Wyrok TK z dnia 03.11.1992 sygn. K 12/92

Sygrantura: K 12/92
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1992-11-03
Skład: Andrzej Zoll (sprawozdawca), Henryk Groszyk , Kazimierz Działocha , Maria Łabor-Soroka (przewodniczący), Remigiusz Orzechowski

24

Orzeczenie
z dnia 3 listopada 1992 r.
Sygn. akt (K. 12/92)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK: Maria Łabor-Soroka

Sędziowie TK: Kazimierz Działocha
Henryk Groszyk
Remigiusz Orzechowski
Andrzej Zoll - sprawozdawca

Protokolant: Karol Radziwiłł

po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 1992 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zapatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 2 oraz z art. 70 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

orzeka:

art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i poz. 270; z 1986 r. Nr 1, poz. 1; z 1989 Nr 35, poz. 190 i poz. 192; z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i poz. 61, Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390, Nr 87, poz. 506; z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 80, poz. 350, Nr 94, poz. 422; z 1992 r. Nr 21. poz. 84, Nr 64. poz. 321) jest niezgodny z art. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


UZASADNIENIE

I

Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie, że przepisy art. 84 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin stanowiące, iż “prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu w razie wyjazdu rencisty za granicę na pobyt stały chyba, że umowy międzynarodowe stanowią inaczej” oraz że “prawo do świadczeń przywraca się od dnia powrotu do kraju jednak za okres nie dłuższy niż 3 miesiące kalendarzowe wstecz” są sprzeczne: z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji RP, z zasadą równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, a nadto naruszają prawo obywateli do ubezpieczenia na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy (art. 70 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 Konstytucji RP).

Zdaniem wnioskodawcy regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, zgodnie z którą prawo do emerytury lub renty ulega zawieszeniu w razie wyjazdu świadczeniobiorcy za granicę na pobyt stały (chyba że umowy międzynarodowe stanowią inaczej), jest sprzeczna w szczególności z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Prowadzi ona bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli ze względu na wybrane przez nich miejsce pobytu. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich swobodny wybór miejsca pobytu jest podstawowym prawem człowieka, gwarantowanym m.in. w art. 13 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1948 r. i art. 12 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 1966 r. i nie może stanowić przesłanki różnicującej sytuację prawną obywateli w zakresie przysługujących im uprawnień emerytalno-rentowych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał ponadto, że kwestionowana regulacja stanowi naruszenie art. 70 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 Konstytucji RP. Według zasad wyrażonych w tych przepisach Konstytucji obywatel polski, mimo zamieszkiwania na stałe za granicą, korzysta nadał z opieki Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskanie karty stałego pobytu nie stanowi na gruncie prawa polskiego przesłanki do utraty obywatelstwa. Wobec tego do takich osób mają w pełni zastosowanie zasady wyrażone w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł nadto, że kwestionowana regulacja sprzeczna jest z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, z którą łączy się zasada ochrony praw niewadliwie nabytych. Rzecznik powołał się na wyrażony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, iż zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego. Zawieszenie prawa do emerytury lub renty w oparciu o przesłankę miejsca pobytu stanowi naruszenie wspomnianych wyżej zasad.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 28 sierpnia 1992 r. wniósł o pozostawienie bez biegu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, jakkolwiek merytorycznie zasadny, nie może zostać rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na postanowienie art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470). Zgodnie z tym przepisem wniosek o wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wniesiony po upływie 5 lat od ogłoszenia aktu, Trybunał kieruje, w trybie art. 6, do organu, który wydał akt objęty wnioskiem.

W dniu 22 września 1992 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego pismo w którym ustosunkował się do takiego stanowiska Prokuratora Generalnego.

W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł w tym piśmie, że art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. zawierał pierwotnie zasadę, że prawo do emerytury lub renty ulega zawieszeniu w razie wyjazdu rencisty za granicę na pobyt dłuższy niż 12 miesięcy. Zasada niewypłacania emerytur i rent tym, którzy wyjechali za granicę wyrażona w pierwotnym ujęciu art. 84 ustawy została złagodzona postanowieniami ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. nr 36, poz. 206). Wskazana ustawa skreśliła pkt 2 ust. 1 dotyczący pobytu czasowego trwającego ponad 12 miesięcy, skreśliła ust. 2 oraz zmieniła treść ust. 3 art. 84. W sytuacji, gdy treść całego art. 84 ustawy stanowiła o zasadzie niepłacenia emerytur i rent osobom, które wyjechały za granicę i pozostawały tam ponad 12 miesięcy (z wyjątkami) i gdy zasada ta została w 1990 r. złagodzona, to - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - nie może się ostać twierdzenie, że nowelizacja dotyczyła jedynie ust. 1 pkt 2 art. 84 a nie objęła art. 84 ust. 1 pkt 1. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że ustawodawca ustawą z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450) dokonał kompleksowej nowelizacji ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Ustawodawca wyraźnie potwierdził w art. 45 ustawy z 17 października 1991 r. te przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r., które nie uległy zmianie.

II

Na rozprawie przedstawiciele Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje stanowiska zawarte w złożonych pismach.

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zajmując stanowisko dopiero na rozprawie w kwestii nadania biegu wnioskowi Rzecznika Praw Obywatelskich przychylił się - jednakże niezbyt zdecydowanie - do stanowiska Prokuratora Generalnego, że upłynął pięcioletni termin, w jakim można było wystąpić z wnioskiem dotyczącym aktu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1986 r. (tj. dniem wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wypowiadając się w kwestii zgodności art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z art. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 70 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 Konstytucji nie zajął zdecydowanego stanowiska. Wskazał jednakże na konwencje, a w tym w szczególności na Konwencję Nr 128 MOP z 1967 r. dotyczącą świadczeń z tytułu zabezpieczeń socjalnych, w stosunku do której Polska jeszcze nie wszczęta procedury ratyfikacyjnej, a która w art. 31 ust. 1 przewiduje wprawdzie zawieszenie świadczenia w stosunku do osób, które opuściły terytorium danego kraju, ale z wyjątkiem świadczeń składkowych.

W ocenie Przedstawiciela Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie ma najmniejszej wątpliwości, że świadczenia z ustawy emerytalnej są świadczeniami składkowymi i że problem ten powinien być uregulowany w stosunku do osób, które opuściły Polskę, mając uprawnienia do takich właśnie świadczeń składkowych.

III

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

Problemem wstępnym, na który Trybunał Konstytucyjny musiał znaleźć odpowiedź była kwestia jego właściwości do rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie bowiem z art. 24 w związku z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał jest właściwy do rozpoznania wniosków dotyczących aktów normatywnych ogłoszonych nie dawniej niż pięć lat przed wniesieniem wniosku. Do aktów normatywnych wydanych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 11, poz. 83), a przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dziennik Ustaw nr 22 z 1985 r. ukazał się 14 maja 1985 r.) termin pięciu lat biegnie od wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zagadnienie prawne sprowadza się do interpretacji pojęcia ogłoszenia (bądź uchwalenia) aktu normatywnego, o których mowa w art. 37 i art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, co wynika także z art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jest norma prawna zawarta w jednostce tekstu prawnego. Ogłoszenie aktu ustawodawczego wyznaczające bieg terminu pięcioletniego dotyczy ogłoszenia badanej jednostki tekstu prawnego, z którego wynika badana norma. Za taką interpretacją aktu ustawodawczego Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w sprawach U.15/88 i K.13/91.

Dla rozstrzygnięcia pytania o właściwość Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie trzeba więc ustalić, czy norma wynikająca z kwestionowanego art. 84 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin uległa od jej czasu uchwalenia 14 grudnia 1982 r. nowelizacji w takim czasie, który uzasadniałby właściwość Trybunału. Innymi słowy trzeba ustalić, czy zawarta w tych przepisach norma była już w 1982 r. samodzielną jednostką normatywną, czy też ta jednostka normatywna mogła być dopiero wyinterpretowania także w oparciu o inne przepisy, które następnie uległy zmianie. W pierwotnym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. art. 84 stanowił, że prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu w razie wyjazdu rencisty za granicę: na pobyt stały albo na pobyt czasowy, jeżeli trwa on dłużej niż 12 miesięcy, chyba że umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Ustęp 2 tego artykułu określał ograniczenie działania przesłanki określonej w ust. 1 pkt 2. Taka budowa badanego przepisu pozwala na zdekodowanie następującej normy prawnej: jeżeli rencista wyjedzie za granicę na pobyt stały albo na pobyt czasowy trwający dłużej niż 12 miesięcy i nie zachodzą okoliczności wymienione w ust. 2 (hipoteza normy), to prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu (dyspozycja).

Norma prawna o takiej treści uległa zmianie przez nowelizację ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Uległ wówczas skreśleniu pkt 2 ust. 1 art. 84 i cały ust. 2 tegoż artykułu, a w ust. 3 dokonano zmian wynikających z wyżej wskazanych skreśleń. Po tej nowelizacji norma prawna wynikająca z art. 84 ma treść następującą “jeżeli rencista wyjedzie za granicę na pobyt stały prawo do emerytury i renty ulega zawieszeniu”. Nastąpiła więc zmiana hipotezy normy, bez zmiany jej dyspozycji.

Z powyższego wynika, że jednostka tekstu prawnego, z którego wynika obowiązująca dziś norma prawna została ogłoszona dnia 1 czerwca 1990 r., tj. dnia, w którym ukazał się Dz. U. nr 36 zawierający pod pozycją 206 omawianą nowelizację. W tym stanie rzeczy, ponieważ od ogłoszenia aktu ustawodawczego nie minęło pięć lat, Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do rozpoznania wniosku.

Przystępując do oceny konstytucyjności normy zwartej w art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz normy z art. 84 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne jeszcze raz potwierdzić (patrz K.14/91), że prawo do emerytury i renty nie jest jedynie świadczeniem ze strony państwa, które państwo może swobodnie przyznać, zabierać lub zmniejszać, lecz jest uprawnieniem nabytym w wyniku opłacenia składek ubezpieczeniowych, upływu określonego czasu zatrudnienia i wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego (osiągnięcia określonego wieku, inwalidztwa lub niezdolności do pracy). Nie można dopatrzyć się żadnych podstaw konstytucyjnych dla regulacji pozbawiającej de facto prawa do emerytury lub renty w przypadku wyjazdu za granicę na pobyt stały. Jak słusznie zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich, wybór miejsca stałego zamieszkania jest gwarantowanym prawem międzynarodowym, podstawowym prawem człowieka. Skorzystanie z tego prawa nie powinno więc pociągać za sobą żadnych ujemnych konsekwencji prawnych, w szczególności utraty prawa właściwie nabytego. Zatem kwestionowana regulacja ustawowa narusza zaufanie obywatela do państwa i musi być uznana za naruszającą zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Słusznie podnosi Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku, że regulacja ta narusza także zasadę równości obywateli gwarantowaną art. 67 ust. 2 Konstytucji. Jakkolwiek miejsce zamieszkania nie jest w tym przepisie Konstytucji wyszczególnionym expressis verbis kryterium nie pozwalającym na różnicowanie obywateli co do ich praw, to jednak z istoty zasady wyrażonej w tym przepisie wynika, że wszyscy obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na miejsce zamieszkania i bez względu czy miejsce ich stałego pobytu znajduje się w kraju, czy poza jego granicami, mają równe prawa.

Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach zajmował się zagadnieniami równości praw z art. 67 ust. 2 Konstytucji, a wypowiadając się w tym względzie niejednokrotnie przyjmował, że do naruszenia zasady równości dochodzi nie tylko wówczas gdy, nie są realizowane przytoczone w tym przepisie przesłanki lecz także wówczas, gdy dochodzi do innego nieuzasadnionego zróżnicowania praw obywateli (np. w sprawach K. 3/89, K. 1/90, K. 7/90, K. 1 /91, K. 8/91).

Art. 84 ust. 1 pkt 1 wprowadza zróżnicowanie praw obywateli ze względu na to czy zamieszkują na pobyt stały w kraju, czy za granicą. Ta konsekwencja omawianego przepisu czyni go niezgodnym z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przedstawiona powyżej interpretacja przepisów konstytucyjnych wskazuje na wyjątkowe znaczenie ochrony uprawnień emerytalnych i rentowych. Interpretacja taka jest w pełni uzasadniona w związku z konstytucyjną normą interpretacyjną zawartą w art. 70 ust. 2 pkt 1, w myśl której obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do ochrony zdrowia oraz pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, czemu ma służyć rozwój ubezpieczenia społecznego. Rozwój ten ma polegać na progresywnym kształtowaniu w ustawodawstwie zwykłym prawa do ubezpieczenia społecznego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym emerytur i rent, gdy chodzi o art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji utrwalił się pogląd, że norma prawna zawarta w tym przepisie określa prawo podstawowe, gwarantowane przez Konstytucję, które ma być kształtowane przez ustawodawcę rozwojowo. Dążenie do rozwoju praw emerytalnych i rentowych jest więc celem jaki ma realizować system prawny Rzeczypospolitej Polskiej, co ma wpływ na interpretację przepisów prawa w kierunku rozszerzenia gwarancji praw emerytalnych i rentowych.

Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 84 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z 1982 r. jest niezgodny z art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 89 Konstytucji gwarantujący opiekę Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom naszego kraju przebywającym na stałe za granicą dotyczy szeroko pojętej opieki konsularnej. Przepis ten zatem nie stanowi właściwego punktu odniesienia do badania zakwestionowanego przepisu ustawy emerytalnej, nawet gdy się go traktuje pomocniczo i jako taki nie został przyjęty jako kryterium konstytucyjności kwestionowanego przepisu ustawy.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 1, art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia