Wyrok TK z dnia 25.02.1997 sygn. K 21/95

Sygrantura: K 21/95
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1997-02-25
Skład: Jadwiga Skórzewska-Łosiak , Janusz Trzciński (przewodniczący), Stefan J. Jaworski (sprawozdawca), Wojciech Sokolewicz , Zdzisław Czeszejko-Sochacki

ORZECZENIE
z dnia 25 lutego 1997 r.
sygn. akt K. 21/95


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Trzciński – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko– Sochacki
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska– Łosiak
Wojciech Sokolewicz

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu 25 lutego 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, o stwierdzenie niezgodności
1) art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 4, poz. 17) oraz art. 8 ust. 1 tejże ustawy – w części, w której przepis ten ogranicza do 20 roku życia wiek dzieci kształcących się w szkole – z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami),
2) art. 9 ust. 1 powołanej ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych – w części, w której przepis ten w pkt. 1 nie uwzględnia sprawowania opieki nad dzieckiem zdrowym, a w pkt. 2 podwyższa dolną granicę wieku kobiet do lat 60 – z art. 1 i art. 79 ust. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych,
3) § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 stycznia 1995 r. w sprawie określenia wzorów dokumentów i rodzaju innych dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz szczegółowych zasad i trybu wypłaty zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 58) z art. 17 ustawy powołanej w pkt. 1 oraz z art. 1 i 3 powołanych tam przepisów konstytucyjnych,
4) § 10 rozporządzenia powołanego w pkt. 3 z art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych, powołanej w pkt. 1, z art. 56 Ustawy Konstytucyjnej i z art. 1 przepisów konstytucyjnych, powołanych w pkt. 1


orzeka:


1. Art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 4, poz. 17) oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy w części, w jakiej przepis ten prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci kształcące się w szkole ogranicza do dzieci, które nie ukończyły 20 lat – są zgodne z art. 1 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).

2. Art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych
a) w części, w której, określając przesłanki prawa do zasiłku rodzinnego na małżonka, nie uwzględnia sprawowania przez tego małżonka opieki nad dziećmi zdrowymi – jest zgodny z art. 1 i art. 79 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych,
b) w części, w której w pkt. 2 określa na 60 lat dolną granicę wieku małżonki, na którą przysługuje zasiłek rodzinny z tytułu wieku – jest zgodny z art. 1 i art. 79 ust. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.

3. § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 stycznia 1995 r. w sprawie określenia wzorów dokumentów i rodzaju innych dowodów niezbędnych do ustalania prawa do zasiłku rodzinnego oraz szczegółowych zasad i trybu wypłaty zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 58) jest zgodny z art. 17 ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych, powołanej w pkt. 1, oraz z art. 3 powołanych tam przepisów konstytucyjnych oraz nie jest niezgodny z art. 1 tych przepisów konstytucyjnych.

4. § 10 powołanego wyżej rozporządzenia:
a) jest niezgodny z art. 34 ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych, powołanej w pkt. 1, przez przekroczenie zawartej w nim delegacji do uregulowania szczegółowych zasad i trybu wypłaty zasiłków rodzinnych, a przez to jest niezgodny również z art. 56 ust. 2 (według oznaczenia w tekście obowiązującym w dniu wydania tego rozporządzenia: art. 56 ust. 3) Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt. 1.
b) nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych powołanych w pkt. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 35 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych, powołanej w pkt. 1.



Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 6 września 1995 r. wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy z 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 4, poz. 17; dalej: ustawa o zasiłkach) oraz o stwierdzenie niezgodności z ustawą i niekonstytucyjności powołanego w sentencji wydanego na podstawie tej ustawy, przepisu rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 31 stycznia 1995 r. (dalej: rozporządzenie wykonawcze), precyzując przedmiot i podstawy kontroli jak w pkt. 1-3 sentencji. W piśmie z 6 października 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich rozszerzył wniosek, wskazując dodatkowo przedmiot i podstawy kontroli przytoczone w pkt. 4 sentencji.
Co do art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach, wnioskodawca kwestionuje zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli przez wprowadzenie różnych mierników oceny położenia materialnego rodziny jako ustawowych kryteriów decydujących o uprawnieniu żywiciela do zasiłków rodzinnych. Stosownie do ust. 1 tego artykułu sytuację materialną rodzin utrzymujących się z działalności pozarolniczej ocenia się według realnie uzyskiwanych dochodów na członka rodziny określonych kwotowo (w złotych); przepis ten określa pułap takich dochodów na poziomie 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Sytuację materialną rodzin rolniczych ocenia się natomiast, w myśl art. 2 ust. 5, według ilości hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie rolnym przypadających na jednego członka rodziny rolnika: zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli na osobę w rodzinie rolnika przypada obszar nie większy niż 2 ha przeliczeniowe. Wnioskodawca zarzuca, że ustawodawca, wprowadzając dwa różne mierniki warunków materialnych rodziny, założył a priori, iż hipotetyczny dochód z 2 ha przeliczeniowych w rodzinie rolnika odpowiada wspomnianemu pułapowi realnego dochodu w rodzinie nierolniczej. Tymczasem, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, niczym nie jest uzasadnione postawienie znaku równości między miesięcznym dochodem z 2 ha przeliczeniowych a kwotą 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej.
Wnioskodawca podnosi, że wysokość dochodu z jednego hektara przeliczeniowego w przepisach poza ustawą o zasiłkach jest określana różnie, w zależności od tego, jakim celom służy dana regulacja. Dla celów pomocy społecznej dochód z 2 ha przeliczeniowych szacuje się jako równy najniższej emeryturze (art. 4 ust.1a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej; tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 13, poz. 60 ze zmianami), czyli 39% przeciętnego wynagrodzenia. Jeszcze inaczej został określony “dochód z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym” w zarządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 3 sierpnia 1994 r. w sprawie określenia wysokości przeciętnego dochodu z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym z 1 ha przeliczeniowego (MP Nr 46, poz. 373), w myśl którego w okresie od 1 lipca 1994 r. do 30 czerwca 1995 r. roczny przeciętny dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosił 537 zł (po denominacji). Na tej podstawie wnioskodawca obliczył, że dochód z 2 ha przeliczeniowych odpowiada 14,34% przeciętnego wynagrodzenia.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ogłaszana corocznie przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wysokość “przeciętnego dochodu z pracy w rolnictwie nieuspołecznionym”, ustalana (stosownie do upoważnienia ustawowego) na podstawie danych statystycznych, z założenia powinna być bliższa rzeczywistości niż wielkości przyjmowane w innych ustawach, a w takim razie nie można wykluczyć, że ustawa o zasiłkach w art. 2 ust. 5 określa pułap dochodu dla rodzin rolniczych (2 ha przeliczeniowe na osobę) realnie na poziomie 14,34% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, czyli ponad trzykrotnie niższym niż dla pozostałych rodzin.
Z tych powodów wnioskodawca jest zdania, że przepis art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach narusza zasadę równości obywateli wobec prawa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy).
W sprawie art. 8 ust. 1 zaskarżonej ustawy, Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że przepisy obowiązujące do 31 stycznia 1993 r. wskazywały na 25 rok życia, jako na granicę wieku uprawniającą do zasiłku rodzinnego na uczące się dziecko, z możliwością przedłużenia pobierania zasiłku do ukończenia ostatniego roku studiów, jeżeli osiągnięcie 25 roku życia przypadało w tym właśnie roku nauki. Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 9 lutego 1993 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U. Nr 12, poz. 57) została obniżona granica wieku uczących się dzieci z 25 na 20 rok życia, co pozbawiło prawa do zasiłku studentów starszych lat. Granica ta została utrzymana w kwestionowanym przepisie ustawy o zasiłkach.
Wnioskodawca jest zdania, że rozwiązanie to bezzasadnie różnicuje sytuację prawną uczącej się młodzieży według kryterium wieku. Górna granica wieku została określona arbitralnie i bez racjonalnego uzasadnienia. Szczególnie ostro dotyka to studentów. Przy cztero- i pięcioletnich programach nauki w szkołach średnich osiągnięcie przez studenta 20 roku życia przypada najczęściej już na pierwszy lub drugi rok studiów, a wówczas automatycznie ustaje prawo żywiciela rodziny do zasiłku rodzinnego.
Kwestionowany podział narusza, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, konstytucyjną zasadę równości praw obywateli, a przy tym narusza zasady sprawiedliwości społecznej w szczególności dlatego, że dyskryminacja dotyka rodziny niezamożne. Wnioskodawca powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 1994 r., K. 3/94, stwierdzające niezgodność z powyższymi zasadami konstytucyjnymi regulacji ustawowej pozbawiającej uczącą się młodzież szkół ponadpodstawowych prawa do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych po ukończeniu 20 roku życia.
Jesli chodzi o przepisy art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że w stosunku do wcześniejszych unormowań ustawa o zasiłkach zaostrza warunki osobiste dotyczące małżonka żywiciela rodziny, kwalifikujące małżonka do uzyskania tego zasiłku rodzinnego. Poprzednio zasiłek (albo dodatek) rodzinny przysługiwał ubezpieczonemu na żonę, jeżeli wychowywała ona choćby jedno dziecko w wieku do lat 8, opiekowała się starszym dzieckiem uprawnionym do zasiłku pielęgnacyjnego lub ukończyła 50 lat. Obecnie wychowywanie małego zdrowego dziecka nie stanowi już tytułu do zasiłku rodzinnego, a ponadto podwyższona o 10 lat (do lat 60) została dolna granica wieku nie pracującej żony, na którą przysługuje zasiłek. Wnioskodawca zarzuca, że w wyniku wprowadzenia tak zaostrzonych warunków żywiciele rodzin utracili pobierane dotychczas zasiłki (dodatki) rodzinne na małżonków nie mających możliwości osiągania własnych dochodów czy to ze względu na wypełnianie rodzicielskich obowiązków przy wychowywaniu małych dzieci, czy też z powodu osiągnięcia wieku, który uniemożliwia już podjęcie pracy zawodowej (zwłaszcza w obecnej sytuacji na rynku pracy). Utrata praw do zasiłków na małżonka nastąpiła niezależnie od sytuacji dochodowej rodziny i dotknęła również rodziny emerytów i rencistów pobierających świadczenia w najniższej wysokości.
Na poparcie twierdzenia o naruszeniu przez powyższe regulacje konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy) oraz ochrony i opieki państwa nad rodziną (art. 79 ust. 1 tych przepisów) wnioskodawca powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 1993 r., P. 7/92, w którym wyrażony został pogląd, że z powyższych zasad wynika skierowany do państwa nakaz zapewnienia obywatelom minimum socjalnego.
W kwestii § 7 rozporządzenia wykonawczego, Rzecznik Praw Obywatelskich wypowiada pogląd, iż przepis ten, nakazujący uznawanie miesięcznego dochodu z 2 ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego za równy kwocie odpowiadającej 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, nie ma umocowania w ustawie o zasiłkach. W art. 17 tej ustawy ustawodawca upoważnił Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do określenia wyłącznie technicznych warunków ustalania i realizacji praw określonych w ustawie. Ustawodawca nie upoważnił natomiast organu rządowego do stanowienia o uprawnieniach jako takich, a właśnie norma takiej treści, zdaniem wnioskodawcy, została zawarta w kwestionowanym przepisie rozporządzenia. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca temu przepisowi naruszenie art. 17 ustawy o zasiłkach przy jednoczesnym naruszeniu art. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
W związku z § 10 rozporządzenia wykonawczego, wnioskodawca podnosi, że dopuszczona w tym przepisie możliwość dokonywania wypłaty zasiłków rodzinnych przez pomniejszanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne od osób opłacających je indywidualnie powoduje zmniejszenie zasiłków rodzinnych przez organy wypłacające te zasiłki lub nawet pozbawienie osoby uprawnionej ich otrzymywania. Tego typu “potrącenie” narusza interes obywateli w prawidłowym planowaniu budżetów domowych. Takiego rozwiązania nie przewiduje ustawa o zasiłkach. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę, że ustawa o zasiłkach wyeliminowała zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne z systemu ubezpieczenia społecznego, uniezależniając je w ten sposób od funkcjonowania systemu składkowego. W doktrynie prawa znane są tylko dwa rodzaje potrącenia: ustawowe i umowne. “Potrącenie” przewidziane w zaskarżonym paragrafie, zdaniem wnioskodawcy, nie może być traktowane jako potrącenie umowne, nie jest też dopuszczalne jako potrącenie ustawowe, gdyż zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne, jako wierzytelności pochodzące z tytułu “dostarczania środków utrzymania” w rozumieniu art. 505 kc, w ogóle nie podlegają potrąceniu.
Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca naruszenie przez omawiany paragraf przepisów art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy o zasiłkach oraz art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (normującego wydawanie rozporządzeń przez ministrów; według oznaczenia w tekście obecnym: ust. 2; zob. Dz.U. z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Wprawdzie wnioskodawca w piśmie procesowym z 6 października 1995 r. nie wymienia przepisu art. 34, to jednak zarzut przekroczenia upoważnienia zawartego w tym artykule formułuje wyraźnie w uzasadnieniu. Na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym 25 lutego 1997 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich sprecyzował, że podstawą zarzutu nielegalności omawianego paragrafu jest w szczególności art. 34 ustawy o zasiłkach.

2. W piśmie z 13 grudnia 1995 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy ustawy o zasiłkach nie są niezgodne z art. 1, art. 67 ust. 2 oraz art. 79 ust. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a przepisy rozporządzenia wykonawczego znajdują oparcie w upoważnieniach ustawowych do ich wydania, określonych w art. 17 ust. 2 i art. 34, a także w art. 23 i art. 35 ust. 1 ustawy o zasiłkach.
W uzasadnieniu Prokurator Generalny wypowiada pogląd, że wnioskodawca zdaje się na jednej płaszczyźnie traktować prawa socjalne nabywane współcześnie z prawami nabytymi w zupełnie innych warunkach społeczno– ustrojowych i gospodarczych. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby, zdaniem Prokuratora Generalnego, do stagnacji prawa w dziedzinie, w której podlega ono dynamicznym zmianom w związku z transformacją gospodarki z planowej na rynkową oraz z nowym sposobem pojmowania obowiązków państwa w zakresie świadczeń socjalnych na rzecz osób najuboższych. Generalne zaś opowiadanie się za nienaruszalnością uprawnień do zasiłków ukształtowanych na podstawie przepisów uchylonych zaskarżoną ustawą godzi w konstytucyjne uprawnienia rządu i parlamentu do zmiany obowiązujących przepisów stosownie do zmieniającej się sytuacji gospodarczej i realizowanej polityki społecznej w ramach obowiązującego po 1989 r. konstytucyjnego porządku prawnego.
Prokurator Generalny podkreśla, że jednym z motywów zmian było zlikwidowanie występującego dotychczas stanu nierówności, doprowadzenie do równego traktowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Konstruując omawiany akt prawny, ustawodawca przyjął bardziej racjonalny sposób zaspokajania potrzeb rodziny w dziedzinie ochrony socjalnej, który w konsekwencji doprowadził do pozbawienia zasiłków rodzinnych charakteru ubezpieczeniowego oraz do innego określenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego tych świadczeń. Skoro więc zasiłki te zostały oddzielone od systemu ubezpieczeń społecznych, to ustawodawca mógł zmodyfikować dotychczasowe kryteria ich przyznawania. Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K. 15/91, Prokurator Generalny stwierdza, że ochrona praw nabytych do tego rodzaju świadczeń różni się od ochrony innych praw nabytych, występujących np. w postaci wynagrodzeń za pracę, własności i innych praw rzeczowych.
Ustosunkowując się do zarzutu sprzeczności art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, Prokurator Generalny stwierdza, że określone w nim rozwiązanie odpowiada unormowaniom prawnym dotyczącym podobnych sytuacji, w których w związku z brakiem dokładnych danych dochody rolników, pracowników wolnych zawodów i innych zawodów przyjmuje się szacunkowo. I tak np. w myśl art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zmianami) “bezrobotny” to osoba, która spełnia określone w tym artykule kryteria, a przy tym nie jest ona (ani jej małżonek) właścicielem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych lub gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej. W art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach szczególne znaczenie dla przyjęcia jako pułapu 2 ha przeliczeniowych miał uchylony przez tę ustawę art. 54 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 71, poz. 342 ze zmianami). Przepis ów stanowił, że przewidziany w nim zasiłek na dzieci “przysługuje ubezpieczonemu, jeżeli łączna kwota podatku rolnego i podatku dochodowego z działów specjalnych za okres pierwszego półrocza, podzielona przez liczbę osób, dla których dane gospodarstwo rolne stanowi podstawę utrzymania, nie przekracza kwoty podatku rolnego z dwóch hektarów przeliczeniowych obowiązującej w tym półroczu”. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie jest możliwe proste porównanie sytuacji materialnej i jej uwarunkowań w przypadku tak różnych grup, jakimi są z jednej strony rolnicy, a z drugiej strony osoby utrzymujące się z wynagrodzeń, emerytur i innych źródeł.
W kwestii zarzutu niekonstytucyjności art. 8 ust. 1 ustawy o zasiłkach, Prokurator Generalny stwierdza, że przewidziane w zaskarżonym przepisie prawo do zasiłku dla dzieci do 16 roku życia, a w razie kontynuowania nauki w szkole średniej (ponadpodstawowej) – w krańcowych sytuacjach do 22 roku życia dotyczy przede wszystkim dzieci w wieku szkolnym, choć przepisy art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a oraz art. 8 ust. 2 świadczą o możliwości korzystania z tych zasiłków także przez studentów w pierwszych latach studiów. Omawiana ustawa ogranicza prawa rodziców studentów do zasiłków rodzinnych, jednak nie znaczy to, że dzieci studiujące, których rodziny są w trudnej sytuacji materialnej, zostały pozbawione wsparcia socjalnego. Prokurator Generalny wskazuje na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1991 r. w sprawie warunków, form, trybu przyznawania i wypłacania oraz wysokości świadczeń pomocy materialnej dla studentów studiów dziennych (Dz.U. Nr 9, poz. 32; zm.: z 1992 r. Nr 132, poz.486), na mocy którego student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej może otrzymać stypendium socjalne oraz dopłaty do zakwaterowania w domu studenckim i do posiłków w stołówce studenckiej (§ 1 i § 4 ust. 1).
Zdaniem Prokuratora Generalnego po zmianie spowodowanej wejściem w życie ustawy o zasiłkach, uprawnienia do zasiłków rodzinnych są uregulowane sprawiedliwiej niż w unormowaniach dotychczasowych. Zlikwidowany został nieuzasadniony podział oparty na kryteriach ubezpieczeniowych, godzących w zasadę równości. Ustawa wprowadziła powszechność zasiłków, co przy szczupłości finansów publicznych wymagało od ustawodawcy znalezienia racjonalnej granicy wieku dzieci, na których wychowanie i wykształcenie zasiłek taki powinien być wypłacany ze środków publicznych. Na ogół zawód zdobywany w szkołach ponadpodstawowych może być wyuczony przed ukończeniem 20 roku życia. w tym okresie dziecko rozpoczyna także studia, pomoc na ich kontynuowanie w zasadzie nie jest celem ustawy o zasiłkach. W ocenie Prokuratora Generalnego ustawodawca, stwarzając warunki do równego startu dzieciom do 20 roku życia, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej. Osoby studiujące posiadają już wykształcenie średnie, lepsze warunki zarobkowe oraz dostęp do szerszego systemu stypendialnego. Stopień obowiązków rodziców wobec dorosłych dzieci, mających co najmniej średnie wykształcenie, jest nieco inny niż wobec dzieci nieletnich, wobec czego i partycypacja państwa (podatników) w kosztach kształcenia tych dwóch grup powinna być zróżnicowana. Za takim rozwiązaniem przemawia treść art. 72 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, stopniującego zadania państwa w zakresie szkolnictwa i nauki oraz przewidującego pomoc stypendialną i inną.
Prokurator Generalny nie ustosunkowuje się bliżej do zarzutów wnioskodawcy dotyczących art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasiłkach, który ogranicza możliwość uzyskania zasiłku przez kobietę wykonującą opiekę nad małym dzieckiem tylko do wypadków, gdy na dziecko przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Powołuje się tylko ogólnie na zmodyfikowanie w omawianej ustawie koncepcji zasiłków rodzinnych (por. wyżej).
W odniesieniu do art. 9 ust. 1 pkt 2, w którym dolny próg wieku małżonki, na którą przysługuje dodatek rodzinny, został określony na 60 lat, Prokurator Generalny wyraża pogląd, że ustalona w poprzednio obowiązujących przepisach rozpiętość wieku między kobietami i mężczyznami (15 lat) była nadmierna. Obecne zróżnicowanie wieku między mężczyzną a kobietą na gruncie ustawy o zasiłkach odpowiada temu, które występuje w powszechnych przepisach emerytalno– rentowych.
W stosunku do § 7 rozporządzenia wykonawczego Prokurator Generalny stwierdza, że przepis ten, wydany na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zasiłkach, jest swego rodzaju powtórzeniem treści art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 tej ustawy. Skoro przepis ten nie wychodzi poza treść ustawy, nie należy oceniać go jako nielegalny, a tym bardziej jako niekonstytucyjny.
W związku z § 10 rozporządzenia wykonawczego, Prokurator Generalny zwraca uwagę, że wnioskodawca pominął treść art. 23 ustawy o zasiłkach, w myśl którego wypłacane przez pracodawców i rejonowe urzędy pracy zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne zalicza się z reguły na poczet składek na ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji zarzut sprzeczności § 10 rozporządzenia wykonawczego z art. 35 ust. 1 ustawy – dotyczącym tylko źródła finansowania omawianych zasiłków – jest chybiony, nie można też uznać naruszenia powołanych przez wnioskodawcę norm konstytucyjnych, ponieważ nie zostało wykazane naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 34 ustawy o zasiłkach.

3. Do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z 20 października 1995 r. ustosunkował się także Minister Pracy i Polityki Socjalnej.
W kwestii art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach, minister przypomina (podobnie jak Prokurator Generalny), że przepis o analogicznej treści był zawarty w art. 54 powołanej ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa o zasiłkach zachowuje więc zasadę, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje w tych rodzinach, w których na osobę przypada więcej niż 2 ha przeliczeniowe. Minister zwraca uwagę na to, że o ile po stronie rodzin rolniczych nie nastąpił spadek liczby uprawnionych do otrzymywania zasiłku rodzinnego, to po stronie rodzin pracowniczych w wyniku wejścia w życie nowej ustawy prawo do zasiłków rodzinnych utraciło ok. 3 mln osób.
W sprawie art. 8 ust. 1 ustawy o zasiłkach, Minister Pracy i Polityki Socjalnej, nawiązując do dyskusji toczonej podczas prac legislacyjnych nad ustawą, wyraża pogląd, że kwestię pomocy dla studentów, na których ze względu na wiek nie przysługuje zasiłek rodzinny, rozwiązują w zasadzie stypendia. Na ich sfinansowanie zwiększono środki o kwotę 540 mld starych złotych. Minister zauważa, że zarzut wnioskodawcy, jakoby brak zasiłku rodzinnego na studiujące dziecko mógł realnie zagrozić możliwości dokończenia studiów, jest, jeśli wziąć pod uwagę wysokość zasiłku rodzinnego (na dzień powołanego pisma: 21 zł), “zarzutem co najmniej niezrozumiałym”.
W odniesieniu do art. 9 ust. 1, Minister Pracy i Polityki Socjalnej podnosi, że nowe zasady przyznawania zasiłków rodzinnych polegają na racjonalnym wykorzystaniu szczupłych środków i objęciu prawem do zasiłków tych, którzy potrzebują ich najbardziej. Zdaniem Ministra pomocy takiej potrzebują bardziej dzieci niepełnosprawne niż dzieci zdrowe, inwalidzi I i II grupy bardziej niż inwalidzi III grupy, wreszcie kobiety i mężczyźni w wieku emerytalnym bardziej od tych, którzy nie ukończyli odpowiednio 60 i 65 roku życia.
Do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących § 7 rozporządzenia wykonawczego Minister Pracy i Polityki Socjalnej ustosunkowuje się w kontekście omawiania zasad zasiłków rodzinnych dla osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego stwierdzając, że treść tego przepisu jest zdeterminowana przez ustawę o zasiłkach i dotyczy sytuacji łączenia dochodów z gospodarstwa rolnego z innymi dochodami. W przypadkach, gdy rolnik podejmuje działalność pozarolniczą, np. pracę etatową w zakładzie pracy, uprawnienie do zasiłków rodzinnych ustala zakład pracy, biorąc pod uwagę zarobki z tytułu zatrudnienia oraz “szacunkowe dochody z gospodarstwa rolnego”. Skoro więc ustawa “postawiła znak równości między 50% przeciętnej płacy a 2 ha przeliczeniowymi”, taki właśnie przelicznik określił Minister.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej nie ustosunkowuje się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących § 10 rozporządzenia wykonawczego. Wspomina tylko, że znana jest mu praktyka wymuszania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników przez odgórne, nie uzgodnione z rolnikami potrącanie zasiłków rodzinnych na poczet składek, co było przedmiotem jego interwencji i “obecnie poruszony problem nie jest już resortowi sygnalizowany”.

II

Na rozprawie 25 lutego 1997 r. przedstawiciele wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej podtrzymali stanowiska wyrażone w omówionych pismach. Przedstawiciel Sejmu wyraził pogląd, że kwestionowane przepisy ustawy o zasiłkach, uzasadniane względami polityki socjalnej, są zgodne z przepisami konstytucyjnymi.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Zasiłki rodzinne są świadczeniami socjalnymi finansowanymi w całości z budżetu państwa (art. 35 ust. 1 ustawy o zasiłkach). Dokonując omawianą ustawą zmiany systemu zasiłków rodzinnych, ustawodawca odstąpił od koncepcji włączenia tych świadczeń do katalogu świadczeń z ubezpieczenia społecznego i ich finansowania z funduszy ubezpieczeń społecznych. Posunięcie to jest zresztą zgodne z naturą tych świadczeń jako formy ukierunkowanej pomocy dla potrzebujących rodzin, która nie dawała się pogodzić z zawartym w koncepcji ubezpieczeń społecznych elementem odłożonego (przez opłacanie składek) dochodu na wypadek zaistnienia zdarzeń stanowiących ryzyko ubezpieczeniowe. W obecnym stanie prawnym zasiłki rodzinne są jednoznacznie formą redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa na podstawie kryteriów przyjętych w polityce społecznej, a sprecyzowanych w przepisach ustawy.
Tworząc tego rodzaju systemy redystrybucyjne, ustawodawca korzysta z przysługującego mu władztwa do kształtowania norm prawnych zgodnie z założeniami społeczno– ekonomicznymi. Ma to szczególne znaczenie w okresie przemian ustrojowych, gdy państwo stoi przed zadaniem weryfikacji dotychczasowych unormowań, wprowadzania rozwiązań dostosowanych do nowych zasad ustrojowych i do możliwości gospodarki narodowej. Granice swobody w korzystaniu z tego władztwa wyznaczają, jak w wypadku każdej regulacji ustawowej, normy konstytucyjne. Normy te pozostawiają ustawodawcy znaczny zakres swobody co do kierunków, zakresu i form regulacji świadczeń finansowanych z budżetu państwa, składających się na system tzw. osłony socjalnej.
W sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny kontroli konstytucyjności ustaw, które regulują redystrybucję dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa, nie można abstrahować od tego, że w demokratycznym państwie prawnym określanie wielkości budżetu i struktury jego wydatków, a także aktualnych kierunków i preferencji polityki społecznej i gospodarczej należy do demokratycznie legitymowanego parlamentu. Demokratyczny ustawodawca jest władny dokonywać trudnych wyborów w sferze polityki socjalnej. Decyzje ustawodawcze w tych sprawach podejmowane są w wieloetapowej procedurze legislacyjnej, w której ścierają się różne punkty widzenia. Uczestnicy procesu ustawodawczego ponoszą z tego tytułu demokratyczną odpowiedzialność polityczną przed swoimi wyborcami. Oczywiście, muszą oni liczyć się przede wszystkim z zasadami i wartościami konstytucyjnymi, co podlega kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Uznanie przepisu ustawy regulującej omawiane sprawy za niekonstytucyjny ze względu na jego treść może nastąpić tylko po starannym wykazaniu naruszenia określonej zasady konstytucyjnej lub określonego unormowania szczegółowego rangi konstytucyjnej. Uprawniony wnioskodawca, zwracający się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie takiej kontroli, kwestionując niezgodność pewnego unormowania z ogólnymi zasadami konstytucyjnymi, takimi jak zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy), zasada równości (art. 67 ust. 2) czy dyrektywy polityki społecznej (wynikające z art. 68 i n.), może powoływać się na własną interpretację i własne poglądy na kwestię ich optymalnego urzeczywistnienia w danych warunkach, nie może jednak oczekiwać, że w sprawach, co do których istnieją trudno rozstrzygalne kontrowersje i dylematy – dla których właściwym polem rozstrzygania jest debata parlamentarna – Trybunał Konstytucyjny przychyli się do jednego z możliwych w takim wypadku punktów widzenia, prezentowanego właśnie przez wnioskodawcę. Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem uprawniony do sprawowania kontroli celowości rozstrzygnięć ustawodawczych ani do wskazywania, którą z wielu możliwych dróg urzeczywistniania powyższych zasad ogólnych powinien wybrać ustawodawca.
W omawianej sferze regulacji prawnej naruszenie przez ustawodawcę norm konstytucyjnych nie może być domniemywane na tej podstawie, że kwestionowana przez wnioskodawcę regulacja ustawowa jest dla beneficjentów systemu osłony socjalnej mniej korzystna od poprzednio obowiązującej, nie zadowala zainteresowanych środowisk, jest niespójna z innymi unormowaniami rangi ustaw zwykłych lub jest kontrowersyjna z innych powodów.
W szczególności nie ma podstaw do tego, aby Trybunał Konstytucyjny w kontroli zgodności ustaw z art. 1 przepisów konstytucyjnych przyjmował przewagę “socjalnego” punktu widzenia na kwestię urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej, rozumianego jako postulat maksymalnego zaspokojenia istniejących potrzeb społecznych drogą redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa, nad innymi kryteriami sprawiedliwości społecznej, np. tymi, które akcentują znaczenie “zdrowej ekonomii” dla rozwoju społeczeństwa sprawiedliwego i dostatniego czy postulują racjonalizację wydatków budżetowych w interesie obecnych i przyszłych podatników. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rozrachunku, przez płacenie podatków, finansują. Nie można też zapominać, że redystrybucja dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu pociąga za sobą określone koszty ogólnospołeczne.
Wobec tych i podobnych dylematów, mieszczących się w ramach problematyki rozumienia zasad sprawiedliwości społecznej i sposobów ich urzeczywistniania w danych warunkach, Trybunał Konstytucyjny zachowuje powściągliwość, uznając kwestionowane przepisy za niekonstytucyjne jedynie wówczas, gdy naruszenie określonych zasad konstytucyjnych jest niewątpliwe i ewidentne.
Podobna powściągliwość musi być zachowana przy badaniu zgodności ustaw regulujących świadczenia socjalne finansowane z budżetu państwa z konstytucyjną zasadą równości. Założenie, że świadczenia te powinny być adresowane, w ramach możliwości budżetu, do najbardziej potrzebujących, z natury rzeczy czyni je selektywnymi. Ustawodawca dokonuje rozgraniczenia osób, którym świadczenie danego rodzaju nie przysługuje, i osób uprawnionych, a w ramach tej drugiej grupy może dokonywać zróżnicowania kategorii osób ze względu na warunki pobierania świadczenia i jego wysokość. Kryteria podziałów stosowane w ustawie muszą być, ze względów praktycznych, określone w sposób “ostry”, natomiast “ostrości” tej pozbawione są w praktyce faktyczne różnice między sytuacjami różnych osób. Na przykład przy założeniu “zaadresowania” pewnego świadczenia do ludzi w określonym przedziale wieku ustawodawca musi przyjąć ostrą granicę wieku, choć przecież w praktyce sytuacja osób, których wiek zbliża się do tej granicy, lecz jej jeszcze nie przekracza, może być zasadniczo podobna czy wręcz identyczna z sytuacją osób, które dopiero niedawno tę granicę przekroczyły; z drugiej strony sytuacja osób w wieku nieznacznie przekraczającym ową granicę może być uznawana za zasadniczo podobną do sytuacji osób w wieku zbliżającym się do niej i dlatego nie uprawnionych do świadczenia danego rodzaju. Trudno rozstrzygalne wątpliwości co do trafności przyjętych kryteriów rozgraniczenia nie mogą być rozstrzygane w kierunku domniemania niekonstytucyjności. Podobieństwo zaś sytuacji “granicznych” nie może automatycznie przesądzać o konieczności “równania w górę” uprawnień do świadczeń socjalnych, czyli postulowania przyznania prawa do danego świadczenia pewnym kategoriom osób tylko dlatego, że przysługuje ono osobom będącym w podobnych warunkach. Pozostawiając ustawodawcy rozwiązywanie trudnych dylematów z tym związanych, Trybunał Konstytucyjny, dokonując kontroli normy ustawowej z punktu widzenia zasady równości, ogranicza się do badania, czy zróżnicowanie sytuacji obywateli w sferze uprawnień socjalnych nie jest oparte na kryteriach ewidentnie dowolnych i niezasadnych, a więc czy nie oznacza ono dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli.
Podkreślić ponadto należy, że porównywanie sytuacji socjalnej różnych kategorii osób często nie może ograniczać się do jednego tylko elementu, rozpatrywanego w izolacji od pozostałych, lecz musi brać pod uwagę całokształt uprawnień i sytuacji faktycznej tych podmiotów. Selektywność pewnych uprawnień w ramach polityki socjalnej może bowiem służyć wyrównywaniu sytuacji faktycznej pewnej grupy obywateli w stosunku do innych. Tak zastosowana selektywność może więc być niekiedy metodą realizacji konstytucyjnej zasady równości.
Podstawą kontroli konstytucyjności ustawowych regulacji świadczeń socjalnych finansowanych z budżetu państwa są także pozostawione w mocy przepisy konstytucyjne dotyczące szeroko rozumianych zagadnień socjalnych (art. 68 i n.). Przepisy te, choć zostały ustanowione w okresie PRL, a ich stylistyka odpowiada ówczesnym założeniom ustrojowym, zachowują moc obowiązującą i muszą być uwzględniane także obecnie przy kontroli konstytucyjności ustaw. Współczesna interpretacja tych przepisów musi jednak uwzględniać zasadniczo zmieniony kontekst ustrojowy, określony zwłaszcza przez proklamowanie Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 1 przepisów konstytucyjnych, demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zamiast dawnego określenia PRL jako państwa socjalistycznego) oraz zagwarantowanie w art. 6 i 7 tych przepisów swobody działalności gospodarczej i ochrony własności jako podstaw ustrojowych gospodarki rynkowej (w miejsce dawnych zasad gospodarki planowej oraz wiodącej roli własności “uspołecznionej”). W tym nowym kontekście ustrojowym innego znaczenia niż w PRL nabierają przepisy art. 68 i następnych przepisów konstytucyjnych. Obecnie na czele norm konstytucyjnych (art. 1) ustrojodawca stawia zasady sprawiedliwości społecznej urzeczywistniane przez demokratyczne państwo prawne. Zasady te, jako zasady naczelne i ustanowione później (lex posterior), mają charakter wiodący w stosunku do przepisów art. 68 i następnych przepisów konstytucyjnych. Ma to zasadnicze znaczenie dla wykładni tych ostatnich. W obecnych warunkach ustrojowych ich treść należy przede wszystkim rozumieć jako katalog wartości, które muszą być uwzględniane i chronione w realizacji zasad sprawiedliwości społecznej przez demokratyczne państwo prawne. Natomiast zawarte w owych przepisach “operacyjne” dyrektywy dla polityki państwa i ustawodawstwa, a także szczegółowe “gwarancje” dla obywateli muszą być interpretowane w taki sposób, aby ich realizacja nie kolidowała z urzeczywistnieniem innych wartości konstytuujących sprawiedliwość społeczną i demokratyczne państwo prawne. W szerokim katalogu tych wartości mieści się tworzenie warunków zdrowego i stabilnego rozwoju gospodarczego, równowaga budżetowa, a także prawo obywateli i ich wybranych przedstawicieli do ustalania – i korygowania pod wpływem okoliczności – aktualnych kierunków i priorytetów polityki społecznej oraz gospodarczej na drodze odpowiednich procedur demokratycznych. To zaś nie pozwala na rozumienie dziś przepisów konstytucyjnych sformułowanych w poprzednim ustroju jako szczegółowego, “konkurencyjnego” programu tej polityki.
W konsekwencji nie może być uznawana za aktualną panująca w okresie PRL wykładnia przypisująca zawartym w art. 68 i następnych przepisów konstytucyjnych dyrektywom charakter “rozwojowy” w takim rozumieniu, zgodnie z którym państwo miało obowiązek rozszerzania (albo co najmniej nie zmniejszania) podmiotowego i przedmiotowego zakresu wymienionych w tych przepisach świadczeń dla obywateli. Nie byłby zresztą racjonalnym ustrojodawca, który proklamowałby nowe zasady ustroju społeczno–gospodarczego, a zarazem uniemożliwiałby reformy konieczne do urzeczywistnienia tych nowych zasad, w szczególności reformy służące takiej przebudowie i racjonalizacji instrumentów polityki społecznej, która jest niezbędna do przywrócenia i utrwalenia równowagi gospodarczej i budżetowej oraz stworzenia podstaw zdrowego rozwoju gospodarczego. Bez tego zaś nie może być mowy o długofalowym urzeczywistnianiu zasad sprawiedliwości społecznej. A zatem, nawet jeśli przepisy konstytucyjne pochodzące z okresu PRL wyrażają expressis verbis dyrektywę “rozwoju” pewnych instrumentów polityki społecznej (jak np. art. 70 ust. 2), to dyrektywa ta w aktualnym kontekście ustrojowym nie może być rozumiana ani jako generalny nakaz ilościowego rozszerzania zakresu podmiotowego i rozmiarów określonych świadczeń, ani jako generalny zakaz ich racjonalizacji na drodze ustawodawstwa zwykłego. Racjonalizacja taka może wymagać wprowadzenia większej selektywności w określeniu zakresu podmiotowego pewnych świadczeń, zaostrzenia warunków ich uzyskania czy nawet zmniejszenia wysokości. W obecnych warunkach ustrojowych “rozwój” w zakresie polityki społecznej należy rozumieć przede wszystkim w aspekcie jakościowym – jako “zdrowy rozwój”, cechujący się realizmem (przede wszystkim przez konfrontowanie potrzeb z możliwościami ich zaspokajania) oraz dążeniem do długofalowego “bezpieczeństwa” ekonomicznego systemów socjalnych. Taki kierunek wykładni przepisów konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny przyjmował w kilku wcześniejszych orzeczeniach. Na przykład w uzasadnieniu orzeczenia z 23 lutego 1993 r. sygn. K. 10/92 (OTK w 1993 r., cz. I, poz. 5) Trybunał stwierdził, że dyrektywa zawarta w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych musi być rozpatrywana w szczególności w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych; “rozwój”, o którym mowa w tym przepisie, nie oznacza zakazu modyfikacji prawa ubezpieczeń, a wręcz odwrotnie – “nowe zasady ustroju społecznego Rzeczypospolitej Polskiej nakazują reformę prawa ubezpieczeń po myśli tych zasad i z uwzględnieniem stopnia rozwoju gospodarczego kraju”. Z kolei w uzasadnieniu orzeczenia z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94 (OTK w 1994 r,. cz. II, poz. 42), a niedawno w uzasadnieniu orzeczenia z 19 listopada 1996 r., sygn. K. 7/95 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z powołanego przepisu nie wynikają prawa podmiotowe zainteresowanych, gdyż przepis ten stanowi co najwyżej o kierunku polityki państwa i jest adresowany do jego organów, które muszą wyważać między interesem państwa a interesem ubezpieczonych. Rozumowanie to, odnoszące się do problemu “rozwoju” świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jest tym bardziej aktualne w odniesieniu do socjalnych świadczeń pozaubezpieczeniowych, finansowanych w całości z budżetu państwa.
Dokonywane przez ustawodawcę zmiany zakresu podmiotowego i przedmiotowego takich świadczeń z reguły nie mogą być kwestionowane z punktu widzenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Osoba, której przysługuje prawo do finansowanych z budżetu świadczeń służących pomocy z racji określonych warunków osobistych czy bytowych, nie uzyskuje bowiem gwarancji, że będzie mieć niezmiennie prawo do tych świadczeń tak długo, jak długo będą istnieć owe warunki. Ochrona praw do tego rodzaju świadczeń różni się od ochrony praw nabytych, takich jak własność czy prawa “wypracowane” przez uprawnionego (por. uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K. 15/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8).
Z omówionych zasad konstytucyjnych nie można zatem wyprowadzać domniemania, że każda zmiana unormowań ustawowych, dokonywana na niekorzyść aktualnych czy potencjalnych beneficjentów świadczeń socjalnych, jest z tymi zasadami sprzeczna, ani też domniemania, że zmieniona w ten sposób regulacja prawna gorzej niż poprzednia służy urzeczywistnieniu tych zasad. Demokratyczny ustawodawca ma prawo przeprowadzać także niepopularne czy wręcz “bolesne” reformy w tej sferze, jeżeli według jego rozważnej oceny w ostatecznym rozrachunku i długofalowo służyć będą lepszemu urzeczywistnieniu zasad sprawiedliwości społecznej, pod warunkiem, że nie naruszają obowiązujących norm konstytucyjnych. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, dopuszczając w niektórych sytuacjach zmiany w ustawowych regulacjach świadczeń socjalnych na niekorzyść świadczeniobiorców, podkreślał, że zmiany te nie mogą naruszać fundamentalnych zasad państwa prawnego, takich jak zakaz retroakcji, ochrona praw słusznie nabytych i ochrona zaufania obywateli do państwa.
Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe poprzedzenie powyższymi uwagami generalnymi szczegółowego rozważenia zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczących wskazanych przepisów, a z drugiej strony argumentów za przyjętymi przez ustawodawcę rozwiązaniami przedstawionych przez Prokuratora Generalnego oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, ponieważ w stanowiskach wymienionych podmiotów wyrażają się przeciwstawne, lecz starannie umotywowane punkty widzenia na poszczególne zagadnienia. Chodziło więc o sformułowanie ogólnej metody rozstrzygania na gruncie konstytucyjnym dylematów i wątpliwości, które rysują się przy konfrontacji tych stanowisk.

2. W zaskarżonym przez wnioskodawcę art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach określony został górny pułap potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego na – 2 ha przeliczeniowe w przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie – jako warunek prawa do zasiłku rodzinnego dla osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego. Nie została zakwestionowana sama idea uzależnienia prawa do zasiłków rodzinnych od poziomu zamożności (sytuacji dochodowej) w przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie żywiciela – przez określenie w ustawie swego rodzaju “pułapu niezamożności” kwalifikującej rodzinę do pomocy zasiłkowej ze strony państwa. Rzecznik Praw Obywatelskich sugeruje natomiast, że w przypadku rodzin rolniczych pułap niezamożności, określony liczbą hektarów przeliczeniowych w przeliczeniu na członka rodziny, został ustalony za nisko w porównaniu z ludnością pozarolniczą, dla której analogiczny pułap został ustalony na poziomie 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (art. 2 ust. 1). Wnioskodawca nie tylko podaje w wątpliwość rzeczywistą, poznawalną empirycznie przy zastosowaniu metod statystycznych, ekwiwalentność obu pułapów, lecz przytacza także argument normatywny, wskazując na to, iż przeciętny dochód z pracy w “rolnictwie nieuspołecznionym” z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszany w Monitorze Polskim na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 94, poz. 431 ze zmianami), jest o wiele niższy, niżby to wynikało z zestawienia ust. 5 z ust. 1 art. 2 ustawy o zasiłkach.
Przytoczone argumenty, aczkolwiek same w sobie trafne, pomijają istotę rzeczy, którą jest świadomie dokonany przez ustawodawcę wybór kryteriów przyznania rolnikom prawa do zasiłków rodzinnych. Istota zagadnienia nie polega bowiem na tym, że ustawodawca przyjmuje założenie poznawcze, iż przeciętny dochód z 2 ha przeliczeniowych równa się 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W żadnym przepisie ustawy nie zostało sformułowane takie założenie (wprawdzie sformułowanie takie znajduje się w § 7 rozporządzenia wykonawczego, ale jest ono wynikiem niezręcznej redakcji – zob. niżej – pkt 6). Treść art. 2 ust. 5 jest wyrazem koncepcji odrębnego, specyficznego uregulowania uprawnień ludności rolniczej w dziedzinie zasiłków rodzinnych, nawiązującej zresztą do poprzednich unormowań. Ustawodawca uznał, że poprzednio, jak i obecnie istnieją przesłanki do odrębnego potraktowania, a w konsekwencji nie przyjął konstrukcji prostego porównania sytuacji rolników i sytuacji ludności pozarolniczej według kryterium faktycznie uzyskiwanych dochodów.
Nie oceniając merytorycznej trafności przyjętego rozwiązania trzeba zauważyć, że istnieją obiektywne przesłanki, które mogą przemawiać za odrębnym, co do zasady, potraktowaniem osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego. Przede wszystkim nie ma powszechnego systemu ewidencji rzeczywistych dochodów osiąganych w indywidualnych gospodarstwach rolnych, co wiąże się z tym, że dochody te w zasadzie nie podlegają opodatkowaniu (poza dochodami z tzw. działów specjalnych produkcji rolnej, ustalanymi zresztą z reguły w sposób szacunkowy – niezależnie od rachunku rzeczywistych przychodów i kosztów). Fakt nieopodatkowania dochodów rolniczych oznacza, że dochód rolnika brutto jest (z reguły) równy jego dochodowi netto, podczas gdy pułap dochodu żywicieli nie będących rolnikami określony jest w ustawie o zasiłkach na poziomie dochodu brutto (art. 3 ust. 1), a więc dochodu przed opodatkowaniem. Wprawdzie rolnicy płacą podatek rolny od powierzchni gruntów (wyrażonej w hektarach przeliczeniowych, a więc przy uwzględnieniu potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego), jednak podatek ten nie zależy od rzeczywiście osiąganego dochodu a ponadto jego wysokość i sposób płatności oraz system licznych zwolnień i ulg (w tym zwolnienia od podatku rolnego gruntów najsłabszych) uniemożliwiają proste porównania. Następnie, przyjmując założenie, iż zasiłek rodzinny jest ukierunkowany na pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb, w szczególności potrzeb żywnościowych i mieszkaniowych, nie bez znaczenia jest okoliczność łatwiejszego dostępu ludności rolniczej do artykułów żywnościowych oraz nieponoszenie z reguły takich kosztów, jak czynsz za mieszkanie czy opłaty w spółdzielniach mieszkaniowych. Tymi okolicznościami przez wiele lat uzasadniano brak w ogóle zasiłków rodzinnych w grupie rolników indywidualnych. Wreszcie należy zauważyć, że zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne nie są jedynymi instrumentami wspierania przez państwo sytuacji bytowej ludności rolniczej. W polityce socjalnej bardzo ważne znaczenie mają pokaźne dopłaty z budżetu państwa do funduszu emerytalno–rentowego rolników, dzięki którym składki na ubezpieczenie społeczne kształtują się przeciętnie na o wiele niższym poziomie niż składki płacone przez podmioty gospodarcze poza rolnictwem i przez pracodawców za pracowników (zarówno w wielkościach bezwzględnych, jak i w relacji do spodziewanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego), zaś w polityce gospodarczej istnieją instrumenty interwencjonizmu państwowego ukierunkowane na stabilizowanie dochodów rolniczych.
W dyskusji nad omawianą ustawą w Senacie (por. Stenogram z 35 posiedzenia 8 grudnia 1994 r.) zwrócono uwagę na to, że “wypracowanie kryterium dochodów w wiejskich gospodarstwach domowych jest rzeczą trudną i kontrowersyjną (...) w gospodarstwie rolnym znacznie mniejsze są wydatki gotówkowe na żywność i mieszkanie, które to wydatki stanowią gros kosztów utrzymania rodzin pozarolniczych” (senator Wanda Kustrzeba), stwierdzono także, iż pułap 2 ha przeliczeniowych stanowi kryterium, które jest “najdalej idące i najbardziej oddaje istotę wsparcia socjalnego dla rodzin rolniczych (...) 2 hektary przeliczeniowe stanowią także kryterium uprawniające do zasiłku, do świadczeń z tytułu pomocy społecznej oraz wielkość uprawniającą do otrzymywania zasiłku z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Odwołaliśmy się do już istniejącego kryterium, ponieważ nie byliśmy w stanie uzyskać żadnego dobrego rozwiązania” (podsekretarz stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej Lesław Nawacki).
Skoro Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje z punktu widzenia obrony interesów rolników art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach, konfrontowany z jej przepisami dotyczącymi zasiłków rodzinnych dla ludności nierolniczej, to nie bez znaczenia jest podniesiona przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej okoliczność, że omawiana ustawa właśnie tylko w odniesieniu do ludności rolniczej zachowuje, co do zasady, status quo, podczas gdy w innych grupach społeczno–zawodowych wprowadzenie kryterium dochodowego spowodowało utratę prawa do zasiłków rodzinnych przez znaczną liczbę osób. Wypada więc przypomnieć, że bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o zasiłkach uprawnieni do zasiłków rodzinnych byli wszyscy żywiciele objęci pozarolniczymi ubezpieczeniami społecznymi, bez względu na osiągane dochody. Wprowadzając selektywność opartą na kryterium dochodowym, ustawa o zasiłkach położyła kres owemu uprzywilejowaniu – oczywiście bezzasadnemu – grup pozarolniczych.
Proces rozszerzania zakresu podmiotowego zasiłków rodzinnych w grupie rolników indywidualnych trwał stosunkowo długo i nie był wolny od kontrowersji, a mimo to ustawa o zasiłkach co do zasady utrzymała zdobycze rolników w tym zakresie. Przepisy obowiązujące przed 1983 r. w ogóle nie przewidywały zasiłków rodzinnych dla osób podlegających rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu. Po raz pierwszy prawo do takich zasiłków statuował art. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jednolity z 1989 r. Dz.U. Nr 24, poz. 133), uzależniając prawo do tych świadczeń od “niskich dochodów w przeliczeniu na 1 członka rodziny” i upoważniając Radę Ministrów do uregulowania szczegółowych zasad w drodze rozporządzenia. Ostatnie z rozporządzeń wydanych na tej podstawie – z 27 kwietnia 1990 r. w sprawie zasiłków rodzinnych z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członów ich rodzin (Dz.U. Nr 29, poz. 176) – precyzowało, że ubezpieczony osiąga niskie dochody w przeliczeniu na jednego członka rodziny, jeżeli łączna kwota podatku rolnego za okres pierwszego półrocza z danego gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego podzielona przez liczbę członków rodziny nie przekracza stawki podatku rolnego z 1 ha przeliczeniowego obowiązującej w pierwszym półroczu (§ 2 ust. 1). Z kolei ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (w brzmieniu pierwotnym; Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) w art. 54 statuowała prawo do “zasiłków na dzieci pozostające na utrzymaniu ubezpieczonego”, również Radzie Ministrów powierzając uregulowanie szczegółowych zasad zastrzegając, że prawo do zasiłków na dzieci Rada Ministrów może uzależnić od sytuacji dochodowej w rodzinie ubezpieczonego. Rada Ministrów nie wykonała tego upoważnienia ustawowego w tym zakresie, jednak na mocy art. 120 tej ustawy w dalszym ciągu zastosowanie znajdowało powołane rozporządzenie z 27 kwietnia 1990 r., czyli pozostawał w mocy pułap 1 ha przeliczeniowego na osobę w rodzinie rolniczej. Z inicjatywy posłów, przy istotnych zastrzeżeniach przedstawiciela rządu co do strony finansowej (por. Stenogram z posiedzenia Sejmu 11 października 1991 r.) Sejm podjął decyzję o podwojeniu (na korzyść rolników) dotychczasowego pułapu zamożności jako kryterium prawa do zasiłków na dzieci. Mianowicie w art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 103, poz. 448), która weszła w życie 1 stycznia 1992 r., dokonano zmiany art. 54 nowelizowanej ustawy, w ustępie 2 precyzując wprost kryterium dochodowe (przy jednoczesnym uchyleniu upoważnienia dla Rady Ministrów), które sformułowane zostało podobnie jak zawarte w powołanym rozporządzeniu z 27 kwietnia 1990 r., z tym, że zawierało ono dwie istotne różnice. Pierwsza, to zastąpienie jednego hektara przeliczeniowego – dwoma hektarami przeliczeniowymi. Druga – polegała na zastąpieniu podatku rolnego od gruntów i od działów specjalnych – sumą podatku rolnego i podatku dochodowego od działów specjalnych, co było konsekwencją dokonanego w tym czasie odłączenia opodatkowania działów specjalnych produkcji rolnej od systemu podatku rolnego i włączenia go do systemu podatku dochodowego.
I wreszcie zaskarżony art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach, obowiązujący od 1 marca 1995 r. (przy jednoczesnej utracie mocy obowiązującej przez art. 54 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), utrzymuje co do zasady wspomniany pułap zamożności na poziomie 2 ha przeliczeniowych na członka rodziny, choć upraszcza konstrukcję przez rezygnację z przelicznika podatkowego. Na marginesie trzeba też wspomnieć, że w zakresie zasiłków rodzinnych osób utrzymujących się z indywidualnego gospodarstwa rolnego ustawa o zasiłkach jest korzystniejsza od unormowania dotychczasowego, gdyż przyznaje – przy spełnieniu określonych w niej kryteriów – prawo do zasiłku rodzinnego także małżonkowi lub osobie pozostającej faktycznie we wspólnym pożyciu z uprawnionym (art. 9 w związku z art. 4 ust. 2), podczas gdy ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników ograniczała zakres podmiotowy osób, na które zasiłek przysługiwał, do dzieci ubezpieczonego (uchylony art. 54 ust. 1 pkt 1). W stosunku do przyjętej przez ustawodawcę treści art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach nie zgłaszano wniosków alternatywnych ani w głosowaniu w Sejmie, ani w Senacie.
Jest paradoksem to, że regulacja prawna zasiłków rodzinnych, w zakresie uprawnień rolników indywidualnych, jest po raz pierwszy kwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa w związku z ustawą o zasiłkach z 1 grudnia 1994 r. Do końca 1991 r. zasiłki rodzinne przysługiwały wszystkim osobom objętym pozarolniczymi ubezpieczeniami społecznymi (w tym rolnikom tzw. dwuzawodowym) bez względu na ich dochody, natomiast wobec rolników indywidualnych utrzymujących się tylko z gospodarstwa rolnego obowiązywał restrykcyjny pułap niezamożności na poziomie 1 ha przeliczeniowego. Od 1 stycznia 1992 r. pułap ten podwojono. Rozpatrywana ustawa o zasiłkach, obowiązująca od 1 marca 1995 r., co do zasady utrzymała status quo w rodzinach rolniczych, a dystans między rolnikami a nierolnikami zmniejszyła generalnie przez to, że zasiłków zostały pozbawione rodziny, których dochód przewyższa przyjęty pułap niezamożności.
Wobec powyższych okoliczności zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i równości przez art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach nie jest uzasadniony.

3. Gdy chodzi chodzi o art. 8 ust. 1, ograniczający wiek dziecka uczącego się lub studiującego, na które przysługuje zasiłek rodzinny, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że unormowanie to, choć nie jest skoordynowane z czasem studiowania w szkołach wyższych w normalnym toku studiowania, nie narusza konstytucyjnych granic swobody ustawodawcy w określeniu selektywności zasiłków rodzinnych. Socjalno– pomocowy charakter tych świadczeń pozwala ustawodawcy na określenie pewnego pułapu dojrzałości psychofizycznej i społecznej podopiecznego, po osiągnięciu którego można zakładać większe szanse zdobywania środków utrzymania na drodze własnej aktywności zainteresowanej osoby i można oczekiwać od niej podejmowania starań w tym kierunku. W warunkach ograniczonych możliwości państwa w zakresie zapewniania uczniom szkół ponadpodstawowych środków utrzymania w systemie stypendialnym łączenie przez nich nauki z zarobkowaniem jest (nie tylko w Polsce) zjawiskiem częstym, przy czym doświadczenie życiowe wskazuje, że im wyższe wykształcenie (np. im wyższy rok studiów) i starszy wiek, tym większe są szanse znalezienia zatrudnienia i lepsze rokowania co do wysokości dochodów, a w konsekwencji – mniejsze uzależnienie od pomocy ze strony rodziców. Nie można oczekiwać od ustawodawcy określenia in abstracto kazuistycznych kryteriów, przy spełnieniu których ustaje prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko uczące się w szkole policealnej czy studiujące; ustawodawca może określić “próg samodzielności” czy “próg dojrzałości” w sposób “zryczałtowany”, byleby nie było ono oczywiście dowolne. Wiek zainteresowanego należy do kryteriów naturalnych i często stosowanych w takich wypadkach, przy czym poziom owego progu określony w zaskarżonym przepisie jest zbliżony do poziomu określonego w innych przepisach (np. zdolność do zawarcia małżeństwa, bierne prawo wyborcze).
To prawda, że – jak podnosi Rzecznik Praw Obywatelskich – kodeks rodzinny i opiekuńczy nie określa żadnej górnej granicy wieku dziecka w zakresie obowiązku alimentacyjnego rodziców i możliwe są in concreto roszczenia alimentacyjne względem rodziców ze strony dzieci, które ukończyły 20 czy nawet 22 lata. Trzeba jednak podkreślić, że przesłanki i zakres obowiązku alimentacyjnego (art. 133– 135 kro) określone są w sposób elastyczny; w szczególności przy ocenie usprawiedliwionych potrzeb dziecka jego zdolność do samodzielnego utrzymania się, związana także z wiekiem, nie jest bez znaczenia. Przepisy o świadczeniach socjalnych z natury rzeczy nie mogą być sformułowane w sposób równie elastyczny, muszą operować kryteriami ostrymi i w tym sensie arbitralnymi. Zresztą zagadnienie spójności art. 8 ustawy o zasiłkach z regulacją obowiązku alimentacyjnego w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym nie jest relewantne konstytucyjnie.
Na marginesie trudno nie zgodzić się z rozumowaniem przedstawionym przez Prokuratora Generalnego oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, że właściwe instrumentarium pomocy państwa dla dorosłej młodzieży uczącej się i studiującej powinno być zawarte w systemie stypendialnym, który świadczenia stypendialne kieruje bezpośrednio do rąk uprawnionego studenta. Zasiłki rodzinne dla rodziców dorosłych dzieci, jako rozwiązanie dalekie od promowania wysiłków na rzecz poprawy wyników w nauce, samodzielności i zaradności, nie mogą być traktowane jako remedium na niedostatki systemu stypendialnego.
Za nietrafną trzeba uznać analogię w ocenie art. 8 ust. 1 ustawy o zasiłkach z oceną dokonaną przez Trybunał w sprawie rozstrzygniętej powołanym orzeczeniem z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, w którym TK stwierdził niezgodność z zasadami konstytucyjnymi regulacji ustawowej pozbawiającej uczącą się młodzież szkół ponadpodstawowych prawa do ulgowych przejazdów kolejowych i autobusowych po ukończeniu 20. roku życia. W owej sprawie za jedyną okoliczność relewantną Trybunał Konstytucyjny uznał fakt pobierania nauki, a nie wiek. Czym innym jest jednak ulga w opłacie za przejazd jako pomoc w nauce przy założeniu, że wraz z wiekiem nie maleją potrzeby ucznia czy studenta w zakresie przemieszczania się środkami transportu publicznego (przeciwnie, potrzeby te mogą z wiekiem rosnąć), a czym innym zasiłek rodzinny dla rodziców dorosłego ucznia bądź studenta przy założeniu, że wraz z wiekiem jego samodzielność wzrasta.

4. Ograniczenie w art. 9 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 3 ustawy o zasiłkach prawa żywiciela do zasiłku na małżonkę wychowującą dziecko chore (któremu przysługuje zasiłek pielęgnacyjny), a pozbawienie analogicznej osłony socjalnej rodzin, w których matka opiekuje się dzieckiem zdrowym w pierwszych latach po porodzie, było przedmiotem kontrowersji w parlamencie, rozpatrywanej przez Sejm w związku z wnioskiem mniejszości. Zmierzał on do zagwarantowania, wzorem poprzedniego stanu prawnego, zasiłku rodzinnego także na matkę opiekującą się dzieckiem zdrowym do lat 8, w razie spełnienia omówionego wyżej kryterium dochodowego (por. pkt 2 Sprawozdania Komisji Polityki Społecznej oraz Komisji Ustawodawczej z 9 listopada 1994 r. – druk sejmowy nr 107). Wniosek ten nie został jednak przyjęty przez Sejm.
Biorąc pod uwagę, że omawiane ograniczenie, wynikające z nowej ustawy, zostało oparte na obiektywnym kryterium stanu zdrowia dziecka, w świetle uwag generalnych sformułowanych w pkt. 1 niniejszych rozważań Trybunał Konstytucyjny nie znalazł dostatecznych podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ustawodawcę art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Chociaż omawiana zmiana stanu prawnego oznacza zawężenie zakresu stosowania jednego z instrumentów ochrony i opieki nad rodziną i macierzyństwem, to jednak w jej wyniku system tej ochrony i opieki nie uległ zmianie na tyle, aby można było mówić o naruszeniu art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

5. W kwestii “podniesienia” w art. 9 ust. 1 w pkt. 2 ustawy o zasiłkach wieku małżonki żywiciela, na którą przysługuje “samoistnie” zasiłek rodzinny z 50 lat (według poprzedniego stanu prawnego) do lat 60, Trybunał Konstytucyjny również nie znalazł podstaw do uznania tego przepisu za niezgodny z art. 1 i art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.
Trzeba zgodzić się przede wszystkim z Prokuratorem Generalnym, że przyjęte w zaskarżonym przepisie progi wieku współmałżonka (60 lat kobieta i 65 lat mężczyzna) odpowiadają określeniu wieku emerytalnego w przepisach emerytalno–rentowych, nie mogą więc być uznawane za dowolne, podczas gdy w przepisach obowiązujących poprzednio rozpiętość wieku mężczyzny i kobiety była znaczna (15 lat). Ma rację Rzecznik Praw Obywatelskich sugerując, że owo “uprzywilejowanie” wieku kobiety miało pewne uzasadnienie związane z cyklem wychowywania dzieci oraz że kobieta 50– letnia, która wcześniej zajmowała się wychowywaniem dzieci, może mieć trudności z podjęciem w tym wieku działalności zarobkowej. Z drugiej strony jednak doświadczenie życiowe pozwala przyjąć, że perspektywa uzyskania przez męża skromnego zasiłku na żonę po ukończeniu przez nią 50. roku życia nie mogła być zasadniczą motywacją do rezygnacji przez nią z samodzielnej działalności zarobkowej.

6. Punktem wyjścia oceny § 7 rozporządzenia wykonawczego powinna być dyspozycja art. 17 ust. 1 ustawy o zasiłkach, w myśl której uprawnienie do zasiłku ustala się na podstawie oświadczenia o dochodach rodziny złożonego przez osobę ubiegającą się o zasiłek oraz na podstawie innych oświadczeń i dowodów. W ust. 2 tego artykułu zawarte jest upoważnienie dla Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do określenia m.in. wzoru wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego i wzoru oświadczenia o dochodach rodziny.
Oświadczenie samego zainteresowanego ustawa sytuuje zatem na czele środków dowodowych przy ustalaniu prawa do zasiłków rodzinnych. Złożenie przez osobę ubiegającą się o zasiłek rodzinny nieprawidłowego oświadczenia może narażać ją z jednej strony na nieuzyskanie należnych jej świadczeń, z drugiej strony na odpowiedzialność, w związku z błędnym oświadczeniem, za uzyskanie nienależnych świadczeń. Biorąc pod uwagę, że o zasiłki rodzinne z natury rzeczy ubiegają się osoby niezamożne, często nie znające prawa i bez doświadczenia w załatwianiu spraw urzędowych, a przy tym ustawowa regulacja przesłanek faktycznych nabycia prawa do tych świadczeń jest dość skomplikowana, uzasadnione było, iż w ustawie o zasiłkach ustawodawca nie pozostawił spraw treści i formy oświadczeń oraz ich weryfikacji do rozstrzygania tylko na podstawie ogólnych reguł proceduralno–dowodowych, lecz zobowiązał Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do ustalenia wzorów dokumentów, o których mowa wyżej.
Rozporządzenie wykonawcze w załączniku nr 1 określa szczegółowo wzór wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego. Wzór ten zawiera pytania o dane, które w świetle ustawy o zasiłkach są istotne przy ustalaniu prawa do zasiłku. W pkt. 2 zawarta jest formuła: “W razie osiągania dochodu z tytułu prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego, podać powierzchnię gospodarstwa w hektarach przeliczeniowych”. Integralną częścią formularza jest Pouczenie, w którym w pkt. 6 przytoczona jest w istocie (choć nie dosłownie) treść art. 2 ust. 1 ustawy o zasiłkach. Jak wynika z § 1 omawianego rozporządzenia, oprócz wniosku strona składa oświadczenie o dochodach rodziny, sporządzone według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Ustalony w rozporządzeniu formularz tego oświadczenia składa się z dwóch części, tj. wzoru właściwego oświadczenia (I) oraz adnotacji instytucji ustalającej prawo do zasiłku (II). W części I pkt 1 zawarte jest wyszczególnienie dochodów uzyskiwanych przez członków rodziny w odpowiednim okresie (relewantnym stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zasiłkach), a ponadto o osiąganiu bądź nie osiąganiu przez rodzinę dochodów z gospodarstwa rolnego, przy czym w razie osiągania takich dochodów należy wpisać liczbę hektarów przeliczeniowych. W części II są rubryki, do których pracownik instytucji ustalającej prawo do zasiłku rodzinnego wpisuje dane stanowiące niejako podsumowanie i “rozliczenie” informacji podanych w części I formularza przez składającego oświadczenie. Należy wpisać między innymi, ile wynosi – w hektarach przeliczeniowych – obszar gospodarstwa rolnego w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie. Ostatnią pozycją przed konkluzją o przyznaniu bądź nie przyznaniu zasiłku jest rubryka, w której wpisuje się “przeciętny miesięczny dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie” (w złotych).
Pracownik instytucji ustalającej prawo do zasiłku, który analizuje oświadczenie złożone przez zasiłkobiorcę w części I formularza i wypełnia rubryki zawarte w części II, staje przed problemem obliczenia “przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie” w sytuacji, gdy oprócz dochodów wyrażonych kwotowo (osiąganych ze stosunku pracy, stosunku służbowego, pozarolniczej działalności gospodarczej, wykonywania wolnego zawodu, emerytury lub itp.) składający oświadczenie podaje, że rodzina utrzymuje się także z gospodarstwa rolnego i wymienia – zgodnie z treścią formularza – liczbę hektarów przeliczeniowych w tym gospodarstwie. Powstaje wówczas pytanie, które w istocie dotyczy interpretacji przepisów ustawy o zasiłkach: czy dochody z obydwu źródeł podlegają sumowaniu, a jeśli tak – na jakiej zasadzie przeliczeniowej (nie sposób przecież dokonać sumowania wprost, dodając kwoty wyrażone w złotych do liczby hektarów przeliczeniowych).
Ustawa o zasiłkach nie rozstrzyga powyższej kwestii w sposób wyraźny, co jest jej wadą techniczno–legislacyjną. Przy dosłownym rozumieniu art. 2 ust. 5 tej ustawy sam fakt osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego, o ile jego wielkość w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie nie przekracza określonego w tym przepisie pułapu niezamożności, uprawniałby do zasiłku rodzinnego bez względu na to, czy w rodzinie występują jakieś inne dochody i w jakiej wysokości. Taki sposób interpretacji byłby jednak w oczywisty sposób nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości. Oznaczałby bowiem, że posiadanie gospodarstwa rolnego, jako źródła dochodów osiąganych obok innych dochodów (ustalanych kwotowo) ułatwiałoby uzyskanie zasiłku, gdyż w takim wypadku dochody tego drugiego rodzaju w ogóle nie byłyby brane pod uwagę. Z tych samych powodów nie do przyjęcia byłby wniosek idący w przeciwnym kierunku, tj. przyjmujący, iż w razie osiągania dochodów ustalonych kwotowo bierze się pod uwagę tylko te dochody, pomijając fakt osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego. Zresztą art. 3 ust. 1 stanowi, że “uwzględnia się wszystkie dochody brutto” (z wyjątkami wymienionymi w tym przepisie in fine). W przypadku osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego problem polega na tym, że – jak Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w pkt. 2 niniejszych rozważań – ustawodawca w art. 2 ust. 5 ustawy o zasiłkach osiąganie dochodów z gospodarstwa rolnego potraktował w sposób odrębny, opierając się nie na kryteriach dochodu rzeczywistego czy choćby dochodu szacunkowego (ustalonych kwotowo), lecz na wyrażonym w hektarach przeliczeniowych potencjale gospodarstwa rolnego. Sprawa komplikuje się wówczas, gdy w rodzinie występują także dochody z innych źródeł (ustalone kwotowo).
Prawidłowe rozwiązanie powyższego zagadnienia interpretacyjnego polega na przyjęciu, że w razie osiągania dochodów jednego i drugiego rodzaju posiadanie gospodarstwa rolnego przy ocenie poziomu zamożności rodziny, jako przesłance ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, musi być “ważone” według tej samej miary, jaka obowiązuje na gruncie ustawy o zasiłkach przy ocenie poziomu zamożności rodziny osiągającej wyłącznie dochody z gospodarstwa rolnego. Tylko przy takim założeniu można dojść do wyniku wykładni zgodnego z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości. Należy zatem przyjąć, że skoro przy dochodach ustalanych kwotowo “pułap niezamożności” uprawniającej do zasiłku rodzinnego wynosi 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w przeliczeniu na jednego członka rodziny, a przy dochodach z gospodarstwa rolnego – 2 ha przeliczeniowe w takim samym przeliczeniu, to w razie sumowania dochodów jednego i drugiego rodzaju trzeba potencjał gospodarstwa rolnego wyrażony w hektarach przeliczeniowych “przeliczyć” na kwotę dochodu wyrażonego w złotych w taki sposób, jak gdyby miesięczny dochód z 2 ha przeliczeniowych wynosił 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia.
Gdy chodzi o kwotowe “przeliczniki” potencjału gospodarstwa rolnego wyrażonego w hektarach przeliczeniowych, to powstaje jeszcze pytanie, z jakiego okresu należy przyjmować “zamienną” kwotę przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (które ulega przecież zmianie z miesiąca na miesiąc). Otóż w celu uzyskania współmierności porównania dochodów pozarolniczych z dochodami z gospodarstwa rolnego w aspekcie czasowym należy przyjmować “miary czasu” określone w pkt. 1 i 2 art. 2 ust. 1 ustawy o zasiłkach, to znaczy przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 marca do 31 sierpnia w przeliczeniach należy brać pod uwagę kwotę przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z IV kwartału poprzedniego roku, a przy ustalaniu tego prawa na okres od 1 września danego roku do ostatniego dnia lutego następnego roku – analogiczną kwotę z II kwartału danego roku.
Kwestionowana przez Rzecznika Praw obywatelskich treść § 7 rozporządzenia wykonawczego jest w pełni zgodna z powyższymi wnioskami interpretacyjnymi, wywiedzionymi wprost z przepisów ustawy i ściśle zdeterminowana normami ustawowymi. Za uchybienie wobec techniki legislacyjnej należy uznać brak wyraźnego sprecyzowania tak ważnego zagadnienia merytorycznego wprost w ustawie. Można też mieć zastrzeżenia co do sformułowania zaskarżonego paragrafu, gdy mowa jest w nim o równości dochodu z 2 ha przeliczeniowych z określoną kwotą, nie zaś – co w świetle rozważań dokonanych wyżej w pkt. 2 byłoby sformułowaniem trafniejszym – o sposobie przeliczenia tego dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Niezbyt fortunne jest wreszcie zamieszczenie owej treści w postaci odrębnego przepisu rozporządzenia – co sugeruje, jakoby paragraf ten miał jakieś “własne”, uzupełniające treść ustawy znaczenie – a nie w postaci pouczenia o obowiązującym stanie prawnym w ramach jednego z formularzy ustalonych w załącznikach do rozporządzenia. Wskazane zastrzeżenia natury techniczno– redakcyjnej są jednak irrelewantne przy ocenie legalności i konstytucyjności rozpatrywanego paragrafu. Jego treść jest w pełni zgodna z ustawą o zasiłkach, a sformułowanie pozwala na jednoznaczne i prawidłowe stosowanie ustawy w praktyce. W wykonaniu ustawowego upoważnienia do określenia wzoru wniosku o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego i wzoru oświadczenia o dochodach rodziny (art. 17 ust. 2 ustawy o zasiłkach) Minister Pracy i Polityki Socjalnej miał prawo umieścić zgodne z treścią ustawy niezbędne pouczenia o obowiązującym stanie prawnym, służące prawidłowemu wypełnieniu odpowiednich formularzy przez osobę ubiegającą się o zasiłek i zgodnej z ustawą analizie ich treści przez pracowników odpowiednich instytucji. Omawiany paragraf nie narusza żadnego z przepisów wskazanych przez wnioskodawcę jako podstawy kontroli tego przepisu.

7. Gdy chodzi o § 10 rozporządzenia wykonawczego, to przede wszystkim należy podkreślić, że chybiony jest zarzut niezgodności tego przepisu z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o zasiłkach, w myśl którego zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne są finansowane z budżetu państwa. Norma ta oznacza, że finansowy ciężar wypłat zasiłków ponosi budżet państwa, co wyłącza możliwość obciążania kosztami tych świadczeń jakichkolwiek funduszy pozabudżetowych. Zasada ta nie przesądza natomiast technicznych aspektów realizacji zadań wynikających z ustawy. W szczególności nie wynika z niej, że każda wypłata zasiłku rodzinnego czy opiekuńczego musi polegać na prostym transferze określonej kwoty z rachunku bankowego czy kasy budżetu państwa do osoby uprawnionej do zasiłku; nie wynika z niej generalny zakaz stosowania transferów za pośrednictwem podmiotów trzecich, refundacji przez budżet wypłat dokonywanych ze środków pozabudżetowych czy rozliczeń kompensacyjnych między budżetem a uprawnionymi lub między budżetem a “pośrednikami” w wypłacie świadczeń. Skomplikowany jest unormowany w ustawie o zasiłkach system “pośrednictwa” w wypłatach zasiłków, refundacji środków i rozliczeń kompensacyjnych między budżetem państwa, “pośrednikami” wypłacającymi zasiłki uprawnionym, a zarazem obowiązanymi do płacenia (za inne osoby) składek na ubezpieczenie, wreszcie funduszami ubezpieczeń społecznych (por. art. 20 i 23).
Innym zagadnieniem jest natomiast, czy Minister Pracy i Polityki Socjalnej miał prawo wydać kwestionowany przepis na podstawie art. 34 ustawy o zasiłkach. Przepis ten zobowiązuje go do określenia “szczegółowych zasad i trybu wypłaty zasiłków rodzinnych”. Ustanowiona przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej regulacja tych spraw musi odpowiadać całemu szeregowi warunków i ograniczeń, jakie zgodnie z doktryną konstytucyjną, utrwaloną także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, obowiązują przy wydawaniu przez rząd i ministrów rozporządzeń “w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień” (art. 56 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. – ust. 3 według brzmienia obowiązującego w dniu wydania rozporządzenia, ust. 2 według brzmienia obecnego; Dz.U. z 1996 r. Nr 106, poz. 488). owa regulacja wykonawcza dotyczyć może przede wszystkim tylko tej materii, która jest wyraźnie wskazana w upoważnieniu ustawowym, nie może zaś ingerować w materie “obce”, zwłaszcza takie, które podlegają odrębnej regulacji prawnej. Tymczasem zaskarżony przepis reguluje, wbrew jego brzmieniu, nie tylko wypłatę zasiłków rodzinnego i pielęgnacyjnego, lecz także wymiar i pobór składek na ubezpieczenie społeczne, a więc – mimo organizacyjnych powiązań realizacji tych zasiłków z ubezpieczeniami społecznymi – materię odrębną.
Nie ma przeszkód konstytucyjnych, aby taka forma rozliczeń między osobą płacącą we własnym imieniu składki na ubezpieczenie społeczne i jednocześnie pobierającą zasiłek rodzinny bądź pielęgnacyjny została dopuszczona przez prawo. Może ona sprzyjać usprawnieniu funkcjonowania zarówno poboru składek na ubezpieczenie społeczne, jak i wypłaty zasiłków, finansowanych poza funduszami ubezpieczeniowymi, lecz wypłacanych (na zasadzie zadań dodatkowych) przez instytucje ubezpieczeń społecznych. Taka forma kompensacji może być korzystna dla obywatela, a przy tym służyć obniżeniu kosztów administracyjnych obu systemów. Dopuszczalne byłoby zresztą nie tylko pomniejszanie zobowiązań z tytułu składek ubezpieczeniowych o należności z tytułu zasiłków, lecz także “potrącenia” o przeciwnym kierunku.
Zasadnicze elementy tego typu unormowania, jako że chodzi o prawa i obowiązki organu administracji i obywatela w ramach publicznoprawnego stosunku ubezpieczenia społecznego i w powiązaniu ze stosunkiem publicznoprawnym dotyczącym prawa do zasiłków, musiałyby jednak być zawarte w przepisach rangi ustawowej. Tego wymaga, zgodnie z utrwaloną doktryną konstytucyjną, przyjętą także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zasada prymatu ustawy w porządku prawnym i wyłączności ustawy w regulowaniu wzajemnych praw i obowiązków między władzą a obywatelem, jako jedna z zasad demokratycznego państwa prawnego. Ewentualna regulacja prawna powinna przy tym precyzyjniej niż zaskarżony przepis regulować ewentualną zasadę kompensowania świadczeń zasiłkowych i składek na ubezpieczenie społeczne, określając zasady i tryb stosowania tej konstrukcji w sposób gwarantujący ochronę zarówno interesu publicznego, jak i słusznych interesów obywatela.
Chybione jest wskazanie Prokuratora Generalnego na art. 23 ustawy o zasiłkach jako argumentu za legalnością § 10 rozporządzenia wykonawczego. Powołany przepis ustawy określa zasadę wzajemnych rozliczeń między pracodawcami, dokonującymi wypłaty zasiłków dla swoich pracowników (art. 20 ust. 1 pkt 1) i jednocześnie płacącymi za nich składki ubezpieczenia społecznego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a tym Zakładem, oraz – analogicznie – między rejonowymi urzędami pracy a ZUS z tytułu zasiłków rodzinnych i opiekuńczych wypłacanych przez te urzędy bezrobotnym (art. 20 ust. 1 pkt 3) oraz opłacanych przez te urzędy składek ubezpieczenia społecznego za bezrobotnych. Pozostaje to w związku z unormowaniem zawartym w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania wydatków na zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne (Dz.U. Nr 41, poz. 213; zm.: Nr 149, poz. 728), w myśl którego ZUS dysponuje środkami budżetowymi na zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne w zakresie dotyczącym m.in. zarejestrowanych bezrobotnych i osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu pracowników. Art. 23 ustawy o zasiłkach nie stanowi natomiast podstawy do wprowadzania w drodze aktów podustawowych analogicznych rozliczeń między obywatelem zobowiązanym do płacenia składek na ubezpieczenie społeczne we własnym imieniu i na własny rachunek, jednocześnie uprawnionym do zasiłku rodzinnego lub opiekuńczego a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych bądź Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Przeciwnie, skoro ustawodawca uznał tego rodzaju rozliczenia kompensacyjne, nie dotyczące przecież bezpośrednio praw i obowiązków obywatela– zasiłkobiorcy, za przedmiot wymagający regulacji rangi ustawowej, to tym bardziej nie można przypisywać mu woli uregulowania spraw, o którym mowa w zakwestionowanym paragrafie – dotyczących bezpośrednio sfery praw i obowiązków obywateli – w przepisach rangi podustawowej.
Na marginesie należy zauważyć, że kompensacja świadczeń z tytułu składek i zasiłków, pod pewnymi warunkami, możliwa jest już de lege lata w działalności Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – na podstawie art. 82 ust. 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten pozwala, w celu obniżania kosztów administracyjnych poboru składek przez KRUS i wypłaty przez nią świadczeń, stosować premie dla rolników “z tytułu wyrażenia zgody na pobór składki lub wypłatę świadczenia w sposób prowadzący do obniżenia kosztów poboru albo wypłaty”. Na tej podstawie można stosować w szczególności rozważaną tu kompensację. Skoro istnieje podstawa rangi ustawowej do tego rodzaju kompensacji dokonywanej przez organ ubezpieczenia społecznego za zgodą podlegającego ubezpieczeniu obywatela i za swego rodzaju odpłatnością na jego rzecz, to tym bardziej musi istnieć upoważnienie ustawowe do kompensacji dokonywanej z urzędu i nieodpłatnie.
Bez znaczenia przy ocenie zaskarżonego przepisu są natomiast argumenty, które Rzecznik Praw Obywatelskich opiera na regulacji potrącenia ustawowego w kodeksie cywilnym. Składki na ubezpieczenie społeczne oraz zasiłki rodzinne i opiekuńcze, jako świadczenia publicznoprawne, nie podlegają kodeksowi cywilnemu, a ich wzajemna kompensacja może być uregulowana ustawowo w sposób specyficzny, przy zachowaniu jednak zasad demokratycznego państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej.
W obecnym stanie sprawy niewątpliwe jest zatem, że § 10 rozporządzenia wykonawczego w istotny sposób wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 34 ustawy o zasiłkach, tym samym naruszając art. 56 ust. 3 (obecnie: ust. 2) Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Przedwczesna byłaby natomiast ocena z punktu widzenia zasad wyrażonych w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, skoro unormowanie ustawowe, które mogłoby podlegać takiej ocenie, jeszcze nie istnieje.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia