Wyrok TK z dnia 21.01.1997 sygn. K 18/96

Sygrantura: K 18/96
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1997-01-21
Skład: Błażej Wierzbowski (przewodniczący), Jadwiga Skórzewska-Łosiak , Lech Garlicki (sprawozdawca), Wojciech Sokolewicz , Zdzisław Czeszejko-Sochacki

ORZECZENIE
z dnia 21 stycznia 1997 r.
Sygn. akt K. 18/96


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Błażej Wierzbowski – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Wojciech Sokolewicz

Joanna Szymczak – protokolant

po rozpoznaniu 21 stycznia 1997 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków: Rady Miejskiej w Pleszewie, Rady Miejskiej Wrocławia, Rady Miejskiej w Szczecinie, Rady Gminy Opatówek, Rady Miejskiej w Ostrzeszowie, Rady Miejskiej w Koźminie, Rady Miejskiej w Kępnie, Rady Miejskiej w Sulmierzycach, Rady Miejskiej w Ostrowie Wielkopolskim oraz Rady Miejskiej w Łodzi z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawców, Sejmu RP, Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 56 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym mu w tekście jednolitym (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) z art. 1 oraz art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 48, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 181, Nr 150, poz. 729), a także z art. 1 oraz art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.


orzeka:

Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 49, poz. 196) w zakresie, w jakim ustalając aktualne brzmienie art. 56 tej ustawy wykluczyło odniesienie zadań określonych w tym artykule do jakichkolwiek innych podmiotów poza “organami gmin” nabrało charakteru normatywnego i przez to jest niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz z art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.


Uzasadnienie:
I

1. 5 lipca 1996 r. Rady Miejskie w Pleszewie, Wrocławiu, Szczecinie i Ostrzeszowie oraz Rada Gminy Opatówek, działając przez ustanowionego pełnomocnika, zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 56 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym mu w tekście jednolitym tej ustawy (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) z art. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (dalej: Mała Konstytucja) oraz z art. 1, art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej. Postanowieniem z 18 lipca 1996 r., T. 42/96, Trybunał Konstytucyjny nadał temu wnioskowi dalszy bieg w trybie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z identycznym w swej treści wnioskiem 17 sierpnia 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Prezydent Miasta Łodzi, działając w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 26 czerwca 1996 r. Postanowieniem z 24 września 1996 r., T. 51/96, Trybunał Konstytucyjny nadał temu wnioskowi dalszy bieg w trybie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zarządzeniem z 25 września 1996 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie wyżej wymienionych wniosków.
5 września 1996 r. Rady Miejskie w Koźminie, Kępnie i Sulmierzycach, działając przez ustanowionego pełnomocnika zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o merytorycznie identycznej treści. Z takim samym wnioskiem zwróciła się 2 października 1996 r. Rada Miejska Ostrowa Wielkopolskiego. Zarządzeniem z 21 października 1996 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie wszystkich wyżej wymienionych wniosków.

2. Wnioskodawcy zarzucili Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, że w wydanym przez niego obwieszczeniu tekstu jednolitego ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, treść art. 56 tej ustawy została sformułowana w sposób nie znajdujący oparcia w treści zmian ustawodawczych, które wyznaczają aktualne brzmienie tego przepisu.
Art. 56 ustawy – w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym – stanowi, że “organy gmin zapewniają warunki organizacyjne i techniczne niezbędne dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbają o utrzymanie porządku i czystości na terenie objętym ich właściwością”. Natomiast pierwotne brzmienie tego przepisu odnosiło określone w nim zadania do “terenowych organów administracji państwowej”. Zdaniem wnioskodawców, to ostatnie określenie obejmowało terenowe organy administracji zarówno stopnia podstawowego, jak i wojewódzkiego. Późniejsze nowelizacje ustawy z 31 stycznia 1980 r. nie wprowadzały bezpośrednio zmian do treści jej art. 56. Zmiany takie wynikły natomiast z ogólnych regulacji ustawodawczych związanych z wprowadzeniem w życie reformy władz lokalnych w 1990 r. (a zwłaszcza z tzw. ustawy kompetencyjnej z 17 maja 1990 r.) i zdaniem wnioskodawców nie wyłączyły one jednak organów stopnia wojewódzkiego (wojewodów) z kręgu adresatów art. 56 ustawy z 1980 r. Nadal więc zachowane zostało rozdzielenie zadań i kompetencji, o których mowa w art. 56, między gminy a administrację stopnia wojewódzkiego. W przekonaniu wnioskodawców rzeczywista treść, jakiej nabrał art. 56 ustawy w wyniku wspomnianych zmian ustawodawczych powinna brzmieć: “Gminy i wojewodowie zapewniają warunki...”. Skoro zaś zapisane w tekście jednolitym brzmienie art. 56 ogranicza się do wskazania, iż “Organy gmin zapewniają warunki...”, to w wyniku opublikowania tekstu jednolitego doszło do zmiany treści art. 56. Wnioskodawcy twierdzą, iż zmiana taka nie mieści się w granicach kompetencji ministra ogłaszającego tekst jednolity ustawy, m.in. na tle § 74 Zasad Techniki Prawodawczej. Zdaniem wnioskodawców minister, ogłaszając tekst jednolity ustawy, dokonał zmian w obowiązującym prawie, co stanowi naruszenie art. 1 Małej Konstytucji i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Wnioskodawcy wskazują też, że skoncentrowanie zadań, o których mowa w art. 56 ustawy z 1980 r., wyłącznie we właściwości gmin oznacza nałożenie na gminy nowego zadania własnego, bez jednoczesnego zapewnienia im stosownych środków finansowych. Stanowi więc także naruszenie art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.

3. Do wniosków ustosunkował się Prokurator Generalny, który – w pismach z 13 września i 16 października 1996 r. – uznał, że zachodzą przesłanki do nie nadawania tym wnioskom biegu ponieważ zostały one złożone po upływie 5 lat od ogłoszenia przepisu będącego przedmiotem kontroli (art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Zdaniem Prokuratora Generalnego merytoryczna zmiana art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nastąpiła w 1990 r. z mocy art. 1 pkt 16 lit c) ustawy kompetencyjnej, który w całości przeniósł realizację zadań, o których mowa w art. 56, na organy gmin. Skoro zaś właściwość gmin do realizacji zadań, o których mowa w art. 56, wynikała z art. 1 pkt 16 lit. c) ustawy kompetencyjnej, to minister ustalający brzmienie tekstu jednolitego ustawy mógł zastąpić dotychczasową formułę “terenowe organy administracji państwowej” formułą “organy gmin”. Nie doszło w ten sposób do zmiany treści normatywnej art. 56, bo ta została już ustalona ustawą kompetencyjną z 17 maja 1990 r.
Skoro zmiany przepisów ustawowych, które nadały nową treść art. 56 ustawy z 1980 r. weszły do systemu prawa w 1990 r., to upłynął już termin pięcioletni, którym art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ogranicza zakres kontroli abstrakcyjnej norm prawnych. Z tego względu Prokurator Generalny wniósł o pozostawienie wniosków bez biegu.

4. Do wniosków ustosunkował się Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W piśmie z 4 grudnia 1996 r. przedstawił historię prac legislacyjnych związanych z ochroną środowiska i wskazał, że “przepis art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska został przypisany gminom jako ich zadanie własne w 1990 r., przy czym ustawa o przejściu kompetencji nie wskazywała innego organu właściwego w sprawie, a zapis ten do chwili obecnej nie budził zastrzeżeń gmin” (s. 2).
Zdaniem ministra zadania wynikające z art. 56 “powinny być wykonywane i były wykonywane przez organy administracji państwowej szczebla podstawowego”. Gdyby zaś minister uznał, że z pierwotnej treści art. 56 wynikają kompetencje i innych organów, to przepis ten zostałby wymieniony w kolejnych artykułach ustawy kompetencyjnej z 1990 r. Przepisy z 1990 r. przekazały do właściwości wojewodów tylko te kompetencje, które wcześniej należały do organów wojewódzkich, a nie kompetencje wojewody domniemywane tylko z zapisu brzmiącego “terenowe organy administracji państwowej”.
W konkluzji minister wyraził przekonanie, że “ustawodawca działał świadomie określając przy przejęciu kompetencji wynikających z art. 56 organ gminy jako jedynie właściwy do ich wykonywania. W przeciwnym razie zamieściłby w artykułach następnych obowiązki wynikające z tego przepisu dla wojewody czy kierownika urzędu rejonowego” (s. 3).

II

Na rozprawie 21 stycznia 1997 r. strony podtrzymały swoje stanowiska wyrażone uprzednio w formie pisemnej.
Przedstawiciele wnioskodawców sprecyzowali zarzut wskazując iż odnosi się on do obwieszczenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w zakresie w jakim – ich zdaniem – dokonało ono zmiany brzmienia art. 56 ustawy z 1980 r. Przedmiotem zarzutu nie jest zaś ani rzeczywista treść art. 56, ani też postanowienia ustawy kompetencyjnej z 1990 roku. Wnioskodawcy przedstawili też kontekst obecnych prac legislacyjnych nad nową ustawą o odpadach oraz wskazali na rozwiązania przyjęte w tym zakresie w niektórych państwach Europy Zachodniej.
Przedstawiciel Sejmu RP zwrócił uwagę, że wygotowanie tekstu jednolitego – jako kompetencja Ministra – przebiegało bez udziału Sejmu. Stąd nie ma też podstaw do zajmowania przez Sejm stanowiska w sprawie. Niemniej należy zauważyć, że intencją ustawodawcy tworzącego ustawę kompetencyjną w 1990 r. było potraktowanie art. 56 ustawy z 1980 r. jako adresowanego wyłącznie do gmin.
Przedstawiciele Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowisko wyrażone na piśmie i wnieśli o uznanie, że tekst jednolity w sposób prawidłowy wyraża treść obowiązującego ustawodawstwa.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie wstępne. Oczywiście trafne jest stanowisko Prokuratora Generalnego, że – z mocy art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie o wnioskach wniesionych po upływie pięciu lat od ogłoszenia ustawy. W niniejszej sprawie konieczne jest więc wyjaśnienie, czy odzwierciedlona w art. 56 tekstu jednolitego treść tego przepisu została ukształtowana już w 1990 r. (co będzie stanowiło formalną przeszkodę dla nadania wnioskom dalszego biegu), czy też nowe ukształtowanie tej treści nastąpiło – samoistnie – w obwieszczeniu Ministra o ogłoszeniu jednolitego tekstu ustawy. W takim wypadku przedmiotem kontroli stałoby się obwieszczenie Ministra z 21 marca 1994 r., nie miałby więc zastosowania art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Konieczne jest też wyjaśnienie, czy kognicja Trybunału Konstytucyjnego obejmuje kontrolę tekstu jednolitego ustawy. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia “tekstu jednolitego”, niemniej na tle praktyki można przyjąć, że jest to “tekst aktu prawotwórczego zredagowany z uwzględnieniem wszystkich zmian (ewentualnie także częściowych uchyleń) wprowadzonych do danego aktu w drodze jego nowelizacji” (A. Michalska, S. Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznań 1980, s. 96). Gdy chodzi o teksty jednolite ustaw, to przyjęta w Polsce technika legislacyjna polega na upoważnianiu przez kolejną ustawę nowelizacyjną premiera lub odpowiedniego ministra do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw jednolitego tekstu danej ustawy. Ogłoszeniu takiemu nadaje się techniczną postać “obwieszczenia” premiera lub ministra. Jest więc zasadą, że zadanie zredagowania tekstu jednolitego ustawy nie jest powierzane organom władzy ustawodawczej. Rola premiera czy ministra w tym zakresie musi przybierać czysto odtwórczy charakter – jest on obowiązany do ustalenia, jakie brzmienie przepisy ustawy nabrały w wyniku kolejnych jej nowelizacji i w wyniku innych zmian w systemie obowiązującego ustawodawstwa a następnie do zredagowania aktualnego tekstu tej ustawy. Zabiegi redakcyjne mogą przy tym odnosić się tylko do sytuacji jasnych normatywnie – § 74 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, MP Nr 44, poz. 310) zakazuje wprowadzania do tekstu jednolitego “zmian, które nie zostały wyraźnie sformułowane w ustawie nowelizującej, chyba że zmiany te mają charakter formalny (np. dotyczą zmiany nazwy lub właściwości organu czy instytucji)”.
Takie uformowanie tekstu jednolitego ustawy pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że tekst ten może być tylko odzwierciedleniem istniejącego stanu prawnego i w żadnym wypadku nie można w nim zawrzeć jakichkolwiek nowych sformułowań, które ten stan prawny poddawałyby modyfikacji. Tekst jednolity jest redakcyjnym uporządkowaniem norm prawnych obowiązujących w chwili jego ogłaszania. Z tego też powodu nie ma przeszkód, by kompetencję do ogłoszenia tekstu jednolitego powierzyć organom władzy wykonawczej, bo do tych organów należy też ogólna kompetencja do wydawania urzędowych dzienników publikacyjnych (zob. art. 5 ust. 1 ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP “Monitor Polski”). Zarazem raz ogłoszony tekst jednolity cieszy się domniemaniem prawidłowości i stanowi wyłączny punkt odniesienia dla stosowania ustawy.
Skoro tekst jednolity ustawy nie wyraża samoistnych (odrębnych od ustawodawstwa w nim powtarzanego) treści normatywnych, to nie może się on stać odrębnym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Odzwierciedlone w nim przepisy ustawy podlegają kognicji Trybunału w ten sposób, że bada on kolejne akty ustawodawcze, które składały się na ustaloną ostatecznie treść kontrolowanego przepisu. W tym zakresie kognicja Trybunału jest określana ogólnymi postanowieniami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, m.in. postanowieniami art. 24, które ustalają barierę 5 lat dla merytorycznego orzekania w procedurze kontroli abstrakcyjnej. Samo zaś obwieszczenie premiera (ministra) stanowi akt o charakterze technicznym (nienormatywnym) i pozostaje poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.
W praktyce może jednak powstać sytuacja, gdy organ ogłaszający tekst jednolity ustawy popełni błąd i włączy do tego tekstu treści nie wynikające z ustaw modyfikujących pierwotną treść danego przepisu. W takim wypadku, w obwieszczeniu w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy pojawi się nowość normatywna – norma prawna, która nie występuje w ustawach stanowiących podstawę zredagowania tekstu jednolitego. Obwieszczenie nabierze wówczas – częściowo – charakteru aktu normatywnego bo wyrazi ono (ustanowi) nowe treści normatywne. W takim wypadku obwieszczenie premiera (ministra) w zakresie, w jakim wyrazi ono nowe treści normatywne podlegać będzie kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Od dawna ustalona wykładnia art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyjmuje jednolicie materialne pojęcie aktu normatywnego: każda wypowiedź naczelnego lub centralnego organu państwowego, która wprowadza jakąkolwiek nowość normatywną do systemu obowiązującego prawa podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Nazwa i prawna forma aktu, w którym taka wypowiedź normatywna została zawarta nie ma wpływu na powstanie właściwości Trybunału Konstytucyjnego do zbadania jej zgodności z konstytucją i – ewentualnie – ustawami (zob. ostatnio – orzeczenie z 15 lipca 1996 r., U. 3/96, OTK ZU nr 4/1996, s. 259 i n.).
Trybunał Konstytucyjny może więc poddawać obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy badaniu, czy nie zostały w nim wyrażone nowe treści prawne. W tym miejscu należy też stwierdzić, że gdyby badanie to doprowadziło do wniosku, że prawna treść obwieszczenia wybiega poza odzwierciedlenie obowiązującego ustawodawstwa, to oznaczałoby to, że premier (minister) samoistnie ustanowił nową normę prawną i to pretendującą do rangi ustawy. Jest oczywiste, że byłoby to sprzeczne zarówno z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem uprawnień prawotwórczych premiera bądź ministra (art. 55 ust. 3 bądź art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji), jak i z ogólnymi zasadami państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), legalizmu (art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) oraz podziału władz (art. 1 Małej Konstytucji).

2. Podstawowe pytanie, na które musi w tej sprawie udzielić odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny, dotyczy oceny, czy sformułowane w obwieszczeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa brzmienie art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w pełni odpowiada przekształceniom, które w treści tego przepisu zostały dokonane przez kolejne zmiany ustawodawstwa.
Pierwotne brzmienie art. 56 czyniło “terenowe organy administracji państwowej” adresatem obowiązku zapewnienia warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbania o utrzymanie porządku i czystości na terenie objętym ich właściwością. Obowiązek ten został ujęty w bardzo generalny sposób przybierając charakter ogólnie brzmiącej klauzuli kompetencyjnej, określającej jedno z zadań, które w zakresie ochrony środowiska spoczywa na administracji terenowej. Przedmiotowe sformułowanie powyższego obowiązku zostało w sposób dosłowny przeniesione do tekstu jednolitego, a tym samym pozostaje poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie. Problem, który musi zostać wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny dotyczy zaś strony podmiotowej tego obowiązku i prawidłowości jej zapisania w tekście jednolitym ustawy.
W chwili wejścia w życie pierwotnego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, pojęcie “terenowych organów administracji państwowej” obejmowało wojewodów, prezydentów lub naczelników miast oraz naczelników gmin (ówczesny art. 51 ust. 1 Konstytucji PRL). Odnosiło się więc zarówno do organów szczebla podstawowego, jak i wojewódzkiego. Ustrój władzy lokalnej określała w tym czasie ustawa z 25 stycznia 1958 r. w brzmieniu późniejszych nowelizacji, zwłaszcza ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 91). Ustawy te nie określały wyraźnych domniemań kompetencyjnych pomiędzy szczeblami organizacji terytorialnej. Ogólnego wskazania “terenowych organów administracji państwowej” w art. 56 ustawy z 1980 r. nie można było więc traktować jako adresowanego tylko do organów stopnia gminnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ujęcie strony podmiotowej obowiązku określonego w art. 56 ustawy z 1980 r. odnosiło pierwotnie ten obowiązek do wszystkich terenowych organów administracji państwowych, w tym także do organów stopnia wojewódzkiego. Art. 58 pkt 1 tej ustawy powierzył Radzie Ministrów sprecyzowanie tego obowiązku w odniesieniu do sprawy ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach (Dz.U. Nr 24, poz. 91) też nie dokonało pełnego rozdziału obowiązków i zadań pomiędzy organy gminne i organy wojewódzkie. W – podstawowym dla prowadzonej tu analizy – paragrafie 2 rozporządzenia tylko ust. 3 adresowany był wyłącznie do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, natomiast ust. 1 i 2 mówiły ogólnie o “terenowych organach administracji państwowej”. Ta różnica redakcyjna prowadziła do wniosku, że ust. 1 i 2 odnoszą się do szerszego kręgu podmiotów. Z kolei analiza szczegółowych zadań i obowiązków wymienionych w § 2 ust. 2 pozwala na stwierdzenie, że większość z nich spoczywać musiało na organach administracji stopnia podstawowego. Niektóre jednak – a zwłaszcza § 2 ust. 2 pkt 1, który nakazywał, by w projektach planów zagospodarowania przestrzennego i planów społeczno–gospodarczych uwzględniać zadania z zakresu ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami – dotyczyły także stopnia wojewódzkiego, bo plany społeczno–gospodarcze uchwalano na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego. Art. 49 ust. 1 pkt 8 ówczesnej ustawy o radach narodowych zaliczał zresztą do zakresu działania wojewodów m.in. podejmowanie zadań mających na celu ochronę środowiska naturalnego, zapewnienie czystości i porządku.
Zasadniczych zmian nie przyniosła też reforma ustroju władz terenowych wprowadzona ustawą z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Prawdą jest, że art. 25 tej ustawy wprowadził domniemanie właściwości na rzecz rad narodowych (a więc i terenowych organów administracji) stopnia podstawowego i wprowadził wymaganie, by kompetencje rad stopnia wojewódzkiego wynikały z ustawy. W nawiązaniu do tego przepisu ogólnego wskazano najważniejsze zadania gminnych (art. 26) i miejskich (art. 27) rad narodowych zaliczając do nich także ochronę środowiska, utrzymanie czystości i porządku, organizowanie wysypisk. Potwierdzało to zasadę koncentracji zadań, o których mowa w art. 56 ustawy z 1980 r., na szczeblu podstawowym, nie pozwalało jednak na twierdzenie, że szczebel ten stał się wyłącznie właściwym, a na organach stopnia wojewódzkiego przestały ciążyć jakiekolwiek obowiązki czy zadania z tego zakresu. Dość wspomnieć, że nadal obowiązek uchwalania planów społeczno–gospodarczych ciążył także na szczeblu wojewódzkim i także do organów wojewódzkich odnosić się więc musiał obowiązek z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1980 r. Nadal też pojęcie “terenowych organów administracji państwowej” odnosiło się zarówno do organów stopnia podstawowego, jak i stopnia wojewódzkiego.
Reforma samorządowa z 1990 r. wprowadziła istotne zmiany w organizacji władzy lokalnej. Z nowego ustawodawstwa zniknęło pojęcie “terenowych organów administracji państwowej”, a zakres działania gmin został podporządkowany koncepcji rozdzielenia zadań własnych i zadań zleconych. Art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym dokonał wyliczenia najważniejszych zadań własnych gmin, m.in. zaliczając do nich “sprawy... utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych”. Potwierdzało to istniejącą już wcześniej zasadę koncentracji tych zadań na szczeblu gminnym, ale nie rozstrzygało szczegółowych spraw kompetencyjnych. Rozstrzygnięcie tych spraw zostało dokonane w tzw. ustawie kompetencyjnej (ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami). Ustawa ta najpierw wskazała, jakie zadania i kompetencje dawnych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przechodzą – jako zadania własne – do właściwości organów gminy (art. 1), przy czym wyliczeniu temu nie nadano charakteru enumeratywnego. Następnie (art. 2) ustawa wskazała, jakie zadania i kompetencje dawnych wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przechodzą – też jako zadania własne – do właściwości organów gminy. Art. 3 wskazywał, jakie zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przechodzą – jako zadania zlecone – do właściwości organów gminy. Art. 4 wskazywał, jakie zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, przechodzą – jako zadania zlecone – do właściwości organów gminy. Dalsze postanowienia ustawy kompetencyjnej określały zadania i kompetencje organów administracji rządowej (art. 5–7) oraz wprowadzały liczne zmiany do przepisów obowiązujących, w tym (art. 26) do ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Kwestie kompetencyjne unormowano też w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zmianami), której art. 58 ust. 1 stanowił, że “do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej... stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom”.

3. Na tym tle ogólnym Trybunał Konstytucyjny rozważył, w jaki sposób reforma ustroju i zakresu działania władz lokalnych wpłynęła na treść art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Art. 1 pkt 16 lit. c) ustawy kompetencyjnej uznał za zadania własne gminy “zapewnianie warunków niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami oraz dbanie o utrzymanie porządku i czystości (art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska)”. Potwierdzało to ogólną zasadę obciążenia gmin tymi zadaniami, ale nie mogło być traktowane jako przeniesienie na gminy wszystkich zadań i kompetencji wynikających z art. 56 ustawy z 1980 r., bo art. 1 ustawy kompetencyjnej odnosił się tylko do tych zadań i kompetencji, które należały “dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego”. Nie można było więc traktować art. 1 pkt 16 lit. c) ustawy kompetencyjnej jako przepisu przenoszącego do właściwości gminy tych, wynikających z art. 56 ustawy z 1980 r., zadań i kompetencji, które dotychczas należały do organów stopnia wojewódzkiego. Art. 1 ustawy kompetencyjnej ustalił tylko sukcesję zadań i kompetencji na poziomie gminnym, a nie pełnił roli ogólnej klauzuli kompetencyjnej. Przepis ten należy interpretować na tle wspomnianego wyżej art. 53 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o rządowych organach administracji ogólnej, który ustalił zasadę poziomej sukcesji zadań i kompetencji na poziomie wojewódzkim: należą one teraz do wojewodów, chyba że odrębne ustawy przekazują je organom samorządu (gminom). Tym samym zadania, które – w myśl art. 56 ustawy z 1980 r. – można było przypisać terenowym organom państwowym stopnia wojewódzkiego przeszły – w braku unormowania szczególnego – do właściwości wojewody.
Takiego unormowania szczególnego nie można odnaleźć w postanowieniach art. 2–7 ustawy kompetencyjnej. W przepisach tych normuje się wprawdzie kwestie kompetencyjne na tle ustawy z 1980 r. (art. 2 pkt 4, art. 4 pkt 5 i art. 6 pkt 7) nie dotyczą one jednak zadań, o których mowa w art. 56 tej ustawy. Unormowań szczególnych w tym zakresie nie zawierają też inne przepisy obowiązującego prawa. Prowadzi to do konkluzji, że żaden przepis szczególny nie wyłączył właściwości wojewody w stosunku do tych zadań z art. 56 ustawy z 1980 r., które przedtem należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
Do takiej samej konkluzji doprowadza analiza art. 26 ustawy kompetencyjnej, który dokonał nowelizacji ustawy z 1980 r. na nowo wskazując podmioty, którym przysługują określone zadania i kompetencje w zakresie ochrony i kształtowania środowiska. W art. 26 przyjęto technikę legislacyjną polegającą na wskazaniu, jaki podmiot wstępuje w miejsce dotychczasowego określenia “organy administracji” lub “terenowe organy administracji państwowej” w poszczególnych przepisach ustawy z 1980 r. Niekiedy (np. pkt 3, 7, 9, 12 i 13) formułę “terenowe organy administracji państwowej” zastąpiono formułą “organy administracji rządowej i organy gminy”, co oznaczało zachowanie rozdziału zadań między szczebel gminny i administrację rządową. Niekiedy (pkt 10) formułę “terenowe organy administracji państwowej” zastąpiono formułą “organy gminy”, co oznaczało koncentrację danego zadania na szczeblu gminy, nawet jeżeli poprzednio należało ono też do organów stopnia wojewódzkiego.
Art. 26 ustawy kompetencyjnej nie wprowadził jednak żadnych zmian do art. 56 ustawy z 1980 r., w jej tekście pozostało więc nadal sformułowanie “terenowe organy administracji państwowej”. Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego wnikać w przyczyny tego zaniechania ustawodawcy, zresztą art. 56 nie był jedynym przepisem, w którym pozostawiono starą terminologię (zob. np. art. 23 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 58 ust. 1). W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego pozostawienie niektórych przepisów ustawy z 1980 r. poza zmianami wprowadzonymi przez art. 26 ustawy kompetencyjnej należy rozumieć jako intencję pozostawienia dotychczasowego stanu prawnego. Takie przepisy należy więc odczytywać na tle ogólnych zasad podziału kompetencji między nowe organy lokalne.
Owe ogólne zasady podziału kompetencji zakładały, że dotychczasowe zadania i kompetencje organów stopnia wojewódzkiego przechodziły do właściwości gmin tylko wówczas, gdy stanowił tak jakiś przepis szczególny. Skoro takiego zewnętrznego przepisu szczególnego zabrakło w odniesieniu do zadań i kompetencji z art. 56 ustawy z 1980 r., a treść tego artykułu też nie została zmieniona, to należy przyjąć, że dotychczasowe zadania i kompetencje organów stopnia wojewódzkiego, które wynikały z art. 56, nadal pozostały we właściwości organów tego stopnia. Ani w ustawie kompetencyjnej, ani w innych przepisach prawa nie ma zaś podstaw, by przypisać je do właściwości gmin.
Podstaw takich nie stworzyły również postanowienia ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622). Nie odnoszą się one bowiem do kwestii usuwania odpadów i nie uchylają, ani nie nowelizują art. 56 ustawy z 1980 r. Uchylenie art. 56 i dokonanie ostatecznej koncentracji określonych w nim zadań na szczeblu gmin przewiduje dopiero projekt ustawy o odpadach, który znajduje się jednak jeszcze na wczesnym etapie prac sejmowych.

4. Wnioskodawcy podnoszą, że zastąpienie w tekście jednolitym pierwotnego określenia “terenowe organy administracji państwowej” przez określenie “organy gmin” stanowiło naruszenie § 74 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej, który zakazuje wprowadzania do tekstu jednolitego takich zmian, które nie wynikają wyraźnie z ustawy nowelizującej lub innych ustaw dotyczących nazwy lub właściwości organu. Trybunał Konstytucyjny podziela to stanowisko wnioskodawców i uważa, że prawidłowym rozwiązaniem byłoby pozostawienie w art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określenia “terenowe organy administracji państwowej”, tak jak pozostawiono je np. w art. 58 pkt 1 tej ustawy. Nie ma to jednak znaczenia decydującego dla rozstrzygnięcia Trybunału, bo – jak wskazywano już wielokrotnie w orzecznictwie – naruszenie Zasad Techniki Prawodawczej (które nie są aktem o randze ustawowej) – tylko w wyjątkowych wypadkach może uzasadniać uznanie niekonstytucyjności badanej normy z uwagi na naruszenie procedury jej stanowienia.
Trybunał Konstytucyjny uważa też jednak, że zastąpienie w art. 56 pierwotnego określenia “terenowe organy administracji państwowej” przez określenie “organy gmin” doprowadziło do zmiany treści normatywnej tego przepisu. W świetle art. 1 pkt 16 lit. c) ustawy kompetencyjnej redaktor tekstu jednolitego miał oczywiście prawo, by w art. 56 wskazać organy gmin jako podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w tym przepisie. Jednakże nowa redakcja art. 56, polegająca na wymienieniu tylko “organów gmin” jako tych podmiotów zobowiązanych, oznacza, że przepis ten nie nakłada obowiązku realizacji określonych w nim zadań na jakiekolwiek inne podmioty, a więc że obowiązek tej realizacji koncentruje w całości na szczeblu gminnym. Tak sformułowany art. 56 nie daje podstaw, by wojewodom (innym organom administracji rządowej) przypisywać jakiekolwiek obowiązkowe zadania w zakresie “zapewniania warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbania o utrzymanie porządku i czystości na terenie objętym ich właściwością”. To zaś nie znajduje oparcia ani w bezpośrednich nowelizacjach ustawy z 1980 r., ani też w przepisach ustawy kompetencyjnej bądź ustaw szczególnych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustalona w tekście jednolitym treść art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska odbiega od treści wynikającej z kolejnych nowelizacji tej ustawy, jak też z ogólnych zmian ustawodawstwa w zakresie zadań i kompetencji władz lokalnych. Ograniczenie zakresu podmiotowego art. 56 tylko do “organów gmin” stanowi zwężenie jego treści, bo wyklucza możliwość uznania, że zadania wynikające z tego przepisu ciążą także na wojewodach jako prawnych następcach “terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego”. Takie zwężenie zakresu podmiotowego art. 56 może nastąpić tylko w drodze ustawy. Skoro jednak zabrakło po temu podstaw ustawowych, to należy przyjąć, że źródłem owego zwężenia stała się wyłącznie nieprawidłowość zredagowania tego artykułu w ustalonym przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa jednolitym tekście ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tym samym obwieszczenie Ministra (którego integralną częścią jest załącznik podający jednolity tekst ustawy) nabrało charakteru normatywnego w tej części, w której doprowadziło ono do zwężenia zakresu podmiotowego art. 56.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał już wyżej, że obwieszczenie ministra nie może zmieniać (ingerować w treść normatywną) ustawy. Jest to oczywiste zarówno na tle zasady państwa prawnego i zasady podziału władz (z których to zasad między innymi wynika wyłączność parlamentu do stanowienia norm o randze ustawy), jak też zasady legalizmu (z której wynika, że organ państwowy może działać tylko wtedy, gdy prawo mu na to zezwala). Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny podziela zarzut wnioskodawców, że doszło do naruszenia art. 1 Małej Konstytucji oraz art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie uważa już za potrzebne rozstrzygać zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, gdyż nie miałoby to wpływu na podjęte orzeczenie.

5. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się bezpośrednio do ustawy z 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska, jego adresatem nie jest więc Sejm RP. Orzeczenie odnosi się do obwieszczenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym fragmencie, w którym nabrało ono treści normatywnej. Tym samym do charakteru orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i do zasad jego wykonywania stosują się postanowienia art. 33a ust. 3 przepisów konstytucyjnych i art. 8 – 10 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia