Wyrok TK z dnia 12.04.1994 sygn. U 6/93

Sygrantura: U 6/93
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1994-04-12
Skład: Andrzej Zoll (przewodniczący), Ferdynand Rymarz (sprawozdawca), Wojciech Łączkowski

ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 12 kwietnia 1994 r.
(sygn. akt U. 6/93)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll

Sędziowie TK: Wojciech Łączkowski,
Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)

Protokolant: Piotr Jankowerny

po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Federacji Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego w Warszawie, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Przemysłu i Handlu oraz Prokuratora Generalnego, o wydanie orzeczenia stwierdzającego czy przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowany), są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z art. art. 1, 3 i 7

orzeka:

1) przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowany), są zgodne z art. art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), bowiem nie naruszają konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości i ochrony własności,

2) decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana) jest w całości niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), bowiem będąc aktem normatywnym wydana została bez upoważnienia ustawowego.

Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213) decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana), z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 tej ustawy, podlega uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia Ministrowi Przemysłu i Handlu. W przeciwnym razie przepisy te w zakresie objętym orzeczeniem tracą moc z upływem trzymiesięcznego terminu.

Uzasadnienie

I

Federacja Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego w Warszawie wniosła o stwierdzenie, czy przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana) są zgodne z przepisami konstytucyjnymi, a w szczególności z art. art. l, 3 i 7.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że od szeregu lat rzesza pracowników sfery energetycznej korzystała z ulgowej taryfy opłat za energię elektryczną dla potrzeb gospodarstwa domowego, określonej niepublikowanymi decyzjami b. Ministerstwa Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej z lat 1971 – 1983. Kwestionowaną decyzją Minister Przemysłu i Handlu uchylił wszystkie w/w decyzje i polecił z dniem 1 maja 1992 r. naliczać od wspomnianych pracowników wyższą opłatę za energię elektryczną – według aktualnej taryfy. W praktyce oznacza to – podnosi Wnioskodawca – znaczne pogorszenie sytuacji materialnej pracowników energetycznych, bez stosownej rekompensaty i rzutuje na spadek ich stopy życiowej. Oznacza to nagłe pozbawienie ich niepublikowaną decyzją arbitralną słusznie nabytych praw i to bez zachowania podstawowych zasad procedowania: bez konsultacji ze związkami zawodowymi, odpowiedniej vacatio legis, bez mechanizmu odwoławczego, czy prawa do sądu.

W sprawie kwestionowanej decyzji wypowiedział się jej autor – Minister Przemysłu i Handlu który stwierdził, że na podstawie Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników Przemysłu Energetycznego, zawartego w 1974 r. pomiędzy b. Ministrem Górnictwa i Energetyki a b. Zarządem Głównym Związków Zawodowych Energetyki, pracownicy oraz emeryci, renciści a także wdowy, wdowcy i sieroty po pracownikach jednostek organizacyjnych objętych tym Układem otrzymali świadczenia branżowe w postaci ulgowej taryfy opłat za energię elektryczną dla potrzeb gospodarstwa domowego według stawek: 10 gr za 1 kWh przy zużyciu do 150 kWh miesięcznie, i 40 gr za 1 kWh przy zużyciu od 150 do 250 kWh miesięcznie.

Na przestrzeni lat 1971-1986 (zwłaszcza w czasie strajków w 1981 r.) b. ministrowie nadzorujący energetykę wydali szereg decyzji wprowadzających ulgi w identycznej wysokości dla wszystkich pracowników (a także emerytów, rencistów, wdów, wdowców i sierot po pracownikach) wiele przedsiębiorstw, instytutów, central zjednoczeń i urzędów nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego. Były to decyzje dla konkretnych podmiotów (jednostek), a nie grup pracowniczych. Skutki finansowe, związane z bardzo szerokim stosowaniem ulgowej taryfy energetycznej, nie obciążają kosztów jednostki w której pracownicy i inne osoby nabyły do niego uprawnienie (jak to ma miejsce w przypadku deputatów i świadczeń branżowych wynikających z układów zbiorowych) lecz przeciwnie – nic nie kosztują jednostkę uprawnioną. Mieszczą się bowiem w kosztach sprzedaży energii elektrycznej.

W nowych warunkach ekonomicznych samofinansujące się zakłady energetyczne zaczęły ponosić straty na sprzedaży energii nie uzyskując zapłaty od tysięcy odbiorców uprawnionych do ulgowej taryfy i żądały urealnienia zakresu podmiotowego uprawnionych do ulgi, przede wszystkim wobec jednostek z przemysłu maszynowego, budownictwa i innych, nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Energetyki, a także przekształconych w spółki. W ostatnich dwóch latach – podnosi Minister Przemysłu i Handlu – sprawa przywileju energetycznego stała się sprawą powszechną i zaczęła bulwersować opinię publiczną, o czym świadczy krytyka prasowa i dziesiątki listów napływających do urzędów centralnych w których ich autorzy podnoszą, że utrzymywanie tego przywileju jest społecznie niesprawiedliwe, a ponadto powoduje marnotrawstwo energii elektrycznej.

Zdaniem Ministra Przemysłu i Handlu decyzja uchylająca przywileje energetyczne nie wymagała konsultacji ze związkami zawodowymi w trybie wynikającym z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234), ponieważ zarówno akty normatywne wprowadzające przywilej (decyzje) jak i akt uchylający (decyzja), nie są aktami prawnymi w rozumieniu wyżej cytowanego art. 19 pkt 2 (chodzi tu o ustawy i akty wykonawcze do ustaw). Mimo to Ministerstwo zawiadomiło sześć central związkowych, m. in. również Wnioskodawcę, o zamiarze uchylenia tych przywilejów i zaproponowało aby spółki korzystające dotychczas z tego przywileju “wykupiły” swoim pracownikom taryfę ulgową.

Kończąc swoje stanowisko Minister Przemysłu i Handlu podkreślił, że mimo wszystko utrzymano nadal przywilej energetyczny w stosunku do emerytów, rencistów, wdów, wdowców i sierot pobierających renty rodzinne po pracownikach którzy nabyli te uprawnienia wcześniej, oraz że z dniem 1 lipca 1993 r. wszedł w życie nowy Układ Zbiorowy Pracy dla Pracowników Energetyki, który urealnił (podniósł) wymiar taryfy energetycznej również dla pracowników jednostek energetycznych objętych tym układem.

W sprawie wniosku Federacji Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego przedstawił również swoje stanowisko Prokurator Generalny, który stwierdził, że kwestionowane przepisy decyzji Nr 4 nie są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do wniosku Prokurator Generalny zauważył, ze kwestionowana decyzja Nr 4 została przez Wnioskodawcę zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 16 lipca 1992 r. skargę odrzucił z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem zaskarżona decyzja jest aktem normatywnym, wydanym w ramach uprawnień władczych Ministra. Prokurator Generalny również zauważył, że sprawę legalności decyzji badał także Rzecznik Praw Obywatelskich, który w swoim piśmie z dnia 12 października 1992 r. stwierdził, że nie podejmie sprawy z uwagi na to, że: przywileje branżowe – o ile w ogóle mają być stanowione – powinny wynikać bądź z postanowień ustawy (rozporządzenia wydanego z upoważnienia ustawy), bądź z układu zbiorowego, a decyzje wprowadzające te przywileje nie wynikają z takiej rangi przepisów, oraz że w aktualnej ekonomicznej sytuacji w kraju utrzymanie takiego przywileju, energia elektryczna praktycznie za darmo, nie będzie przez społeczeństwo uznane za zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Prokurator Generalny podniósł, że z pojęcia “państwo prawne” istotnie wynika m. in. zasada ochrony praw nabytych, lecz nie sposób zakładać, że praw raz nabytych nie wolno nigdy cofać ani ograniczać. Przeciwnie, prawodawca może ograniczyć prawa, jeżeli utrzymanie praw nabytych w zmienionej sytuacji gospodarczej kraju spowodowałoby sytuację niesprawiedliwego uprzywilejowania kosztem społeczeństwa. Skoro zasada sprawiedliwości społecznej jest zapisana wyraźnie w art. 1 przepisów konstytucyjnych, to musi mieć ona pierwszeństwo przed zasadami wyprowadzonymi z tegoż art. 1, jak zasada ochrony praw nabytych. Właśnie – kontynuował Prokurator Generalny – zasada sprawiedliwości społecznej powinna mieć pierwszeństwo przed zasadą ochrony nabytych przywilejów branżowych. Nadto z treści art. 1 przepisów konstytucyjnych wynika, że zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa ustanowione niesprawiedliwe. Ulgowe opłaty za energię elektryczną w wysokości 10 gr za kWh (co oznaczało w praktyce dostawy energii elektrycznej za darmo), przyznane zostały wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej i zasadzie równości wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, a więc niesprawiedliwie i dlatego nie mogą liczyć na ochronę, tym bardziej, że zostały przyznane bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego.

Nie zachodzi, według Prokuratora Generalnego, zarzucana we wniosku sprzeczność pkt 1 i 3 kwestionowanej decyzji z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przepis art. 3 przepisów konstytucyjnych ma bowiem charakter subsydiarny i może być podstawą kontroli konstytucyjności prawa zasadniczo tylko w sytuacjach wyjątkowych, tzn. gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny innych norm konstytucyjnych, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Zarzut następny – sprzeczności decyzji z art. 7 przepisów konstytucyjnych również jest nietrafny, zresztą Wnioskodawca w ogóle go nie uzasadnił.

Co do pozostałych zarzutów formalnych Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowana decyzja jest aktem normatywnym i od niej “środek odwoławczy” nie przysługuje (tak zresztą postanowił NSA), natomiast z ustawy o związkach zawodowych wynika, że mają one prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw, natomiast zaskarżona decyzja nie jest takim aktem wykonawczym.

II

Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy i przedstawiciele uczestników postępowania: Ministra Przemysłu i Handlu oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje uprzednie pisemne stanowiska, nie wnosząc nic nowego z tym, że przedstawiciel Ministra Przemysłu i Handlu na pytanie TK stwierdził, że decyzja Nr 4 wydana została bez podstawy prawnej, tak jak nie miały tej podstawy derogowane decyzje przyznające niezasadne przywileje. Pozostawienie natomiast przez Ministra części przywilejów (pkt 2 decyzji Nr 4) podyktowane zostało względami społecznymi.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Na wstępie wymaga rozważenia kwestia, czy zaskarżona decyzja ma charakter aktu normatywnego podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. zawiera przepisy dające podstawę do interpretacji norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W szczególności prowadzi do generalnego uchylenia ulg, które zostały przyznane określonym grupom pracowniczym (nie zaś indywidualnie oznaczonym podmiotom) w decyzjach b. Ministrów Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej wydanych po 1971 r.

Decyzja Nr 4 wydana została przez Ministra Przemysłu i Handlu, który jest jednym z podmiotów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213) i mimo swojej nazwy nosi znamiona “aktu normatywnego” w rozumieniu tej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzał niejednokrotnie, iż ustawa o TK uzależnia objęcie kontrolą aktów normatywnych jedynie cel ustanawiania przez nie norm prawnych. “Z tego punktu widzenia forma aktu normatywnego nie ma znaczenia. Aktem taki może być nie tylko zarządzenie (...) ale nawet instrukcja czy regulamin” (U. 4/90). Zgodnie z innym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego: “W doktrynie przeważa podgląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc kierowanym do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś wspólną cechę) i abstrakcyjnym, to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań. (...) Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regulaminy, itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone grupy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydane jako akty kierownictwa wewnętrznego muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej, jeżeli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach” (U. 15/88).

Tak więc kwestionowana decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana), uchylająca prawo do ulgowej taryfy elektrycznej określonym grupom pracowniczym, należy do kategorii aktu normatywnego podlegającego – stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

2. Treścią kwestionowanych przepisów decyzji Nr 4 jest uchylenie wszelkich decyzji, w tym wydanych przez b. ministrów: Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej, wydanych po 1971 r. i przyznających pracownikom jednostek organizacyjnych – nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego – prawo do ulgowej taryfy opłat za energię elektryczną zużywaną dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego wg stawek 10 i 40 groszy za 1 kWh.

Wnioskodawca kwestionuje jednocześnie – wynikające z powyższego przepisu (pkt 1) – upoważnienie dyrektorów zakładów energetycznych do podjęcia działań związanych z naliczaniem od dnia 1 maja 1992 r. opłat za energię elektryczną wg aktualnej taryfy, tzn. wg taryfy powszechnie obowiązującej indywidualnych odbiorców energii elektrycznej.

3. Omawiane przepisy decyzji Nr 4 z 9 kwietnia 1992 r. – przed ich odniesieniem do norm wyższego rzędu – nasuwają następujące uwagi:

a) przepisy te mają zastosowanie tylko do osób nie objętych Układem Zbiorowym Pracy, a zatem których poprzednie uprawnienia do ulgowej taryfy opłat za energię nie miały podstawy ustawowej, lecz przeciwnie: wynikały z uprzywilejowania poszczególnych grup pracowniczych w drodze indywidualnych “decyzji” ministrów,

b) zniesiona przez decyzję taryfa ulgowa w obecnych realiach cenowych oznaczałaby mniej niż symboliczną odpłatność za energię, a w istocie dostarczanie energii określonym grupom społecznym za darmo,

c) zakres podmiotowy decyzji jest dwojako ograniczony:

- decyzja nie dotyczy pracowników objętych wymienionym w niej układem zbiorowym pracy,

- wśród zaś osób nie objętych tym układem – nie dotyczy osób nie będących pracownikami, a mianowicie: emerytów, rencistów, wdów (wdowców) i sierot pobierających renty rodzinne po pracownikach, którzy prawo do ulgowej taryfy opłat nabyli do dnia 30 kwietnia 1992 r. w trybie wynikającym z decyzji uchylonych przez decyzję Nr 4 z 9 kwietnia 1992 r. Oznacza to utrzymanie dotychczasowych zasad odpłatności za energię dla najbardziej upośledzonych ekonomicznie grup osób,

d) decyzja nie upoważnia dyrektorów poszczególnych zakładów energetycznych do pozbawiania uprawnień do taryfy ulgowej – lecz upoważnia ich tylko do wykonania treści decyzji, poprzez podjęcie konkretnych, indywidualnych działań, związanych ze stosowaniem taryfy powszechnie obowiązującej,

e) decyzja nie narusza zakazu retroakcji – przeciwnie, przewiduje się jej stosowanie po upływie okresu 3 tygodni (“vacatio legis” przy ustawach wynosi z reguły 14 dni).

4. Analizowana decyzja Nr 4 dotyczy – ogólnie ujmując – problemu odpłatności za energię elektryczną, w tym ulgowej taryfy opłat za energię. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz.U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195; zm. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 43, poz. 253; z 199 1 r. Nr 100, poz. 442 oraz z 1993 r. Nr 11, poz. 50) ceny urzędowe ustala się na niektóre usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania lub ochrony zdrowia ludności (art. 3 ust. 2 pkt 1), przy czym ustalanie wykazu towarów i usług na które ustala się ceny urzędowe, zostało w ustawie przekazane do kompetencji Rady Ministrów (art. 7 ust. 1).

W świetle uchwały Nr 95 Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (M. P. Nr 25, poz. 192), ceny urzędowe ustalone zostały m. in. na energię elektryczną do użytku domowego i na cele produkcji rolnej, ujmowaną w kategorii środków spożycia i usług świadczonych ludności (§ 1 ust. 1 pkt 1 b).

Ustalanie cen urzędowych – na podstawie uzasadnionych kosztów ponoszonych przy produkcji i sprzedaży towarów oraz świadczeniu usług (art. 4 ust. 1 ustawy o cenach) – ma na celu ochronę nabywców towarów i usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, przy respektowaniu realiów rynku, w tym przyjętej zasady samofinansowania zakładów energetycznych. Kwestionowana decyzja Nr 4 przywraca do życia te zasady, gdyż uchylając niezasadne przywileje w zakresie dostarczania praktycznie bezpłatnej energii elektrycznej określonym grupom ludności, uniemożliwia przerzucanie kosztów wytworzenia energii elektrycznej na pozostałych jej odbiorców.

5. Meritum sprawy tkwi w rozstrzygnięciu problemu, czy dokonane na mocy decyzji Nr 4 (niewątpliwe co do skutków) pozbawienie określonych kategorii osób praw nabytych, dokonane zostało z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony praw nabytych – zawierająca się w pojęciu demokratycznego państwa prawnego – nie ma charakteru bezwzględnego. W szczególności, jeżeli utrzymanie pewnych nabytych praw w zmieniającej się sytuacji gospodarczej kraju oznaczałoby niesprawiedliwe uprzywilejowanie pewnych tylko grup społecznych – dopuszczalne jest ograniczające modyfikowanie tychże praw (por. OTK z 4 grudnia 1990 r. – sygn. K. 12/90). Ochroną prawną nie mogą też być obejmowane prawa ustanowione niesprawiedliwie, przy czym zasada sprawiedliwości społecznej -jako expressis verbis wysłowiona w treści art. 1 przepisów konstytucyjnych – posiada pierwszeństwo przed zasadą ochrony praw nabytych, wyprowadzona z tegoż przepisu w drodze wykładni (por. też orzeczenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie sygn. K. 7/90 – OTK w 1990 r.).

Abstrahując od analogicznych uprawnień innych grup społecznych (pracowniczych) przywilej dostarczania de facto darmowej energii elektrycznej dla pracowników kooperujących z przemysłem energetycznym, ale nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego, przyznać należy za ustanowiony (przyznany) niesprawiedliwie, z oczywistym brakiem uzasadnienia i pogwałceniem zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż istnieje ścisły związek między sprawiedliwością a równością w prawie. “jeżeli w podziale dóbr (przyznawaniu praw) i związanym z tym podziałem podmiotów prawa występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów.

Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych należy traktować równo, a podobnych należy traktować podobnie, z tym, że w tym drugim wypadku powinno się uwzględniać w jakim stopniu u poszczególnych podmiotów (kategorii osób) występują pewne cechy, które powinny być brane pod uwagę w procesie rozdziału pewnych dóbr (praw) (por. orzeczenie z dnia 6 kwietnia 1993 r. w spr. sygn. K. 7/92 – OTK w 1993 r. cz. I).

W świetle powyższego omawiane uprzywilejowanie, np. grupy zawodowej reprezentowanej przez Wnioskodawcę, tj. pracowników budownictwa energetycznego, musi być traktowane jako podwójnie niesprawiedliwe w aspekcie zasady równości:

- po pierwsze, poprzez brak takich przywilejów dla pracowników budownictwa nie związanego z energetyką,

- po drugie, co ważniejsze, poprzez z gruntu nieuzasadnione przerzucenie finansowania darmowych dostaw energii na ogół społeczeństwa.

Bezzasadnym jest zatem zarzut naruszenia przez decyzję Nr 4 zasad wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

6. Wnioskodawca podnosi również zarzut, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu (praworządności formalnej), wyrażoną w art. 3 przepisów konstytucyjnych.

Z uzasadnienia wniosku wynika, iż zarzut ten odnoszony jest do trybu ustanowienia kwestionowanej decyzji, z pominięciem konsultacji jej projektu ze związkami zawodowymi, zgodnie z wymogami art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234), którego to wymogu konsultacji – zdaniem Wnioskodawcy – nie wolno rozumieć literalnie i ograniczać tylko do ustaw i aktów wykonawczych.

Art. 19 ust. 12 ustawy o związkach zawodowych ustanawia m. in. dla ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych dla tych ustaw, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Kwestionowana decyzja Nr 4 nie jest jednak aktem wykonawczym do ustawy, bowiem została wydana bez upoważnienia ustawowego. Konsultacja ze związkami zawodowymi nielegalnego aktu była bezprzedmiotowa.

7. Z podniesioną wyżej kwestią wiąże się inny, poważny problem. Konstatacja, iż uchylone na mocy decyzji Nr 4 wcześniejsze nielegalne decyzje ministrów, przyznające prawo do ulgowej taryfy za energię elektryczną miały charakter niesprawiedliwy i zaprzeczały zasadzie równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) jest niewątpliwa. Zarazem niewątpliwym jest, iż chodzi tu o sferę praw ekonomicznych (socjalnych) pewnych – niesprawiedliwie uprzywilejowanych – grup społecznych. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, która nie może być regulowana samoistnie przez organy wykonawcze, jakim jest w rozpatrywanym przypadku minister (por. Orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r. sygn. U. 6/92 – OTK w 1992 r. cz. I).

Wprawdzie w Polsce mamy do czynienia z odziedziczonym z przeszłości wadliwym systemem aktów normatywnych, jednakże Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. przewiduje kompetencje normodawcze ministrów do wydawania wyłącznie rozporządzeń i zarządzeń wykonawczych (art. 56 ust. 3). jakkolwiek kwestionowana decyzja Nr 4 pochodzi sprzed daty wejścia w życie tej Ustawy Konstytucyjnej i jest, niestety, jeszcze jednym przejawem funkcjonowania pozostałości tzw. “niepublikowanego prawa powielaczowego” które winno być jak najszybciej wyeliminowane z systemu prawa polskiego, to jednak nie można było tego uczynić posługując się analogicznymi, nielegalnymi formami w postaci kolejnej “niepublikowanej decyzji”, wydanej również bez upoważnienia ustawowego. Minister Przemysłu i Handlu miał bowiem legalną, prawną możliwość wyeliminowania z systemu obowiązującego prawa niesprawiedliwych przywilejów energetycznych. Zarówno obowiązujący wówczas, a obecnie już uchylony art. 42 ust. 2 i 3 przepisów konstytucyjnych, jak i aktualnie obowiązujący art. 56 ust. 3 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. podobnie stanowiły, że w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień minister wydaje rozporządzenia i zarządzenia, oraz że Rada Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra.

Minister więc, chcąc usunąć akt normatywny wydany bez podstawy prawnej, powinien zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą, aby ten złożył wniosek do Rady Ministrów o uchylenie aktu normatywnego wydanego przez ministra bez podstawy prawnej. W sytuacji gdy zarządzenie lub rozporządzenie jest niezgodne z prawem (wydane bez podstawy kompetencyjnej) należy przyjąć, że premier ma obowiązek złożyć taki wniosek, a Rada Ministrów uchylić akt normatywny. Rola ministra sprowadza się w takiej sytuacji do poinformowania premiera o niezgodności. Celem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jest ustanowienie nadzoru Rady Ministrów nad prawotwórczą działalnością jej członków. Dlatego też w omawianym przypadku przepis ten znajduje pełne zastosowanie.

Wątpliwości może budzić jedynie fakt, że art. 56 ust. 4 tej Ustawy Konstytucyjnej mówi o zarządzeniach i rozporządzeniach, nie wspominając o innych formach działalności prawotwórczej ministra. Pomimo takiego sformułowania przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o każdy akt prawotwórczy ministra. Przemawiają za tym dwa względy. Po pierwsze reguła interpretacyjna, w myśl której konstytucyjne normy należy interpretować szerzej, ze względu na stopień ogólności Konstytucji. Po drugie ratio legis przepisu – chodzi o nadzór nad działalnością prawotwórczą ministrów. Ministrowie wydawali w przeszłości wiele aktów normatywnych, które spełniając cechy rozporządzenia czy zarządzenia były jednak zatytułowane inaczej. Nie można poprzez zwężającą interpretację doprowadzić do sytuacji, w której akty te znalazłyby się poza zasięgiem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Wprawdzie stwierdza się tam, że minister może wydawać jedynie zarządzenia i rozporządzenia, skoro jednak obowiązuje szereg wcześniejszych aktów normatywnych ministrów o innej nazwie należy przyjąć, że wprost stosuje się do nich te przepisy konstytucyjne.

Z punktu widzenia rozpatrywanej obecnie przez TK sprawy należy stwierdzić, że Minister Przemysłu i Handlu posiadał i nadal posiada prawne możliwości zainicjowania procesu nadzorczego wewnątrz Rady Ministrów, który doprowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Kwestionowana decyzja Nr 4 wydana w niewłaściwej formie i bez upoważnienia ustawowego, jest zatem w całości niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

8. Stwierdzenie niezgodności decyzji Nr 4 – w całości – z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. rodzi kolejny problem: jak się ta kwestia odnosi do dalszego funkcjonowania w polskim systemie prawnym owych nielegalnych “niepublikowanych decyzji” wprowadzających niesprawiedliwe przywileje energetyczne, naruszające konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że orzeczenia TK stwierdzające niekonstytucyjność aktów podustawowych mają moc negatywną, gdyż prowadzą do ich uchylenia. Uchylenie takiego aktu nie prowadzi jednak do przywrócenia mocy obowiązującej aktu wcześniej derogowanego (uchylonego przez ten akt), jeżeli był on wydany bez podstawy prawnej.

9. Zgoła chybionym jest zarzut (w ogóle nie rozwinięty w uzasadnieniu wniosku) niezgodności decyzji Nr 4 z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten, traktujący o ochronie własności, w tym własności osobistej oraz prawa dziedziczenia, przy ograniczeniu dopuszczalności wywłaszczenia – nie ma żadnego odniesienia do kwestii uchylenia niesprawiedliwych ulg ekonomicznych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia