Postanowienie TK z dnia 24.10.1989 sygn. U 2/89

Sygrantura: U 2/89
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1989-10-24
Skład: Czesław Bakalarski (przewodniczący), Henryk Groszyk , Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

20

Postanowienie
z dnia 24 października 1989 r.
(U. 2/89)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Czesław Bakalarski

Sędziowie TK: Henryk Groszyk,
Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

po rozpatrzeniu, w dniu 24 października 1989 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy z wniosku Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, w której w charakterze uczestników postępowania występują ponadto – Minister Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Minister Spraw Wewnętrznych, o stwierdzenie, że: przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów (Dz.U. Nr 59, poz. 269 oraz z 1987 r. Nr 2, poz. 14 i z 1989 r. Nr 35, poz. 197) – jest niezgodny z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 6, poz. 35) oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

postanowił

umorzyć postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U . Nr 22, poz. 98, z 1987 r. Nr 21, poz. 123 i z 1989 r. Nr 34, poz. 178).



UZASADNIENIE


I

1. Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zwrócił się do tego Trybunału, we wniosku z dnia 1 marca 1989 r., o stwierdzenie niezgodności przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz.U. Nr 59, poz. 269), w redakcji ustalonej rozporządzeniem tych Ministrów z dnia 14 stycznia 1987 r. (Dz.U. Nr 2, poz. 14), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 13 października 1983 r.", w brzmieniu: "Do kierowania taksówką osobową uprawniona jest osoba mająca 3 lata praktyki zawodowej w kierowaniu samochodem", z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 6, poz. 35), zwanej dalej "ustawą z dnia 1 lutego 1983 r." oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL.

W toku postępowania w tej sprawie wspomniany przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. został zmieniony rozporządzeniem z dnia 22 maja 1989 r. Ministrów Transportu, Żeglugi i Łączności (na Ministra tego przeszły uprawnienia prawotwórcze z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. przysługujące wcześniej Ministrowi Komunikacji) i Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 35, poz. 197). Zmiana ta dokonana została w związku z podniesionym przez Prokuratora Generalnego PRL, w jego wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego, zarzutem niezgodności tego przepisu. Treścią tej zmiany było skreślenie w § 6 ust. 3 rozporządzania z dnia 13 października 1983 r. wyrazu "zawodowej". W konsekwencji przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. otrzymał brzmienie:

"§ 6.3. Do kierowania taksówką osobową uprawniona jest osoba mająca 3 lata praktyki w kierowaniu samochodem".

W wyniku tej zmiany treść tego przepisu stała się identyczna z jego treścią pierwotną, ustaloną w dniu wydania rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r.

Mimo tej zmiany treści § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Prokurator Generalny PRL, w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 1989 r., podtrzymał zarzut niezgodności tego przepisu także w tym brzmieniu - z art. 79. ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL.

W tym stanie rzeczy wyznaczona została przez Trybunał Konstytucyjny, na dzień 18 października 1989 r., rozprawa. Przed terminem tej rozprawy, w piśmie procesowym z dnia 12 października 1989 r., Minister Transportu, Żeglugi i Łączności zawiadomił o uchyleniu wspomnianego przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r., rozporządzeniem z dnia 5 października 1989 r. Ministrów Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Spraw Wewnętrznych. Zostało ono następnie ogłoszone w Dz.U. Nr 55, poz. 328. W związku z tym Trybunał odwołał rozprawę, kierując sprawę do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym.

2. Rozporządzenie z dnia 13 października 1983 r. wydane zostało na podstawie powoływanego już wcześniej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r., stanowiącego, co następuje:

"art. 79.1. Ministrowie Komunikacji i Spraw Wewnętrznych, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, w drodze rozporządzenia, określają szczegółowe warunki uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, zasady szkolenia kierowców oraz wzory dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami".
Zarzut niezgodności przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Prokurator Generalny PRL oparł na porównaniu treści tego przepisu z treścią upoważnienia z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prokurator Generalny PRL oparł się na porównaniu treści tego przepisu z treścią upoważnienia z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Na tej podstawie wyraził pogląd, iż w kwestii uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. "upoważnił (...) tylko do określenia warunków uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi". Utwierdzają w tym - w jego przekonaniu - także przepisy art. 68 ust. 2 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Wynika z nich bowiem, że "uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym stwierdza jedynie prawo jazdy".

Zarzucając przekroczenie upoważnienia ustawowego w przepisie § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Prokurator Generalny PRL zarzuca zarazem niezgodność tego przepisu z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL.

3. Do podniesionych przez Prokuratora PRL zarzutów niezgodności § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. ustosunkowali się Minister Spraw Wewnętrznych - w piśmie z dnia 29 marca 1989 r. oraz Minister Transportu, Żeglugi i Łączności - w pismach z dnia 15 kwietnia, 24 maja i 16 sierpnia 1989 r.

a) Minister Spraw Wewnętrznych podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego PRL co do przekroczenia w § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. "granic upoważnienia ustawowego, polegającego na wprowadzeniu wymogu 3 letniej praktyki zawodowej dla kandydatów na kierowców taksówek". Zapowiedział zarazem, że w przygotowywanym projekcie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie z dnia 13 października 1983 r. przewiduje się pominięcie w § 6 ust. 3 tego wymogu.

b) Minister Transportu, Żeglugi i Łączności potwierdził fakt podjęcia prac nad projektem rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie z dnia 13 października 1983 r., wnosząc zarazem o umożliwienie mu, w związku z tym zajęcie stanowiska w stosunku do wniosku Prokuratora Generalnego PRL w późniejszym terminie. Następnie zaś, po dokonanej zmianie tego aktu rozporządzeniem z dnia 22 maja 1989 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 197), odrzucił zarzut niezgodności przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r., podtrzymany w stosunku do tego przepisu przez Prokuratora Generalnego PRL, mimo iż dokonana zmiana, o czym już była mowa wcześniej, wymóg posiadania przez kandydatów na kierowców taksówek osobowych "3 letniej praktyki zawodowej w kierowaniu samochodem" zastąpiła wymogiem posiadania "3 letniej praktyki w kierowaniu samochodem". Utrzymanie tego wymogu Minister Transportu, Żeglugi i Łączności uzasadnił zarówno od strony merytorycznej (celowości), jak też od strony jego legalności, polemizując w tej mierze z zarzutami Prokuratora Generalnego.

Od strony celowości, zdaniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, "przepis ten ma (...) na celu zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w szczególności osób korzystających z przewozu taksówkami osobowymi, przez zapewnienie wykonywania usług w tym zakresie przez kierowców o wysokich kwalifikacjach zawodowych, co niewątpliwie jest zgodne z celami ustawy - Prawo o ruchu drogowym". Zmierza on też do "zapobieżenia niepokojącemu zjawisku (...) przenikania do tego transportu (...) osób przypadkowych, nie związanych trwale z zawodem taksówkarza, a poszukujących łatwych zarobków i osłony dla innej niż taksówkarza działalności". Minister Transportu, Żeglugi i Łączności powołał się także w tym względzie na opinie terenowych organów administracji państwowej, wedle których ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324), stanowiąca obecnie także podstawę prawną do podejmowania działalności w sferze przewozu zarobkowego taksówkami, daje zbyt dużą swobodę w podejmowaniu działalności w zakresie zarobkowego przewozu pasażerów, nie pozostawiając tym organom żadnych możliwości w doborze odpowiednich osób, co wpływa ujemnie na jakość usług w zakresie przewozów taksówkami oraz na bezpieczeństwo osób korzystających z tych usług".

W kwestii podniesionego przez Prokuratora Generalnego PRL zarzutu nielegalności przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności zajął stanowisko, iż "nie znajduje on uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 1 lutego 1983 r.". Prokurator Generalny PRL przy ocenie ustalonego w tym przepisie wymogu posiadania przez kandydatów na taksówkarzy "3 letniej praktyki w kierowaniu samochodem" wyraził bowiem pogląd, iż przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. w kwestii uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi upoważnia jedynie do "określenia warunków uzyskiwania prawa jazdy". Tymczasem przepis ten upoważnia ponadto do "określania zasad dalszego szkolenia osób mających już prawo jazdy, w celu przygotowania ich do należytego wykonywania zawodu kierowcy, w tym również zawodu kierowcy taksówki osobowej. Szkolenie takie może polegać zarówno na uczestniczeniu w odpowiednich kursach doskonalących i dokształcających, jak i na odbyciu odpowiedniej praktyki zawodowej". To ostatnie rozwiązanie zastosowane zostało w § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r.

Z materią objętą przepisami art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r., zdaniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, pozostaje w związku także przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności (Dz.U. Nr 33, poz. 174) nakładający na tego ministra obowiązek tworzenia warunków do sprawnej pod względem technicznym i bezpiecznej pracy transportu.

Minister Transportu, Żeglugi i Łączności odrzucił również zarzut niezgodności § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL, po pierwsze, powołując się na brak ze strony Prokuratora Generalnego PRL uzasadnienia tego zarzutu, po wtóre z tego powodu, iż upatrując w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. upoważnienia do normowania kwestii uregulowanej w § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r., działał zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL, mianowicie "na podstawie i w celu wykonania ustawy".

Wreszcie, powołując się na fakt, iż aktualna treść przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r., po zmianie tego aktu nowelą z dnia 22 maja 1989 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 197), jest identyczna z treścią tego przepisu w brzmieniu ustalonym w dniu jego wydania, t.j. w dniu 13 października 1983 r., Minister Transportu, Żeglugi i Łączności wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W końcu, we wspomnianym już wcześniej piśmie procesowym z dnia 12 października 1989 r., Minister Transportu, Żeglugi i Łączności zawiadomił o uchyleniu w całości przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. Rozporządzenie uchylające ten przepis ogłoszone zostało w Dz.U. Nr 55, poz. 328.

II

Rozpatrując sprawę stanowiącą przedmiot postanowienia Trybunał Konstytucyjny, w oparciu o całokształt materiałów zgromadzonych w tej sprawie w toku postępowania, rozważył co następuje:

1. Przede wszystkim nie mógł być pozytywnie rozpatrzony wniosek Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, z braku podstaw prawnych w tych przepisach.

Gdy chodzi o przepis art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym to wynika z niego mianowicie, iż organ ten umarza wszczęte postępowanie w wyniku utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany akt normatywny co do jego legalności, bądź konstytucyjności, przed wydaniem orzeczenia. Przepis art. 4 ust. 2 mówi wprawdzie expressis verbis o akcie normatywnym jako całości, nie ulega wszak wątpliwości, iż wypowiedź tego przepisu odnosi się również do wypadków, gdy kwestionowane są tylko niektóre przepisy danego aktu normatywnego, a także jedynie określony przepis takiego aktu.

Wypowiedź art. 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest jednoznaczna i ma zarazem charakter dyrektywny ("utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego... powoduje umorzenie postępowanie w sprawie takiego aktu"), nie pozostawiający Trybunałowi Konstytucyjnemu alternatywy. W każdym wypadku uchylenia kwestionowanego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia powoduje umorzenie postępowania, bez względu na stadium jego postępowania. Umorzenie nastąpić może także na rozprawie, byleby przed wydaniem orzeczenia.

Przyjęte w art. 4 ust. 2 rozwiązanie oraz jednoznaczność i kategoryczność wypowiedzi tego przepisu nawiązują niewątpliwie do podstawowego celu, jaki legł u podstaw powołania Trybunału Konstytucyjnego - eliminacji, w wyniku orzecznictwa tego organu, wadliwych aktów normatywnych bądź przepisów ujętych w takich aktach, z systemu źródeł prawa. W wypadku zaś ich wyeliminowania z systemu źródeł prawa jeszcze przed wydaniem orzeczenia - przepis art. 4 ust. 2 nakazuje odstąpienie od toczącego się postępowania (umorzenie postępowania), bez względu na jego stadium, bez wydania orzeczenia.

Usunięcie z systemu źródeł prawa nielegalnego lub niekonstytucyjnego w całości aktu normatywnego może nastąpić oczywiście wyłącznie przez jego uchylenie w całości. W wypadku jednak wadliwości jedynie niektórych przepisów, bądź określonego tylko przepisu danego aktu normatywnego, usunięcie wadliwości może nastąpić w dwojaki sposób - przez uchylenie bądź przez zmianę wadliwych przepisów. Pierwszy wypadek może mieć miejsce, gdy uchylenie w całości wadliwych przepisów (przepisu) nie przekreśla logiki i sensu bądź kompletności regulacji materii normowanej przez dany akt normatywny, co może zdarzyć się nader wyjątkowo. Nie ulega wszak wątpliwości, że także w takim wypadku ma zastosowanie przepis art. 4 ust. 2. Najczęściej jednakże usunięcie z danego aktu normatywnego wadliwych jedynie niektórych jego przepisów bądź określonego tylko przepisu następuje najczęściej poprzez ich zmianę. Nie ma zresztą jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za zastępowaniem w takich wypadkach całego dotychczasowego aktu normatywnego nowym, w miejsce zmiany jedynie przepisów wadliwych. Zastąpienie w całości nowym aktu dotychczasowego myliłoby przede wszystkim jego adresatów co do zakresu wprowadzonych zmian w unormowaniu określonej dziedziny stosunków społecznych.

Powstaje wszak problem, czy w wypadku wysunięcia w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zarzutu wadliwości jedynie niektórych przepisów bądź tylko określonego przepisu danego aktu normatywnego oraz usunięcia zarzucanej wadliwości przez zmianę tych przepisów przed wydaniem orzeczenia, ma zastosowanie omawiany przepis art. 4 ust. 2. Problem to o istotnym znaczeniu z trzech powodów - po pierwsze dlatego, iż w praktyce do najczęstszych zaliczyć należy wypadki zarzucania aktom normatywnym wadliwości jedynie niektórych przepisów, bądź określonego tylko przepisu; po drugie dlatego, iż usuwanie tych wadliwości następuje z reguły przez zmianę kwestionowanych przepisów po wszczęciu postępowania, a przed wydaniem orzeczenia; po trzecie dlatego, iż art. 4 ust. 2 mówi wprost o umorzeniu postępowania jedynie w wypadku uchylenia w całości kwestionowanego aktu przed wydaniem orzeczenia.

Rozwiązanie tego problemu kryje się w ratio legis przepisu art. 4 ust. 2 - umorzenie postępowania, gdy osiągnięty został podstawowy cel tego postępowania, polegający na usunięciu z systemu źródeł prawa wadliwego aktu normatywnego (wadliwego przepisu takiego aktu) jeszcze przed wydaniem orzeczenia. W tym kontekście usunięcie jeszcze przed wydaniem orzeczenia z systemu źródeł prawa wadliwego przepisu przez zmianę tego przepisu mieści się w pełni w ratio legis art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W konsekwencji pozwala to na jednakowe traktowanie wypadków uchylenia, przed wydaniem orzeczenia, w całości aktu normatywnego kwestionowanego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym bądź określonych tylko przepisów takiego aktu, z wypadkami zmiany takich przepisów w tym stadium postępowania przed tym organem. Przemawiają za tym także przestrzegane w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasady celowości i ekonomiki procesu.

W tym ujęciu, w ostatecznym rachunku, ciężar całego problemu spoczywa na ocenie, czy przez zmianę kwestionowanych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym przepisów (przepisu) danego aktu normatywnego nastąpiło w rzeczywistości wyłączenie z systemu źródeł prawa wadliwych przepisów (wadliwego przepisu). Odpowiedź pozytywna stanowić będzie wystarczającą przesłankę zastosowania przepisu art. 4 ust. 2 do wypadków usunięcia wadliwości przepisów (przepisu) danego aktu normatywnego w drodze ich zmiany, dokonanej przed wydaniem orzeczenia.

Jednakże fakt usunięcia wadliwości nie zawsze i nie na pierwszy rzut oka jest oczywisty. Z tej przyczyny powinien podlegać w każdym wypadku ocenie. Ciężar oceny, czy dokonana zmiana kwestionowanych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym przepisów (przepisy danego aktu normatywnego usunęła ich wadliwość należy do Trybunału Konstytucyjnego, jako organu orzekającego w sprawach legalności i konstytucyjności aktów normatywnych. Poza wypadkami, gdy usunięcie wadliwości określonych przepisów w sposób oczywisty nie budzi wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny powinien dokonać tej oceny we współdziałaniu z organem lub jednostką organizacyjną, na której wniosek podjęte zostało postępowanie, przez zwrócenie się do wnioskodawcy o zajęcie stanowiska w sprawie. Tylko nabrawszy pełnego przekonania o usunięciu zarzucanych określonym przepisom wadliwości, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2. Może to uczynić na posiedzeniu niejawnym, jak też na rozprawie, przed wydaniem wszak orzeczenia. W tym ostatnim wypadku, w szczególności w fazie podniesienia przez wnioskodawcę wątpliwości co do zasadności umorzenia postępowania w sprawie.

Wedle przedstawionych wyżej przesłanek i rozumienia sensu przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym kształtowało się też dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie dokonana zmiana przepisu § 6 ust. 2 nie usunęła wątpliwości co do legalności i konstytucyjności tego przepisu tak po stronie Trybunału Konstytucyjnego, jak też po stronie wnioskodawcy - Prokuratora Generalnego PRL. W tym stanie rzeczy nie mogło nastąpić umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w wyniku wniosku w tej sprawie z dnia 24 maja 1989 r. Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności. Z tych też powodów wyznaczony został termin rozprawy. Warunki do umorzenia na tej podstawie powstały dopiero później, w wyniku uchylenia przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1989 r.

Nie stwarzał też podstawy prawnej do umorzenia postępowania, o co wnosił Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, przepis art. 35 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten wyłącza wprawdzie z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego akty normatywne "ogłoszone, zatwierdzone bądź ustanowione" przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 14 maja 1985 r., z pewnymi wszak wyjątkami. Mianowicie, w ust. 2 tego przepisu poddane zostały orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego akty normatywne "jeżeli zostały ogłoszone, a gdy chodzi o dekrety - zatwierdzone, bądź uzyskały moc obowiązującą - po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 11, poz. 83); do aktów tych art. 4 ust. 1 stosuje się odpowiednio". Wejście w życie tej ostatniej nastąpiło w dniu 6 kwietnia 1982 r. wreszcie z treści ust. 3 tego przepisu wynika, iż akty te mogą być zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego w okresie 5 lat, licząc od dnia wejścia w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, tzn. w okresie do 1 stycznia 1991 r. W konsekwencji biorąc pod uwagę, iż rozporządzenie z dnia 13 października 1983 r. weszło w życie 1 stycznia 1984 r., podlegało i podlega ono nadal orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania także na podstawie art. 35 ust. 1, przy uwzględnieniu przepisów ust. 2 i 3 tego artykułu.

2. W sprawie zarzucanej przez Prokuratora Generalnego PRL oraz odmiennego w tej mierze stanowiska Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności - wadliwości § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. przypomnienia wymagają niektóre konstytucyjne cechy rozporządzenia, wynikające z przepisów Konstytucji PRL oraz ugruntowane na ten temat poglądy nauki prawa i praktyki prawotwórczej. Przede wszystkim chodzi tu o art. 41 pkt 8 i art. 42 ust. 2 Konstytucji. Przepisy te, proklamując dopuszczalność stanowienia przez naczelne organy administracji państwowej - Radę Ministrów i ministrów przepisów prawnych w formie rozporządzeń, nie tylko konstytuują te akty w systemie źródeł prawa lecz także określają ich miejsce w tym systemie, przede wszystkim przez określenie ich stosunku do ustaw (aktów ustawodawczych), zastrzegając w stosunku do obydwu kategorii tych organów, że stanowione przez nie rozporządzenia mogą być wydawane "na podstawie i w celu wykonania ustawy". Dopuszczalność wydawania rozporządzeń "na podstawie i w celu wykonania ustawy" stanowi dwa jednocześnie określone przez Konstytucję PRL warunki legalności wydawanych rozporządzeń. Nauka prawa wyciąga stąd jednocześnie wnioski, iż upoważnienie do wydania rozporządzenia może mieć miejsce jedynie w ustawie. Powinno poza tym określać jednoznacznie organ upoważniony do jego wydania, materię przekazaną do unormowania w tym akcie oraz wskazywać iż chodzi o akt normatywny w formie rozporządzenia. Poza tym, iż wspomniane składniki upoważnienia do wydania rozporządzenia powinny być w ustawie jednocześnie określone, nauka prawa, dla określenia w sposób nie budzący wątpliwości stosunku tego aktu do ustawy oraz zakresu przekazywanych w ustawach organom naczelnym administracji państwowej funkcji prawotwórczych, wyprowadza wniosek, iż upoważnienia do wydania rozporządzenia powinny w sposób szczegółowy określać materię przekazaną do unormowania w tej formie. W tym kierunku idzie także, poza nielicznymi wypadkami, mającymi raczej charakter potknięć legislacyjnych, praktyka ustawodawcza. Takie podejście do upoważnień do wydawania rozporządzeń nauki prawa i praktyki ustawodawczej ma m.in. swoje źródło w ugruntowanym w oparciu o przepisy Konstytucji, powszechnie w zasadzie aprobowanym poglądzie, iż w sferze ustawodawczo uregulowanej, nie mówiąc już o sferze zaliczanej do wyłączności ustawy, niedopuszczalne jest wydawanie innych aktów normatywnych, w tym przede wszystkim rozporządzeń, poza aktami wydawanymi z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania.

Problematyka upoważnień ustawowych do wydawania aktów wykonawczych oraz sposób ich rozumienia była też już przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zajął on w tych kwestiach swoje stanowisko, które podziela także Trybunał Konstytucyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę. W orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r., oznaczonym sygnaturą U. 5/86, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, "że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji prawotwórczych. Upoważnienie ustawowe podlega bowiem zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych, w drodze np. wykładni celowościowej, nie może zasadniczo wchodzić w rachubę". W tym samym orzeczeniu przytoczony został też pogląd, że "w nauce prawa, poza wyjątkami, dominuje pogląd, iż wszystkie prawa i obowiązki obywatelskie powinny być regulowane ustawą, a ewentualnie, na jej podstawie i z jej upoważnienia, aktem niższego rzędu". W kwestii istoty rozporządzeń, jako aktów normatywnych wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy zajmowało się też orzeczenie z dnia 16 czerwca 1986 r., oznaczone sygn. U. 3/86.

3. Przytoczone wyżej konstytucyjne cechy rozporządzenia jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, mają bezpośrednie znaczenie dla oceny stosunku przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. do ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. a w konsekwencji oceny jego legalności.

Przepisy ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. pozwalają przede wszystkim na stwierdzenie, że o uprawnieniach do kierowania pojazdami określonych rodzajów pojazdów silnikowych przesądzają prawa jazdy poszczególnych kategorii, co wynika z treści art. 68 ust. 2 oraz art. 69 ust. 1 i 2 tej ustawy, na co słusznie wskazuje Prokurator Generalny PRL. Ustawa ta nie stanowi przy tym żadnych innych warunków jakich spełnienie, po uzyskaniu prawa jazdy, miałyby warunkować kierowanie określonymi rodzajami pojazdów silnikowych.

Ustanowienia takich warunków nie przewiduje także w sposób jednoznaczny upoważnienie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Nie przewiduje ich ustanowienia ani wprost w tym upoważnieniu, ani też w nawiązaniu do jakiegoś innego przepisu, który by wskazywał jednocześnie na intencję ustawodawcy ustanowienia takiego warunku.

Mając na względzie, że rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie i w celu wykonania ustawy oraz że upoważnienie do jego wydania powinno m.in. określać jednoznacznie i w sposób szczegółowy zakres udzielonego upoważnienia (przedmiot przekazanej do unormowania w rozporządzeniu materii), jak też, że upoważnienie podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni i nie może wynikać z domniemania, wreszcie, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być rozumiane jako nie udzielenie upoważnienia w określonym zakresie - porównanie treści upoważnienia z art. 79 ust. 1 i treści przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. nasuwa istotną wątpliwość co do legalności tego przepisu. Ustanowienie w § 6 ust. 3 wymogu posiadania przez kandydatów na taksówkarzy 3 letniej praktyki w kierowaniu samochodem nie znajduje swojego jednoznacznego oparcia w upoważnieniu z art. 79 ust. 1 w części dotyczącej "określania zasad szkolenia kierowców", jak tego chce Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Upoważnienie do określania zasad szkolenia kierowców jest w swoim zakresie dość szerokie. Może odnosić się zarówno do kandydatów na kierowców pojazdów silnikowych, jak też do osób posiadających już prawo jazdy. Z jego treści nie wynika jednakże, aby w odniesieniu do tych ostatnich szkolenie to miało by mieć charakter obowiązkowy, co więcej, aby miała przesądzać o zakresie uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych, wynikających już z prawa jazdy. Takie pojmowanie wymogu praktyki w kierowaniu samochodem tyczy się sfery uprawnień obywateli i wprowadzenie tego wymogu musiałoby być, o czym była mowa wyżej, przedmiotem regulacji bezpośrednio w ustawie, bądź przekazane, w sposób wyraźny i jednoznaczny, w formie szczegółowego upoważnienia do unormowania w rozporządzeniu. Tymczasem takie pojmowanie upoważnienia z art. 79 ust. 1 oparte zostało przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności od strony prawnej jedynie na domniemaniu, wspartym o przesłanki celowościowe co do zasadności spełniania tego wymogu przez kandydatów na taksówkarzy oraz na domniemaniu opartym na przepisie art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności (Dz.U. Nr 33, poz. 174).

Trybunał Konstytucyjny, chociaż z uwagą przyjął wyjaśnienia Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności dotyczące celowości ustanowienia wymogu praktyki w kierowaniu samochodem dla kandydatów na taksówkarzy w szczególności w celu podniesienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezpieczeństwa osób korzystających z taksówek, a także w celu zapobieżenia przenikania do zawodu taksówkarza osób niewłaściwych, to przesłanki te nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności i konstytucyjności § 6 ust. 3. Mogą stanowić jedynie przesłanki do ewentualnej zmiany unormowań ustawowych w tej mierze.

Osobnym zagadnieniem jest upatrywanie przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności uprawnień do wprowadzenia wymogu 3-letniej praktyki w prowadzeniu samochodu dla kandydatów na taksówkarzy w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Transportu i Łączności. Także i tego przepisu nie można uznać za podstawę prawną § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r., ze względu na jego charakter i treść normatywną. Przepisy te mają bowiem charakter przepisów ustrojowych (organizacyjnych), przesądzających przede wszystkim o wyodrębnieniu zadań w sferze administracji państwowej Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z ogółu zadań administracji i rozgraniczenia ich od zadań innych organów. Jeżeli z ich treści wynikają zarazem zadania do bezpośredniego działania dla Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, to we wszystkich innych formach uznanych jako właściwe dla organów administracji państwowej. Przepis ten nie stanowi natomiast upoważnienia do działalności prawotwórczej. W tym wypadku musiałby przybrać postać skonkretyzowanego upoważnienia prawotwórczego.

Wreszcie konsekwencją wątpliwości co do legalności § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. są wątpliwości co do jego zgodności z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL.

4. Mając na uwadze brak podstaw do umorzenia postępowania, zgodnie z wnioskiem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, oraz przedstawione wyżej nasuwające się wątpliwości co do legalności i konstytucyjności § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r., Trybunał Konstytucyjny wyznaczył w sprawie tego przepisu rozprawę. Dopiero skierowane do Trybunału Konstytucyjnego oświadczenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności o uchyleniu w całości § 6 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia stworzyło przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie.

III

Reasumując, Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę, iż kwestionowany przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 października 1983 r. został w całości uchylony, postanowił jak w sentencji niniejszego postanowienia.

Inne orzeczenia