Wyrok TK z dnia 23.10.1990 sygn. U 1/90

Sygrantura: U 1/90
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1990-10-23
Skład: Antoni Filcek (przewodniczący), Henryk Groszyk (sprawozdawca), Maria Łabor-Soroka

Orzeczenie
z dnia 23 października 1990 r.
(U. 1 /90)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Antoni Filcek

Sędziowie TK: Henryk Groszyk (sprawozdawca)
Maria Łabor-Soroka


Protokolant: Mirosława Zadróżna

po rozpoznaniu w dniu 23 października 1990 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezydium b. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koszalinie, z udziałem uczestników postępowania: Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 czerwca 1989 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (M. P. Nr 20, poz. 141) z przepisami art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jedn. w Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 348) oraz z przepisami art. 28, 61 § 1, 104 i 107 kpa,

orzeka:

1) przepis § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 czerwca 1989 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (M. P. Nr 20, poz. 141) jest niezgodny z art. 104 kpa oraz art. 6, 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jedn. w Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348);

2) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dla doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność przepisu § 2 ust. 1 wymienionego wyżej zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 czerwca 1989 r. z przepisami art. 104 kpa oraz art. 6, 7 ust. 1 i art. 8 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi...; w wypadku nieusunięcia tej niezgodności-przepis § 2 ust. 1 wymienionego zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej traci moc z upływem tego terminu;

3) przepis § 2 ust. 1 powołanego wyżej zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 czerwca 1989 r, jest zgodny z pozostałymi przepisami wskazanymi we wniosku, tj. art. 28, 61 § 1 i art. 107 kpa oraz art. 9 wskazanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi...


UZASADNIENIE



I


Wnioskodawca, po sprecyzowaniu na rozprawie wniosku, domagał się stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, że § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 15 czerwca 1989 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (M. P. Nr 20, poz. 141), zwanego dalej zarządzeniem MRLiGŻ, jest niezgodny z przepisami art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tekst jedn. w Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348), zwanej dalej ustawą z 1958 r., oraz z przepisami art. 28, 61 § 1, 104 i 107 kpa. Nadto wnioskodawca żądał uchylenia zakwestionowanego przepisu.

Zdaniem wnioskodawcy, wyrażonym w uzasadnieniu wniosku z dnia 21 marca 1990 r. oraz w pismach z dnia 20 czerwca, 20 września i 18 października 1990 r., kwestionowany przepis pozwala ogłosić przetarg w celu ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ) pomimo nierozpoznania i nierozstrzygnięcia w drodze decyzji wniosków o ustalenie w tej drodze kandydata na nabywcę nieruchomości, w tym także wniosków pochodzących od osób uprawnionych do jej nabycia z tytułu pierwokupu. Tymczasem z przepisów art. 6-9 ustawy z 1958 r. oraz art. 28, 61 § 1, 104 i 107 kpa wynika, że wnioski osób zainteresowanych kupnem nieruchomości o ustalenie ich kandydatami na nabywców nieruchomości PFZ, zwłaszcza zaś uprawnionych do kupna z tytułu pierwokupu winny być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziany w art. 3 ustawy z 1958 r. wykaz nieruchomości PFZ przeznaczonych do sprzedaży dotyczy wyłącznie nieruchomości sprzedawanych na podstawie uprzedniej decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę. Przeznaczenie nieruchomości PFZ do sprzedaży w drodze przetargu powinno nastąpić bądź przed składaniem wniosków o nabycie nieruchomości na podstawie decyzji z art. 6 ustawy z 1958 r., bądź po zakończeniu - wszczętego na skutek złożenia takich wniosków - postępowania administracyjnego ostatecznymi decyzjami odmownymi. Zgodnie z art. 104 kpa - w każdej sprawie wszczętej na żądanie strony jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej. Przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu w toku postępowania administracyjnego o ustalenie kandydata na nabywcę w drodze decyzji prowadzi do pozbawienia strony wydania decyzji, co jest obrazą tego przepisu. Odstępstwo od wydania decyzji wymaga odpowiedniego przepisu kpa, którego nie ma. Nie może być też za taki uznany art. 9 ustawy z 1958 r., gdyż jest to przepis podporządkowany przepisom art. 6 - 8 tejże ustawy i ma charakter ewentualny oraz warunkowy.

Z załączników do wniosku wynika, że pozostaje on w związku z konkretnym stanem faktycznym, w którym - pomimo złożenia wniosku o nabycie nieruchomości PFZ przez osobę powołującą się na prawo pierwokupu z tytułu długoletniej dzierżawy tej nieruchomości (art. 695 § 2 kc) - terenowy organ administracji państwowej, kierując się opinią radcy prawnego, że w danej sytuacji prawo pierwokupu nie przysługuje, bez wydania decyzji o odmownym załatwieniu wniosku ustalił innego nabywcę w drodze przetargu.

Ustosunkowując się negatywnie do wniosku, uczestnicy postępowania: Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Prokurator Generalny w pismach z dnia 21 maja 1990 r. zajęli stanowisko, że zakwestionowany § 2 zarządzenia MRLiGŻ jest zgodny z przepisami art. 6 - 9 ustawy z 1958 r. oraz z art. 28, 61 § 1, 104 i 107 kpa.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wskazał, że ustawa z 1958 r. przewiduje dwie drogi ustalania kandydatów na nabywców nieruchomości z PFZ, a mianowicie: drogę wydania decyzji administracyjnej lub drogę przeprowadzenia przetargu. Przedmiotem nabycia w obu wymienionych przypadkach mogą być tylko te nieruchomości, które zostaną objęte wykazem sporządzonym przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, podanym do publicznej wiadomości (art. 3). Takie publiczne ogłoszenie wykazu ma na celu umożliwienie osobom zainteresowanym złożenia wniosków o nabycie nieruchomości, a jednocześnie daje rozeznanie terenowemu organowi administracji państwowej co do tego, czy zdecydować o sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu. Celem przetargu jest przede wszystkim uzyskanie za nieruchomość jak najwyższej ceny, a to można osiągnąć, gdy do przetargu stanie wielu potencjalnych nabywców. Konsekwencją takiego założenia ustawy z 1958 r. jest przepis art. 9, stanowiący o możliwości przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu, co oczywiście jest sprawą uznaniową terenowego organu administracji, uzależnioną od całokształtu okoliczności faktycznych, a m. in. od ilości złożonych wniosków. Takie uregulowanie sprawy było zamierzonym działaniem ustawodawcy, co w sposób dobitniejszy wynika z wykonawczego zarządzenia MRLiGŻ, którego przepis § 2 ust. 1 jest kwestionowany we wniosku. Z art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. wynika, że do sprzedaży w drodze przetargu może być przeznaczona nieruchomość objęta wspomnianym wykazem, odnośnie której zostały złożone wnioski o jej nabycie w związku z podaniem do publicznej wiadomości tego wykazu. Organ administracji państwowej, pomimo złożenia wniosków o nabycie, a więc pomimo wszczęcia tym samym postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 kpa), nie musi wcale wydawać decyzji administracyjnej o ustaleniu kandydata na nabywcę. Art. 104 kpa, stanowiący o rozstrzyganiu sprawy administracyjnej decyzją, nie stoi temu na przeszkodzie. Ustawa z 1958 r. zawiera bowiem przepisy szczególne w stosunku do przepisów kpa, które mogą więc przewidywać inny sposób załatwienia sprawy administracyjnej niż wydanie decyzji. Takim właśnie innym sposobem jest przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu i powiadomienie o tym osób, które uprzednio złożyły wnioski o nabycie nieruchomości. Nie zachodzi więc sprzeczność między art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. a art. 104 kpa. Zresztą rozstrzyganie o ewentualnej sprzeczności między ustawami jako równorzędnymi aktami prawnymi nie jest przedmiotem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zaś nie zachodzi sprzeczność między wymienionymi przepisami, to nie może być również mowy o sprzeczności przepisu § 2 ust. 1 wymienionego zarządzenia MRLiGŻ z art. 104 kpa. Paragraf 2 ust. 1 zarządzenia nie daje bowiem terenowemu organowi administracji państwowej innych dodatkowych uprawnień niż te, które wynikają z art. 9 ust. 1 ustawy. W § 2 ust. 1 kompetencja terenowego organu administracji co do przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu została powtórzona za przepisem art. 9 ust. 1 ustawy. Wspomniany przepis zarządzenia nie może być więc uważany za podstawę prawną uprawnienia organu administracji ww. wymienionym przedmiocie. W przepisie tym nałożono tylko na organ administracji obowiązek o charakterze technicznym, polegający na tym, że organ ten zawiadamia osoby, które złożyły wnioski o nabycie nieruchomości o tym, iż nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży w drodze przetargu. Nie można także zgodzić się z zarzutem wnioskodawcy, że § 2 ust. 1 zarządzenia MRLiGŻ dopuszcza możliwość wyznaczenia przetargu pomimo złożenia wniosku o nabycie nieruchomości przez osobę uprawnioną do jej pierwokupu. Do przetargu wówczas nie dojdzie z uwagi na zakaz wynikający z art. 9 ust. 2 ustawy. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy od razu nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży w drodze przetargu, a w ciągu 30 dni wpłynie do terenowego organu administracji państwowej wniosek w/wym. osoby o nabycie nieruchomości, jak i sytuacji, gdy najpierw są składane wnioski o nabycie nieruchomości w związku z ogłoszeniem wykazu jeszcze przed podjęciem “decyzji” o sprzedaży w drodze przetargu, a wniosek taki złoży osoba uprawniona do pierwokupu nieruchomości.

Identyczne argumenty przytoczone zostały w stanowisku Prokuratora Generalnego, który podkreślił, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może w każdym czasie przeznaczyć nieruchomość PFZ do sprzedaży w drodze przetargu, również w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem wniosków o jej nabycie, złożonych przez zainteresowane osoby. Ze względu na szczególną regulację zawartą w ustawie z 1958 r. nie zachodzi wówczas konieczność uprzedniego zakończenia postępowania decyzją administracyjną. Jedynym ograniczeniem możliwości ogłoszenia przetargu jest zgłoszenie - w miesięcznym terminie od zawiadomienia - wniosku o nabycie nieruchomości przez osobę, której służy prawo pierwokupu. W takiej bowiem sytuacji - zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r. - terenowy organ administracji państwowej nie może przeznaczyć nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu. Przepis ten chroni prawa osób, którym przysługuje prawo pierwokupu.


II


Trybunał Konstytucyjny dopuścił dowód z opinii biegłego doc. dr hab. Mirosława Wyrzykowskiego, który miał wypowiedzieć się w szczególności co do tego, czy przepisy art. 6-9 ustawy zawierają szczególną regulację prawną w stosunku do przepisu art. 104 kpa, pozwalającą na ogłoszenie przetargu bez potrzeby wydania i uprawomocnienia się decyzji załatwiającej odmownie wnioski rolników o sprzedaż nieruchomości PFZ na ogólnych zasadach określonych w art. 4, 5 i 7 wym. ustawy (w tym także rolników powołujących się na prawo pierwokupu z art. 166 § 1 kc lub 695 § 2 kc), zaś - w razie negatywnego stanowiska w tym przedmiocie - czy już samo ogłoszenie przetargu można uznać za okoliczność uzasadniającą na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzenie postępowania w sprawach wszczętych na wniosek rolników o sprzedaż im nieruchomości z PFZ na ogólnych zasadach.

Biegły w opinii z dnia 1 września 1990 r. nie wypowiedział się wprost w pierwszej kwestii. Pośrednio jednak z opinii jego można wyprowadzić wniosek, że przetarg nie może być ogłoszony przed uprawomocnieniem się decyzji załatwiającej odmownie wnioski o sprzedaż nieruchomości PFZ na ogólnych zasadach. Biegły bowiem przyjmuje, że ustawa z 1958 r. przewiduje dwa odrębne tryby sprzedaży nieruchomości PFZ: określony w art. 6 - 8 zwykły tryb oraz określony w art. 9 tryb przetargowy. Postępowanie w zwykłym trybie kończyć się winno wydaniem decyzji pozytywnej lub negatywnej. Do trybu zwykłego mają bowiem zastosowanie przepisy kpa, zaś art. 6 ustawy z 1958 r, stanowi, że ustalenie kandydata na nabywcę nieruchomości PFZ następuje w drodze decyzji. Skoro więc wszczęte zostało postępowanie o sprzedaż w zwykłym trybie, to powinno ono doprowadzić do określonego rodzaju decyzji administracyjnej. Oba tryby nie są wymienne, tzn. że w toku toczącego się postępowania nie może nastąpić zmiana trybu. Przemawia za tym oprócz względów formalnych zasada zaufania obywateli do organów Państwa, wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalności działania organów administracyjnych. Obywatel ma prawo oczekiwać trwałości reguł postępowania toczące się w jego sprawie oraz tego, że w trakcie postępowania nie zostaną one zmienione. Biegły nie znalazł podstaw do uznania, że ogłoszenie przetargu stanowi podstawę do umorzenia postępowania w zwykłym trybie na podstawie art. 105 kpa. Musiałoby to zresztą nastąpić również w drodze decyzji, od której służyłoby stronie odwołanie, a następnie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z powodu wyjazdu biegłego za granicę na kilkuletni pobyt Trybunał Konstytucyjny poprzestał na jego pisemnej opinii.


III


Na rozprawie w dniu 23 października 1990 r. umocowani przedstawiciele wnioskodawcy i pozostałych uczestników postępowania powtórzyli i podtrzymali stanowiska zajęte w przedstawionych wyżej pisemnych wystąpieniach.

Przedstawiciel wnioskodawcy dodatkowo zakwestionował regulację zawartą w art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., zarzucając, że wprowadziła ona przetargowy sposób sprzedaży nieruchomości PFZ w drodze decyzji uznaniowej - nie opartej na przepisach kpa i nie podlegającej kontroli. O przetargu decyduje fiskalny interes gminy. Tymczasem ważniejsze winny być względy społeczno-gospodarcze, zwłaszcza czy kandydat na nabywcę spełnia warunki na dobrego gospodarza, co może być sprawdzone tylko przy ustalaniu kandydata na nabywcę w drodze decyzji. Dlatego ten właśnie sposób ustalenia kandydata na nabywcę należy uznać za podstawowy, natomiast przetarg - za sposób marginalny. Kontrola obrotu gruntami PFZ powinna dotyczyć w szczególności kwestii, kto ma na nich gospodarzyć.

Przedstawiciel Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, nawiązując do dodatkowych wywodów przedstawiciela wnioskodawcy, podniósł, że po ostatniej nowelizacji kodeksu cywilnego w kierunku wolnego obrotu ziemią przez zniesienie ograniczeń w zakresie nabywania nieruchomości rolnych względy społeczno-gospodarcze straciły na znaczeniu przy ustalaniu kandydatów na nabywców nieruchomości PFZ. Nie zgodził się z opinią biegłego doc. dr hab. M. Wyrzykowskiego co do wymogu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawach z wniosków osób zgłaszających chęć nabycia gruntów PFZ, w razie gdy właściwy organ przeznacza je do sprzedaży przetargowej. Możliwość odwołania się od takich decyzji wraz ze skargą do NSA przeciągałaby nadmiernie proces sprzedaży tych gruntów. Zakwestionował jako nietrafny argument biegłego, odnoszący się do innego określenia ceny przy decyzyjnej formie ustalania kandydata na nabywcę niż ceny wywoławczej przy przetargu. W obu bowiem wypadkach jest nią ta sama cena określona w art. 4 ustawy z 1958 r. Cena nie jest zresztą elementem decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę. Wysokość ceny i sposób jej uiszczenia określa ustawa.

Zarzuty te podzielił przedstawiciel Prokuratora Generalnego.


IV


Po zapoznaniu się ze stanowiskami wnioskodawcy i pozostałych uczestników postępowania, opinią biegłego doc. dr hab. Mirosława Wyrzykowskiego oraz po przeanalizowaniu stanu prawnego będącego przedmiotem sprawy, zwłaszcza przepisów wskazanych we wniosku, Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:

Ustawa z 1958 r. po jej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 56) i uwzględnionej w jednolitym tekście ustawy z 1958 r. ogłoszonym w Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348, przewiduje dwa sposoby ustalania kandydatów na nabywców nieruchomości PFZ: 1) w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego (art. 6 ust. 1); 2) w drodze przetargu ogłoszonego przez ten organ (art. 9 ust. 1). Po wszczęciu przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w niniejszej sprawie powyższe kompetencje wskazanych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a także kompetencje tychże organów przewidziane w art. 3 ust. 1, 5 ust. 2, 6 ust. 2, 7 ust. 5, 7 ust. 6, 7 ust. 11 oraz 9 ust. 5 ustawy z 1958 r. przeszły na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) na organy gminy jako zadania zlecone. Oba sposoby są równorzędne. Przepisy ustawy z 1958 r. nie uzasadniają poglądu wnioskodawcy o ewentualnym czy warunkowym charakterze przetargu, a tym bardziej o jego marginalnym charakterze w stosunku do mającej podstawowe znaczenie sprzedaży nieruchomości PFZ kandydatowi ustalonemu decyzją (art. 6 ust. 1) na zasadach określonych w art. 4, 5 i 7 tejże ustawy. Zasady te, określające cenę sprzedawanych nieruchomości (art. 4 i 5) oraz dogodne dla nabywcy bonifikaty i reguły płatności ceny (art. 7), nie są bowiem dla zbywcy korzystne. Toteż w warunkach gospodarki rynkowej oraz kryzysowej sytuacji w budżecie Państwa oraz w budżetach gmin można spodziewać się raczej praktyki odwrotnej, w której regułą będzie ustalanie nabywcy w drodze przetargu, zwłaszcza że przeznaczenie nieruchomości PFZ do sprzedaży w drodze przetargu zależy wyłącznie od uznania organu gminy (art. 9 ust. 1), cena ustalona według zasad określonych w art. 4 jest w przetargu ceną wywoławczą (art. 9 ust. 3), zaś kandydatem na nabywcę zostaje osoba, która zaoferuje najwyższą cenę (art. 9 ust. 6), jaką kandydat na nabywcę jest obowiązany uiścić najpóźniej przy zawarciu aktu notarialnego (art. 9 ust. 8), a zatem w całości, bez rozłożenia na raty określone w art. 7 oraz bez przewidzianych w tym przepisie bonifikat.

Błędny jest też pogląd wnioskodawcy, że przewidziany w art. 3 ust. 1 rozważanej ustawy z 1958 r. wykaz nieruchomości PFZ przeznaczonych do sprzedaży, sporządzony przez organ gminy i podany do publicznej wiadomości, dotyczy nieruchomości sprzedawanych wyłącznie na podstawie decyzji o ustaleniu kandydata na nabywcę. Z treści zarówno ust. 1, jak i ust. 2 tego artykułu wynika, że jego materią jest określenie nieruchomości PFZ, jakie mogą być przedmiotem sprzedaży. Przepis powyższy nie zawiera natomiast żadnego sformułowania, pozwalającego choćby pośrednio wnioskować, że wspomniany wykaz dotyczy tylko nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży kandydatom na nabywców ustalanym w drodze decyzji przewidzianej w art. 6 ust. 1. Wniosku takiego nie uzasadnia także § 1 zarządzenia MRLiGŻ. Chociaż bowiem wnioskodawca trafnie uważa, że wnioski o nabycie nieruchomości przewidziane w punkcie 4 tego paragrafu dotyczą sprzedaży na warunkach wskazanych w art. 6 - 8 ustawy z 1958 r., określonych przez biegłego jako tryb zwykły, to jednak pogląd taki nie wynika z faktu, iż według § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia MRLiGŻ organ gminy sporządza wykaz nieruchomości PFZ przeznaczonych do sprzedaży i ogłasza go w sposób zwyczajowo przyjęty (co jest powtórzeniem treści art. 3 ust. 1 ustawy), a z innych okoliczności, o których będzie mowa w dalszych rozważaniach Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów należy uznać za prawidłowy pogląd pozostałych uczestników postępowania, reprezentowany także przez biegłego doc. dr hab. Mirosława Wyrzykowskiego, że wskazany wyżej wykaz obejmuje nieruchomości PFZ przeznaczone do sprzedaży zarówno w trybie zwykłym, poprzedzonym ustaleniem w drodze decyzji administracyjnej kandydata na nabywcę, jak też w trybie przetargowym.

Na to, że wnioski o nabycie nieruchomości PFZ przyjmowane przez organy gminy zgodnie z § 1 pkt 4 zarządzenia MRLiGŻ dotyczą sprzedaży w trybie zwykłym, a nie przetargowym, wskazują następujące okoliczności:

1) W myśl § 1 pkt 2 zarządzenia MRLiGŻ - ogłaszając publicznie wykaz przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości, organ gminy wskazuje także podstawę ustalania ich ceny. Podstawę tę określa przede wszystkim art. 4 ustawy z 1958 r., ale także i art. 5 ust. 1, uprawniający rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 5 pkt 7a powołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. - Dz. U. Nr 34, poz. 198) do obniżenia lub podwyższenia cen gruntów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, gdy odbiegają one znacznie od cen stosowanych w obrocie między rolnikami, oraz częściowo art. 7 ustawy z 1958 r., przewidujący liczne bonifikaty, będące w istocie obniżeniem ceny. Przytoczone przepisy regulują cenę nieruchomości PFZ sprzedawanych w zwykłym (decyzyjnym) trybie. Przy przetargu cena wywoławcza nie może być niższa od ceny ustalonej według zasad określonych w art. 4 ustawy z 1958 r. (art. 9 ust. 3); podstawy ustalania cen z art. 5 ust. 1 i art. 7 omawianej ustawy nie wchodzą w ogóle w rachubę. Wbrew zatem poglądowi przedstawiciela Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zachodzi różnica między tymi cenami, na co trafnie zwrócił uwagę biegły M. Wyrzykowski w złożonej opinii.

2) Stosownie do § 1 pkt 3 zarządzenia MRLiGŻ organ gminy zawiadamia pisemnie dzierżawców i współwłaścicieli nieruchomości, którym przysługuje prawo pierwokupu (art. 695 § 2 i art. 166 § 1 kc), o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży i opisanej wyżej podstawie ustalania ceny oraz o terminie składania wniosków o nabycie. Jeżeli osoby te w terminie miesięcznym od powiadomienia o zamierzonej sprzedaży skorzystają z prawa pierwokupu, ogłoszenie przetargu jest niedopuszczalne (art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Osoby te mogą nabyć nieruchomość PFZ wyłącznie w zwykłym trybie, tzn. według cen określonych stosownie do art. 4, 5 i 7 ustawy z 1958 r., na podstawie uprzedniej decyzji o ustaleniu ich kandydatami na nabywców, co wynika wyraźnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1958 r.

3) Ogłoszenie o sprzedaży nieruchomości w świetle § 1 zarządzenia MRLiGŻ nie zawiera w ogóle wzmianki o możliwości sprzedaży przetargowej, w związku z czym składane wnioski dotyczyć mogą tylko nabycia w trybie zwykłym (decyzyjnym).

Ustawa z 1958 r. nie zawiera bliższej regulacji trybu postępowania przy załatwianiu wniosków o ustalenie kandydatów na nabywców nieruchomości. Czynność ta nie należy jednak do dziedziny prawa cywilnego, a do prawa administracyjnego, zatem w sprawach nie uregulowanych w ustawie z 1958 r. należy stosować procedurę określoną w kpa.

Skoro zaś wnioski o nabycie nieruchomości, składane organom gminy przez osoby zainteresowane ich kupnem w trybie zwykłym, powodują wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 w zw. z art. 28 kpa), co jest zresztą bezsporne w sprawie, to zgodnie z art. 104 § 1 kpa wymagają załatwienia w drodze wydania decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. To ostatnie zastrzeżenie dodano do art. 104 § 1 kpa w noweli z 1980 r. Odnosi się ono do możliwości załatwienia sprawy w drodze ugody (vide Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz PWN 1987, str. 229). Oczywiście inne załatwienie sprawy administracyjnej niż w drodze wydania decyzji wynikać może także z przepisów zawartych w innych ustawach niż kpa. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Prokurator Generalny dopatrują się takiego przepisu w art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r., upoważniającym organ gminy do przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu. Podnoszą oni, że przepis ten zawiera regulację szczególną w stosunku do przepisów kpa. Z takim poglądem można się zgodzić jedynie częściowo, mianowicie w zakresie odnoszącym się do samego ogłoszenia przetargu. Nie wymaga ono wydania decyzji, gdyż nie jest czynnością administracyjną, a raczej cywilnoprawną. Natomiast w stosunku do art. 104 § 1 kpa ustawa z 1958 r., zwłaszcza jej art. 9 ust. 1 nie zawiera szczególnej regulacji, pozwalającej na odstąpienie od wydania decyzji we wszczętej sprawie o ustalenie kandydata na nabywcę nieruchomości. Przeciwnie, przepisy art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 ustawy z 1958 r. mówią o wydaniu decyzji. Oczywiście nie musi to być zawsze decyzja pozytywna. Może być to decyzja odmowna, przy czym wystarczającą przyczyną odmowy ustalenia osoby ubiegającej się o nabycie nieruchomości PFZ w trybie zwykłym, na korzystniejszych warunkach cenowych określonych w art. 4, 5 i 7 ustawy z 1958 r., a nie korzystającej z prawa pierwokupu, może być zdecydowanie się organu gminy, po wpłynięciu wniosków o nabycie w trybie zwykłym na ogłoszenie przetargu. Przeznaczenie nieruchomości PFZ do sprzedaży w drodze przetargu jest bowiem w świetle art. 9 ust. 1 ustawy pozostawione uznaniu organu gminy, a jedynym jego ograniczeniem jest wypływające z art. 166 § 1 i 695 § 2 kc prawo pierwokupu współwłaścicieli i długoletnich dzierżawców sprzedawanych nieruchomości, zgłoszone w ciągu miesiąca od dary zawiadomienia wym. osób o zamierzonej sprzedaży tych nieruchomości. Brak merytorycznych szans na zmianę takiej odmownej decyzji w postępowaniu odwoławczym lub w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uzasadnia jednak odmowy jej wydania i przystąpienia przed jej uprawomocnieniem do przetargu. Tym bardziej konieczne jest wydanie decyzji odmownej, gdy o sprzedaż w trybie zwykłym ubiega się osoba powołująca się na prawo pierwokupu, kwestionowane przez organ gminy, jak to miało miejsce w przedstawionym w części I niniejszego uzasadnienia stanie faktycznym, na tle którego powstała rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny sprawa.

Tymczasem zakwestionowany przepis § 2 ust. 1 zarządzenia MRLiGŻ, wbrew przytoczonym przepisom art. 6, 7 i 8 ustawy z 1958 r. oraz art. 104 kpa, zezwala na ogłoszenie przetargu, bez potrzeby wydania i uprawomocnienia się odmownej decyzji ustalenia kandydatami na nabywców nieruchomości osób ubiegających się o kupno w zwykłym trybie, w tym także powołujących się na prawo pierwokupu. Stanowi on bowiem, że w razie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu, organ gminy zawiadamia o tym osoby, które złożyły wnioski o nabycie nieruchomości. Jak już wyżej wyjaśniono, są to wnioski o nabycie nieruchomości PFZ w trybie zwykłym. Wynikająca z kwestionowanego przepisu możliwość załatwienia tych wniosków przez zawiadomienie osób ubiegających się o kupno o możliwości ich udziału w przetargu jest rozwiązaniem nie przewidzianym w art. 9 ustawy z 1958 r., i dlatego kwestionowany przepis - wbrew odmiennemu poglądowi Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Prokuratora Generalnego - nie może być uznany za li tylko normę techniczno-organizacyjną, realizującą dyspozycję art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. Zawiera on bowiem odmienną regulację niż przepisy art. 6, 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z 1958 r. oraz art. 104 kpa, które wymagają załatwienia wniosków w drodze decyzji, i dlatego jest z tymi przepisami niezgodny.

Niezgodność ta nie jest pozorna, co pozwalałoby na jej usunięcie w drodze wykładni, a rzeczywista, wymagająca jej usunięcia w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Na rzeczywisty charakter niezgodności wym. przepisów wskazuje nie tylko treść kwestionowanego przepisu oraz przepisów ustaw, z którymi stwierdzono jego niezgodność, lecz także stanowisko Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, od którego pochodzi kwestionowane zarządzenie z 15 czerwca 1989 r., oraz Prokuratora Generalnego. Obaj wymienieni uczestnicy postępowania odczytują kwestionowany przepis jako zezwalający na załatwienie wniosków o nabycie nieruchomości w trybie zwykłym (decyzyjnym) przez zawiadomienie wnioskodawców o przetargu, bez potrzeby wydania decyzji odmawiającej ustalenia ich kandydatami na nabywców na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Nie stanowi argumentu prawnego w sprawie podnoszona przez przedstawiciela Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej okoliczność, że przyjęcie konieczności wydania decyzji, rozstrzygających wnioski osób ubiegających się o nabycie nieruchomości PFZ w trybie zwykłym, ze względu na możliwość zaskarżenia decyzji w postępowaniu odwoławczym wraz z ewentualną skargą do NSA przedłuży nadmiernie proces sprzedaży tych nieruchomości. Przyspieszenie tego procesu jest zresztą możliwe, gdyż ustawa z 1958 r. nie stanowi przeszkody do ogłoszenia przetargu bez uprzedniego zbierania wniosków o nabycie nieruchomości PFZ w trybie zwykłym. Możliwość taka jest bezsporna między wnioskodawcą a pozostałymi uczestnikami postępowania. Niestety, nie przewiduje jej i w związku z tym bliżej nie precyzuje kwestionowane zarządzenie MRiGŻ, chociaż kształtowanie się popytu na kupno nieruchomości rolnych może być znane organom gminy również z innych źródeł niż wnioski o nabycie określone w § 1 pkt 4 tegoż zarządzenia.

W świetle judykatury Trybunału Konstytucyjnego, znajdującej swój wyraz m. in. w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/86 (Orzecznictwo TK 1986 r. poz. 2), normatywny akt wykonawczy do ustawy, jakim jest kwestionowane zarządzenie MRLiGŻ, wydane na podstawie art. 8 (w jednolitym tekście - art. 15) ustawy z 1958 r., zawierającego upoważnienie do określenia szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości PFZ, powinien być zgodny nie tylko z przepisami ustawy, na podstawie której został wydany, lecz także z innymi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, odnoszącymi się bezpośrednio lub pośrednio do ustaleń będących przedmiotem danego aktu wykonawczego. Taki też jest zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do badania zgodności z aktami ustawodawczymi podustawowych aktów normatywnych wydanych przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, określony w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98 ze zm.).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego orzeczenia.

Zawarte w nim rozstrzygnięcie uwzględnia niezbędną w stosunkach między obywatelem a organami administracji państwowej i samorządowej pewność reguł postępowania, jaką daje wynikające z art. 104 kpa prawo obywatela do rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Przemawia za tym - jak słusznie wskazał biegły - zasada zaufania obywateli do organów Państwa i organów samorządu, wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalności działania organów administracji państwowej i samorządowej.

Rozstrzygnięcie to zabezpiecza też w pełniejszy sposób prawa osób uprawnionych do pierwokupu zbywanych nieruchomości. Wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Prokuratora Generalnego, ochrona wynikająca z art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest niewystarczająca, skoro - jak w stanie faktycznym, przytoczonym przez wnioskodawcę - nie eliminuje wypadków ogłoszenia przetargu w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem o nabycie ze strony osób powołujących się na pierwokup, nie uznany przez organ gminy (dawniej terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego). Wprawdzie osoby te - jeżeli istotnie przysługiwało im prawo pierwokupu - będą mogły na podstawie art. 599 § 2 kc domagać się w procesie cywilnym unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz nabywcy ustalonego w drodze przetargu, jednakże pozytywny wyrok w tym przedmiocie nie spowoduje nabycia prawa własności nieruchomości przez osobę, której przysługuje prawo jej pierwokupu. Dla sporządzenia na jej rzecz notarialnego aktu sprzedaży nieruchomości niezbędne będzie uzyskanie przez nią decyzji o ustaleniu jej kandydatem na nabywcę tej nieruchomości (art. 8 i 10 ust. 2 ustawy z 1958 r.). Przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcie pozwała uniknąć tego niedogodnego dla osób uprawnionych do pierwokupu procederu przez wydanie decyzji rozstrzygającej ich wnioski przed ogłoszeniem przetargu.

V.

Wobec podtrzymywania przez wnioskodawcę wniosku o uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu § 2 ust. 1 zarządzenia MRLiGŻ w razie stwierdzenia jego niezgodności z przepisami kpa i ustawy z 1958 r., należy przypomnieć, że już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9.04.1990 r., sygn. akt T. 2/90, o nadaniu niniejszej sprawie dalszego biegu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że takie żądanie nie znajduje podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29. 04. 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał orzeka tylko o zgodności lub niezgodności zakwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. W razie wydania, jak w niniejszej sprawie, orzeczenia o niezgodności - uchylenie zakwestionowanego aktu normatywnego w całości lub części względnie dokonanie w nim odpowiednich zmian nie później niż w terminie 3 miesięcy należy - w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - do organu, który wydał ten akt. Nieusunięcie stwierdzonej niezgodności w terminie i trybie określonym w powyższym przepisie powoduje ex lege utratę mocy aktu normatywnego, uznanego za niezgodny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym (art. 9 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Toteż w oparciu o powołane wyżej przepisy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji.

VI.

Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności § 2 ust. 1 zarządzenia MRLiGŻ z pozostałymi przepisami wskazanymi we wniosku, tj. art. 28, 61 § 1 i art. 107 kpa oraz art. 9 ustawy z 1958 r. Chociaż przepisy te mają pomocnicze znaczenie przy wykładni materii objętej zakwestionowanym przepisem, to jednak nie pozostają z nim w takim związku, który pozwalałby na przyjęcie ich za punkt odniesienia przy kontroli jego legalności. Z tego względu Trybunał uznał, że § 1 ust. 2 zarządzenia MRLiGŻ jest zgodny z tymi przepisami, czemu dał wyraz w punkcie 3 sentencji.

Inne orzeczenia