Wyrok TK z dnia 30.11.1993 sygn. K 18/92

Sygrantura: K 18/92
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1993-11-30
Skład: Andrzej Zoll (przewodniczący), Czesław Bakalarski , Ferdynand Rymarz , Henryk Groszyk , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha , Leonard Łukaszuk , Maria Łabor-Soroka , Mieczysław Tyczka , Wojciech Łączkowski (sprawozdawca)

41

Orzeczenie
z dnia 30 listopada 1993 r.
Sygn. akt (K. 18/92)



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski - sprawozdawca
Leonard Łukaszuk
Ferdynand Rymarz
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska

Protokolant: Piotr Jankowerny



po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego, Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki, Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia i Kolegium Związku Zawodowego Pracowników Cywilnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie czy przepisy art. 24 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 229) w związku z przepisami ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym za okres od dnia 1 stycznia do 31 marca 1992 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 77) oraz art. 15 i nast. ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 83; zm.: Nr 50, poz. 229) - są zgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

orzeka:

1. Przepis art. 24 ustawy budżetowej za rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 229) w związku z przepisami ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 1992 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 77) oraz przepisy art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 83; zm.: Nr 50, poz. 229) w zakresie odnoszącym się do czasu przed dniem wejścia ich w życie, tj. przed dniem ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, są niezgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na postawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

2. Wymienione przepisy powołanych w pkt 1 ustaw w zakresie odnoszącym się do czasu po wejściu ich w życie, tj. po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, nie są niezgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 wymienionej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

3. Wymienione przepisy powołanych w pkt 1 ustaw nie są niezgodne z art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 cytowanej ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., skoro dochowanie trybu przewidzianego w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234) spowodowałoby naruszenie konstytucyjnego obowiązku sporządzenia projektu budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego.



UZASADNIENIE



I


Wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie, czy przepisy art. 24 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 229) w związku z przepisami ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym za okres od dnia 1 stycznia do 31 marca 1992 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 77) oraz art. 15 i następne ustawy z dnia 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 83; zm.: Nr 50, poz. 229) - są zgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżone przepisy - jak podnoszą Wnioskodawcy - złamały konstytucyjne zasady, m.in. praw słusznie nabytych i nieretroakcji.

Wnioskodawcy zwrócili uwagę na to, iż ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24 z późn. zm.) miała zapobiec dalszemu ubożeniu pracowników sfery budżetowej. Rygory powyższej ustawy odnosiły się zwłaszcza do systematycznej indeksacji wynagrodzeń w tej sferze.

Jednak - zdaniem Wnioskodawców - kwestionowane przepisy spowodowały odstąpienie od zasad waloryzacji płac w sferze budżetowej i w rezultacie ponad 2 miliony pracowników sfery budżetowej zostało pozbawionych słusznie nabytych praw.

Wnioskodawcy stwierdzili, że wszystkie wymienione w osnowach wniosków przepisy weszły w życie z mocą wsteczną.

Ponadto Wnioskodawcy - z wyjątkiem Zarządu Głównego Związku Nauczycielstwa Polskiego - stwierdzają w uzasadnieniach wniosków, że uchwalenie zaskarżonych przepisów nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 29 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Wbrew bowiem przepisom tej ustawy kwestionowane akty prawne nie były konsultowane.

Prokurator Generalny przedstawiając swoje stanowisko stwierdził, że kwestionowane przez Wnioskodawców przepisy ustawy nie są niezgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426).

W uzasadnieniu Prokurator Generalny podkreślił, że odstąpienie w 1992 r. od waloryzacji płac pracowników sfery budżetowej jest spowodowane złym stanem finansów państwa, a kwestionowane ustawy uchwalone zostały ze względu na konieczność ograniczenia deficytu budżetowego.

Prokurator Generalny zwrócił także uwagę na to, że Sejm uchwalił zakwestionowane przez Wnioskodawców przepisy w związku z istniejącą sytuacją uniemożliwiającą pełną realizację przyjętych przez państwo zobowiązań nie tylko wobec pracowników sfery budżetowej.

Prokurator Generalny odwołał się m.in. do twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt K. 15/91, z których wynika, iż drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę do przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej.

Podsumowując uzasadnienie swego stanowiska w części dotyczącej zgodności z art. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis ten nie został naruszony przez kwestionowane ustawy, gdyż ich wprowadzenie było uzasadnione, a zasada ochrony praw nabytych oraz niedziałania prawa wstecz, nie są zasadami bezwzględnie obowiązującymi.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z art. 3 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, iż Sejm, z racji specyfiki jego funkcji, może w razie konieczności dokonywać zmiany przepisów prawa.

Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 7 Konstytucji, Prokurator Generalny powtórzył, iż zniesienie indeksacji usprawiedliwione było wyjątkową sytuacją budżetu państwa.

Trybunał Konstytucyjny pragnąc zapoznać się z analizą sytuacji budżetowej państwa, która była przyczyną odstępstwa od zasad przewidzianych w cytowanej ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r., zwrócił się z pytaniami do Ministra Finansów.

Trybunał Konstytucyjny chciał w szczególności uzyskać informacje na temat wzrostu wydatków w zakresie objętym rozpatrywaną sprawą w porównaniu ze wzrostem wydatków budżetowych ogółem, skutków dla budżetu i konsekwencji makroekonomicznych pełnego respektowania reguł określonych cytowaną ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. oraz innych możliwości zawieszenia postanowień cytowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Jedno z pytań Trybunału Konstytucyjnego do Ministra Finansów dotyczyło przedstawienia stanowiska w tej sprawie.

Odpowiadając na pytania Trybunału Konstytucyjnego, Minister Finansów przedstawił informacje dotyczące sytuacji budżetu państwa w 1992 r., ze szczególnym uwzględnieniem kształtowania się wynagrodzeń w sferze budżetowej.

Minister Finansów podniósł m.in., że w związku z uwzględnieniem przez Sejm orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wynagrodzeń w sferze budżetowej oraz emerytur i rent, art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz. U. Nr 44, poz. 202) zawiera uprawnienie dla pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej w drugim półroczu 1991 r., do otrzymania rekompensacyjnych świadectw udziałowych.

Wystąpienie Rządu - jak podkreślił Minister Finansów - z propozycją odejścia w 1992 r. od określonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. zasad kształtowania wynagrodzeń w sferze budżetowej było poprzedzone wieloma obliczeniami i analizami wskazującymi na brak wykonania postanowień tej ustawy.

Minister Finansów poinformował także, iż wynagrodzenia w sferze budżetowej były tylko jednym z istotnych problemów, które musiały być rozwiązane przy konstrukcji ustawy budżetowej na rok 1992, a odejście od zasad określonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. było jednym z elementów programu oszczędnościowego mającego na celu uniknięcie gwałtownego wzrostu deficytu budżetowego. Jednocześnie podejmowane były działania zmierzające do wzrostu dochodów budżetowych i zaostrzenia dyscypliny budżetowej.

Z informacji Ministra Finansów wynika, że pełna realizacja postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. doprowadziłaby do zwiększenia wydatków budżetu państwa w 1992 r. od 35 do 40 bln zł. Spowodowałoby to m.in. dalszą redukcję innych wydatków budżetowych, stawiając tym samym pod znakiem zapytania możliwość utrzymania kontroli nad gospodarką budżetową w 1992 r.

Przedstawiając swoją opinię na temat ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Minister Finansów stwierdził, iż powinna być ona uchylona.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił się także do Prezesa Rady Ministrów RP o nadesłanie związanych ze sprawą dokumentów oraz o delegowanie na rozprawę przedstawiciela Rady Ministrów, w celu przesłuchania go w charakterze świadka na okoliczność konsultowania ze związkami zawodowymi projektów kwestionowanych ustaw.

Prezes Rady Ministrów delegował na rozprawę Andrzeja Bączkowskiego, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej oraz przedstawił dokumenty dotyczące konsultacji ze związkami zawodowymi projektów kwestionowanych ustaw.


II


Na rozprawie w dniu 30 stycznia 1993 r. Wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko zawarte we wnioskach. Ponadto przedstawiciel Związku Nauczycielstwa Polskiego przyłączył się do zarzutu naruszenia art. 19 wspomnianej wyżej ustawy o związkach zawodowych.

Także przedstawiciele Prokuratora Generalnego podtrzymali wniesione wcześniej na piśmie stanowisko.

Przedstawiciel Sejmu - poseł Janusz Szymański zwrócił uwagę na okoliczność, iż projekty tzw. ustaw okołobudżetowych dotyczących ustawy budżetowej na rok 1992 przedstawione zostały przez ówczesny rząd bez uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi. Jego zdaniem spowodowane to było brakiem czasu - rząd Jana Olszewskiego powołany został w trzeciej dekadzie grudnia 1991 r., a przeprowadzenie wyborów jesienią doprowadziło do znacznego opóźnienia prac nad budżetem i ustawami okołobudżetowymi. Tak więc brak czasu a także poczucie odpowiedzialności za państwo - zdaniem posła Szymańskiego - doprowadziły do zrezygnowania przez rząd konsultowania ze związkami zawodowymi projektów ustaw. Jednak przedstawiciele związków zawodowych - jak twierdzi reprezentant Sejmu - brali udział w posiedzeniach właściwych komisji rozpatrujących projekty ustaw, na których przedstawiali swoje stanowiska i w dużej mierze stanowiska te zostały uwzględnione.

Trybunał Konstytucyjny przesłuchał w charakterze świadka podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej - Andrzeja Bączkowskiego na okoliczności konsultowania ze związkami zawodowymi kwestionowanej ustawy oraz kształtowania się relacji między wynagrodzeniami sfery budżetowej i sfery materialnej. Zeznał on m.in., iż Urząd Rady Ministrów skierował projekty czterech ustaw okołobudżetowych do trzech związków zawodowych. Natomiast ustawę o zasadach gospodarowania finansami państwa w 1992 r. Sejm uchwalił dopiero 25 stycznia 1992 r. a więc zachowany został trzydziestodniowy termin przewidziany na konsultacje w art. 19 wspomnianej ustawy o związkach zawodowych. Świadek zeznał ponadto, iż w wyniku wejścia w życie kwestionowanych przepisów, relacje płac pomiędzy państwową sferą budżetową a sferą produkcji materialnej ukształtowały się na poziomie 86,5%.

Trybunał Konstytucyjny przesłuchał także w charakterze świadka dyrektora departamentu finansowania sfery budżetowej w Ministerstwie Finansów - Waldemara Długołęckiego. Zeznał on między innymi, iż realizacja zasady waloryzacji płac w sferze budżetowej określonej we wspomnianej ustawie z 1989 r. obciążyłaby budżet państwa dodatkowo kwotą 21,4 bln złotych. Ponadto realizacja powyższych zasad - jak zeznał świadek - spowodowałaby podwyższenie całego szeregu świadczeń związanych z płacami w gospodarce narodowej a także należałoby się liczyć z dodatkowym wzrostem cen w gospodarce narodowej, co podwyższyłoby ogólny koszt całej operacji do kwoty od 35 do 40 bln zł.


III


Trybunał Konstytucyjny rozważył trzy podstawowe problemy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Trzeba było przede wszystkim rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zasady niedziałania prawa wstecz, zasady ochrony praw słusznie nabytych a także dochowania trybu uchwalenia zakwestionowanych przez Wnioskodawców przepisów ustawowych.

Przy rozpatrywaniu tych zagadnień Trybunał Konstytucyjny brał pod uwagę analogiczną sprawę zakończoną orzeczeniem z 29 stycznia 1992 r. (sygn. akt K. 15/91), której przedmiot dotyczył tej samej kwestii, co przedmiot obecnie rozpatrywanej sprawy. Różnica dotyczyła jedynie okresu: roku 1991. Ponadto w sprawie K. 15/91 nie został podniesiony zarzut naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonych przepisów. Natomiast istota obydwu spraw sprowadza się do zawieszenia systemu waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidzianej w ustawie z 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej.

1. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowiła wielokrotnie przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się o jej znaczeniu, jako istotnym składniku konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W przypomnianym wyżej orzeczeniu (w sprawie K. 15/91) - Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania ustalony został na czas wcześniejszy, aniżeli ten, w którym ustawa stała się obowiązująca, tj., w którym została prawidłowo ogłoszona. Treścią zasady "lex retro non agit" jest bowiem zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Zakaz ten dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Przyjmując tę zasadę za podstawę porządku prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza jednak możliwości odstąpienia od niej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach.

W rozpatrywanej sprawie zakwestionowanym przez Wnioskodawców przepisom, prawodawca nadał moc od terminu wcześniejszego aniżeli dzień wejścia ich w życia, tj. dzień ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Ustawa budżetowa na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 229) weszła w życie w dniu 29 czerwca 1992 r., lecz m.in. w zaskarżonej części nabrała mocy prawnej od 1 kwietnia 1992 r. (art. 37 pkt 1 cytowanej ustawy budżetowej).

Podobnie zakwestionowana przez Wnioskodawców ustawa z 25 stycznia 1992 r. o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 83) weszła w życie w dniu 10 marca 1992 r., ale w art. 21 ustawodawca nadał jej moc wsteczną od 1 stycznia 1992 r.

Również powołana przez Wnioskodawców ustawa z dnia 25 stycznia 1992 r. o prowizorium budżetowym na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 1992 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 77) weszła w życie dnia 6 marca 1992 r., lecz w art. 18 nadano jej moc prawną od 1 stycznia 1992 r.

Nie ma więc wątpliwości, że cytowane wyżej ustawy naruszyły zasadę niedziałania prawa wstecz.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że naruszenie tego nie da się usprawiedliwić wystarczająco mocno uzasadnionymi okolicznościami. Pomijając w tym miejscu merytoryczne przesłanki powodujące zawieszenie od początku roku 1992 systemu waloryzowania wynagrodzeń w sferze budżetowej, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawcy znane były dostatecznie wcześnie zarówno zasady waloryzacji wynagrodzeń określone w ustawie z 31 stycznie 1989 r., jak i utrzymująca się od kilku lat trudna sytuacja budżetowa państwa. Nie był więc przeszkód do wprowadzenia we właściwym czasie odpowiednich regulacji prawnych, po raz kolejnych zawieszających zasady określone w powołanej wyżej ustawie z 31 stycznia 1989 r.

Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że zakwestionowane przez Wnioskodawców przepisy, działając z mocą wsteczną, są niezgodne także z art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. w części odnoszącej się do ochrony własności osobistej. Zaskarżone przepisy ustawy, znosząc z mocą wsteczną indeksację wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, zniosły w konsekwencji zaistniałe już prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia tych pracowników. Prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia przed wejściem w życie kwestionowanych przez Wnioskodawców przepisów, jako składnik własności osobistej, korzystało z ochrony, jakiej udziela art. 7 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

2. Również, gdy chodzi o zasadę ochrony praw słusznie nabytych - Trybunał Konstytucyjny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1992 r. (sygn. akt K. 15/91). W orzeczeniu tym, podobnie jak w kilku innych, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że omawiana zasada nie ma charakteru absolutnego i że możliwe jest odejście od niej w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Mówiąc o szczególnych okolicznościach na tle sprawy K. 15/91, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że chodzi o sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych istnieje potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej, znajdującej swoje oparcie w Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można wykluczyć, iż np. drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Może to jednak nastąpić z zachowaniem określonych warunków. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, w którym wyraził pogląd, że ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej. Ponadto ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji może dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki wydatków oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko należało, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sprawdzić, czy w rozpatrywanej obecnie sprawie przedstawione wyżej warunki wystąpiły. Analizując ten problem Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę powtarzalność, już trzeci rok z rzędu, zawieszenia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidzianych w ustawie z 31 stycznia 1989 r. oraz fakt, że związane jest to ze znaną notoryjnie trudną sytuacją finansową Państwa, a zwłaszcza z deficytem budżetowym.

Trybunał Konstytucyjny uwzględnił ponadto zeznania świadków Andrzeja Bączkowskiego i Waldemara Długołęckiego, a także wykorzystał przedstawioną przez Ministra Finansów analizę sytuacji budżetowej Państwa. Sytuacja ta stanowiła bowiem przyczynę kolejnego odstępstwa od zasad przedstawionych w cytowanej ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r.

W piśmie z dnia 17 września 1993 r. Minister Finansów odpowiadając na pytania Trybunału Konstytucyjnego, przedstawił m.in. stan budżetu w 1992 r., działania podjęte w celu ograniczenia deficytu budżetowego oraz konsekwencje finansowe ewentualnego pełnego zastosowania reguł waloryzacji przewidzianych w powołanej ustawie z 31 stycznie 1989 r. Z analizy przedstawionej przez Ministra Finansów wynika, że kwestia wynagrodzeń w sferze budżetowej była tylko jednym z wielu istotnych problemów, które musiały być rozwiązane przy konstruowaniu ustawy budżetowej na rok 1992. Poważne zagrożenia dla równowagi budżetowej wiązały się także z niezbędnym wzrostem dotacji do ubezpieczeń społecznych i Funduszu Pracy, a ponadto z szybko rosnącymi kosztami obsługi długu publicznego.

W tej sytuacji odejście od zasad określonych w ustawie z 31 stycznia 1989 r. było tylko jednym z wielu elementów programu oszczędnościowego podejmowanego w celu uniknięcia jeszcze gwałtowniejszego wzrostu deficytu budżetowego. Szereg przedsięwzięć tego programu zostało zawartych w ustawach towarzyszących prowizorium budżetowemu oraz w ustawie budżetowej na rok 1992.

Dla oceny naruszenia przez ustawę zasady nabytych, przez pracowników sfery budżetowej, praw na podstawie reguł indeksacyjnych zawartych w ustawie z 31 stycznia 1989 r. - duże znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy wynagrodzenia w tej sferze wzrastały w ciągu 1992 r. wolniej, aniżeli wydatki budżetowe państwa ogółem. Dane dostarczone przez Ministra Finansów wskazują, że wynagrodzenia w sferze budżetowej wzrosły w 1992 r., w porównaniu z rokiem 1991, niemal w identycznym stosunku, jak wydatki całego budżetu. Nie zaistniało więc naruszenie zasady sprawiedliwości wobec pracowników sfery budżetowej, polegające na przerzuceniu na nich większego ciężaru deficytu budżetowego. Pracownicy tej sfery otrzymali w 1992 r. podwyżkę wynagrodzeń w tej samej proporcji, w jakiej nastąpił wzrost wydatków całego budżetu państwa.

Na marginesie rozpatrywanej sprawy Trybunał Konstytucyjny przyjął do wiadomości, że skutki finansowe, jakie wywołałaby ewentualna wypłata wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej dokonana według zasad przewidzianych w cytowanej ustawie ze stycznia 1989 r., mogłaby doprowadzić do niemal katastrofalnego załamania budżetu. Według analiz znajdujących się w aktach sprawy ostrożnie szacowane skutki dodatkowej podwyżki wynagrodzeń w sferze budżetowej, uwzględniające efekty cenowe dodatkowego wypływu pieniądza, wyniosłyby około 35 do 40 bln. Nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego ocenianie sytuacji finansowej Państwa, jednak interes wszystkich obywateli i ich bezpieczeństwo płacowe nie pozwala w pełni od tej sytuacji się odrywać.

Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą warunki, o których była mowa w cytowanym wyżej orzeczeniu z dnia 29 stycznia 1992 r. (K. 15/91), i które usprawiedliwiają odejście od zasady ochrony praw nabytych przez pracowników sfery budżetowej na podstawie ustawy z 31 stycznia 1989 r.

3. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia trybu uchwalenia kwestionowanych przez Wnioskodawców ustaw Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wymogi przewidziane w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie zostały w całości dochowane. Przepis ten stanowi, że wskazane w nim związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Niewątpliwie ustalenie wysokości wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej należy do spraw związanych z zadaniami związków zawodowych. Nie nasuwa wątpliwości także to, że spośród Wnioskodawców rozpoznawanej sprawy co najmniej OPZZ, jako ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, ma prawo opiniowania aktów prawnych, o których mowa w art. 19 cytowanej ustawy o związkach zawodowych. Powyższy przepis przewiduje m.in., że odpowiednim władzom statutowym związku należy zakreślić termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Ponadto, w przepadku odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego, zobowiązany jest poinformować o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie dochowano przedstawionych wyżej dwóch ostatnich wymogów - tj. nie dano związkom zawodowym co najmniej trzydziestodniowego terminu dla złożenia opinii oraz nie przedstawiono na piśmie stanowiska Rady Ministrów odrzucającego postulaty związków zawodowych.

Postanowienia wynikające z art. 19 cytowanej ustawy o związkach zawodowych spełnione zostały jedynie częściowo. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz z zeznań świadka Andrzeja Bączkowskiego, Urząd Rady Ministrów przy piśmie z dnia 23 grudnia 1991 r., przesłał do OPZZ m.in. projekt ustawy o zasadach gospodarki finansowej państwa w 1992 r. zawierającej propozycje zmian związanych integralnie z projektem ustawy o prowizorium budżetowym oraz późniejszym projektem ustawy budżetowej na 1992 r. Dotyczyły one m.in. sprawy zawieszenia zasad waloryzacji wynagrodzeń określonych w powołanej wyżej ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r.

Następnie w dniu 14 kwietnia 1992 r. odbyło się w Urzędzie Rady Ministrów spotkanie konsultacyjne ze związkami zawodowymi, w którym brali udział m.in. przedstawiciele OPZZ, w tym także Związku Zawodowego Nauczycielstwa Polskiego. Jak wynika z protokółu tego spotkania oraz zeznań świadka Andrzeja Bączkowskiego, centrale związkowe zobowiązały się do przedstawienia swoich opinii do dnia 20 stycznia 1992 r. Ponadto przedstawiciele OPZZ wielokrotnie prezentowali swoje stanowiska w toku prac legislacyjnych Sejmu, co znajduje swój wyraz w protokołach sejmowych.

Trybunał Konstytucyjny wziął ponadto po uwagę szczególną sytuację w jakiej znalazł się Rząd powołany w dniu 23 grudnia 1991 r. Była to sytuacja uniemożliwiająca równoczesne wypełnienie dyspozycji normy zawartej w art. 19 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych oraz wynikającego z Konstytucji wymogu przedstawienia przez Rząd projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym przed rozpoczęciem roku budżetowego (tj. przed 1 stycznia 1992 r.).

Wspomniany artykuł 19 ustawy o związkach zawodowych postanawia m.in., że zakreślony termin złożenia opinii przez związki zawodowe nie może być krótszy niż trzydzieści dni. Gdyby więc nowo powołany Rząd dochował tego terminu, nie mógłby spełnić konstytucyjnego wymogu przedstawienia Sejmowi projektu budżetu (prowizorium budżetowego) przed końcem 1991 roku. Ten ostatni wymóg wynika z konstytucyjnej zasady uchwalania budżetu przez Sejm na rok budżetowy pokrywający się z rokiem kalendarzowym i tym samym z obowiązku Rady Ministrów odpowiednio wcześniejszego sporządzenia projektu budżetu. Zasada ta znajduje swoją konkretyzację w ustawie o prawie budżetowym.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że w powstałej pod koniec roku 1991 sytuacji ówczesna Rada Ministrów, aby pozostać w zgodzie z Konstytucją, nie mogła w pełni wykonać wszystkich dyspozycji zawartych w normie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Jak przedstawiono wyżej wykonanie tych dyspozycji nastąpiło w sposób ułomny najpierw przez Radę Ministrów, a następnie podjęto ich realizację w toku prac legislacyjnych w Sejmie.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że niepełne dochowanie trybu przewidzianego w art. 19 ustawy o związkach zawodowych spowodowane było potrzebą dochowania wymogów wyższego rzędu wynikających z Konstytucji.

Inne orzeczenia