Wyrok WSA z dnia 18.06.2014 sygn. VII SA/Wa 2763/13

Sygrantura: VII SA/Wa 2763/13
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2014-06-18
Skład: Joanna Gierak-Podsiadły (przewodniczący), Mirosława Kowalska (sprawozdawca), Paweł Groński
Powiązane: Postanowienie

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. skargę oddala

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania K. O. z dnia 9 maja 2013 r. (data wpływu 17 maja 2013r.) od decyzji Kierownika Delegatury w E., działającego z upoważnienia W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r, pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie pomieszczeń w lokalu usługowym, zlokalizowanym na parterze budynku usługowo-mieszkalnego przy P. [...] w G. na dz. nr [...]- w zakresie określonym w dokumentacji projektowej, z wyłączeniem zakresu zrealizowanych już prac określonych w ocenie stanu technicznego wykonanych robót, dołączonych do wniosku, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowy budynek usługowo-mieszkalny został wpisany do rejestru zabytków (pod numerem [...] decyzją W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2000r.). Odwołujący się – K. O. jest właścicielem wyodrębnionego lokalu w tym budynku. Planowane prace nie dotyczą części wspólnej nieruchomości, a jedynie lokalu usługowego, zlokalizowanego na parterze zabytkowego budynku. Dla określenia kręgu stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 § 1 pkt 1 ww. ustawy zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac na zabytkowym obszarze lub przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera szczegółowego unormowania odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36. W związku z tym zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a., jako norma ogólna. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu tego przepisu, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada na odwołującego żadnych obowiązków ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Odwołujący się K. O. nie wskazał na okoliczność, by jego prawa i obowiązki wynikały z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniósł jedynie kwestie, które są przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego przez organ architektoniczno-budowlany.

Ponadto organ stwierdził, że błędne uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji nie powoduje, że podmiot ten otrzymuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję złożył K. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, iż organ błędnie przyjął, że nie jest on stroną postępowania, co pozwoliło umorzyć postępowanie odwoławcze, powodując brak rozpoznania jego odwołania. Wskazał, że cyt. "S. i Z. O. dopuścili się samowoli budowlanej, dokonując zmiany w konstrukcjach nośnych budynku polegających nie tylko na wybiciu otworów wejściowych w ścianie konstrukcyjnej, pracach i zmianach w konstrukcji stropów – belek nośnych, ale też rozebrali około 8 m (ośmiu metrów) ściany konstrukcyjnej, co spowodowało siatkę pęknięć na klatce schodowej ścian i łuków ścian konstrukcyjnych, a także siatkę pęknięć ścian nośnych na poddaszu w moim mieszkaniu, w łazience popękała glazura. Pęknięcia od lutego 2013 r. do dziś tzn. do listopada 2013 r. postępują".

Skarżący podniósł także, że przedmiotowy budynek ma wielu współwłaścicieli, przy czym on, zgodnie z aktem notarialnym, jest właścicielem [...] gruntu oraz części budynku i urządzeń, stanowiących nieruchomość wspólną. Stwierdził, że współwłasność stanowią ściany konstrukcyjne. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r., sygn. akt I CKN 903/97, z którego wynika, że korytarze, klatki schodowe, pomieszczenia gospodarcze o specjalnym przeznaczeniu, jak pralnie, suszarnie, schowki, stanowią współwłasność, oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CZP 36/97, zgodnie z którą instalacje grzewcze, elektryczne, wodne i kanalizacyjne również stanowią współwłasność.

Skarżący stwierdził, że S. i Z. O. naruszyli jego interes prawny w ramach przeprowadzonych zmian konstrukcyjnych, których inspektorzy budowlani nie zinwentaryzowali prawidłowo – co może wskazywać na podłoże korupcyjne. Pozwolenie konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych jest ogólnikowe i nieprecyzyjne, gdyż nie został stworzony pełny katalog już wykonanych robót i drugi katalog prac, na które przysługuje pozwolenie. Inwestorzy planują przeprowadzenia prac w częściach wspólnych budynku, albowiem widoczne na rzucie pomieszczenia nr [...]: schowek nr [...], korytarz nr [...], korytarz nr [...], wiatrołap nr [...] stanowią części wspólne nieruchomości i nie są własnością inwestorów. Inwestorzy chcieli w ramach samowoli zawłaszczyć dla siebie części wspólne nieruchomości. Ponadto, bezprawnie zdemontowali instalację – pionu z wodą.

Skarżący podkreślił też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał go za stronę postępowania administracyjnego, a prace na parterze spowodowały w jego mieszkaniu, znajdującym się w tym samym budynku, szkody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 3 postępowanie odwoławcze może zostać umorzone. Organ, do którego wpływa odwołanie, w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawdzenia, czy odwołanie pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony w tym postępowaniu. Sam udział w charakterze strony, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie kreuje przymiotu strony. Ustalenie, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy.

Postępowanie w sprawie pozwalania konserwatorskiego przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 626/99 LEX nr 78933). Jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do innych aktów administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym tj. np. pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy.

Prowadzone w tym trybie postępowanie sprowadza się do oceny, czy planowane prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane podejmowane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków nie wpłyną negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków. Rozstrzygnięcie podejmowane przez organy ochrony zabytków ograniczone jest do oceny z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powyższe skutkuje tym, iż krąg stron postępowania wydawanego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określany jest niezależnie od kręgu stron pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadnie organ drugiej instancji wskazał na art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98).

W niniejszym postępowaniu, w świetle przedstawionej wyżej argumentacji, za uzasadnioną uznać należy ocenę organu drugiej instancji – odwołujący się nie ma przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie na przedmiotowe roboty budowlane. Decyzja organu pierwszej instancji nie nakładała na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień.

Z argumentacji skargi sądowej, wynika jednoznacznie, ze skarżący zarzuca inwestorom działanie w warunkach samowoli budowlanej oraz naruszenie jego prawa własności narażenie na szkody. Skarżący, w zakresie podniesionych zarzutów może szukać ochrony w organach nadzoru budowlanego (samowola), przed sądem powszechnym (naruszenie prawa własności, odszkodowanie), ale wskazane przez niego zarzuty nie stanowią o przymiocie strony w sprawie niniejszej, przed konserwatorem zabytków.

Wskazać należy, że samo pozwolenie organu konserwatorskiego na określone roboty budowlane nie daje jeszcze inwestorowi prawa do jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).

Inne orzeczenia