Wyrok TK z dnia 16.06.1986 sygn. U 3/86

Sygrantura: U 3/86
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1986-06-16
Skład: Andrzej Kabat (sprawozdawca), Kazimierz Buchała (przewodniczący), Stanisław Pawela

Orzeczenie
z dnia 16 czerwca 1986 r.
/U 3/86 r./


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Kazimierz Buchała

Sędziowie TK: Andrzej Kabat (sprawozdawca)
Stanisław Pawela

Protokolant: Jerzy Adam Porowski


po rozpatrzeniu w dniu 16 czerwca 1986 r. na rozprawie, z udziałem uczestników postępowania umocowanych przedstawicieli: Rady Ministrów, Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług oraz Prokuratora Generalnego PRL, sprawy z wniosku Komitetu Wykonawczego Rady Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność:

1) przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz.U. z 1983 r. Nr 60, poz. 273, zmiana: Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 37) z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184) na skutek upoważnienia ministra Handlu Wewnętrznego i Usług do określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na poszczególne województwa (tzw. subdelegacji) jakkolwiek ustawa upoważnienia w tym zakresie udzieliła wyłącznie Radzie Ministrów,

2) przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz.U. z 1983 r. Nr 60, poz. 273, zmiana: Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 37) z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184) na skutek sprzecznego z treścią ustawowego nakazu nieokreślenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lecz procentowego zmniejszenia ich dotychczasowej liczby,

3) zarządzenie nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz. Urz. MHWiU z 1983 r. Nr 5, poz. 12, zmiana: Dz. Urz. MHWiU z 1985 r. Nr 2, poz. 5) z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184) na skutek sprzecznego z tym przepisem określenia w powołanym zarządzeniu liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, w kraju na poszczególne województwa, wbrew upoważnieniu udzielonemu wyłącznie Radzie Ministrów,

4) rozporządzenie Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. z 1985 r. nr 11, poz. 48) z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184) na skutek niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania tego aktu przez pominięcie nakazanej tymi przepisami konsultacji z Komisją do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów oraz zasięgnięcia opinii organizacji społecznych, a w szczególności Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego,

orzeka:

1) przepisy § 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz.U. z 1983 r. Nr 60, poz. 273, zmiana: Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 37) są niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 48, poz. 184).

2) zarządzenie Nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz. Urz. MHWiU z 1983 r. Nr 5, poz. 12, zmiana: Dz. Urz. MHWiU z 1985 r. Nr 2, poz. 5) jest niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 48, poz. 184),

3) przy wydawaniu rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. z 1985 r. Nr 11, poz. 48) nie naruszono ustawowego trybu przewidzianego w danym wypadku,

4) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia; w którym powinno nastąpić uchylenie przepisów § 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz.U. z 1983 r. Nr 60, poz. 273, zmiana: Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 37) oraz zarządzenie nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz. Urz. MHWiU z 1983 r. Nr 5, poz. 12, zmiana: Dz. Urz. MHWiU z 1985 r. Nr 2, poz. 5); w wypadku nieuchylenia wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz cytowanego zarządzenia nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu tracą one moc z upływem tego terminu.

UZASADNIENIE

I

Komitet Wykonawczy Rady Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego we wniosku z dnia 3 kwietnia 1986 r., złożonym na podstawie art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98), wniósł o zbadanie zgodności podanych niżej aktów wykonawczych z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, ze zmianami: Dz.U. z 1984 r. Nr 34, poz. 184) i wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność:

1) przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz.U. z 1983 r. Nr 60, poz. 273, zmiana: Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 37) z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na skutek upoważnienia ministra Handlu Wewnętrznego i Usług do określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na poszczególne województwa (tzw. subdelegacja), jakkolwiek ustawa upoważnienia w tym zakresie udzieliła wyłącznie Radzie Ministrów,

2) przepisu § 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na skutek sprzecznego z treścią ustawowego nakazu - nieokreślenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, lecz procentowego zmniejszenia dotychczasowej liczby,

3) zarządzenia nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz. Urz. MHWiU z 1983 r. Nr 5, poz. 12, zmiana: Dz. Urz. MHWiU z 1985 r. Nr 2, poz. 5), na skutek sprzecznego z treścią art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określenia tym zarządzeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu w kraju i w poszczególnych województwach, jakkolwiek ustawa upoważnienia w tym zakresie udzieliła wyłącznie Radzie Ministrów,

4) rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. z 1985 r. Nr 11, poz. 48), na skutek niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania tego aktu, przez pominięcie nakazanej przez art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi konsultacji z Komisją do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów oraz nakazanego przez art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy zasięgnięcia opinii organizacji społecznych, a w szczególności opinii Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego.

Wnioskodawca wniósł w związku z powyższym o wyznaczenie stosownego, nie dłuższego niż 3 miesiące, terminu do dokonania odpowiednich zmian w kwestionowanych pod pkt. 1 i 2 wniosku aktach normatywnych i spowodowanie uchylenia w całości aktów normatywnych wymienionych w pkt. 3 i 4.

Rada Ministrów, to jest organ, który wydał rozporządzenie z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz.U. z 1983 r. Nr 60, poz. 273, zmiana: Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 37) objęte pkt. 1, 2 i 3 wniosku, w piśmie z dnia 14 maja 1986 r., odnoszącym się jedynie do zarzutów z pkt. 1 i 2, wniosła o nieuwzględnienie w tej części wniosku Komitetu Wykonawczego Rady Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego, przedstawiając jednocześnie następujące argumenty.

Rada Ministrów w § 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, zmniejszyła dotychczasową liczbę punktów sprzedaży tych napojów o 10%, a więc określiła ogólną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w kraju.

W części dotyczącej szczegółowego podziału ustalonej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych w kraju na województwa - Rada Ministrów skorzystała z przysługującego jej prawa do “subdelegacji”, przez powierzenie w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia - członkowi Rady Ministrów - Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług, sprecyzowania tej liczby w drodze zarządzenia. Rada Ministrów określiła jednocześnie w § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 października 1983 r. zasady ustalania liczby tych punktów sprzedaży. Minister Handlu Wewnętrznego i Usług nie decydował więc w powyższej sprawie samodzielnie - będąc związany postanowieniami tego przepisu. W powołanym wyżej zarządzeniu nr 29 z dnia 2 listopada 1983 r., ustalił liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniając zasady określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r., przy czym projekt zarządzenia nr 29 był przedmiotem uzgodnień z innymi członkami Rady Ministrów oraz wojewodami. Zarządzenie to ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Handlu Wewnętrznego i Usług w sposób zapewniający udostępnienie treści zarządzenia zainteresowanym terenowym organom administracji państwowej, do właściwości których należało wykonanie przepisów zarządzenia.

Co do możliwości oraz zakresu skorzystania przez Radę Ministrów z prawa do “subdelegacji” w piśmie podniesiono, że w praktyce legislacyjnej od wielu lat częste jest stosowanie “subdelegacji”, polegającej na powierzeniu innemu organowi administracji państwowej zrealizowania części zadań objętych upoważnieniem zawartym w przepisach wyższego rzędu, w tym także w ustawach, przez organ uprawniony w myśl tych przepisów do wykonania tychże zadań. Poglądy wyrażone w doktrynie prawa administracyjnego dopuszczają także możliwość “subdelegacji”. Przenoszenie upoważnień do wydania aktu dopuszcza M. Jaroszyński (M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956 r.) i St. Rozmaryn (Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964 r.).

W piśmie stwierdzono następnie, że “subdelegacją” z reguły obejmowane są zagadnienia o charakterze szczegółowym, mogące wymagać częstszych zmian regulacji. “Subdelegacja” może obejmować wydanie przepisów rozwijających lub uzupełniających przepisy zawarte w akcie podstawowym. Powyższe reguły ustala § 72 ust. 3 “Zasad techniki prawodawczej”, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 236 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1961 r. (nie publikowane). Udzielenie “subdelegacji” w § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. odpowiada zatem poglądom wymienionych przedstawicieli nauki prawa administracyjnego oraz powołanym wyżej “Zasadom techniki prawodawczej”.

W piśmie Rady Ministrów podniesiono również, że “(...) w naszym systemie prawnym nie ma ogólnych zakazów subdelegacji”.

Minister Handlu Wewnętrznego i Usług w piśmie z dnia 15 maja 1986 r. co do pkt 3 wniosku wskazał, że jego zarządzenie nr 29 z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz. Urz. MHWiU Nr 5, poz. 12 z 1983 r., zmiana: Dz. Urz. MHWiU Nr 2, poz. 5 z 1985 r.) zostało wydane na podstawie § 2 kwestionowanego we wniosku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu. Jako akt wykonawczy do rozporządzenia, zarządzenie to nie narusza więc bezpośrednio treści art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz jest jedynie rozwinięciem koncepcji przyjętej w rozporządzeniu. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, nie wydaje się celowe osobne ustosunkowanie się do treści zarządzenia, gdyż jego ocena jest uzależniona od oceny cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r.

Wypowiadając się co do pkt 4 wniosku, Minister Handlu Wewnętrznego i Usług stwierdził, że projekt rozporządzenia z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów, po akceptacji przez właściwego wiceprezesa Rady Ministrów przekazany został w dniu 14 września 1984 r. Marszałkowi Sejmu wraz z innymi opracowywanymi jednocześnie projektami aktów normatywnych, dotyczących sprzedaży napojów alkoholowych z prośbą o spowodowanie zaopiniowania przez właściwe komisje sejmowe, zgodnie z art. 50 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. Następnie w dniu 21 września 1984 r. projekt został przekazany sekretarzowi Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów. W terminie późniejszym (dnia 31 października 1984 r.) przedłożono wymienionej Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi również szczegółową informację o zakresie zmian wynikających z przedstawionego projektu.

Komisje sejmowe zaopiniowały projekt. W posiedzeniach komisji, odbytych w celu wydania tej opinii uczestniczyli przedstawiciele Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego.

W tych warunkach, zdaniem Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, zarzut niekonsultowania projektu rozporządzenia z Komisją do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi nie jest zasadny. Wymieniony uczestnik postępowania zauważył przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. obowiązek zapewnienia udziału organizacjom społecznym, a więc również społecznemu Komitetowi Przeciwalkoholowemu m. in. w opracowaniu opinii należy do Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów.

Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w piśmie z dnia 19 maja 1986 r. zajął następujące stanowisko.

1. Co do pkt. 1 wniosku - należy uznać za zasadne twierdzenie, że przepis § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. Rada Ministrów nie była bowiem uprawniona do przekazania udzielonego jej w wymienionym przepisie uprawnienia prawotwórczego Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług. Zakwestionowanie tego przez wnioskodawcę, jako rozwiązania sprzecznego z treścią delegacji ustawowej i przeważającym stanowiskiem nauki prawa w tym zakresie, jest uzasadnione. Zarówno z treści art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi jak i z przepisów Konstytucji PRL nie wynika, aby organ uprawniony lub zobowiązany do wydania aktu wykonawczego, mógł zadanie to przekazać innemu organowi, chociażby ogólnie uprawnionemu do wydawania przepisów prawa, rangi określonej w delegacji.

2. Co do pkt. 2 wniosku należy uznać, iż Rada Ministrów zmniejszając o 10% istniejącą liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, nie wykonał w pełni delegacji określonej w art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zobowiązującej do określenia liczby punktów sprzedaży napojów o zawartości powyżej 4,5% alkoholu. Z treści art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyraźnie wynika, że celem aktu wykonawczego Rady Ministrów miało być nie stosunkowe do istniejących punktów sprzedaży, lecz liczbowe określenie ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, dostosowanej proporcjonalnie do liczby mieszkańców w kraju i w poszczególnych województwach, a także do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu. W tych warunkach przyjęty w rozporządzeniu wskaźnik procentowego zmniejszenia liczby punktów sprzedaży stanowił tylko częściowe wykonanie delegacji ustawowej.

3. Co do pkt. 3 wniosku - zasadne jest twierdzenie, że zarządzenie Nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (Dz. Urz. MHWiU z 1983 r. Nr 5, poz. 12, zmiana: Dz. Urz. MHWiU z 1985 r. Nr 2, poz. 5) wydano na podstawie “subdelegacji” Rady Ministrów określonej w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 26 października 1982 r.

4. Co do pkt. 4 wniosku - zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, nie wydaje się słuszne stanowisko, że nieprzekazanie przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług projektu rozporządzenia z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów - do zaopiniowania Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów oraz niezasięgnięcia w tej sprawie opinii organizacji społecznych, a w szczególności Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego, stanowiło o niezgodności tego rozporządzenia z ustawą. Przepis art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określając Komisję do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów jako organ doradczy i opiniodawczy, jednocześnie ustala jej kompetencje. Wskazuje w szczególności, że do jej zadań należy ocena realizacji programów w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi oraz opiniowanie aktów prawnych z tego zakresu, a ponadto w ust. 2 zobowiązuje tę Komisję do współdziałania z organizacjami społecznymi i zapewnienia im udziału w opracowywaniu opinii, ocen i wniosków. Takie określenie kompetencji Komisji nie może być uznane za równoznaczne z nałożeniem na organy opracowujące projekty aktów prawnych, albo organy stanowiące takie akty, obowiązku prawnego przedkładania Komisji wszystkich projektów aktów z tego zakresu do zaopiniowania. Obowiązek taki musi wynikać wprost z ustawy, co w rozważanym wypadku nie ma miejsca.


II


Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 16 czerwca 1986 r. wysłuchał wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników postępowania. Wnioskodawca poparł stanowisko sformułowane we wniosku, a pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowisko wyrażone w przytoczonych wyżej pismach.

W toku rozprawy Trybunał Konstytucyjny przeprowadził dowody: z opinii biegłego doc. dr. hab. Andrzeja Gwiżdża, który złożył również pisemną opinię (k. 123-136), z zeznań świadków Stanisława Akolińskiego i Janusza Osuchowskiego, z projektu ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi (k. 75-77), ze sprawozdania komisji sejmowych o rządowym projekcie ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi (k. 91-97), z projektu ustawy zmieniającej ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (k. 98-102), ze sprawozdania komisji sejmowych o poselskim projekcie ustawy zmieniającej ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (k. 102-103), opinii komisji sejmowych Nr 16/7 o projektach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług w sprawie szczegółowego usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (k. 104 i 106), z opinii komisji sejmowych nr 37/25/4 o projekcie zarządzania Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług zmieniającego zarządzenie Nr 29 z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz o projekcie rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (k. 110-112), z pisma Kancelarii Sejmu Biura Prac Sejmowych z dnia 24 maja 1986 r. (k. 115), z pisma Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego z dnia 28 maja 1986 r., zawierającego odpowiedź na pytania Trybunału Konstytucyjnego (k. 116) oraz pism tego Komitetu do Ministerstwa Handlu Wewnętrznego i Usług (k. 117-120), z pismem Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług w sprawie liczby limitowanych punktów sprzedaży napojów alkoholowych w latach 1982-1985 (147-148), z pism przewodniczącego Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów zawierających odpowiedź na pytanie Trybunału Konstytucyjnego (k. 151-168 i 169) oraz z zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 1983 r. w sprawie powołania przy Radzie Ministrów Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi (k. 152 i 153) i z regulaminu tej Komisji (k. 154 i 155).

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.


III


Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r. Nr 35, poz. 230, zmiana: Dz.U. z 1984 r. Nr 14, poz. 184) zawarła w art. 12 ust. 1 następujące upoważnienie: “Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określa liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu, jaka może być prowadzona w kraju, proporcjonalnie do liczby mieszkańców, ustalając jednocześnie liczbę tych punktów na poszczególne województwa (miasta stopnia wojewódzkiego). Liczba punktów sprzedaży powinna być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu”.

Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu.

Jak wykazano wyżej, wniosek Komitetu Wykonawczego Rady Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego dotyczy § 1 i § 2 ust. 2 tego rozporządzenia Rady Ministrów. Treść powołanych przepisów jest następująca:
“§ 1. Zmniejsza się istniejącą liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych o 10%”
“§ 2. ust. 2. Minister Handlu Wewnętrznego i Usług w porozumieniu z wojewodami określa liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych województwach, kierując się zasadami wyrażonymi w § 2 ust. 1.”

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena słuszności podniesionego we wniosku zarzutu niezgodności § 1 i § 2 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymagała w pierwszej kolejności rozważenia:
1) charakteru instytucji ustawowego upoważnienia (tzw. delegacji) Rady Ministrów do wydawania aktów wykonawczych w formie rozporządzeń,
2) dopuszczalności “przenoszenia” przez Radę Ministrów udzielonego jej przez ustawodawcę uprawnienia do wydania aktu prawotwórczego w postaci rozporządzenia (tzw. subdelegacji) na rzecz innego organu.

Przystępując do rozważenia problematyki wskazanej w pkt. 1, Trybunał Konstytucyjny pragnie przede wszystkim stwierdzić, że charakter instytucji wspomnianego upoważnienia (delegacji) udzielanego Radzie Ministrów, podobnie jak koncepcja i konstrukcja rozporządzeń tego organu, na gruncie prawa i nauki prawa konstytucyjnego są w zasadzie niekontrowersyjne.

Prawno-ustrojową podstawę ustawowego upoważnienia Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń zawiera art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL. Przepis ten stanowi, że Rada Ministrów “na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje rozporządzenia (...)”. Wymieniony przepis wyraźnie określa zakres tego ustawowego upoważnienia oraz dopuszczalne granice wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Stanowią je unormowania ustawy zawierającej wymienione upoważnienie, gdyż z treści powołanego wyżej przepisu Konstytucji PRL wprost wynika, że udzielenie Radzie Ministrów owego upoważnienia może nastąpić jedynie w celu wykonania ustawy. Rozporządzenia Rady Ministrów są więc aktami wykonawczymi, wydawanymi przez ten organ w celu wykonania zadań nałożonych przez Sejm (określonych w konkretnej ustawie), wobec którego Rada Ministrów jest organem wykonawczym i zarządzającym.

W ujęciu obowiązującego ustawodawstwa upoważnienie ustawowe uprawniające Radę Ministrów do wydania rozporządzenia może być obligatoryjne lub fakultatywne. Oznacza to, że ustawodawca bądź przewiduje obowiązek wydania rozporządzenia (stanowi to niemal regułę), bądź kwestię tę pozostawia do uznania Radzie Ministrów. W wypadku upoważnienia fakultatywnego Rada Ministrów wydając rozporządzenie jest oczywiście związana co do treści udzielonym jej upoważnieniem, które w tym zakresie ma charakter wiążący.

W nauce prawa konstytucyjnego podkreśla się, że ustawodawca udzielając wymienionego upoważnienia (delegacji) z reguły określa: a) organ, któremu powierza wydanie aktu wykonawczego, b) materię przekazaną do uregulowania tym aktem, c) formę w jakiej akt wykonawczy ma być wydany (por. J. Starościak: Podstawy prawne działania administracji, Warszawa, 1973 r., A. Burda: Polskie Prawo państwowe, Warszawa, 1978 r, s. 312; Konstytucyjny model tworzenia prawa w PRL, praca zbiorowa pod red. K. Działochy, Wrocław 1981 r. s. 115 i n. oraz opinia biegłego doc. dr. hab. A. Gwiżdża s. 2 pisemnej opinii). Każde z wymienionych wyżej rozstrzygnięć ma ważne znaczenie i nie może być rozpatrywane w oderwaniu od pozostałych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca dokonując wyboru organu, któremu powierza wydanie aktu wykonawczego wybiera taki, którego pozycja w systemie organów państwowych, funkcje, zadania i charakter uzasadniają przekonanie, że udzielone upoważnienie zostanie wykorzystane zgodnie z zamiarem i oczekiwaniem ustawodawcy. Praktyka legislacyjna wykazuje, że ustawodawca najczęściej z dużą rozwagą wybiera zakres spraw, których nie normuje sam, lecz kierując się kreślonymi względami, odstępuje do unormowania wskazanemu naczelnemu organowi administracji, wytypowanemu przy uwzględnieniu podanych wyżej kryteriów. W podobny sposób postępuje ustawodawca przy wyborze formy aktu wykonawczego, gdyż m. in. może ona rodzić konsekwencje w zakresie jego publikacji i łączącej się z tym powszechnej dostępności.

Uwzględnienie wszystkich przytoczonych wyżej zasad i wypływających z nich wniosków jest niezbędnym warunkiem do oceny, czy konkretny akt wykonawczy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów został wydany w ramach udzielonego temu organowi ustawowego upoważnienia. Ponadto stanowią one podstawę do analizy problematyki wskazanej w pkt. 2, to jest łączącej się z kwestią dopuszczalności “przenoszenia” przez Radę Ministrów udzielonego jej uprawnienia do wydania aktu normatywnego na inny organ, a więc tzw. subdelegacji.

Przechodząc do rozważania kwestii dopuszczalności tzw. subdelegacji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podziela pogląd biegłego doc. dr. hab. A. Gwiżdża, iż na gruncie prawa polskiego instytucja ta występuje w kilku odmianach (por. s. 3 pisemnej opinii biegłego).

W pierwszej kolejności odróżnić trzeba “subdelegację”, której źródłem jest wola ustawodawcy formułującego niekiedy upoważnienie w taki sposób, że z góry dopuszcza ono możliwość przeniesienia tegoż upoważnienia przez organ uprawniony do wydania aktu normatywnego na rzecz innego podmiotu. Przykładem takiej konstrukcji jest m. in. art. 2 kodeksu cywilnego i art. 188 kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczalność tej postaci “subdelegacji”, zgodnej z wolą ustawodawcy nie może podlegać zakwestionowaniu.

W praktyce legislacyjnej dochodzi niekiedy również do udzielenia “subdelegacji”, która nie znajduje wyraźnego uzasadnienia w treści ustawy. Odróżnić tu należy dwie następujące sytuacje: a) gdy przedmiotem “subdelegacji” są “essentialia” tego, co ma być unormowane aktem wykonawczym, b) gdy tym przedmiotem mają być elementy wtórne, pochodne, porządkowe.

W nauce prawa przeważa pogląd odrzucający w ogóle możliwość “subdelegacji” nie opartej na upoważnieniu ustawowym (por. m. in. J. Starościak: Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973 r., s. 47-48; H. Rot: Doskonalenie działalności prawotwórczej organów administracji” w: Państwo i Prawo z 1974 r. z. 4 s. 73 i n.; A. Bałaban: Ustawa a akty normatywne niższej rangi, “Studia Prawnicze” z 1975 r., Nr 3 (45) s. 35 i n.; W. Zakrzewski: Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa, 1979 r., s. 192-194; K. Działocha: Konstytucyjny model tworzenia prawa w PRL, s. 214; J. Bafia: Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1984 r., s. 125; W. Michalska i S. Wronkowska: Zasady tworzenia prawa, Poznań 1983 r., s. 60).

Wszyscy niemal przedstawiciele nauki uznają zaś za niedopuszczalną “subdelegację” odnoszącą się do “essentialii” aktu wykonawczego. Stanowisko takie, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie Rady Ministrów z dnia 14 maja 1986 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, zajął także S. Rozmaryn (Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Warszawa 1964 r., s. 216).

W podobny sposób ujmują tę kwestię powołane poprzednio “Zasady techniki prawodawczej”, stanowiąc w 72 ust. 2, że “(...) Akt wykonawczy nie może upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym do wydania przepisów wykonawczych przekazywać innemu organowi nie wymienionemu w tym upoważnieniu; taka subdelegacja w zakresie wydawania aktów wykonawczych, nie przewidziana w samym akcie ustawodawczym, nie jest dopuszczalna”.

Trybunał Konstytucyjny w całości podziela stanowisko o niedopuszczalności “subdelegacji” nie mającej oparcia w ustawie i odnoszącej się do “essentialii” aktu ustawowego. Jednocześnie Trybunał wyraża pogląd, że za dopuszczalną należy uznać “subdelegację” opartą wyraźnie na ustawie (np. art. 2 k.c.), a ponadto, iż brak jest wystarczających podstaw do wyłączenia możliwości stosowania “subdelegacji” obejmującej wyłącznie elementy wtórne, o charakterze porządkowym.

Powyższe stanowisko nie oznacza jednak, że udzielanie “subdelegacji”, nawet w tak wąskim zakresie, jest zjawiskiem pożądanym. Trybunał Konstytucyjny uważa, że przeciwko stosowaniu “subdelegacji” również w podanych wyżej wypadkach przemawia przede wszystkim to, że taka praktyka prowadzi do wielostopniowości i nadmiernego rozczłonkowania regulowanej materii prawnej.

W nauce prawa konstytucyjnego zwraca się uwagę, że wielostopniowe regulacje są trudniej poznawalne, wymagają niekiedy wręcz fachowej wiedzy dla kompletnego odszukania fragmentarycznych aktów i ich interpretacyjnego zespolenia w jednolitą całość. Wielostopniowość może prowadzić do sprzeczności pomiędzy tekstami fragmentarycznymi (por. W. Zakrzewski: Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, s. 193).

Te niewątpliwie ujemne konsekwencje stosowania “subdelegacji” spowodowały, że w Raporcie o Stanie Prawa zawarto wniosek sformułowania normy konstytucyjnej, zgodnie z którą kompetencje prawotwórcze przyznane przez ustawę nie mogą być przekazywane przez organ uprawniony innemu organowi, chyba że ustawa wyraźnie przewiduje taką możliwość, określając jednocześnie zakres przekazywanych decyzji prawotwórczych (por. Raport o Stanie Prawa, Warszawa, 1985 r. s. 149 i 187).

Uwzględniając przedstawione wyżej stanowiska co do charakteru wymienionego ustawowego upoważnienia oraz co do dopuszczalności tzw. subdelegacji przy rozważaniu zarzutu niezgodności § 1 i § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje.

Przepis art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy jednoznacznie i wyczerpująco sformułował zawarte w nim upoważnienie prawotwórcze. Przedmiotem tego upoważnienia jest określenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu, jaka ma być prowadzona w kraju proporcjonalnie do liczby mieszkańców, z jednoczesnym ustaleniem liczby tych punktów na poszczególne województwa (miasta stopnia wojewódzkiego).

Unormowanie powyższej materii ustawodawca powierzył Radzie Ministrów, uznając tym samym, że chodzi tu o realizację zadania, wymagającego decyzji organu kolegialnego i ponadresortowego. Dokonując powyższego wyboru ustawodawca kierował się niewątpliwie szczególnie ważną rolą, jaka w realizacji cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przypada Radzie Ministrów, znajdującą wyraz między innymi w treści art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy, która powołując Komisję do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi sytuuje ją przy Radzie Ministrów.

Treść wymienionego art. 12 ust. 1, jak również innych przepisów powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. nie daje żadnych podstaw do wniosku, że intencją ustawodawcy było upoważnienie Rady Ministrów do przekazania powyższego uprawnienia prawotwórczego innemu organowi.

Nieuwzględnienie przez właściwe komisje sejmowe, a następnie Sejm, propozycji zmiany art. 12 ust. 1 tej ustawy, zmierzającej do zastąpienia wyrazów “Rada Ministrów” wyrazami “Minister Handlu Wewnętrznego i Usług”, zawartej w poselskim projekcie nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. k. 99-102), w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, świadczy także o tym, że organem, który zgodnie z wolą ustawodawcy ma wykonać to upoważnienie jest wyłącznie Rada Ministrów.

Ustawodawca określił również formę w jakiej ma nastąpić unormowanie przekazanej do regulacji materii, stwierdzając, że ma to być forma rozporządzenia. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stwierdzono, iż projekt rządowy wymienionej ustawy nie określał tej formy (por. k. 77); jej sprecyzowanie nastąpiło w trakcie prac Sejmu nad tym projektem (por. k. 93).

Analiza przepisów zawartych w powołanym rozporządzeniu z dnia 28 października 1982 r., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wykazuje, że Rada Ministrów uchyliła się od wymaganego przez art. 12 ust. 1 tej ustawy wyraźnego i jednoznacznego określenia liczby wymienionych punktów sprzedaży na terenie całego kraju proporcjonalnie do liczby mieszkańców natomiast upoważnienie do określenia liczby tych punktów na poszczególne województwa przekazała Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług.

Przepis § 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1982 r. ustala, jak to już wykazano wyżej, że zmniejsza się o 10% istniejącą liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Takie unormowanie nie może być uznane za zgodne z treścią wspomnianego upoważnienia prawotwórczego. Rada Ministrów bowiem w § 1 rozporządzenia zmniejszyła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w stosunku do istniejącej liczby tych punktów, podczas gdy art. 12 ust. 1 nałożył na ten organ obowiązek liczbowego określenia ilości wymienionych punktów proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Tego obowiązku Rada Ministrów nie wykonała.

Jak wspomniano wyżej, Rada Ministrów w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia przekazała udzielone jej przez ustawę upoważnienie do określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, w poszczególnych województwach - Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług (w porozumieniu z wojewodami).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przekazanie przez Radę Ministrów wymienionego uprawnienia prawotwórczego na rzecz Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług nastąpiło w sytuacji, w której “subdelegacja” nie mogła być stosowana. Jak już bowiem wykazano, w świetle unormowania zawartego w powołanym wyżej art. 12 ust. 1 ustawy, a także przebiegu prac sejmowych związanych z uchwaleniem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz jej nowelizacją, niewątpliwe jest, że wolą ustawodawcy było unormowanie materii objętej tymże art. 12 ust. 1 przez Radę Ministrów w formie rozporządzenia. Przekazanie przez Radę Ministrów powyższego uprawnienia prawotwórczego na rzecz innego organu nie mogło zatem wchodzić w rachubę.

Przedstawiciel Rady Ministrów w toku rozprawy podniósł, że reprezentowany przez niego organ wypełnił udzielone mu przez ustawę upoważnienie prawotwórcze, gdyż określił liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w kraju, a jedynie rozdział tych punktów na poszczególne województwa przekazał Ministrowi Handlu Wewnętrznego i Usług. Przekazanie powyższej materii do uregulowania wspomnianemu ministrowi, członkowi Rady Ministrów zdaniem przedstawiciela - wymienionego uczestnika postępowania, było dopuszczalne i zgodne z § 72 ust. 3 wspomnianych wyżej “Zasad techniki prawotwórczej”, zwłaszcza, że w § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, podano dodatkowe kryteria, podlegające uwzględnieniu przy określaniu tych punktów w poszczególnych województwach.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił również tych wywodów przede wszystkim dlatego, że przedmiotem “subdelegacji” było w tym wypadku określenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych województwach, a więc materii, która stanowiła istotę tego, co miało być objęte aktem wykonawczym wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionym art. 12 ust. 1 ustawy. Jak zaś już podkreślono, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, objęcie takiej materii (tj. stanowiącej essentialia) “subdelegacją” nie jest dopuszczalne. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedopuszczalność stosowania w takim wypadku “subdelegacji” wynika również z przytoczonego wyżej § 72 ust. 2 cytowanych “Zasad techniki prawotwórczej”, w związku z czym powoływanie się w tym wypadku na treść ust. 3 tego przepisu musi być uznane za chybione.

Konsekwencją przekazania przez Radę Ministrów udzielonego jej upoważnienia prawotwórczego na rzecz Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług było unormowanie objętej nim materii aktem wykonawczym w formie zarządzenia, a nie rozporządzenia, mimo że ta ostatnia forma, z podanych wyżej powodów i wyraźnego nakazu ustawy była obligatoryjna. Należy przy tym mieć na uwadze również to, że przedmiotem regulacji była w tym wypadku problematyka wykraczająca poza zadania jednego resortu, w związku z czym a także z tego powodu podlegająca unormowaniu w formie rozporządzenia. Zarządzenie ministra pomyślane jest bowiem jako forma aktu wykonawczego w zasadzie tylko wtedy, gdy przedmiotem regulacji są sprawy nie posiadające charakteru międzyresortowego.

W pisemnej odpowiedzi Rady Ministrów na wniosek oraz w wystąpieniu przedstawiciela tego organu na rozprawie znalazło się również twierdzenie, iż w prawie polskim nie istnieje zakaz stosowania “subdelegacji”, w związku z czym zarzut podniesiony w pkt. 2 wniosku także z tego powodu nie jest zasadny.

W związku z powyższym stanowiskiem, Trybunał Konstytucyjny odwołuje się do swojego poglądu wyrażonego w tej części niniejszego uzasadnienia, która dotyczy kwestii dopuszczalności stosowania “subdelegacji”, dodając jedynie, że kompetencji do udzielania “subdelegacji” nie można domniemywać.

W konkluzji niniejszych rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w pkt. 1 i 2 wniosku są zasadne, a zatem przepisy § 1 i § 2 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1982 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu są niezgodne z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.


IV



W pkt. 3 wniosku, jak już wskazano wyżej, podniesiono zarzut niezgodności powołanego zarządzenia nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z art. 12 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem wnioskodawcy, niezgodność ta polega na tym, że wymienione zarządzenie nr 29 wydane zostało na podstawie § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, w którym Rada Ministrów, wbrew treści wymienionego art. 12 ust. 1 ustawy, przekazała udzielone jej uprawnienie prawotwórcze na rzecz Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług.

Stanowisko wyrażone w konkluzji rozważań zawartych w pkt. III niniejszego uzasadnienia, to jest uznanie, że przepis § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów jest niezgodny z powołanym wyżej art. 12 ust. 1, wskazuje na zasadność powyższego stanowiska wnioskodawcy.

Trybunał Konstytucyjny, badając legalność wymienionego zarządzenia nr 29 z dnia 2 listopada 1983 r. w granicach określonych w art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98), objął kontrolą również kwestię dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania tego aktu. W toku postępowania przed Trybunałem stwierdzono, że ów tryb nie został dochowany, gdyż wbrew wymaganiom zawartym w art. 50 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, przed wydaniem tego aktu wykonawczego nie zasięgnął opinii właściwych komisji sejmowych. Zasięgnięcie powyższej opinii było w tym wypadku obowiązkowym elementem trybu ustawowego, w związku z czym uchybienie temu wymogowi stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia, że wymienione zarządzenie nr 29 z dnia 2 listopada 1983 r. jest niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Należy zauważyć, że przedmiotem opinii komisji sejmowych był projekt zarządzenia nr 4 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług (wydanego dnia 26 lutego 1985 r. Dz. Urz. MHWiU z 1985 r. Nr 2, poz. 14) zmieniającego powołane zarządzenie nr 29 z dnia 2 listopada 1983 r., co jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego od sanacji wskazanego wyżej uchybienia.

Trybunał Konstytucyjny nie badał tego, czy w wyniku powołanych aktów wykonawczych: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. oraz zarządzenia nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 3 listopada 1983 r. osiągnięte zostały zamierzone rezultaty w zakresie ograniczenia dostępności alkoholu, a więc cel, który ustawodawca łączył z wprowadzeniem powyższych regulacji. Badanie tej problematyki wykracza bowiem poza ramy właściwości Trybunału Konstytucyjnego obejmującej kontrolę legalności aktów prawnych. W toku rozprawy stwierdzono natomiast, że ograniczanie dostępności alkoholu poprzez racjonalne określenie liczby punktów jego sprzedaży nie jest zadaniem jednorazowym, lecz stałym. W tych warunkach wydaje się niezbędne dokonywanie przez Komisję do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów bieżącej oceny efektywności walki z alkoholizmem i przedstawianie jej wyników Radzie Ministrów w celu wydawania przez ten organ rozporządzeń określających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych w kraju i w poszczególnych województwach.

V

Wnioskodawca w pkt 4 wniosku podniósł zarzut niedochowania ustawowego trybu wymaganego przy wydawaniu przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług rozporządzenia z dnia 26 lutego 1985 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz trybu wydawania zezwoleń na sprzedaż tych napojów (Dz.U. z 1985 r. Nr 11, poz. 48), przez pominięcie, nakazanej przez art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r konsultacji z Komisją do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów oraz nakazanego przez art. 3 ust. 1 tej ustawy zasięgnięcia opinii o tym projekcie Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Minister Handlu Wewnętrznego i Usług skierował projekt wspomnianego rozporządzenia do Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów w celu zaopiniowania. Wymieniony projekt nie został rozpatrzony przez tę Komisję na posiedzeniu plenarnym tak jak wymaga tego jej regulamin (por. k. 154, 155), lecz jedynie przez Prezydium Komisji (k. 168-169). Organ ten nie sporządził pisemnej opinii o projekcie, a jedynie przekazał tę opinię przedstawicielowi Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług w formie ustnej.

Minister Handlu Wewnętrznego i Usług nie zwrócił się bezpośrednio do Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego o zaopiniowanie projektu wspomnianego rozporządzenia, uznając, że złożenie takiej opinii przez tę organizację społeczną spowoduje Komisja do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi, do której zadań między innymi należy zapewnienie organizacjom społecznym udziału w opracowywaniu takich opinii (por. art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy). Dodać przy tym należy, że w skład wspomnianej Komisji przy Radzie Ministrów wchodzi także przedstawiciel Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego, w związku z czym przekonanie Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, że wymieniona organizacja zostanie włączona do zaopiniowania projektu rozporządzenia, mimo przedłożenia go jedynie Komisji, miało pewne uzasadnienie.

Wobec tego, że Komisja do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi nie opracowała opinii o projekcie wspomnianego rozporządzenia, gdyż uczyniło to Prezydium Komisji, przedstawiciel Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego, który nie wchodzi w skład tego organu, nie uczestniczył w pracach związanych z przygotowaniem tej opinii. Ustalono natomiast, że przedstawiciel Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego wziął udział w posiedzeniach komisji sejmowych, odbytych między innymi w celu zaopiniowania tego projektu. Społeczny Komitet Przeciwalkoholowy kilkakrotnie zwracał się do Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług o nadesłanie projektów aktów wykonawczych do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jednakże starania te nie dały pozytywnego rezultatu (por. k. 117-120).

W związku z przedstawionymi wyżej ustaleniami faktycznymi Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje.

Powołany wyżej przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. określając kompetencje Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi stanowi w szczególności, że do jej zadań należy ocena realizacji programów w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz opiniowanie projektów aktów prawnych z tego zakresu. W ustępie 2 art. 3 tej ustawy zobowiązano komisję do współdziałania z organizacjami społecznymi i zapewnienia im, jak już wspomniano, udziału w opracowywaniu opinii, ocen i wniosków.

Wymieniony przepis art. 3 ust. 1 i 2, w przeciwieństwie do powołanego poprzednio art. 50 ust. 2 tej ustawy, nie wprowadza wymogu uzyskania przez organ wydający akt wykonawczy opinii wspomnianej komisji lub Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego o projekcie tego aktu. Przyznaje tylko wymienionej komisji i komitetowi prawo do zgłoszenia takiej opinii. Powyższe uprawnienie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, musi być bezwzględnie respektowane przez organy wydające akty wykonawcze, w związku z czym obowiązkiem takiego organu jest umożliwienie Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi i Społecznemu Komitetowi Przeciwalkoholowemu przedstawienie takiej opinii poprzez dostarczenie im w stosownym czasie projektu aktu wykonawczego. Niespełnienie powyższego obowiązku przez wspomniany organ należałoby ocenić jako niedochowanie ustawowego trybu wymaganego w takim wypadku. Natomiast brak jest normatywnych podstaw do uznania za uchybienie w tym zakresie wydania aktu wykonawczego bez uzyskania poprzez właściwy organ takiej opinii wówczas, gdy wymieniony organ dokonał wskazanych wyżej czynności (tj. doręczył komisji lub komitetowi w stosownym czasie projekt aktu wykonawczego).

Uznając, że Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, przedstawiając projekt wspomnianego rozporządzenia Komisji do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów w zasadzie mógł przyjąć, że komisja zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, zapewni udział Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego w opracowaniu tej opinii, Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się w rozważanym wypadku takich uchybień, które stanowiłyby naruszenie ustawowego trybu wymaganego do wydania tego aktu.

Ujawnione w toku postępowania nieprawidłowości związane z trybem i formą wydania opinii przez Komisję do Spraw Przeciwdziałania Alkoholizmowi przy Radzie Ministrów, a także polegające na pozbawieniu w istocie Społecznego Komitetu Przeciwalkoholowego możliwości przedstawienia opinii, zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym przedstawione zostaną właściwym organom w celu rozważenia potrzeby ewentualnego wprowadzenia stosownych rozwiązań prawnych.

VI

Mając na względzie wszystkie przytoczone wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i art. 4 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdził, że:
1) przepisy § 1 i § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu są niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, 2) zarządzenie nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. w sprawie szczegółowego określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu jest niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Z tych względów Trybunał orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji orzeczenia. Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 1985 r. Nr 39, poz. 184) ustalił trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w sentencji orzeczenia przepisów. W przypadku nieusunięcia tych niezgodności, wymienione przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 października 1983 r. oraz zarządzenia Nr 29 Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 2 listopada 1983 r. tracą moc z upływem tego terminu.

Inne orzeczenia