Wyrok TK z dnia 29.09.1993 sygn. K 17/92

Sygrantura: K 17/92
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1993-09-29
Skład: Czesław Bakalarski , Henryk Groszyk , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha (sprawozdawca), Tomasz Dybowski (przewodniczący)

33

Orzeczenie
z dnia 29 września 1993 r.
( K. 17/92)



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Tomasz Dybowski

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha - sprawozdawca
Henryk Groszyk
Janina Zakrzewska

Protokolant: Karol Radziwiłł



po rozpoznaniu w dniu 29 września 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 87, poz. 506) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 321 - tekst jednolity Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60) z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426),

orzeka:

art. 32 ust. 5, zdanie 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60) jest niezgodny z art. 1 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym.

UZASADNIENIE

I

W dniu 26 listopada 1992 r. Prezes NSA złożył wniosek o orzeczenie niezgodności z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP przepisów art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60). Zaskarżona regulacja dotyczy wprowadzonego ustawą z dnia 1 sierpnia 1992 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 321) nowego rodzaju świadczenia zakresu pomocy społecznej w postaci biletu kredytowanego. Świadczenie to, zgodnie z art. 32 ust. 5 w związku z ust. 1 tego artykułu, jest formą zasiłku celowego przyznawanego z pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zaskarżeniu uległ sam sposób przyznawania lub odmowy pomocy w tej formie, który zgodnie z art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy "nie wymaga wydania decyzji".

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, a więc również w sprawie zasiłków celowych, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 kpa, kodeks ten stosuje się w postępowaniu przed organami administracyjnymi w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Z kolei - zgodnie z art. 1 § 1 pkt 3 oraz art. 196 § 1 i § 3 kpa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być tylko decyzje administracyjne oraz niektóre postanowienia. Wynika stąd, że ustawą z dnia 1 sierpnia 1992 r. zakwalifikowano indywidualne akty administracyjne, związane z przyznaniem zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego, do kategorii czynności faktycznych pozbawionych ochrony wynikającej z kpa (poza ochroną z działu VIII tego kodeksu dotyczącego skarg i wniosków), a w szczególności ochrony w toku postępowania administracyjnego i - co najważniejsze - ochrony sądowo-admnistracyjnej.

Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzone rozwiązanie narusza przepis art. 1 Konstytucji RP ustanawiający zasadę państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Argumentację uzasadniającą taką kwalifikację powyższej regulacji wnioskodawca opiera o dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (w szczególności orzeczenie z dnia 7 stycznia 1992 r. - sygn. akt K. 8/91), w którym zawarto tezy odnoszące się do treści zasady państwa prawnego. Zgodnie z nimi jednym z fundamentalnych założeń państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem. Prawo do wymiaru sprawiedliwości przez sąd zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek wykładnia ścieśniająca art. 1 Konstytucji w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju RP. Prawo jednostek do rzetelnego. i publicznego procesu, w którym rozstrzygane są jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym a także do postępowania, w którym przedstawione są przeciwko niej zarzuty karne, wynika z zasady zawartej w art. 1 Konstytucji. Za taką wykładnią art. 1 Konstytucji przemawia także art. 56 ust. 1 Konstytucji który stanowi, iż wymiar sprawiedliwości w RP sprawuje Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne. Odnosząc powołane tezy do zaskarżonej regulacji wnioskodawca stwierdza, że odmowa wymiaru sprawiedliwości, będąca konsekwencją uznania indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest przyznanie lub odmowa biletu kredytowanego, za akt nie będący decyzją administracyjną, narusza przepis art. 1 Konstytucji i jest z nim niezgodna.

Zdaniem wnioskodawcy dyspozycja kwestionowanego art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej narusza jednocześnie konstytucyjną zasadę równości praw, sformułowaną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Ocena treści art. 32 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej pozwala - jego zdaniem - na sformułowanie wniosku, że zasiłek celowy posiada charakter uznaniowy: może, lecz nie musi być przyznany, przy czym niezależnie od woli ubiegającego się o zasiłek może on być przyznany w formie pieniężnej lub w formie niepieniężnej, w tym w formie biletu kredytowanego. Nie istnieje, co prawda, grupa podmiotów o cesze relewantnej "odbiorcy zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego”, grupę taką stanowią bowiem wszystkie podmioty spełniające warunki do uzyskania danego zasiłku w jakiejkolwiek formie. Uniemożliwienie jednak skorzystania części tej grupy z dobrodziejstw kpa, w tym z możliwości zaskarżenia aktu indywidualnego do sądu jest - w ocenie wnioskodawcy - rażącą dyskryminacją, niedopuszczalną w myśl art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku w piśmie z dnia 12 stycznia 1993 r., zajął stanowisko, że zakwestionowany przepis art. 32 ust. 5 zdanie drugie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie narusza art. 1 ani art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator stwierdza, iż aczkolwiek zaskarżona regulacja może budzić pewne wątpliwości wobec niewskazania w ustawie trybu odwołania się w razie odmowy przyznania pomocy w tej formie, to jednak analiza zaskarżonego przepisu na tle innych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie uzasadnia twierdzenia o jego niezgodności ze wskazanymi przepisami konstytucyjnymi. W ocenie Prokuratora Generalnego mimo, iż z art. 1 Konstytucji RP wynika, że prawodawca ustalając prawa i obowiązki podmiotów winien jednocześnie normować tryb kontroli rozstrzygnięć organów administracji, to jednak zasada państwa prawnego może być realizowana przy pomocy zróżnicowanych narzędzi prawnych, a więc w zależności od rodzaju i charakteru normowanej materii.

Ustawa o pomocy społecznej normuje zasady i warunki zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych osób i ich rodzin, które nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności życiowych. Duża różnorodność tych sytuacji uzasadnia - zdaniem Prokuratora - stosowanie zróżnicowanych sposobów ich łagodzenia. Pomoc ta ma niekiedy charakter pomocy doraźnej, wynikającej z przemijającej i krótkotrwałej sytuacji, w której znalazła się osoba potrzebująca pomocy. Takie wyjątkowe sytuacje, zdaniem Prokuratora, uzasadniają stosowanie nietypowych sposobów ich rozwiązywania, a w tym także odmiennych zasad postępowania w takich sprawach. W ocenie Prokuratora sytuacja taka występuje w przypadku odnoszącym się do pomocy w formie biletu kredytowanego, którego przyznanie lub odmowa przyznania następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz czynności faktycznej. Czynności te stanowią jedną ze stosowanych w prawie form załatwiania spraw administracyjnych. Kwestionowany przepis nie może być odczytywany bez uwzględnienia celu, formy i okoliczności rozpoznawania tych spraw. Jeżeli uwzględni się szczególny charakter omawianego zasiłku celowego, świadczonego niejednokrotnie doraźnie przez organy opieki społecznej nie miejsca zamieszkania (właściwości miejscowej), a miejsca pobytu osoby ubiegającej się o ten zasiłek, to zastosowanie w tych sprawach w całości procedury określonej przepisami kpa byłoby niekiedy praktycznie niemożliwe, a w konsekwencji także mogłoby prowadzić do naruszenia zasady państwa prawnego. W tej sytuacji, zdaniem Prokuratora Generalnego, samo odstępstwo od stosowania przepisów kpa o wydawaniu decyzji w omawianych sprawach, nie narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Zdaniem Prokuratora Generalnego brak jest również wystarczających przesłanek do podzielenia argumentacji wnioskodawcy jakoby rozpatrywany przepis ustawy o pomocy społecznej naruszył zasadę równości sformułowaną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wyłączenie wydawania decyzji w omawianych sprawach dotyczy bowiem wszystkich osób ubiegających się o bilety kredytowane. Nie występuje więc w nim wewnętrzna niespójność oraz zróżnicowanie osób znajdujących się w podobnej (relewantnej) sytuacji. Różnica procesowa osób ubiegających się o świadczenie pomocy społecznej występuje natomiast pomiędzy trybem załatwiania spraw o bilety kredytowane a pozostałymi sprawami o świadczenia społeczne. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak wniosku o nierównoprawnym traktowaniu świadczeniobiorców z uwagi na inny rodzaj tych spraw i inne warunki ich załatwiania.

II

Na rozprawie w dniu 29 września 1993 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał żądanie wniosku i główne punkty jego uzasadnienia. Dodał, iż brak wymogu decyzji administracyjnej dla przyznania lub odmowy pomocy społecznej w postaci biletu kredytowanego dopuszcza pominięcie pisemnej formy rozstrzygnięcia sprawy petenta i ograniczenie się przez organ administracji do zakomunikowania mu ustnie odmowy przyznania biletu kredytowanego. Ustawowa formuła "odmowy pomocy” bez wydania pisemnej decyzji zakłada dowolność działania administracji i nie może nie mieć negatywnego znaczenia dla zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia przez osobę ubiegającą się o pomoc. W konsekwencji trudno ją pogodzić z realizacją zasady państwa prawnego. Przedstawiciel wnioskodawcy rozwinął także pogląd zawarty we wniosku, że kwestionowane w nim przepisy art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej niezgodne są z zasadą równości.

Przedstawiciel Sejmu RP, który nie zajął wcześniej stanowiska w sprawie na piśmie, zreferował przebieg prac Sejmu nad nowelizacją ustawy o pomocy społecznej w drodze powołanej wyżej ustawy z dnia 1 sierpnia 1992 r., zwracając w szczególności uwagę na dyskusję nad projektem tej ustawy w podkomisji sejmowej w części dotyczącej kwestionowanego we wniosku przepisu ustawy. W dyskusji tej sformułowano pogląd, że tryb przyznawania lub odmowy biletu kredytowanego powinien być ze względów praktycznych uproszczony.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko, jakie zajął w sprawie wcześniej na piśmie. Rozwinął pogląd, że tryb postępowania w sprawie przyznawania świadczenia w postaci biletu kredytowanego przyjęty przez ustawodawcę, dotyczy spraw drugorzędnych, jest uzasadniony z powodów praktycznych i ustanowiony został ku wygodzie zainteresowanych. Nie może więc być oceniany ujemnie z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Pogląd ten połączył ściśle z twierdzeniem, że przyznanie lub odmowa biletu kredytowanego jest czynnością faktyczną organu administracji.

III

Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów prawnych, które dotyczą rozpatrywanej sprawy ustalił i zważył co następuje:

1. Zasadniczą częścią ustawy o pomocy społecznej są regulacje dotyczące określonego systemu zabezpieczenia społecznego w postaci świadczeń pomocy społecznej. Ustawa określa zarówno rodzaje tych świadczeń, jak również same zasady ich udzielania. Świadczenia pomocy społecznej występują w formie tzw. świadczeń środowiskowych (poza zakładowych) obejmujących świadczenia pieniężne w postaci zasiłków (stałych, okresowych, celowych), świadczenia w naturze, a także świadczenia w formie usług oraz w formie świadczeń zakładowych w postaci umieszczenia w domach pomocy społecznej. Charakter tych świadczeń, także z punktu widzenia pozycji prawnej świadczeniobiorcy, jest zróżnicowany. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że obok takich oświadczeń, których udzielenie jest - przy istnieniu określonych przesłanek - obowiązkowe (np. zasiłek stały - art. 27 ustawy), występują świadczenia, które powinny zostać udzielone (np. świadczenia w naturze - art. 13 ustawy), jak również takie, które mogą zostać udzielone (np. świadczenia określone w art. 24, 31 i 32 ustawy).

W zależności od rodzaju świadczenia różna jest więc pozycja prawna świadczeniobiorcy. Obok świadczeń, które w sposób wyraźny mają charakter roszczeniowy (np. zasiłki stale), występują również takie, które charakteru takiego nie posiadają.

Wprowadzone do ustawy o pomocy społecznej nowelizacją z dnia 1 sierpnia 1992 r. nowe świadczenie w postaci biletu kredytowanego (art. 32 ust. 5) jest formą zasiłku celowego. Zasiłek celowy, zgodnie z ustawą, jest jednorazowym świadczeniem z reguły o charakterze pieniężnym, przyznawanym "w celu zaspokojania niezbędnej potrzeby bytowej" (art. 32 ust. 1). Może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży (art. 32 ust. 2). Może być również przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 32 ust. 3 i 4). Zgodnie z ogólniejszym przepisem art. 6 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w uzasadnionych przypadkach świadczenia pieniężne mogą być przyznane w formie niepieniężnej. Ma to miejsce w szczególności w przypadku korzystania ze świadczeń pieniężnych w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Przewidziany w art. 32 ust. 5 ustawy zasiłek celowy w formie biletu kredytowanego jest bez wątpienia niepieniężną formą zasiłku celowego o charakterze uznaniowym. O przyznaniu zasiłku celowego, jak również o wyborze jego formy niepieniężnej, także w formie biletu kredytowanego, decyduje kierownik ośrodka pomocy społecznej.

2. Obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej w zakresie przyznania określonych ustawą świadczeń spoczywa na gminie. Przyznawanie zasiłków celowych w zależności od przesłanek ich udzielania ustawa zalicza bądź do zadań własnych (art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 3a), bądź do zadań zleconych gminy (art. 11 pkt 3 i 4). Przyznawanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego jest zadaniem zleconym gminie (art. 11 pkt 4). Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 1a ustawy zadania zlecone gminie realizują ośrodki pomocy społecznej.

Świadczenia pomocy społecznej udzielane są z reguły za pomocą indywidualnych aktów administracyjnych, tj. w postaci decyzji administracyjnych (art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 1 kpa). Wyjątkiem od tej reguły są świadczenia pieniężne lub w naturze udzielone w celu ekonomicznego usamodzielnienia osoby lub rodziny. Świadczenia te udzielane są w drodze umów cywilnoprawnych (pożyczki czy też użyczenia - art. 24 ust. 2 i 3 ustawy). Wyjątkiem od tej reguły są także - przewidziane już w tekście pierwotnym ustawy (art. 23) - świadczenia w postaci pracy socjalnej i poradnictwa (w szczególności prawnego i psychologicznego), które na mocy art. 43 ust. 2 ustawy nie wymagają wydania decyzji. Jest wreszcie takim wyjątkiem również określony w zaskarżonym we wniosku przepisie sposób przyznawania lub odmowy pomocy w formie biletu kredytowanego.

Zawarta w art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy formuła "...nie wymaga wydania decyzji" odnośnie do przyznawania bądź odmowy zasiłku w formie biletu kredytowanego nie pozostawia wątpliwości, że mocą wyraźnego postanowienia ustawy w sprawach tych wyłączone zostały wszelkie postanowienia kpa odnoszące się do postępowania organu przy rozstrzyganiu spraw w drodze decyzji administracyjnych, a także postępowania odwoławczego, uchylania, zmiany czy też stwierdzenia nieważności decyzji oraz zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Poza złożeniem skargi do właściwego organu (wojewody) w trybie określonym w dziale VIII kpa, świadczeniobiorca pozbawiony jest innych możliwości wpływu na zmianę treści rozstrzygnięcia organu w przypadkach odmowy przyznania świadczenia w formie biletu kredytowanego.

3. Pomoc społeczną traktuje się współcześnie z reguły jako jeden z elementów zabezpieczenia społecznego pojmowanego jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do pracy, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny. W skład tak pojętego zabezpieczenia społecznego wchodzą trzy instytucje prawne: ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna. Pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający. Obejmuje bowiem te przypadki, w których nie ma możliwości wypłaty świadczeń z tytułu ubezpieczeń czy zaopatrzenia, jak również może uzupełniać świadczenia wypłacone z tych tytułów. Jest więc ona stosowana wobec osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w sytuacjach, w których osoby te nie nabyły uprawnień z tytułu ubezpieczeń czy zaopatrzenia, bądź gdy świadczenia są niewystarczające ze względu na stan zdrowia danej osoby, wypadki losowe itp.

Do czasu uchwalenia ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej tę sferę działalności państwa regulowała ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r., o opiece społecznej. (Dz. U. RP Nr 92, poz. 726 z późn. zmianami). Ustawa ta nakładała na gminy obowiązek udzielania pomocy osobom znajdującym się w stanie ubóstwa a przebywającym na terenie danej gminy. Formy i warunki udzielania tej pomocy określał art. 3 ustawy. Polegały one na obowiązku dostarczania określonych przedmiotów czy dóbr osobom uprawnionym do pomocy.

W pierwszych latach po wojnie zakres obowiązywania tej ustawy potwierdzono dekretem z dnia 22 października 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepisów ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej (Dz. U. Nr 65, poz. 389). Nie była ona jednak w praktyce stosowana. Została bowiem zastąpiona faktycznie całym szeregiem aktów, głównie o charakterze instrukcji. Akty te w przeważającej mierze sprzeczne były z ustawą; z ustawy wynikał bowiem obowiązek udzielenia takiej pomocy, instrukcje zaś uzależniały stosowanie tej pomocy od uznania organu. Niezależnie więc od trudnych warunków materialnych osoby, organ mógł zgodnie z prawem odmówić udzielenia pomocy.

Z chwilą utworzenia NSA i poddania jego kompetencji także decyzji w sprawach opieki społecznej (art. 196 § 2 pkt 20 kpa) przed sądem administracyjnym stanęły do wyboru dwa rozwiązania: stanąć na stanowisku obowiązywania ustawy z 1923 r., bądź stwierdzić jej wygaśnięcie na mocy desuetudo. W tym drugim przypadku cały dział pomocy społecznej, mimo iż ujęty w klauzuli kompetencyjnej NSA, faktycznie nie mógłby być kontrolowany z powodu braku podstaw prawnych, gdyż zgodnie z przyjętą przez NSA zasadą podstawą prawną decyzji może być tylko ustawa i akty wykonawcze w niej. W rozpatrywanych przez NSA sprawach z zakresu pomocy społecznej sąd konsekwentnie stal na stanowisku, że nadal obowiązuje ustawa z 1923 r. o opiece społecznej. Mimo pewnej niejednolitości i niespójności tego orzecznictwa NSA nie uznawał z reguły instrukcji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej za akty, które mogłyby stanowić podstawę decyzji administracyjnych. Materialne podstawy wydawania decyzji NSA z reguły odnajdywał w przepisach ustawy z 1923 r.

Wyjątkiem, który nie znalazł późniejszego potwierdzenia w innych orzeczeniach a wywołał dyskusję w nauce, był wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r. (SA 767/81), w którym NSA uznając moc obowiązującą ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. stwierdzał, że "tym niemniej nie upoważnia to do wniosku, że treść art. 3 zobowiązuje organy administracji do działania w formie decyzji administracyjnej. Dostarczanie bowiem żywności, bielizny, obuwia itp. jest działaniem bezpośrednim nie mającym cech postępowania decyzyjnego". Ustawa ta, zdaniem NSA, nie przewiduje dla podobnych rozstrzygnięć formy decyzji, mowa jest w niej jedynie o czynnościach materialno-technicznych. Zdaniem NSA o decyzji można mówić wówczas, gdy forma ta przewidziana jest w przepisach prawa materialnego w sposób wyraźny lub dorozumiany przez użycie zwrotów typu "zezwala", "zabrania", "przyznaje”, "stwierdza” (OSPiKA 1983 r., z. 3 poz. 50). W krytycznej glosie do tego wyroku autorzy w oparciu o wykładnię ustawy o opiece społecznej, jak również poglądy nauki prawa administracyjnego wykazywali, że jeżeli przepis prawa nie określa formy prawnej konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, to organ administracji winien dokonać jej w formie aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Czynności materialno-techniczne nie są prawną formą działania, która może wyznaczyć sytuację prawną obywatela. Jest to prawna forma działania, która ma zastosowanie w zakresie wykonania uprawnień i obowiązków obywatela wypływających bezpośrednio z przepisu prawa bądź decyzji administracyjnej. Przez podjęcie zespołu czynności materialno-technicznych, bądź jednorazową czynność organ administracji doprowadza do wykonania tych aktów, wprowadzając także zmiany w rzeczywistości społecznej, w której sytuacja obywatela jest zgodna z ich treścią. W konkluzji stwierdzili, że "w przypadkach gdy uprawnienie lub obowiązek obywatela nie wypływa z mocy prawa a dopiero w wyniku konkretyzacji organu, organ administracji państwowej, jeżeli nie jest przewidziana inna prawna forma (umowa, ugoda), obowiązany jest dokonać jej w drodze decyzji administracyjnej" (J. Jendrośka, B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 27.04.1981 r., SA 767/81 OSPiKA nr 5/1983 r., s. 257).

W związku z mankamentami wcześniejszej regulacji prawnej pomocy społecznej oraz oparciem jej w praktyce na aktach typu instrukcji i znacznym jej rozproszeniem, ujawniła się potrzeba nowego uregulowania tej instytucji. Wśród postulatów dotyczących określonych zmian pomocy społecznej, jednym z naczelnych byt postulat oparcia jej na zasadzie roszczeniowej. W literaturze przedmiotu sformułowano pogląd (por. np. M. Mincer), że akt taki powinien tworzyć dla obywateli uprawnienia do uzyskania określonych świadczeń w przypadku odpowiadania określonym kryteriom. Oznaczałoby to wprowadzenie obowiązku organu udzielenia pomocy, chociaż ze względu na szczególne cechy pomocy społecznej akt taki musiałby być elastyczny. Elastyczność ta powinna dotyczyć jednak wyjątków od ogólnej zasady. Zezwalałaby na przyznanie pomocy także w sytuacjach szczególnych mimo braku spełnienia formalnych kryteriów.

Uchwalona w dniu 29 listopada 1990 r. ustawa o pomocy społecznej postulat ten realizuje jedynie częściowo. Ustawa ta nie zawiera ogólnego przepisu o prawie obywateli do świadczeń pomocy społecznej. W przepisach ustawy znaleźć można wprawdzie sformułowania przewidujące prawo do świadczeń o pomocy społecznej, lecz odnosi się to jedynie do niektórych świadczeń (pieniężnych) przy zaistnieniu warunków określonych w art. 4 ustawy. Przepis ten, zdaniem nauki prawa, wydaje się stanowić wynik swoistego kompromisu między, z jednej strony, świadomością potrzeby wzmocnienia w ustawie pozycji prawnej świadczeniobiorcy, a z drugiej obawą, że ogólny przepis o prawie do świadczeń pomocy społecznej będzie interpretowany w kategoriach przyznania w ten sposób obywatelom roszczenia prawnego do wszystkich świadczeń pomocy społecznej, co w ówczesnej i trwającej nadal sytuacji ekonomicznej byłoby nie do zrealizowania. Pod tym względem rozwiązania przyjęte w ustawie zbliżyły się do rozwiązań zawartych w ustawodawstwie innych krajów europejskich (RFN, Szwecja, Finlandia, Norwegia), gdzie w zależności od rodzaju świadczeń różnicuje się pozycję prawną świadczeniobiorcy, a jednostce przysługuje roszczenie o udzielenie świadczenia wtedy, jeżeli mają one charakter obowiązkowy (H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992 r., jw. s. 46, 99-100, 104).

4. Jak zaznaczono wyżej, w ustawie z 1990 r. z punktu widzenia samej zasady udzielania świadczeń, dokonano w szczególności podziału na świadczenia, które powinny zostać udzielone w razie zaistnienia przewidzianych przepisami okoliczności (świadczenia obowiązkowe) oraz takie, które mogą zostać udzielone (świadczenia fakultatywne). Zasiłki celowe, do których należy również świadczenie w postaci przyznania biletu kredytowanego, posiadają charakter świadczenia fakultatywnego. Art. 32 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny wskazuje, że zasiłek celowy z pomocy społecznej może zostać przyznany; art. 32 ust. 5 stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Normy prawne tego rodzaju należy zakwalifikować jako zawierające upoważnienie dla organu administracji do działania w ramach uznania. Oparcie rozstrzygnięcia na uznaniu organu nie oznacza jednak pełnej dowolności udzielenia świadczenia. Organy powołane do świadczenia pomocy są ograniczone dość precyzyjnie zakreślonymi granicami potrzeb, które mogą zaspakajać i środków, którymi mogą dysponować, lecz ostateczna decyzja w tej sprawie ma charakter fakultatywny i zarazem konstytutywny. Od organu bowiem zależy ocena konkretnego życiowego zdarzenia i dopiero z chwilą wydania pozytywnej decyzji można mówić o osobie, na rzecz której pomoc ma być udzielona, jako o podmiocie uprawnionym do świadczenia.

Niezależnie od dyrektyw zawartych w art. 32, a odnoszących się do przesłanek udzielania zasiłków celowych, ogólne granice w jakich poruszać się może organ upoważniony do udzielenia świadczeń zakreślają przepisy zawarte w rozdziale 1 ustawy, odnoszące się do ogólnych zasad pomocy społecznej. Znaczenie takie ma w szczególności art. 2 zawierający dyrektywy dotyczące zakresu świadczeń i wskazujący na cele pomocy społecznej. Zgodnie z wymaganiami demokratycznego państwa prawnego i stosownie do art. 3 ust. 2 Konstytucji RP ("wszystkie organy... administracji państwowej działają na podstawie prawa") nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach nie związanym prawem i nie kontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, nie związaną niczym możliwość rozstrzygania, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób pewną szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli.

Kontroli sądowej winny być poddane także akty przydziału dóbr. Wg. panującego poglądu społeczne znaczenie sądowej kontroli działania administracji w dziedzinie rozdziału dóbr nie wymaga szerszego uzasadnienia. Kontrola jest ważnym czynnikiem zapewnienia praworządności w istotnej sferze funkcjonowania aparatu państwowego oraz skuteczny instrument ochrony interesów obywateli (por. S. Biernat, Rozdział dóbr przez państwo. Uwarunkowania społeczne i konstrukcje prawne, Ossolineum 1989, s. 267). W obecnym stanie prawnym dopuszczalność sądowej kontroli tych aktów zależy jednak od uznania tych aktów za decyzje administracyjne wydawane w trybie kpa.

5. Przyznanie zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego w formie nie wymagającej wydania decyzji wskazuje na zakwalifikowanie tego rodzaju formy działania administracji do czynności faktycznych. Na takim stanowisku stanął także Generalny Prokurator. Nie jest to jednak typowa czynność faktyczna sprowadzająca się do działania, które nie jest skierowane na wywołanie bezpośrednio skutków prawnych, nie mogącego konkretyzować niczyich praw ani obowiązków (por. A. Błaś, Teoria prawnych form działania administracji wobec nowych zjawisk w administrowaniu. Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo XL, Wrocław 1973, s.79). Akt przyznania zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego trudno również zakwalifikować do zwykłej czynności psychofizycznej czy też czynności materialno-technicznej, polegającej na prostym wydaniu świadczenia, bowiem czynność tę musi poprzedzać rozstrzygnięcie: czy, komu i w jakim zakresie przyznać to świadczenie. Sam akt przyznania czy odmowy pomocy w tej formie jest więc typowym aktem administracyjnym jednostronnie i autorytatywnie rozstrzygającym prawnie sytuację konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt ten, jak wskazywano, ma równocześnie charakter konstytutywny; dopiero z chwilą jego podjęcia aktualizują się uprawnienia podmiotu. Czynność materialno-techniczna, polegająca na wydaniu biletu kredytowanego, może być wykonana tylko na podstawie uprzedniego aktu przyznania zasiłku celowego w tej formie.

Wyraźnym postanowieniem art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawa o pomocy społecznej wyłączyła jednak dla tego rodzaju rozstrzygnięcia formę aktu administracyjnego w postaci decyzji administracyjnej, a tym samym możność prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Gdy zaś nie ma decyzji, to pomimo istnienia zinstytucjonalizowanego prawnie stosunku między administracją a jednostką, nie ma ani sformalizowanego w kpa postępowania, ani ochrony sądowej.

Zawarta w kwestionowanym postanowieniu ustawy kwalifikacja czynności organu administracji pociąga za sobą dla jednostki doniosłe konsekwencje materialno-prawne i proceduralne. Sytuację prawną jednostki wyznaczają bowiem nie tylko normy prawa materialnego, lecz także prawa procesowego, zawierające system gwarancji prewencyjnych i represyjnych stanowiących możliwość skutecznego realizowania praw jednostki. Znaczenie prawa materialnego w dziedzinie kształtowania sytuacji prawnej jednostki zależy w konsekwencji od możliwości jego realizacji, tj. środków prawnych, przysługujących jednostce ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Niesformalizowane postępowanie, toczone bez udziału osoby zainteresowanej przyznaniem świadczenia, bez możliwości odwołania i obrony przed organem kontroli zewnętrznej, sprowadza sytuację jednostki do roli petenta, wobec którego niekontrolowana w zasadzie administracja może rozwijać całkowicie nieskrępowaną i dowolną działalność.

Jednostka może, co prawda, złożyć skargę na niewłaściwie - jej zdaniem - działanie organu w trybie określonym w dziale VIII kpa, lecz z punktu widzenia ochrony praw jednostki jest to środek ułomny. Skarga otwiera swojego rodzaju postępowanie i to niezależnie od jakiejkolwiek sytuacji autora skargi w prawie materialnym, ale też specyfika tego postępowania, jak i konsekwencje prawne złożenia skargi nie tworzą dla jednostki jakiejś dogodnej sytuacji procesowej. Postępowanie skargowe - w przeciwieństwie do procesu administracyjnego - jest postępowaniem o bardzo szerokim, w istocie nieograniczonym przedmiotowo i podmiotowo zakresie i wyraźnie niesformalizowanym charakterze. Postępowanie to nie zmierza do ustalenia lub stworzenia jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej, nie kończy się wydaniem decyzji, składającemu skargę przysługuje jedynie prawo do otrzymania zawiadomienia o pozytywnym lub negatywnym załatwieniu sprawy.

IV

1. Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę ustalenia zwarte w III części uzasadnienia rozważył zarzuty co do niezgodności przepisów art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP i podzielił stanowisko wnioskodawcy z następujących powodów.

1. Przyznanie obywatelowi świadczenia w postaci biletu kredytowanego, ustanowionego w art. 32 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie jest - jak tego chce Prokurator Generalny i na co zwrócono uwagę w pkt III. 5 uzasadnienia - czynnością faktyczną z zakresu działania administracji. Nie jest bowiem - jak w przypadku typowej czynności faktycznej - działaniem, które nie jest skierowane na wywołanie bezpośrednio skutków prawnych, konkretyzację praw lub obowiązków. Akt przyznania czy odmowy pomocy w formie biletu kredytowanego jest ze swej istoty pod względem materialnym typowym aktem administracyjnym, którym jednostronnie i autorytatywnie rozstrzyga się pod względem prawnym sytuację konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Aktem o charakterze konstytucyjnym, skoro dopiero z chwilą jego podjęcia aktualizują się uprawnienia osoby ubiegającej się o świadczenie określone w ustawie.

2. Wyłączenie przez postanowienie art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej formy decyzji administracyjnej dla przyznania jednostce jednego ze świadczeń, o którym mowa w ustawie, pozbawia ją prawa do postępowania administracyjnego, zapewniającego jednostce skutecznego środka ochrony, w szczególności prawa do odwołania, a następnie sądowej kontroli działania administracji. Pozostaje jej jedynie ułomne prawo skargi na niewłaściwe działanie organu w trybie przepisów działu VIII kpa.

Rozwiązania przyjętego w art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej nie usprawiedliwia fakultatywny charakter świadczenia, jakim jest przyznanie biletu kredytowanego oraz to, że o ich przyznaniu rozstrzyga organ administracyjny w ramach uznania administracyjnego. W szczególności uznanie takie - co wykazano w punkcie III.4 uzasadnienia - w państwie, w którym obowiązuje zasada legalności działania administracji państwowej (art. 3 ust. 2 Konstytucji RP) podlega także kontroli, dlatego, że jest ono jedynie określoną formą wykonywania przepisów prawa.

Trybunał nie podzielił także argumentacji Prokuratora Generalnego, jakoby sam charakter tego świadczenia "wynikający z przemijającej i krótkotrwałej sytuacji, w której znalazła się osoba potrzebująca pomocy", uzasadniał ze względów praktycznych odstępstwo od zasad przewidzianych w przepisach kpa dla wydawania decyzji administracyjnych. Odstępstwo takie, zdaniem Trybunału, nie może być uzasadnione w odniesieniu do typowego - materialnie rzecz biorąc - postępowania decyzyjnego, decydującego o przyznaniu jednorazowego świadczenia w postaci zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego. Również argument o rzekomych trudnościach z ustaleniem właściwości miejscowej nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach kpa, ani w ustawie o pomocy społecznej. Kwestie te jednoznacznie rozstrzyga art. 37 ustawy o pomocy społecznej.

3. Wyłączenie decyzji administracyjnej jako formy działania organu administracji państwowej w odniesieniu do świadczenia z pomocy społecznej w postaci biletu kredytowanego, a w konsekwencji pozbawienie jednostki istotnych gwarancji ochrony jej interesu prawnego przewidzianych w przepisach kpa, jest rozwiązaniem które godzi w systemowe podstawy kontroli administracji państwowej przyjęte w kpa, w tym generalną klauzulę kompetencyjną NSA (art. 196 § 1 kpa). Stanowi także niczym nieuzasadnione przełamanie jednolitych rozwiązań samej ustawy o pomocy społecznej: udzielenia świadczeń z pomocy społecznej w drodze indywidualnych aktów administracyjnych, poddania decyzji w sprawach opieki społecznej kompetencji NSA (art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), i dowodzi braku konsekwencji ustawodawcy.

Trybunał Konstytucyjny oceniając kwestionowane we wniosku rozwiązanie art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej z punktem widzenia zgodności z zasadami Konstytucji doszedł do wniosku, że jest ono niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wyrażającej zasadę demokratycznego państwa prawnego. W pierwszej kolejności jest niezgodne z wynikającym z tej zasady i przepisu art. 56 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu (por. orzeczenia TK w sprawach: Uw. 9/88, K. 4/91, K. 8/91, K. 3/91). Pod względem przedmiotowym prawo to obejmuje m.in. rozstrzyganie spraw o charakterze administracyjnym (orzeczenie TK w sprawie K. 8/91), a do takich spraw należą także sprawy świadczeń z tytułu pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego w postaci biletu kredytowanego. Wyłączenie zatem rozstrzygnięcia sprawy przyznania tej postaci zasiłku z prawa zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowi zdaniem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Prawo do sądu w warunkach państwa prawnego zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek ścieśniająca wykładnia tego prawa, także w rozpatrywanej sprawie, uzasadniana w szczególności doraźnym i wyjątkowym charakterem świadczenia w postaci biletu kredytowanego, czy - w istocie nieuzasadnionym - względami praktycznymi, nie odpowiadałoby przyjętemu rozumieniu prawa do sądu w ujęciu orzecznictwa TK a także i prawa do sądu w rozumieniu art. 14 ust. 1 Paktu Praw Politycznych i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw.

Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zostały naruszone przez art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej nie tylko wskutek naruszenia prawa do sądu, jak twierdzi wnioskodawca. Art. 1 Konstytucji RP w części ustanawiającej przedmiotową zasadę naruszony został także przez to, że przepis ustawy pozbawił jednostkę prawa do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wraz z prawem do odwołania od decyzji organu I instancji. Ustawa o pomocy społecznej nie zapewniła jednostce także innego skutecznego środka ochrony prawnej w przypadku odmowy świadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy, a które można by uznać za skuteczny (niesądowy) środek dochodzenia prawa. Prawo do rzetelnej ("sprawiedliwej") procedury postępowania w sprawach dotyczących ochrony interesów prawnych obywateli należy do treści zasady demokratycznego państwa prawnego, jeżeli nie wyraża się w kwalifikowanej formie prawa do sądu. Jak już napisano wcześniej, wymaganiom tym nie czyni zadość prawo skargi na odmowę przyznania świadczenia, uregulowane przepisami kpa i mające zastosowanie w sprawie odmowy przyznania biletu kredytowanego.

4. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone postanowienie ustawy jest również niezgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji, ustanawiającym zasadę równości praw. W ocenie Trybunału wskutek wprowadzenia kwestionowanej regulacji sytuacja prawna świadczeniobiorców określonej pomocy społecznej, mianowicie zasiłku celowego na przejazd, ulęgła rażącemu zróżnicowaniu w zakresie ochrony prawa do zasiłku w sposób nie znajdujący dostatecznego uzasadnienia.

Trybunał Konstytucyjny mając na uwadze systemowy i funkcjonalny kontekst przepisu art. 32 ust. 5 zdanie 2 ustawy o pomocy społecznej przyjął, że celem przyznawania biletu kredytowanego, jak każdego rodzaju zasiłku celowego, jest "zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej" (art. 32 ust. 1 ustawy), w tym wypadku potrzeby przemieszczenia się osoby, np. do miejsca zamieszkania czy w celu załatwienia innej niezbędnej potrzeby życiowej. Realizacja tej potrzeby może nastąpić - co jest regułą przy zasiłku celowym - w formie pieniężnej (przyznania należności odpowiadającej kwocie biletu) bądź - co potwierdza brzmienie art. 32 ust. 5 zdanie 2 - w formie nie pieniężnej (biletu kredytowanego), przy czym wybór tej formy może odbywać się niezależnie od woli ubiegającego się w oparciu o wypływające z art. 6 ust. 3 ustawy uprawnienie organu do oceny nie tylko samej potrzeby przyznania tego zasiłku, ale również wyboru jego formy. W przypadku wyboru formy pieniężnej, organ zobowiązany jest przyznać zasiłek w trybie decyzji administracyjnej, a świadczeniobiorcy przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym, łącznie z możliwością zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Przyznanie bądź odmowa biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji, a świadczeniobiorca, poza możliwością złożenia skargi, nie korzysta z dobrodziejstw kpa. Wskutek wprowadzenia zaskarżonej regulacji nastąpiło więc, niedopuszczalne na gruncie art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zróżnicowanie pozycji prawnej obywateli w zakresie ochrony przedmiotowego prawa do świadczeń z pomocy społecznej osób pozostających w jednakowej sytuacji faktycznej potrzebujących pomocy.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia