Wyrok TK z dnia 01.06.1993 sygn. P 2/92

Sygrantura: P 2/92
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1993-06-01
Skład: Andrzej Zoll , Henryk Groszyk , Kazimierz Działocha (przewodniczący), Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca), Remigiusz Orzechowski

20

Orzeczenie
z dnia 1 czerwca 1993 r.
(P. 2/92)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Kazimierz Działocha

Sędziowie TK: Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca
Remigiusz Orzechowski
Andrzej Zoll

Protokolant: Małgorzata Małaszewska

po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca na rozprawie sprawy pytań prawnych z dnia 26 maja 1992 r., oraz z dnia 12 czerwca 1992 r. Składów Orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z udziałem uczestników postępowania: przedstawiciela Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o rozstrzygnięcie:

1) czy przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84) pomijający warunek przyznania zasiłku dla bezrobotnych przewidziany poprzednio w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446, zm.: z 1990 r. Nr 9, poz. 57 i Nr 56, poz. 323, z 1991 r. Nr 7, poz. 24 i Nr 46, poz. 201) oraz przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewidujący utratę praw do zasiłków nabytych na podstawie wskazanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. są zgodne z art. 1, art. 68 i art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

2) czy przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 84) pomijający warunek przyznania zasiłku dla bezrobotnych przewidziany poprzednio w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 zm.: z 1990 r. Nr 9, poz. 57 i Nr 56, poz. 323, z 1991 r. Nr 7, poz. 24 i Nr 46, poz. 201) oraz przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewidujący utratę praw do zasiłków nabytych na podstawie wskazanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. są zgodne z art. 1 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

orzeka:

1) przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457; z 1992 r. Nr 21, poz. 84; Nr 78, poz. 394) w zakresie w jakim wyłącza prawo do zasiłku bezrobotnym dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446; z 1990 r. Nr 9, poz. 57 i Nr 56, poz. 323; z 1991 r. Nr 7, poz. 24 i Nr 46, poz. 201) oraz przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewidujący utratę praw do zasiłków nabytych na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. są niezgodne z art. 1, art. 68 i art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426).

2) przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu powołanej w pkt 1 orzeczenia, przewidujący utratę praw do zasiłków nabytych na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej w punkcie 1 orzeczenia ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionym w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

3) przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, powołanej w pkt 1 orzeczenia w zakresie w jakim wyłącza prawo do zasiłku bezrobotnym dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu nie jest zgodny z art. 1 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.



UZASADNIENIE



I


Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po podjęciu postanowienia na rozprawie w dniu 26 maja 1992 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:

Czy przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457, zm. z 1992 r. Nr 21, poz. 84) pomijający warunek przyznania zasiłku dla bezrobotnych przewidziany poprzednio w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.) oraz przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewidujący utratę praw do zasiłków nabytych na podstawie wskazanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. są zgodne z art. 1 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe pytanie prawne wyłoniło się w związku z toczącym się postępowaniem sądowym wszczętym skargą Zbigniewa D. na decyzję Wojewody Wrocławskiego z dnia 24 lutego 1992 r. Nr BP. 01160/41/92 utrzymującą w mocy decyzję kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1992 r. Nr RN (BP-W)9233)4103)352/92 o utracie od dnia 1 marca 1992 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Przy rozpoznawaniu tej sprawy Składowi Orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego nasunęły się istotne wątpliwości co do zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego wymienionych wyżej przepisów wprowadzonych do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457; zm. z 1992. Nr 21, poz. 84), które odbierają obywatelom uprawnienia dobrze nabyte pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.

Skład Orzekający podał, że skarżący nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.). Art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznawał to prawo bezrobotnemu po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania, jeżeli nie było dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy.

Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu z dnia 29 grudnia 1989 r. zaostrzyła kryteria przyznawania zasiłków, stawiając wymóg, aby bezrobotny "w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostał w stosunku pracy co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni” (art. 15 ust. 1). Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział liczne wyjątki od tak sformułowanego warunku m.in. w stosunku do bezrobotnych, których poprzedni okres zatrudnienia wynosił dla mężczyzn co najmniej 20 lat, a dla kobiet 15 lat (art. 15 ust. 2 pkt 10).

Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że skarżący w sprawie administracyjnej pomimo zmienionych kryteriów ustawowych utrzymał się przy wcześniej nabytym prawie do zasiłku, a utracił go dopiero w następstwie wejścia w życie nowej regulacji prawnej to jest ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.

W art. 20 ust. 1 ustawy warunki uzyskania prawa do zasiłku określone zostały w sposób analogiczny do unormowania zamieszczonego w art. 15 ust. 1 poprzedniej ustawy, jednakże liczba przypadków, w których nie stosuje się tak ujętego kryterium została ograniczona do 7. Wśród wyjątków wymienionych w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. nie ma już sytuacji osób, które przepracowały co najmniej 20 lat (mężczyźni) lub 15 lat (kobiety). Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 zasiłki przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 1 grudnia 1990 r.) wypłaca się na zasadach dotychczasowych przez okres 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, chyba że wcześniej zajdą okoliczności powodujące ich utratę. Takie sformułowanie przepisu przejściowego oznacza, że osoby, które pod rządami dawnej ustawy nabyły prawo do zasiłku na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 10, utraciły to prawo z dniem 29 lutego 1992 r. wobec nieumieszczenia warunku określonego tym przepisem w treści art. 20 ust. 2 nowej ustawy.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w ustawie z dnia 16 października 1991 r. przedstawione rozwiązanie prawne wydaje się godzić w fundamentalne ważności ładu państwa prawnego jakim jest bezpieczeństwo prawne, polegające na przekonaniu obywateli, że prawa podmiotowe uzyskane przez nich zgodnie z przepisami ustawy i zasadami słuszności nie zostaną w sposób niesprawiedliwy zniesione lub ograniczone.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z dnia 4 grudnia 1990 r. K. 12/90) Skład Orzekający przypomniał, że ochrona wspomnianych wartości przybiera postać poszanowania praw nabytych, która w świetle poglądów wypowiedzianych w orzeczeniach Trybunału stanowi normę obowiązującą z mocy Konstytucji, ograniczającą dopuszczalność pozbawienia obywateli ustanowionych wcześniej praw i ekspektatyw.

Omawiana zasada w ocenie Składu Orzekającego NSA jest normą wyprowadzoną przy zastosowaniu reguł inferencyjnych z art. 1 Konstytucji, a wyrażona w tym przepisie reguła demokratycznego państwa prawnego zawiera również zasadę zaufania obywateli od Państwa, z niej zaś wynika instrumentalnie zasada respektowania przez organy państwa, nie wyłączając władzy ustawodawczej, praw nabytych przez obywateli.

Z podobnym pytaniem prawnym wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po podjęciu postanowienia w dniu 12 czerwca 1992 r. w sprawie SA/Wr/571/92 w sprawie Violetty W. na decyzję Wojewody Opolskiego z 19 lutego 1992 r. w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 marca 1992 r.

Skład Orzekający wniósł o rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny czy przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu pomijający warunek zasiłku dla bezrobotnych przewidziany poprzednio w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu oraz przepis art. 61 ust. 1 ustawy przewidujący utratę praw do zasiłków nabytych na podstawie wskazanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. są zgodne z art. 1, art. 68 i art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Violetta W. podała, że jest samotną matką wychowującą - bez alimentów - siedmioletnią córkę chorującą na wrodzoną wadę kręgosłupa, a więc wymagającą długotrwałego i kosztownego leczenia. Aktualnie pozostaje na utrzymaniu rodziców dysponujących skromnymi dochodami i odmówiono jej świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca stwierdza, że odebrano jej środki do życia i to w tej sytuacji, gdy wiele mówi się o opiece nad matkami samotnie wychowującymi dzieci.

Przy rozstrzyganiu tej sprawy Składowi Orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego nasunęły się również wątpliwości co do zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego tych regulacji, które zostały wprowadzone do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, które odbierają obywatelom uprawnienia dobrze nabyte pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów.

Skarżąca, jak podał Skład Orzekający w uzasadnieniu wniosku, nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych jeszcze na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, której art. 15 ust. 1 (w pierwotnym brzmieniu) przyznawał to prawo bezrobotnemu po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania, jeżeli nie było dla niego propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy.

Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 56, poz. 323) zaostrzyła kryteria przyznawania zasiłków, żądając aby bezrobotny "w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni" (art. 15 ust. 1). Zarazem jednak ustawodawca przewidział liczne wyjątki od tak sformułowanego warunku. Wyjątki dotyczyły tych bezrobotnych, którzy byli (są) jedynymi żywicielami rodziny lub utracili swojego żywiciela w okresie 12 miesięcy wymienionych w ust. 1 pkt 2 (art. 15 ust. 2 pkt 4). Pomimo więc zmienionych kryteriów ustawowych skarżąca utrzymała się przy wcześniej nabytym prawie do zasiłku. Uprawnienie to utraciła w następstwie wejścia w życie nowej regulacji, tj. ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. W art. 20 ust. 1 warunki uzyskania prawa do zasiłku określone zostały w sposób analogiczny do unormowania zamieszczonego w art. 15 ust. 1 poprzedniej ustawy. Ograniczona jednakże została do 7 liczba przypadków, w których nie stosuje się tak ujętego kryterium. Wśród wymienionych w art. 20 ust. 2 ustawy wyjątków nie ma już jedynych żywicieli rodziny. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 zasiłki przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 grudnia 1990 r. wypłaca się na zasadach dotychczasowych przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, chyba że wcześniej zajdą okoliczności powodujące ich utratę. Oznaczało to, że osoby (skarżąca), które pod rządami dawnej ustawy nabyły prawo do zasiłku na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 4, utraciły to prawo z dniem 29 lutego 1992 r. wobec nieumieszczenia warunku określonego tym przepisem w treści art. 20 ust. 2 nowej ustawy.

Kwestionując konstytucyjność art. 20 ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nawiązał do wywodów uzasadnienia pytania prawnego przedstawionego w związku z wątpliwościami w sprawie o sygn. SA/Wr/443/92.

Skład Orzekający podkreślił, że zgodnie z zawartą w art. 1 Konstytucji dyrektywą nakazującą urzeczywistnienie zasad sprawiedliwości społecznej nabycie prawa do zasiłku przez osoby dotknięte społecznym i jednostkowym nieszczęściem bezrobocia a jednocześnie będące jedynymi żywicielami rodziny - nigdy nie powinno być oceniane jako niesprawiedliwe. Nawet rzeczywiste istnienie "stanu wyższej konieczności gospodarczej" nie usprawiedliwia, w ocenie Składu Orzekającego, całkowitego pozbawienia słusznie nabytych praw do świadczeń stanowiących - tak, jak w przypadku zasiłku dla bezrobotnych jedynych żywicieli rodzin - o samych podstawach biologicznej egzystencji jednostki ludzkiej i rodziny. Rozwiązania przyjęte w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu nie powinny prowadzić do zaprzeczenia jednej z głównych funkcji, to jest ochrony egzystencji tych osób, które utraciły pracę albo nigdy nie mogły jej podjąć.

W związku z pytaniami prawnymi przedstawionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, zawartymi w postanowieniu z dnia 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr/443/92 i w postanowieniu z dnia 12 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr/571/92 zajął stanowisko Prokurator Generalny. Stanowisko to jest następujące: przepis art. 20 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) nie jest niezgodny z art. 1 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Prokurator Generalny dokonując oceny przepisów przedstawionych w pytaniach prawnych zgodził się generalnie z poglądami przytoczonymi w uzasadnieniach postanowień. Zdaniem jednak Prokuratora Generalnego nie w każdym przypadku utrata słusznie nabytych praw uzasadnia zarzut naruszenia art. 1 Konstytucji. Zasada praw nabytych nie zawsze oznacza bezwzględny zakaz cofania i ograniczenia wszelkich praw ustanowionych wcześniej.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt K. 15/91 Prokurator Generalny przypomniał ten fragment, w którym stwierdzono, że nie można nie liczyć się w określonych wypadkach z koniecznością dostosowania rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń ustrojowych państwa, a także, gdy w szczególnych okolicznościach przemawia za tym inna zasada prawno-konstytucyjna, np. sprawiedliwości społecznej.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 14/91, gdzie Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się za dopuszczalnością ograniczenia słusznie nabytych praw, przy zastrzeżeniu, że w razie uznania takiej konieczności ustawodawca powinien dołożyć maksymalnych starań, by nowe, mniej korzystne regulacje prawne podjęto z zachowaniem wymogu demokratycznej procedury i po odpowiednim okresie dostosowawczym, Prokurator Generalny stwierdził, iż w jego ocenie wątpliwości składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego są nieuzasadnione. Kwestionowane przepisy ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nie są niezgodne z art. 1 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Prokurator Generalny wskazał na debatę sejmową, która poprzedziła wprowadzone zmiany w ustawie o zatrudnieniu. Wskazywano tam na łatwość uzyskiwania zasiłku dla bezrobotnych przez osoby, które w minionym okresie próżno starano się przymusić do pracy stosując przepisy o zwalczaniu pasożytnictwa. Nowelizacja ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. uchwalona w lipcu 1990 r. w ocenie Prokuratora Generalnego była reakcją na jej powszechną krytykę. Nowelizacja ta także była krytykowana jako nadal cechująca się zbytnim liberalizmem w odczuciu opinii społecznej, w związku z czym podjęto prace nad kolejną nowelizacją ustawy. Nowelizacja ta ograniczyła katalog wyjątków zezwalających na przyznanie zasiłku, pomimo braku wymaganego okresu zatrudnienia poprzedzającego rejestrację w urzędzie pracy - z 10 do 7 przypadków.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zawężenie "wyjątków" nie może być ocenione w kategorii "pozbawienia praw".

Prokurator Generalny przyznał, że przyjęte rozwiązanie prawne w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu z 1991 r. mogło spowodować znalezienie się niektórych osób w szczególnie trudnej sytuacji z niezawinionych przez siebie przyczyn nie spełniając warunków określonych w art. 20 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Prokuratora Generalnego jest to jednak sytuacja, która może znaleźć rozwiązanie poprzez ustawę o pomocy społecznej, jako że ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu pozostaje w swoistym związku z wymienioną ustawą o pomocy społecznej.

W ocenie Prokuratora Generalnego utrata zatem prawa do zasiłku nie jest równoznaczna z pozbawieniem "podstaw biologicznej egzystencji jednostki ludzkiej".

Prokurator Generalny wyraził pogląd, że kwestionowane przepisy ustawy nie naruszają art. 1, art. 68 i art. 78 Konstytucji. Ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu z 1991 r. bowiem nie tylko reguluje kwestie związane z wypłatą świadczeń na wypadek utraty pracy, lecz również wprowadziła przepisy służące pobudzeniu różnych inicjatyw zmierzających do zmniejszenia bezrobocia.

Prokurator Generalny podkreślił w uzasadnieniu swego stanowiska, że wprowadzenie kwestionowanych ograniczeń w wypłacie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło w sposób bardzo łagodny. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu okres pobierania zasiłków rozpoczyna swój bieg od dnia wejścia w życie ustawy, zaś w stosunku do osób, które nie spełniają warunków do otrzymania zasiłku, vacatio legis określono na 3 miesiące. Prokurator Generalny nie zgodził się ze stanowiskiem Składu Orzekającego, który wystąpił z pytaniem prawnym, że okres ten nie jest wystarczający, skoro osoby spełniające warunki uzyskania zasiłku, tracą do niego prawo po upływie - w zasadzie 12 miesięcy. Wyjątki dotyczą osób o bardzo długim stażu pracy i wieku przedemerytalnym.


II


Na rozprawie przewodniczący Składu Orzekającego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu podtrzymał pytanie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia 26 maja 1992 r. i dnia 12 czerwca 1992 r. w takim sformułowaniu jak zostało to zawarte w sentencji tych postanowień ze zmianami redakcyjnymi wynikającymi z wejścia w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej podał, iż praktyka stosowania ustawy o zatrudnieniu z dnia 29 grudnia 1989 r. w ocenie rządu, który wniósł inicjatywę ustawodawczą nowelizacji ustawy wykazała, iż ustawa jest zbyt liberalna. Stąd ustawą z dnia 27 lipca 1990 r. zmieniono ustawę o zatrudnieniu i uzależniono prawo do zasiłku dla bezrobotnych od tego, aby w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostali w stosunku pracy albo w stosunku służbowym co najmniej 180 dni lub podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez okres co najmniej 180 dni. Zmianę tę później uznano za niewystarczającą i dokonano następnych nowelizacji, by ostatecznie uchwalić ustawę z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.

W ocenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej potrzeba zmiany ustawy o zatrudnieniu z 1989 r. w okresie transformacji systemu gospodarczego i politycznego i zmian społeczno-gospodarczych była niezbędna.

Przedstawiciel Sejmu wskazał też na istotne elementy debaty, tak na plenarnym posiedzeniu Sejmu jak i w komisjach, gdzie krytykując ustawę o zatrudnieniu z 1989 r. wskazywano na łatwość dostępu do zasiłku dla bezrobotnych, brak możliwości sprawdzenia czy osoba zwolniona z pracy nie korzysta z innych źródeł utrzymania, wykorzystywania przez prywatnych pracodawców niezgodnego z przepisami zatrudnienia osób pobierających zasiłek.

Przedstawiciel Sejmu podał również, iż w wystąpieniach sejmowych nowa ustawa z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu została także skrytykowana jako niezwykle restrykcyjna. Przedstawiciel Sejmu wskazał, że skutki przechodzenia do nowego systemu zasiłkowego miało złagodzić unormowanie prawne zawarte w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. przez wprowadzenie trzymiesięcznego vacatio legis do pobierania zasiłków przyznanych bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy.

Przedstawiciel Sejmu w swym wystąpieniu na rozprawie podkreślił, iż ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu nie jest aktem prawnym doskonałym o czym świadczą nowelizacje zmierzające do złagodzenia niektórych restrykcyjnych jej przepisów. Podał, iż nie doczekał się zakończenia prac komisji sejmowej projekt przewidujący między innymi prawo do zasiłku do czasu otrzymania pracy dla osób, które mają na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku do 18 lub 25 lat (gdy się ono kształci) i jeżeli ten bezrobotny jest osobą samotną albo jego małżonek jest również bezrobotny lub utracił prawo do zasiłku z przyczyn innych niż określone w art. 22 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w złożonym piśmie z dnia 18 sierpnia 1992 r., szeroko dodatkowo je uzasadniając.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego uzupełnił swoje stanowisko poprzez stwierdzenie, że przepis art. 20 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu w zakresie w jakim wyłącza prawo do zasiłku bezrobotnym, dla których prawo to zostało poprzednio przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, nie jest również niezgodny z art. 79 ust. 1 Konstytucji.

III

Na podstawie treści aktów prawnych i wyników rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu z dnia 29 grudnia 1989 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 446) prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnemu po upływie 7. dni od dnia zarejestrowania, jeżeli nie było dla niego propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy.

W dniu 27 lipca 1990 r. uchwalona została ustawa zmieniająca ustawę o zatrudnieniu z 1989 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 323).

Zgodnie z art. 1 tej ustawy art. 15 ustawy o zatrudnieniu uległ zmianie w szerokim zakresie. Nowy art. 15 ust. 1 pkt 1-2 przewidywał, że "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu z dniem zarejestrowania, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy (pkt 1) oraz jeżeli w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni (pkt 2). Ustęp 2 tego artykułu przewidywał jednakże, że warunku określonego ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do bezrobotnych m.in., którzy są jedynymi żywicielami rodziny lub utracili swojego żywiciela w okresie 12 miesięcy oraz co do których poprzedni okres zatrudnienia wynosił dla mężczyzn 20 lat, a dla kobiet 15 lat

Według art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. zasiłki przyznane bezrobotnym na mocy dotychczasowych przepisów, którzy nie spełniają warunków określonych w art. 1 lit. a niniejszej ustawy wypłaca się na dotychczasowych zasadach przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie, chyba że zajdą wcześniej okoliczności powodujące ich utratę.

Nowa ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457) przedmiotową problematykę uregulowała w art. 20. Zgodnie z ust. 1 art. 20 tej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po dniu zarejestrowania we właściwym rejonowym urzędzie pracy, jeżeli po pierwsze: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowo miejsce pracy oraz po drugie: w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy albo w stosunku służbowym co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez okres co najmniej 180 dnia.

Warunku określonego w ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do różnych grup bezrobotnych (7). Wśród tych wyjątków zabrakło wymienionych w ustawie z dnia 27 lipca 1990 r. bezrobotnych - jedynych żywicieli oraz bezrobotnych, których poprzedni okres zatrudnienia wynosił dla mężczyzn 20 lat, a dla kobiet 15 lat.

Natomiast art. 21 ust. 2 określił okres pobierania zasiłku ustanawiając zasadę, że okres ten nie może przekroczyć 12 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 3, 4 i 5.

Następnie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. postanawia, iż zasiłki (...), przyznane bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy, wypłaca się na zasadach dotychczasowych przez okres do 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, chyba że wcześniej zajdą okoliczności powodujące ich utratę.

Dla osób spełniających nowe wymogi okres pobierania zasiłków, o których mowa w art. 12 ust. 2-4, liczy się poczynając od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa została opublikowana w dniu 20 listopada 1991 r. Według art. 70 weszła w życie z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu w którym została ogłoszona, tj. dnia 1 grudnia 1992 r.

W nawiązaniu do pytań prawnych przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego stały się te regulacje, które pomijają niektóre wyjątki - przewidziane dawniej w art. 15 ust. 2 pkt 4 i pkt. 10 uchylonej ustawy o zatrudnieniu z 1989 r. - przyznawania zasiłku dla bezrobotnych i przewidują ograniczenia (utratę) praw do zasiłków nabytych na podstawie wymienionych przepisów uchylonej ustawy o zatrudnieniu.


IV


Punktem wyjścia dla rozważań czy kwestionowane w pytaniu prawnym przepisy pozostają w zgodności czy też nie z Konstytucją winna być konstatacja, że Konstytucja zawiera skierowany do państwa nakaz zapewnienia obywatelom minimum socjalnego. Podstawę obowiązywania tak brzmiącej normy stanowi art. 68 w związku z art. 79 w odniesieniu do rodziny jako prawnie chronionego dobra. Normę powyższą należy interpretować mając na uwadze treść art. 1 Konstytucji w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej. Ta ostatnia zawiera formułę każdemu według jego potrzeb, rozumianych jako potrzeby podstawowe i formułę tę należy stosować właśnie do osób, których minimum socjalne jest zagrożone.

W naszym systemie prawa rozwinięcie powyższych zasad konstytucyjnych o ile chodzi o bezrobotnych nastąpiło w taki sposób, że bezrobotny uzyskuje zasiłek dla bezrobotnych jako świadczenie przyznane jedynie na pewien okres czasu i po utracie tego zasiłku osoba taka może zabiegać o zasiłek z tytułu pomocy społecznej.

1. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za stosowne rozpatrzyć najpierw pojęcie i charakter prawny zasiłku dla bezrobotnych.

W świetle przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem pieniężnym przysługującym ex lege bezrobotnemu (w znaczeniu przyjętym w ustawie, zwłaszcza w art. 2 ust. 1 pkt 9) z Funduszu Pracy pod warunkiem posiadania z reguły określonego okresu zatrudnienia (stażu zasiłkowego) przed dniem zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy i wypłacanym przez określony okres czasu (z reguły 12 miesięcy).

Co do charakteru prawnego nie jest on jednoznaczny. Zasiłek dla bezrobotnych jest szczególnym, publiczno-prawnym świadczeniem z Funduszu Pracy, zbliżonym najbardziej do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Nie jest to jednak świadczenie typu ubezpieczeniowego, bowiem wypłacany jest z innego funduszu (nie ustalają go organy ZUS, spory z nim związane nie są rozpatrywane przez sądy pracy). Nie jest także świadczeniem z pomocy społecznej, chociaż ma pewne cechy podobne do zasiłków z pomocy społecznej, w szczególności gdy idzie o kształtowanie jego wysokości. Po zmianie ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. wysokość zasiłków dla bezrobotnych określona jest na minimalnym poziomie (minimalnych potrzeb).

Zasiłek dla bezrobotnych swoim charakterem zbliżony jest zatem najbardziej do świadczeń przysługujących z tytułu ubezpieczenia społecznego. Podobny jest bowiem sposób gromadzenia środków na wypłatę tych zasiłków. Służy do tego mianowicie fundusz celowy, to jest Fundusz Pracy, który tworzy się ze składek zakładów pracy. Od bezrobotnego (tak jak od ubezpieczonego) wymaga się ponadto - podobnie jak przy ubezpieczeniu społecznym - przepracowania pewnego okresu czasu (stażu zasiłkowego).

Ważnymi elementami konstrukcji zasiłku dla bezrobotnych są przesłanki (warunki) nabycia prawa do zasiłku.

Poza warunkiem podstawowym, że przysługuje on tylko bezrobotnemu w znaczeniu określonym w ustawie, ustawa przewiduje dwie pozytywne przesłanki uzyskania prawa do zasiłku, określone w art. 20 ust. 1 a w art. 22 określa przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje wyłączenie prawa do zasiłku ("prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu..."). Przesłanki pozytywne uległy, w świetle zmian ustawodawstwa, zaostrzeniu w porównaniu z ustawą z grudnia 1989 r. o zatrudnieniu z powodu różnego rodzaju nadużyć i uchybień w przyznawaniu zasiłków, a przede wszystkim zmniejszenia się środków finansowych na skutek wzrostu bezrobocia. Dlatego ustawodawca w kolejnych nowelizacjach utrudniał stosunkowo łagodne na początku warunki nabycia prawa do zasiłków i w ten sposób kwestionowaną ustawą z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu pozbawił prawa do zasiłków te kategorie osób, którym przysługiwały one na mocy przepisów ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu w jej art. 15 ust. 2 pkt 4 i pkt 10 w brzmieniu ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu. Uczynił to ustawodawca mianowicie w stosunku do bezrobotnych będących jedynymi żywicielami rodziny lub którzy utracili swego żywiciela w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w charakterze bezrobotnego oraz w stosunku do tych bezrobotnych, których poprzedni okres zatrudnienia wynosił dla mężczyzn 20 lat a dla kobiet 15 lat. Nastąpiło to z mocy ustawy z 16 października 1991 r. przez pominięcie owych przesłanek w art. 20 ust. 2 oraz poprzez konstrukcję art. 61 ust. 1 przewidującego wypłacanie zasiłków przyznawanych przed dniem wejścia w życie ustawy na dotychczasowych zasadach jedynie przez okres 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

2. Trybunał Konstytucyjny rozpatrując charakter prawa do zasiłków dla bezrobotnych, w szczególności zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do pozbawienia prawa do zasiłków dla bezrobotnych w przypadkach objętych pytaniami, doszedł do wniosku, że skonstruowane w ustawie prawo do zasiłków nie ma wyraźnej determinacji konstytucyjno-prawnej, na tle obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Przyporządkowanie tego prawa postanowieniom Konstytucji nie ułatwia także jego niejednolity charakter.

Prawo do zasiłków nie znajduje przede wszystkim swojej podstawy w art. 70 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. Ukształtowane przez ten artykuł w szerokim zakresie prawo do zabezpieczenia społecznego we wszystkich jego formach (zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej) nie uwzględnia tej jego przesłanki jaką może być bezrobocie. Nie uwzględnia jej, bo z uwagi na ideowy rodowód tego przepisu (tak jak zresztą całego rozdz. 8) uwzględniać nie mógł. Obecna ustawowa konstrukcja prawa do zasiłków - w szczególności ich finansowania na systemie składek na Fundusz Pracy - powinna jednak znaleźć swoją konstytucyjną podstawę w przyszłym prawie do ubezpieczenia społecznego, m.in. z powodu bezrobocia, tak jak to jest w państwach Wspólnoty Europejskiej.

Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że prawo do zasiłku, w szczególności warunki jego nabycia kształtowane przez ustawodawcę nie mogą być badane z punktu widzenia zgodności z obowiązującą Konstytucją. Dotyczy to w szczególności tej przesłanki, która została sformułowana w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu po jej zmianie z dnia 27 lipca 1990 r., tj. statusu bezrobotnego-jedynego żywiciela rodziny lub jego utraty, pomimo braku wymaganego stażu zasiłkowego (180 dni zatrudnienia w ciągu 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania).

Podstawę konstytucyjną prawa do zasiłku dla takiej kategorii bezrobotnych - przy spełnieniu określonych wymagań ustawowych, w szczególności ujętych w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 października 1991 r. - Trybunał Konstytucyjny znajduje w trzech zasadach konstytucyjnych:

a) zasadzie sprawiedliwości społecznej, którą urzeczywistniać ma Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne (art. 1 Konstytucji), ściślej w formule sprawiedliwości podziału według potrzeb rozumianych jako potrzeby podstawowe, które państwo musi zabezpieczyć;

b) w prawie macierzyństwa i rodziny do opieki i ochrony ze strony państwa, zwłaszcza w stosunku do rodzin o licznym potomstwie (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Prawo to i odpowiadający mu obowiązek państwa do opieki i ochrony nie zostało wprawdzie bliżej zdefiniowane w Konstytucji, w szczególności gdy idzie o określenie form (instrumentów) prawnych ich realizacji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednakże, że winno się ono urzeczywistniać - analogicznie jak prawo z art. 70 Konstytucji - w formie zaopatrzenia społecznego o charakterze roszczeniowym. Odpowiada mu charakter prawa do zasiłku dla bezrobotnych;

c) w prawie do pracy. Wprawdzie art. 68 Konstytucji powinien być interpretowany z uwzględnieniem zasady swobody gospodarczej (art. 6 Konstytucji) i odpowiedzialności jednostki za swój własny los, jednakże również z wykorzystaniem norm prawa międzynarodowego, wiążących Polskę w zakresie prowadzenia przez państwo polityki pełnego, racjonalnego (produktywnego) zatrudnienia.

Przepis art. 1 i art. 68 Konstytucji nakłada na państwo obowiązek działania i rozwijania mechanizmów społeczno-ekonomicznych służących pełnemu zatrudnieniu. Łączy się z tym obowiązek zabezpieczenia społecznego na wypadek braku pracy. Istnieje w tym zakresie taka prawidłowość mająca swe odzwierciedlenie w prawie międzynarodowym: im mniejsze postępy w rozwoju zatrudnienia przez państwo, tym większe obowiązki ciążą na państwie w sferze zabezpieczenia społecznego.

Jakkolwiek ze względu na klauzulę rebus sic stantibus dopuszczalne jest ograniczenie świadczeń przysługujących z tytułu określonego prawa, to jednak nieuzasadnione jest jego całkowite zniesienie, gdy idzie o bezrobotnych jedynych żywicieli rodziny. Nabycie prawa do zasiłku przez takie osoby dotknięte bezrobociem nawet w złej sytuacji ekonomicznej Państwa powinno być respektowane. Tak też dzieje się w innych państwach przestrzegających art. 23 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r.

Kwestionowany przez wnioskodawców zapis ustawy, na podstawie którego jedynemu żywicielowi rodziny nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych o ile w ciągu 12 miesięcy przed dniem zarejestrowania nie przepracował 180 dni narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych w stosunku do jedynych żywicieli, którym na podstawie ustawy został odebrany zasiłek. Natomiast w stosunku do jedynych żywicieli, którzy nie mogą obecnie nabyć zasiłku, gdyż nie należą do kategorii mieszczących się w warunkach przewidzianych w art. 20 ust. 2 kwestionowanej ustawy, naruszone jest prawo do zabezpieczenia społecznego przewidziane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, z którego to przepisu wynika powinność państwa zapewnienia opieki i ochrony macierzyństwa i rodzinie.

Przyjmując, że zasada sprawiedliwości społecznej wymaga zabezpieczenia warunków egzystencji między innymi także ludziom zdolnym do pracy i gotowym do jej przyjęcia w ramach stosunku pracy, ale nie mających pracy, należy stwierdzić, że ta konstytucyjna dyrektywa nie jest zrealizowana.

W tym miejscu należy dodać, że związek prawa do pracy - rozumiany jako obowiązek państwa o określonej treści - z prawem do zabezpieczenia społecznego podkreśla pośrednio art. 1 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Ustawa nakłada bowiem na Państwo m.in. zadanie łagodzenia skutków bezrobocia, które to zadanie w świetle dalszych przepisów realizuje się m.in. przez obowiązkowe zasiłki dla bezrobotnych.

Związek prawa do pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych wyraża się także w instytucji i charakterze Funduszu Pracy. Powstaje on bowiem ze składek płaconych przez zakłady pracy za pracowników oraz przez osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności. Składają się na ten fundusz zatem pracujący lub prowadzący działalność pozarolniczą, chociaż wspomagany jest - co konieczne wobec wielości zadań państwa w walce z bezrobociem - przez budżet państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego znaczenia decydującego nie ma to, że jedyni żywiciele rodziny nie muszą wykazać się wymaganym stażem zasiłkowym, mogli także nigdy nie pracować a zatem nie składali się na Fundusz Pracy. Bezrobotni bowiem w przypadkach określonych przez ustawę (dot. to np. także absolwentów szkół, osób wykonujących tzw. niepracownicze zatrudnienie w służbach zmilitaryzowanych) nie muszą wcześniej pracować by otrzymać zasiłek. Znaczenie tutaj ma bowiem - zwłaszcza w odniesieniu do jedynych żywicieli rodziny, a więc w sytuacjach ekstremalnych - fakt wykonywania zajęcia, czy obowiązków społecznie użytecznych oraz zasada solidaryzmu społecznego, nakazująca wspomagać z funduszu wypracowanego przez pracujących tych, którzy z określonych, uzasadnionych względów do jego powstania się nie przyczynili.

Ocena przepisów art. 20 ust.2 ustawy z 16 października 1991 r. pomijających przedmiotową przesłankę nabycia prawa do zasiłków z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, pozwoliła na wyprowadzenie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o ich sprzeczności z Konstytucją.

Wymienione wyżej konstytucyjne podstawy oceny mają znaczenie według podanej wyżej kolejności. Decydujące jednak są podstawy określone w punktach a) i b) (str. 231). Powołanie się bowiem Trybunału Konstytucyjnego na trzeci wzgląd konstytucyjny, tj. prawo do pracy - mający utrzymać prawo do zasiłków w ramach ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu i płacenie zasiłków z Funduszu Pracy - jakkolwiek aktualnie uzasadnione - stracić może na znaczeniu z chwilą umocnienia prawa do zasiłku z pomocy społecznej jako prawa o charakterze roszczeniowym, mającym odpowiednie źródła finansowania.

Jak dotychczas jednakże ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 87, poz. 506) po jej zmianie ustawą z dnia 1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 321) nie przewiduje dla bezrobotnego, który utracił prawo do zasiłku z tytułu bezrobocia, stałego świadczenia pieniężnego. Znowelizowany art. 28 ustawy określa jedynie wysokość stałego zasiłku, nie wspomina natomiast o osobach nie mających żadnego źródła utrzymania. W chwili obecnej kategorię podmiotów uprawnionych do otrzymania zasiłku stałego określa jedynie art. 27 ustawy o pomocy społecznej.

Gdy idzie o bezrobotnego który nie może uzyskać zatrudnienia i nie ma zasiłku dla bezrobotnych, to na podstawie art. 3 pkt 5 w związku z art. 4 oraz art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej może mu być przyznany zasiłek okresowy w wysokości 28% przeciętnego wynagrodzenia (ust. 3 art. 31).

W świetle tych ustaleń Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestia zabezpieczenia bezrobotnych w stałe świadczenia zapewniające im zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych nie znalazła gwarancji w ustawie o pomocy społecznej. Nie ma tu więc takiego związku ustaw o zatrudnieniu i bezrobociu oraz o pomocy społecznej, na który powoływał się Prokurator Generalny.

3. Przystępując do rozważania problemu wynikającego z pominięcia w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu warunku przyznania zasiłku dla bezrobotnych przewidzianego poprzednio w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, to jest dla tych, którzy posiadali długi staż pracy (mężczyźni co najmniej 20 lat, a kobiety 15 lat), a nie spełniają warunku pozostawania w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania co najmniej 180 dni w stosunku pracy lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres 180 dni, Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

Podstawą orzeczenia, jego głównym motywem jest rozumienie funkcji (istoty) prawa do zasiłku wynikające z konstytucyjnego rozumienia prawa do pracy i połączonego z nim prawa do pomocy państwa w razie jej braku.

Z zasiłkiem dla bezrobotnych związane są także okoliczności jak: pojawienie się ryzyka bezrobocia, łagodzenie skutków bezrobocia, sposób tworzenia funduszu pracy z udziałem zakładów pracy, warunki jego otrzymania (staż, ubezpieczenia) i roszczeniowy charakter prawa do zasiłku przy bezroszczeniowości prawa do pracy. Ryzyko bezrobocia ma inny charakter, aniżeli ryzyko związane z zachorowaniem czy inwalidztwem pracownika, na zmianę sytuacji bezrobotnego ma bowiem wpływ zarówno polityka państwa, jak i jego aktywność w poszukiwaniu pracy. Długotrwałość zasiłku opartego na ryzyku, warunki, które decydują o zasadzie jego przyznawania zostały unormowane z art. 20 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.

Z art. 20 tej ustawy wynika, że zasiłek dla bezrobotnych został ściśle uzależniony od poszukiwania pracy, wynikającej z jej utraty bezpośrednio przed zarejestrowaniem się poszukującego pracy w charakterze bezrobotnego.

Z wyjątkiem okoliczności (sytuacji) ściśle wymienionych w ust. 2 art. 20 ustawy, prawo do zasiłku związane jest zatem z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy lub stosunku służbowego, ponadto z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez określony czas (180 dni) i przede wszystkim w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Takie jest także stanowisko innych ustawodawców państw rozwiniętych (np. Grecji, Francji, Holandii).

Można zatem stwierdzić, że ustawodawca powodowany ideą, która znalazła się u podstaw ustanowienia prawa do zasiłku w ustawie z dnia 16 października 1991 r. zracjonalizował rozwiązanie prawne w tym przedmiocie.

Poza wyjątkami dotyczącymi między innymi bezrobotnych o bardzo długim stażu pracy (np. 30 letnim kobiet i 35 letnim mężczyzn) i kategorii bezrobotnych jedynych żywicieli rodzin lub tych, którzy utracili swojego żywiciela w okresie 12 miesięcy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka racjonalizacja wcześniejszych rozwiązań prawnych nie jest niezgodna z Konstytucją. W zasadzie bowiem zasiłek dla bezrobotnych nie powinien pełnić funkcji świadczenia socjalnego na wypadek braku środków do życia należnego ze względu na przejawianie, przez nieograniczony czas, gotowości do pracy.

Zasiłek dla bezrobotnych nie ma w pełni charakteru wzajemnego świadczenia i świadczenie to nie ma tak samo silnych podstaw do ochrony jak świadczenia emerytalno-rentowe, podstaw wywodzących się z zasady pacta sunt servanda.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny przyjął, że poprzez pominięcie w art. 20 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu kategorii bezrobotnych, którzy legitymowali się stażem pracy 15 lat kobiety i 20 lat mężczyźni, a którzy nie spełniają warunku pozostawania w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania co najmniej 180 dni w stosunku pracy lub podlegają ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni, nie doszło do naruszenia istoty zasady praw nabytych, tym samym i art. 1 Konstytucji pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

4. Gdy idzie jednakże o wygaszenie praw nabytych w majestacie prawa - jeżeli nie można stanowczo powiedzieć, że są niesłusznie nabyte, czy ze względu na regułę rebus sic stantibus - to odjęcie ich powinno następować z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 przepisów przejściowych i końcowych ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zastosował 3 miesięczne vacatio legis, lecz mając na uwadze wyraźnie określony czas otrzymywania zasiłków przez bezrobotnych czas ten uznał za niedostateczny. Ustawodawca powinien był wygasić prawo do zasiłku dla tych kategorii bezrobotnych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 i pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu co najmniej z dniem upływu terminu, do którego przysługiwał im zasiłek.

Stosując tylko 3 miesięczne vacatio legis w stosunku do obydwu wymienionych kategorii bezrobotnych ustawodawca naruszył prawo już nabyte tych bezrobotnych co jest niezgodne z art. 1 Konstytucji.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.



Zdanie odrębne
Sędziego TK Andrzeja Zolla
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 1 czerwca 1993 r.
w sprawie sygn. akt P. 2/92

Zdanie odrębne dotyczy pkt 1 wyżej wymienionego orzeczenia, w którym to punkcie Trybunał Konstytucyjny uznał sprzeczność art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu pomijający warunek przyznania zasiłku dla bezrobotnych jedynym żywicielom rodziny z art. 1, art. 68 i art. 79 Konstytucji.

Z art. 20 zakwestionowanej ustawy można wywnioskować na czym polega istota zasiłku dla bezrobotnych a w szczególności, że zasiłek ten jest ze swojego charakteru związany z poprzedzającym zarejestrowanie zatrudnieniem. Wyjątki od art. 20 ust. 1 pkt 2 zostały przewidziane w ustępie 2 i odnoszą się one wyłącznie do takich sytuacji, w których bezrobotny nie mógł bezpośrednio przed zarejestrowaniem wykonywać pracy w rozmiarze przewidzianym w art. 20 ust. 1 pkt. 2. Wyjątki te nie odnoszą się do sytuacji życiowych wymagających pomocy. Bezrobotni, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej powinni korzystać z pomocy społecznej: (patrz art. 3 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej).

Inne orzeczenia