polityki Socjalnej prezentując stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego. W piśmie z 20 maja 1996 r. MPiPS przypomniał ewolucję przepisów określających zasady waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Stwierdził jednocześnie, że zasady waloryzacji określone art. 17 ust. 1 ustawy z 17 października 1991 r. obowiązywały do 31 grudnia 1995 r., co oznacza, że na mocy tej ustawy można było dokonać jedynie waloryzacji od 1 grudnia 1995 r., w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z III kwartału 1995 r. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy..., która w sposób zasadniczy zmienia formułę waloryzacji świadczeń i zawiesza – na okres 1996 r. – mechanizm waloryzacji z art. 17 ustawy z 1991 r., w tym również terminy przeprowadzenia waloryzacji, określone w art. 19 ust. 2. Przepisy ustawy z 29 września 1995 r. stanowią bowiem, że w 1996 r. odbędzie się jedna waloryzacja świadczeń, przeprowadzona od 1 września 1996 r. w sposób określony w art. 171 ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej podkreślił ponadto, iż obiektywna ocena, czy zmiana zasad waloryzacji emerytur i rent wprowadzona przepisami zaskarżonej ustawy nie stanowi nadmiernego kosztu transformacji systemu, będzie możliwa po upływie 1996 r. Wówczas możliwe będzie skonfrontowanie mechanizmu gwarancji realnego wzrostu emerytur i rent o co najmniej 2,5% z ich rzeczywistym wzrostem realnym. Przewidziany jednak w art.171 ust. 5 mechanizm wyrównawczy powinien zapobiec obniżeniu realnej wartości emerytur i rent. Gdyby jednak realny wzrost był niższy, przepisy przewidują jednorazową wypłatę kwoty stanowiącej korektę świadczeń w marcu 1997 r. Uznał również, że zaskarżone przepisy wprowadzone zostały w życie zgodnie z wymogami państwa prawnego, oraz że nie naruszają istoty uprawnień emerytów i rencistów do waloryzacji świadczeń, a zatem że nie naruszona została konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych. Dyrektywa ta nie wyklucza bowiem zmian uprawnień przewidzianych we wcześniejszych ustawach, pod warunkiem zachowania ich istoty. Zaskarżone przepisy nie naruszają również art. 7 przepisów konstytucyjnych. Nie można bowiem uznać, że ubezpieczenia społeczne są w Polsce umową ubezpieczeniową w znaczeniu cywilnoprawnym. Oparte są one bowiem na zasadzie repartycji, co oznacza, że bieżąco opłacane składki ubezpieczenia społecznego są źródłem finansowania bieżących wypłat ubezpieczeniowych. Składka jest jedynie ceną gwarancji ubezpieczeniowej, tj. gwarancji, że jeżeli ubezpieczonego dotknie ryzyko ubezpieczeniowe, uzyska on świadczenie przewidziane w ustawie.
Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, Minister Pracy w piśmie z 26 czerwca 1996 r. stwierdził, że w dalszym ciągu zbyt krótki okres, jaki upłynął od wejścia w życie kwestionowanych przepisów, nie pozwala na ocenę realnego poziomu świadczeń w danym roku. Dokonywanie wycinkowych porównań może prowadzić bowiem do diametralnie różnych ocen, pozbawionych waloru obiektywności, natomiast dopiero uśredniony roczny wskaźnik jest obiektywną miarą realnego poziomu świadczeń w danym roku.
Minister Pracy nie uznał również za przekonujący argument o zbyt długim okresie wyczekiwania na kolejną waloryzację świadczeń. Równie długie okresy pomiędzy waloryzacjami występowały pod rządami wcześniejszych ustaw, a ponadto, w miarę obniżania poziomu inflacji – naturalnym zjawiskiem jest zmniejszanie się częstotliwości podwyżek waloryzacyjnych, a tym samym wydłużanie okresów wyczekiwania między kolejnymi terminami waloryzacji.
Nie można również przyjąć argumentu prezentowanego przez NSZZ “Solidarność”, iż emeryci i renciści ponoszą największe koszty transformacji społeczno-gospodarczej. Według danych GUS wartość realna wynagrodzeń w 1996 r. w porównaniu z 1989 r. spadła bowiem o 26 punktów procentowych, podczas gdy wartość realna emerytur – rent, o 6 punktów procentowych. Przewidziany w ustawie budżetowej w roku 1996 wzrost świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz wynagrodzeń, nie powinien ponadto doprowadzić do zmiany tych propozycji, a nawet można stwierdzić, że wynagrodzenia w 1996 r. osiągną 76,4 % realnej wartości z 1989 r., zaś emerytury i renty 96,1 %, a więc o 20 punktów więcej.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej odnosząc się natomiast do poglądu o nabyciu prawa do “waloryzacji za IV kwartał” równolegle z prawem do waloryzacji na podstawie przepisów ustawy z września 1995 r. stwierdził, że gdyby przyjąć takie stanowisko, realny wzrost emerytur i rent wyniósłby ponad 18 %, przy realnym wzroście wynagrodzeń o 3,3 %. Oznaczałoby to, że świadczenia emerytalno-rentowe zostały podwyższone ponad 5 razy więcej niż wynagrodzenia.
Takie rozwiązanie zburzyłoby równowagę finansów publicznych ponieważ dodatkowe wydatki z tytułu podwyższenia świadczeń od 1 marca 1996 r. wyniosłyby 8,3 mld PLN, w tym:
– z tytułu świadczeń wypłacanych z FUS 6,6 mld PLN;
– z tytułu świadczeń wypłacanych z FER 1,0 mld PLN;
– z tytułu zasiłków stałych z pomocy społecznej 0,1mld PLN;
– z tytułu odsetek za okres od 1 kwietnia do 30 września 0,6 mld PLN.
Nie można przy tym pominąć faktu, iż przyrost wydatków budżetu państwa z tytułu dodatkowej waloryzacji zwiększyłby prawie dwukrotnie planowany na poziomie 9,8 mld PLN deficyt budżetu państwa, a dodatkowy napływ pieniądza stworzy impuls inflacyjny. Jak twierdzi Minister Pracy i Polityki Socjalnej, “zakładając, że dodatkowy deficyt w wysokości 8,3 mld PLN zostanie sfinansowany w systemie bankowym przez dodatkową kreację pieniądza, szacuje się, że spowoduje to wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych o około 6,3% powyżej wielkości prognozowanej”.


II

Na rozprawie 16 lipca 1996 r. wnioskodawcy i uczestnicy postępowania: przedstawiciele Prokuratora Generalnego i Ministra Pracy i Polityki Socjalnej podtrzymali stanowiska złożone na piśmie. Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonej ustawy z konstytucją, a nadto podniósł zarzut res iudicata. Przedstawiciel OPZZ zwrócił zaś uwagę na malejący w ostatnich latach udział budżetu państwa w wydatkach na świadczenia emerytalno-rentowe.
III

Trybunał Konstytucyjny rozważył, co następuje.

Ustawa z 20 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent... została zaskarżona w ubiegłym roku, w trybie kontroli prewencyjnej przez Prezydenta RP, który zarzucił jej, iż wprowadza na rok 1996 mniej korzystny niż dotąd obowiązujący wskaźnik waloryzacji emerytur i rent oraz nadmiernie ogranicza częstotliwość waloryzacji. Trybunał Konstytucyjny oceniając zasadność tych zarzutów orzeczeniem z 20 listopada 1995 r. (sygn. K. 23/95) orzekł, iż art. 1 pkt 4 tej ustawy jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, iż kompetencja wyboru najbardziej trafnych rozwiązań prawnych w przedmiocie waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych należy do parlamentu, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Trybunał poddaje zaś ocenie ustawowo określone mechanizmy waloryzacji z punktu widzenia zapewnienia na tej drodze świadczeniom emerytalnym i rentowym realnej wartości. Podobnie określenie częstotliwości przeprowadzanych waloryzacji należy w określonych granicach do parlamentu. Z punktu widzenia standardów europejskich przyjmuje się, iż waloryzacja świadczeń emerytalnych i rentowych powinna mieć miejsce co najmniej raz w roku. Za częstszym jej przeprowadzaniem przemawia zaś z reguły wysoka skala inflacji.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 20 listopada 1995 r. wskazał nadto, iż pełniejsza ocena konstytucyjności zakwestionowanych przepisów tej ustawy będzie mogła nastąpić dopiero w trakcie kontroli następczej. Wydając wskazane orzeczenie Trybunał oparł się na domniemaniu zgodności zaskarżonej ustawy z konstytucją, które to domniemanie nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości, w tym postępowaniu obalone.
Nie zostało ono obalone także w sprawie niniejszej, gdy chodzi o generalny mechanizm waloryzacji, a zwłaszcza zastąpienie w ustawie z 29 września 1995 r. waloryzacji płaconej przez cenową. Trybunał jest zdania, że pełna ocena skutków stosowania nowego systemu waloryzacji dla obywateli możliwa będzie dopiero po pełnym zrealizowaniu tego systemu, a więc po przeprowadzeniu waloryzacji we wrześniu 1996 r. i ewentualnego wyrównania w marcu 1997 r. Obecnie zaś Trybunał nie widzi podstaw uzasadniających odstąpienie od stanowiska zawartego w orzeczeniu z 20 listopada 1995 r. (sygn. K. 23/95) i uznanie, że cały art. 1 pkt 4 ustawy z 29 września 1995 r. jest niezgodny z art. 1, art. 3, art. 7 czy art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.
Odpierając zarzuty dotyczące niekonstytucyjności postanowień zaskarżonej ustawy – w obecnym postępowaniu – Minister Pracy i Polityki Socjalnej wyraził pogląd, że obiektywna ocena, czy zmiana zasad waloryzacji emerytur i rent wprowadzona przepisami zaskarżonej ustawy nie stanowi nadmiernego kosztu transformacji systemu, ponoszonego przez emerytów i rencistów będzie możliwa dopiero po upływie 1996 r. Konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych nie wyklucza bowiem zmian regulacji prawnych przewidzianych we wcześniejszych ustawach. Podobnie Prokurator Generalny wyraził pogląd, że czas, jaki upłynął od daty wejścia w życie zaskarżonej ustawy jest zbyt krótki, aby można było mówić o utracie realnej wartości emerytur i rent w 1996 r. Nowe zasady waloryzacji zakładają wzrost realny świadczeń, a wobec tego nieuprawniony jest zarzut o pogorszeniu sytuacji świadczeniobiorców.
Trybunał Konstytucyjny podziela to stanowisko w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wprowadzenia mniej korzystnych wskaźników waloryzacji na 1996 r. i zarzutu nadmiernego ograniczenia ich częstotliwości, które były już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed Trybunałem w ramach kontroli prewencyjnej tej ustawy.
Przedstawiciel Sejmu zgłosił nadto zarzut res iudicata przeciwstawiając się dopuszczalności ponownego rozstrzygania o tych zarzutach przez Trybunał. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym ustanawia jednak w art. 7 ust. 3 jedynie zakaz ponownego rozpoznania sprawy w przypadku oddalenia przez Sejm orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność aktu ustawodawczego z konstytucją. W uzasadnieniu orzeczenia z 8 listopada 1994 r. (sygn. P. 1/94) Trybunał Konstytucyjny zwrócił już uwagę, że zakwestionowanie przepisu badanego w innej sprawie nie przesądza o tożsamości zakresu kontroli. Przedmiotowe granice kontroli wyznacza związek między normą kontrolowaną a normatywnym wzorcem. Przedmiotem wniosku i postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K. 23/95 nie było zagadnienie przeprowadzenia waloryzacji za IV kwartał 1995 r. W czasie postępowania w tej sprawie nie była jeszcze znana skala wzrostu przeciętnych wynagrodzeń w tym kwartale, a w szczególności nie było wiadomo czy przekroczy ona próg 110 % uruchamiający zgodnie z art. 17 wskazanej ustawy z 1991 r. mechanizm waloryzacji. Wnioskowana przez przedstawiciela Sejmu rozszerzająca wykładnia zakazu ponownego rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny musiałaby skłaniać do bardziej rygorystycznej kontroli prewencyjnej zgodności aktów ustawodawczych z konstytucją. Wszelkie nieścisłości i niespójności przepisów ustawowych, które mogłyby doprowadzić do naruszenia zasad konstytucyjnych musiałyby być przyjmowane za podstawę orzeczenia o sprzeczności ustawy z konstytucją. Biorąc zaś pod uwagę, iż w obowiązującym stanie prawnym stwierdzenie – w ramach kontroli prewencyjnej – niekonstytucyjności choćby jednego przepisu ustawy powoduje, iż ustawa nie może wejść w życie oraz wielce niezadawalający stan poziomu technicznego legislacji, ewentualna akceptacja tego poglądu musiałaby doprowadzić do nadmiernego wzmożenia rygoryzmu ocen zaskarżonych ustaw w trybie kontroli prewencyjnej.
Zaskarżona ustawa nie zawiera przepisów przejściowych i wprowadzających, które regulowałyby zagadnienie stosowania tej ustawy w zbiegu z ustawą z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... Ustawa z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent... nie uchyliła wskazanej ustawy z 1991 r. Wprowadziła do niej jedynie rozwiązania epizodyczne obowiązujące w 1996 r., pomijając uregulowanie zagadnienia relacji tych epizodycznych rozwiązań do postanowień tejże ustawy z 1991 r., których realizacja miała przypaść na pierwszy kwartał 1996 roku.
W czwartym kwartale 1995 r. niewątpliwie obowiązywał art. 17 wskazanej ustawy z 1991 r., zgodnie z którym emerytury i renty podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty wynagrodzenia w kwartale, w którym została ostatnio przeprowadzona waloryzacja, wynosi co najmniej 110 %. Spełnienie w czwartym kwartale 1995 r. tego warunku waloryzacji zostało oficjalnie stwierdzone komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 15 lutego 1996 r. ogłoszonym w Monitorze Polskim z 1996 r. Nr 11, poz. 134.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 tejże ustawy realizacja podwyżki świadczeń wynikającej z tej waloryzacji powinna nastąpić w marcu 1996 r. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje już jednak zaskarżona ustawa, która w art. 1 przewiduje w 1996 r. tylko jedną waloryzację od 1 września 1996 r. Zagadnienie kolizji wskazanych przepisów obydwu ustaw nie zostało w zaskarżonej ustawie – jak wyżej już wskazano – uregulowane. Nie zostało ono objęte także wnioskiem o zbadanie konstytucyjności tej ustawy przez Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli prewencyjnej.
Ustawa z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw w art. 1 pkt 4 wprowadziła odstępstwo w 1996 r. od przyjętego wskazaną ustawą z 1991 r. mechanizmu waloryzacji wynagrodzeniowej na rzecz waloryzacji cenowej. Wprowadziła ona art. 171, który w pkt. 1 stanowi, że emerytury i renty podlegają w 1996 r. waloryzacji poprzez podwyższenie kwoty świadczenia przysługującego w dniu 31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r. Ma on zapewnić realny wzrost emerytur i rent w 1996 r. o co najmniej 2,5 % w porównaniu do 1995 r. Zgodnie zaś z punktem 3 tego artykułu “podwyżki, o których mowa w ust. 1 przeprowadza się od dnia 1 września 1996 r.”
Jeżeli jednak realny wzrost przeciętnej emerytury i renty w 1996 r., w porównaniu do 1995 r. wyniesie mniej niż 2,5 %, to na podstawie tegoż art. 171 ust. 5 nastąpi w marcu 1997 r. jednorazowa wypłata zapewniająca osiągnięcie tego wzrostu.
Jedynym przepisem ustawy z 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent..., który reguluje zagadnienie obowiązywania ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... jest art. 172 tejże ustawy, wprowadzony art. 1 ust. 4 pkt 8 wskazanej ustawy. Stanowi on, że w zakresie uregulowanym w art. 171 nie stosuje się w 1996 r. przepisów art. 17. Z regulacji tej wynika wprost, iż w 1996 r. emerytury i renty nie podlegają waloryzacji w oparciu o mechanizm waloryzacji wynagrodzeniowej, przewidziany w przepisach tego artykułu.
Regulacja ta stała się podstawą odmowy realizacji w I kwartale 1996 r. podwyżek emerytur i rent wynikających ze skali wzrostu przeciętnych wynagrodzeń w IV kwartale 1995 r. Choć zagadanienie realizacji podwyżek świadczeń, wynikających z waloryzacji zostało uregulowane w art. 19 tejże ustawy, to nawiązuje on wprost do jej art. 17. Posługuje się sformułowaniem “podwyższenie świadczeń zgodnie z art. 17 następuje” w sposób tym przepisem przewidziany.
Na tej drodze, a więc eliminacji obowiązywania w 1996 r. przepisów art. 17 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... wraz z korespondującym z nim art. 19 tej ustawy i w związku z nie objęciem czwartego kwartału 1995 r., mechanizmem waloryzacji wprowadzonym artykułem 171 na rok 1996, okres ten został wyłączony spod działania obydwu mechanizmów waloryzacji świadczeń rentowych.
Wszyscy uczestnicy postępowania są zgodni, iż na podstawie zaskarżonych przepisów ustawy z 1995 r. nie została przeprowadzona waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych za czwarty kwartał 1995 r. Rozbieżność stanowisk wnioskodawców i pozostałych uczestników postępowania dotyczy oceny zgodności z konstytucją tych przepisów zaskarżonej ustawy.
Następstwem stosowania zaskarżonej ustawy po wejściu jej w życie była odmowa przeprowadzenia waloryzacji emerytur i rent za czwarty kwartał 1995 r., oparta na stanowisku, iż ustawa ta przewiduje przeprowadzenie tylko jednej waloryzacji w oparciu o wskaźnik określony w ustawie budżetowej na 1996 r., który zapewnić ma realny wzrost emerytur i rent o co najmniej 2,5 % w porównaniu do 1995 r. Ostatnia zaś waloryzacja przeprowadzona przed wejściem w życie zaskarżonej ustawy – w grudniu 1995 r., uwzględniała jedynie wzrost wynagrodzeń w trzecim kwartale 1995 r. Poza oddziaływaniem obydwu mechanizmów waloryzacji, a więc obowiązującego do końca 1995 r., jak i przewidzianego na rok 1996 pozostawiono czwarty kwartał 1995 r. Wskaźnik waloryzacji wprowadzony w art. 171 zaskarżonej ustawy, a sprecyzowany w ustawie budżetowej na 1996 r., który ma zapewnić realny wzrost emerytur i rent w 1996 r. o co najmniej 2,5 % w porównaniu do 1995 r., nie obejmuje także czwartego kwartału 1995 roku.
Dla oceny zgodności z konstytucją przepisów zaskarżonej ustawy decydujące znaczenie ma zagadnienie dopuszczalności wyłączenia spod stosowania jakichkolwiek mechanizmów waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych określonego odcinka czasu, w tym przypadku chodzi o czwarty kwartał 1995 r. Z tego punktu widzenia upływ dalszego okresu czasu od daty wejścia w życie zaskarżonej ustawy niczego nie zmieni. Nieprzeprowadzenie w oparciu o postanowienia art. 1 pkt 4 zaskarżonej ustawy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za czwarty kwartał 1995 r. w oparciu o art. 17 w związku z art. 19 ustawy z 1991 r. i nieobjęcie tegoż okresu mechanizmem waloryzacji obowiązującym w roku 1996, doprowadziło do utraty przez emerytury i renty ich dotychczasowej realnej wartości. Nastąpiło przez to naruszenie konstytucyjnego prawa do emerytur i rent (art. 70 ust. 1 pkt 1 przepisów konstytucyjnych), które zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiskiem (sygn.: K. 14/92, K. 23/95), niekwestionowanym przez żadnego uczestnika postępowania, obejmuje także prawo do ich waloryzacji. Nieobjęcie czwartego kwartału 1995 roku mechanizmem waloryzacji przewidzianym ustawą z 1991 roku, ani waloryzacją wprowadzoną ustawą z 1995 roku na rok 1996, narusza istotę prawa do waloryzacji emerytur i rent. Narusza także wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Istota waloryzacji emerytur i rent polega na zapewnieniu tym świadczeniom zachowania realnej wartości. Prawo do waloryzacji emerytur i rent z mocy ustawy ukształtowane ustawą z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, mimo jej wielokrotnych nowelizacji, nie było dotychczas kwestionowane.
Mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych z mocy ustawy stosowane są w większości państw europejskich i należą do standardów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Przedmiotem dyskusji i zmian stanu prawnego są jedynie wskaźniki waloryzacji i częstotliwość ich przeprowadzania. Tych też zagadnień dotyczyły dotychczasowe nowelizacje wskazanej ustawy z 1991 r. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie oceny prewencyjnej zaskarżonej ustawy przedmiotem zaskarżenia i ocen uczestników postępowania były jedynie zagadnienia wprowadzenia odmiennych wskaźników waloryzacji i ograniczenia ich częstotliwości, a nie dostrzegano niebezpieczeństwa wyłączenia jakiegoś okresu spod mechanizmu działania jakiegokolwiek mechanizmu waloryzacji, a więc przewidzianego zarówno we wskazanej ustawie z 1991 r., jak i w zaskarżonej ustawie z 1995 roku.
Argumentacja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, iż także pod rządami ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent... waloryzacje były przeprowadzane niekiedy dopiero po upływie dłuższych okresów, nie jest przekonywająca. W regulacji tej ustawy – nieosiągnięcie w określonym kwartale wskaźnika wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia, uruchamiającego mechanizm waloryzacji emerytur i rent powoduje jedynie odroczenie terminu waloryzacji o następny kwartał, z uwzględnieniem jednak wskaźnika wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w obydwu kwartałach. Nie powoduje zaś, że kwartał, w którym ten wskaźnik nie został osiągnięty uważa się za niebyły – nieuwzględniany w kolejnej waloryzacji. Podobnie argument wskazujący na spadek realnej wartości płac w sferze budżetowej nie może być uznany za decydujący o konstytucyjności regulacji ustawowej zmierzającej do ograniczenia realnej wartości emerytur i rent.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że ustawodawcy przysługuje możliwość modyfikowania istniejących regulacji emerytalno-rentowych (np. sygn.: K. 7/90, K. 14/92). “Konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych nie wyklucza zmian uprawnień przewidzianych we wcześniejszych ustawach, pod warunkiem zachowania istoty tych uprawnień" (sygn. K. 23/95). Nie zawsze też owe zmiany muszą iść w kierunku korzystnym dla ich adresatów. “Problem dopuszczalności odstępowania w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla obywateli rozwiązań prawnych towarzyszy niejednokrotnie ustawodawstwu socjalnemu okresu transformacji ustrojowej” (sygn. K. 13/94 ). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał – w orzeczeniu K. 23/95 – że nowy system waloryzacji emerytur i rent nie koliduje z postanowieniami konstytucyjnymi.
Odstąpienie od waloryzowania emerytur i rent za okres IV kwartału 1995 r., w powiązaniu ze znacznym wzrostem wynagrodzeń w tym okresie, oznaczało także realne zahamowanie wzrostu rent i emerytur, jaki nastąpiłby, gdyby nie doszło do zmiany przepisów. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że takie całkowite pozbawienie waloryzacji za okres kwartału stanowi naruszenie istoty prawa do ubezpieczenia społecznego, tak jak ujmuje je art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już stwierdzał, że konstytucyjne prawo do emerytur i rent obejmuje także prawo do ich waloryzacji (sygn.: K. 14/92 i K. 23/95). Ocena pozbawienia prawa do waloryzacji musi następować w oparciu o podobne kryteria i zasady, co ocena pozbawienia prawa do emerytury i renty. Odnosi się więc do niego także zakaz naruszania “istoty” tego prawa.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że w treści każdego z konstytucyjnych praw i wolności zawierają się pewne elementy podstawowe, istnienie których jest konieczną przesłanką zachowania przez to prawo lub wolność swej konstytucyjnej tożsamości. Innymi słowy, ustawodawcy przysługuje swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe modyfikacje i ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa podstawowa treść (istota) danego prawa lub wolności (ostatnio sprawa o sygn. K. 12/95 i powołane orzecznictwo wcześniejsze). Choć konstrukcja ta odnosi się przede wszystkim do wolności politycznych (sygn.: W. 3/93 i K. 12/95), to od dawna Trybunał widział też możliwość odnoszenia jej do praw o charakterze socjalnym i ekonomicznym (sygn.: K. 7/90, K. 14/92, K. 23/95). Generalna swoboda ustawodawcy do modyfikowania istniejących unormowań podlega więc – w płaszczyźnie materialnej – ograniczeniom wynikającym z zakazu przekreślania istoty praw socjalnych, w tym prawa do (zwaloryzowanej) emerytury i renty. Dalsze ograniczenia wynikają z nakazu dochowania zasad prawidłowej legislacji, a więc zakazu retroaktywności, nakazu ustanowienia “odpowiedniej” vacatio legis i należytego formułowania przepisów przejściowych.
Ocena, czy dana regulacja narusza “istotę” prawa do emerytury i renty możliwa jest tylko na gruncie konkretnego przypadku, ale w dotychczasowym orzecznictwie odnaleźć można przynajmniej dwa kryteria o bardziej generalnym charakterze. Po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które prowadzą do naruszenia “minimum życiowego” emerytów i rencistów (sygn. K. 14/92). Po drugie, niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów – dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji (sygn. K. 1/88). Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi naruszenie drugiego z tych zakazów przez pozbawienie w całości emerytów i rencistów prawa do waloryzacji za IV kwartał 1995 r. Poprzedniego mechanizmu waloryzacji nie zastąpiono nowym (choćby mniej korzystnym), ale w ogóle pominięto jeden kwartał przy dalszym obliczaniu waloryzacji. Biorąc pod uwagę tempo inflacji i dotychczasowe zasady waloryzowania rent i emerytur należy uznać, że tego typu pozbawienia prawa nie można już traktować w kategoriach – dopuszczalnej w zasadzie – modyfikacji, ale należy je uznać za eliminację prawa do waloryzacji za okres jednego kwartału. Trybunał Konstytucyjny uważa, że tak głębokiej ingerencji nie da się pogodzić z “istotą” prawa do emerytury i renty, zakładającą nierozerwalny związek między procesami inflacyjnymi i metodami waloryzacji.
Argument, iż w ustawie budżetowej na rok 1996 nie przewidziano środków na przeprowadzenie waloryzacji emerytur i rent za czwarty kwartał 1995 r., nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny konstytucyjności pozbawienia emerytów i rencistów prawa do waloryzacji ich świadczeń za czwarty kwartał 1995 r. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, iż zachowanie równowagi budżetowej stanowi także wartość konstytucyjną, to uważa, iż nie uwzględnienie w ustawie budżetowej na 1996 r. środków na tę waloryzację może mieć wpływ co najwyżej na termin jej realizacji.
Wyłączenie spod mechanizmu waloryzacji stosowanej na podstawie ustawy z 1991 roku i nieobjęcie waloryzacją przewidzianą na rok 1996 czwartego kwartału 1995 r. wykracza poza granicę swobody wyboru przez parlament najbardziej trafnych rozwiązań prawnych w przedmiocie waloryzacji świadczeń rentowych. Narusza też zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych, obarczając w całości emerytów i rencistów ciężarem wzrostu kosztów utrzymania w tym okresie i prowadząc przez to nieuchronnie do utraty przez emerytury i renty ich dotychczasowej realnej wartości. W tym stanie rzeczy rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 3 przepisów konstytucyjnych stało się bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu orzeczenia z 20 listopada 1995 roku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że oceniając kwestionowane postanowienia ustawy uwzględnia kontekst podjętych prac ustawodawczych, zmierzających do wprowadzenia nowych ubezpieczeń emerytalno-rentowych, a zwłaszcza projektowane wprowadzenie stałych dopłat z budżetu państwa do emerytur i rent, uniezależniających je od bieżącej polityki budżetowej państwa. Zamierzeń tych nie uwzględniono już jednak w przyjętym przez Sejm Rzeczypospolitej w bieżącym roku Programie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Koncentruje się on na tworzeniu dla przyszłych pokoleń lepiej zarabiających osób dodatkowego systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych, pomijając poddaną konsultacji społecznej propozycję uzdrowienia finansów podstawowego, ogólnie dostępnego i jedynego dla obecnych emerytów i rencistów systemu emerytalno-rentowego. Znaczenie tego kontekstu partycypacji w kosztach przebudowy systemu emerytalno-rentowego emerytów i rencistów uległo więc obecnie ograniczeniu.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych przez art. 1 pkt 7 ustawy z 1995 r. Przepis ten przewiduje, iż kwoty dodatków pielęgnacyjnych i dla sierot zupełnych podwyższa się przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji emerytur i rent od miesiąca, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. Punkt 1 orzeczenia rozstrzygający o niekonstytucyjności wyłączenia spod mechanizmów waloryzacji IV kwartału 1995 r. ma bezpośrednie znaczenie także dla waloryzacji wskazanych dodatków. Skoro zaś Trybunał w orzeczeniu z 20 listopada 1995 r. uznał, iż wprowadzenie w 1996 r. odmiennych od poprzednio stosowanych reguł waloryzacji emerytur i rent nie narusza konstytucji, to brak jest podstaw do zajęcia stanowiska, iż zastosowanie w 1996 r. tych samych reguł waloryzacji do dodatków pielęgnacyjnych i dla sierot zupełnych narusza konstytucję.
Trybunał nie podzielił też zarzutu, iż zaskarżone przepisy naruszają art. 7 przepisów konstytucyjnych. Podtrzymuje też stanowisko wyrażone w orzeczeniu z 11 lutego 1992 r. (sygn. K. 14/91), iż prawo własności w rozumieniu art. 7 przepisów konstytucyjnych nie obejmuje prawa do emerytury i renty, a przez to i do ich waloryzacji. Prawo to odmiennie niż prawo własności nie jest przedmiotem dziedziczenia, ani umów cywilnoprawnych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia