Wyrok NSA z dnia 17.09.2009 sygn. II OSK 1406/08

Sygrantura: II OSK 1406/08
Wydane przez: Naczelny Sąd Administracyjny
Z dnia: 2009-09-17
Skład: Jerzy Krupiński (sprawozdawca), Wojciech Chróścielewski , Zygmunt Niewiadomski (przewodniczący)

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2142/07 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2142/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], zmieniającej za zgodą stron decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przez skarżącą lokalu handlowego przy ul. [...] we Wrocławiu, poprzez skreślenie w sentencji decyzji sformułowania "inwestycja ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 1999 r."

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...], Prezydent Wrocławia zatwierdził przedłożony przez skarżącą projekt budowlany inwestycji – rozbudowy lokalu handlowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we Wrocławiu oraz udzielił pozwolenia na budowę wspomnianego lokalu, z zaznaczeniem, że inwestycja ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 1999 r. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Prezydent Wrocławia na wniosek skarżącej wydał pozwolenie na użytkowanie opisanego wyżej lokalu handlowego. W sentencji zaznaczył, że inwestycja ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 1999 r. W dniu 16 grudnia 1999 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Wrocławia o przedłużenie pozwolenia na użytkowanie wspomnianego lokalu na czas nieokreślony. W dniu 14 lutego 2000 r. na zmianę decyzji wyraził zgodę zarządca nieruchomości – Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Terenowy we Wrocławiu. W dniu [...] marca 2000 r. Prezydent Wrocławia, decyzją opartą na przepisach art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. poprzez skreślenie zawartego w sentencji zdania "inwestycja ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 1999 r." W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana zmiana nie jest sprzeczna z warunkami zabudowy poprzedzającymi wydanie decyzji, a ponadto na zmianę wyraził zgodę zarządca nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, gdyż rozbudowana część lokalu była obiektem tymczasowym, co wynika z udzielonego pozwolenia budowlanego. Powołując się na art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, organ podniósł, że przez obiekt tymczasowy należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. Tymczasowość obiektu znajduje swoje odzwierciedlenie w pozwoleniu na budowę. Po upływie terminu nie jest możliwe przedłużenie użytkowania obiektu, gdyż jego istnienie jest nielegalne a ewentualne czynności zmierzające do zmiany czasu użytkowania powinny zostać podjęte przed upływem terminu wskazanego w pozwoleniu budowlanym. Przekwalifikowanie obiektu tymczasowego na obiekt trwały może nastąpić tylko i wyłącznie poprzez wydanie decyzji w sprawie zmiany dotychczasowego pozwolenia na budowę. Termin określony w decyzji o użytkowaniu obiektu tymczasowego jest ściśle związany z terminem określonym w pozwoleniu na budowę i bez zmiany pozwolenia na budowę nie jest możliwe jego przedłużanie.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – Oddział Regionalny we Wrocławiu oraz odwołania W. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił wyrażony w tej decyzji pogląd, że kwestia przedłużenia użytkowania obiektu budowlanego jest ściśle związana z terminem istnienia inwestycji określonym w pozwoleniu na budowę i może być rozstrzygnięta jedynie w decyzji o tym pozwoleniu. Podkreślił też, że z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego wzniesionego na czas określony, powstaje obowiązek jego rozbiórki. Zauważył ponadto, że z akt sprawy wynika, iż jedną ze stron postępowania była rada osiedla Gaj i nie wypowiedziała się ona w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji. Prowadzenie postępowania po dniu 31 grudnia 1999 r. było bezprzedmiotowe, gdyż sporna decyzja wówczas już wygasła.

W skardze W. K. domagała się uchylenia powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucając, iż sprawa stanowi wynik osobistej animozji i zabiegów jednego z członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej budynkiem, a organy bezpodstawnie nie uwzględniły wydanych już uprzednio, korzystnych dla niej decyzji organów nadzoru budowlanego, dotyczących wykonanych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy administracyjne prawidłowo uznały, iż decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2000 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., obligującą do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności Sąd podzielił stanowisko organów, że po upływie ważności decyzji nie było możliwości jej weryfikowania w trybie art. 155 K.p.a. Skutku tego zapatrywania nie znosi okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji terminowej złożony został przez inwestora jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia, gdyż wniosek taki nie przerywa biegu tego terminu, względnie nie powoduje jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. Nie dopatrzono się przy tym zarzuconej wadliwości polegającej na tym, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z [...] grudnia 2005 r., nr [...] stwierdzająca wykonanie przez skarżącą obowiązku polegającego na uzupełnieniu dokumentacji o protokoły stwierdzające wykonanie nakazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r. czynności, polegających na pomiarach ochrony przeciwporażeniowej i rezystencji izolacji urządzeń elektrycznych oraz sprawności wentylacji, a także decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., nr [...], odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 r., z uwagi na brak przymiotu strony wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości przy ul [...] we Wrocławiu, która to wspólnota wystąpiła o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu taka decyzja odmowna nie zamyka właściwym organom drogi do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W skardze kasacyjnej W. K. zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że po dniu 31 grudnia 1999 r. nie była możliwa zmiana decyzji nr [...], bowiem decyzja ta już nie obowiązywała i pominięcie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim odsyła on do odpowiedniego stosowania przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, wedle którego złożenie wniosku o zmianę sposobu użytkowania w okresie ważności dotychczasowej decyzji powoduje, że decyzja dotychczasowa zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o zmianę decyzji ustalającej dotychczasowy sposób użytkowania obiektu budowlanego. Zarzucono również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek pominięcia treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim stanowił on podstawę do orzekania już po utracie mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. W uzasadnieniu podniesiono, że w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego został ustanowiony wyjątek pozwalający na rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę złożonego w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, także po upływie ważności tej decyzji. W dacie wydania decyzji nr [...] przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego odsyłał do odpowiedniego stosowania wspomnianego przepisu art. 32 Prawa budowlanego, a to zdaniem autora skargi kasacyjnej umożliwiało odpowiednie zastosowanie art. 32 także do rozpatrzenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana decyzji ostatecznej dokonana w roku 2000 była zgodna z przepisami § 8 – 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 47). Zdaniem skarżącej organy błędnie zastosowały do decyzji z dnia [...] marca 2000 r. stan prawny obowiązujący obecnie.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 2 września 2009 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2008 r., który umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany nośnej lokalu oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dnia [...] kwietnia 2008 r., który umorzył postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki dobudowanej części lokalu użytkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów praw materialnego, a to oznacza, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem oceny jest zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która wedle ustaleń sądu I instancji miała charakter decyzji terminowej z datą końcową jej obowiązywania na dzień 31 grudnia 1999 r. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja taka wygasa z upływem terminu, na który została wydana i w takim wypadku nie stosuje się trybu wygaszania decyzji na podstawie przepisu art. 162 K.p.a. Jedyną przesłanką wygaśnięcia, a więc także eliminacji z obiegu prawnego, decyzji terminowej jest upływ czasu, na który została wydana. (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2000 r., sygn. akt I SA170/00 (LEX nr 78934).

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisu art. 155 K.p.a. na skutek błędnej jego wykładni, sprowadzającej się do tego, że nie może on mieć zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej. W tym względzie należy podzielić pogląd sądu I instancji, że wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Przepis art. 155 K.p.a. służy tylko ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na gruncie tego przepisu nie ma możliwości wywiedzenia dodatkowego celu jakim byłaby reaktywacja – na wniosek strony i za zgodą organu, po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych - wygasłych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest wprawdzie postępowaniem nowym, które wszczyna odpowiedni wniosek złożony przez stronę, ale z uwagi na to, że art. 155 K. p. a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość jego stosowania, a sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających. Do tych przesłanek – jak już wyżej wspomniano – należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu. Powyższe stanowisko potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1316/05 (LEX nr 310883), z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1440/97 (LEX nr 48240) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 25 września 2007 r., sygn. II SA/Kr 659/07 (LEX nr 372435) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2009/06 (LEX nr 310879).

Nie jest trafne stanowisko skarżącej w zakresie w jakim powiązała ona naruszenie przepisów art. 155 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z przepisami art. 71 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu z daty wydania spornej decyzji, na które powołuje się skarżąca, przewidywał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, a przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, do którego również odnosi się skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Regulacje powyższe dotyczą zatem w sposób jednoznaczny wniosków osób ubiegających się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wskazują przesłanki, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o zmianę sposobu użytkowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem orzekania organu nie była decyzja dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a zatem przepis art. 71 ust. 1 prawa budowlanego nie odnosił się do stanu faktycznego sprawy i wobec tego w żadnym stopniu przepis ten nie mógł mieć zastosowania.

W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr 95-III/98 wydana została na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, który dotyczył wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (zgodnie z przepisem ust. 2 powołanego artykułu pozwolenie mogło być obwarowane określonymi warunkami) i w związku z tym sięganie do jakichkolwiek analogii, dotyczących brzmienia przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, dla celów wykładni tego przepisu nie jest dopuszczalne, a sformułowany w oparciu o takie rozumowanie zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej była tylko i wyłącznie decyzja w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tymczasowego obiektu budowlanego, a wobec tego złożone do akt sprawy w postępowaniu kasacyjnym dokumenty w postaci decyzji dotyczącej trybu wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, którego dotyczyło pozwolenie na użytkowanie oraz decyzji dotyczącej prawidłowości wykonanych w tym obiekcie robót budowlanych, nie mogły - z natury rzeczy - wywrzeć jakiegokolwiek skutku w zakresie oceny prawidłowości wyroku, wydanego w wyniku kontroli tej pierwszej decyzji .

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Inne orzeczenia