Wyrok TK z dnia 11.02.1992 sygn. K 14/91

Sygrantura: K 14/91
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1992-02-11
Skład: Andrzej Zoll , Czesław Bakalarski , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha (sprawozdawca), Leonard Łukaszuk (przewodniczący), Maria Łabor-Soroka , Mieczysław Tyczka , Remigiusz Orzechowski , Tomasz Dybowski , Wojciech Łączkowski

Orzeczenie
z dnia 11 lutego 1992 r.
Sygn. akt (K. 14/91)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Kazimierz Działocha - sprawozdawca
Tomasz Dybowski
Maria Łabor-Soroka

Wojciech Łączkowski

Remigiusz Orzechowski
Mieczysław Tyczka
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll

Protokolant: Piotr Jankowerny

po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 1991 r. na rozprawie z udziałem umocowanych przedstawicieli Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego

1. sprawy z wniosków:

- Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 26, art. 27, art. 28, art. 29, art. 47 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) z art. 1, art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji, oraz art. 24 i art. 25 tej ustawy z art. 7 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 6 Międzynarodowych Paktów Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych;

- grupy posłów na Sejm bieżącej kadencji o stwierdzenie niezgodności powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. w całości, w tym art. 23 tej ustawy, z art. 1, art. 7 i art. 3 Konstytucji RP;

- Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o stwierdzenie niezgodności:

- art. 7 ust. 6, art. 10, art. 11 ust. 4 (w petitum wniosku oznaczonego mylnie jako ust. 3), art. 21 ust 4, art. 22, art. 27 ust. 3 i 4, art. 28, art. 29 ust. 3, art. 32 ust. 5 i art. 34 wyżej powołanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP, a gdy idzie o przepisy art. 10, art. 21 ust. 4, art. 28 i art. 32 ust. 5 ustawy także z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP

- art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 wyżej powołanej ustawy z 17 października 1991 r. z art. 68 Konstytucji RP;

- art. 10 i art. 28 powołanej ustawy z art. 26 Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 3 i 9 Międzynarodowych Paktów Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych oraz z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat oraz a zmianie niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 92, poz. 540);

- art. 11 ust. 4 i art. 29 ust. 3 wyżej powołanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 19 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r., Nr 30, poz. 144 z późn. zm.);

- Związku Nauczycielstwa Polskiego o stwierdzenie niezgodności art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP a ponadto z art. 89 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3, poz. 19 z późn. zm.) i z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r o rewaloryzacji emerytur i rent osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 92, poz. 540) oraz o stwierdzenie niezgodności art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1 i art. 68 Konstytucji RP;

- Federacji Związków Zawodowych Górników o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 6, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 4, art. 24, art. 27 ust. 1-3 i ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1 (w odniesieniu do wysokości świadczenia), ust. 3 pkt 2 tego artykułu, art. 46 ust. 1 (z wyłączeniem terminu wejścia w życie ustawy) i ust. 2 tego artykułu powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP;

- Federacji Hutniczych Związków Zawodowych w Polsce o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 6, art. 10, art. 11 ust. 3, art. 21 ust. 4, art. 24, art. 27 ust. 3 i 4, art. 28, art. 29 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1. art. 7, art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 i art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP;

- Porozumienia Związków Zawodowych Dozoru Górniczego “Kadra” o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 6, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 4, art. 24, art. 27 ust. 1-3 i ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1 (w odniesieniu do wysokości świadczenia), ust. 3 pkt 2 tego artykułu, art. 46 ust. 1 (z wyłączeniem terminu wejścia w życie ustawy) i ust. 2 tego artykułu powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP;

- Niezależnego Krajowego Związku Zawodowego “Solidarność Weteranów Pracy” o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 2, art. 10, art. 11, art. 24, art. 27 ust. 3 i art. 35 pkt 11 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z konstytucyjnymi zasadami równości praw i sprawiedliwości społecznej;

- Federacji Związków Zawodowych Pracowników Automatyki i Telekomunikacji PKP, Związku Zawodowego Maszynistów Kolejowych w Polsce, Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Warsztatowych Służby Trakcji, Wagonów i Samochodów PKP oraz Związku Zawodowego Dyżurnych Ruchu PKP o stwierdzenie niezgodności art. 6 ust. 4 i 5 w związku z art. 45 ust. 1, art. 21 ust. 4 i art. 26 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z art. 1, art. 7 i art. 67 Konstytucji RP;

2. sprawy z wniosku Niezależnego Krajowego związku Zawodowego “Solidarność Weteranów Pracy” o stwierdzenie niezgodności przepisów dotyczących waloryzacji i rewaloryzacji emerytur i rent, zawartych w ustawie z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 36, poz. 206), w ustawie z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 66, poz. 390) i w ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 92, poz. 540), a także przepisów art. 3-5 tejże ustawy wprowadzających dla świadczeniobiorców, którzy ukończyli 80 lat, odrębny sposób określania wysokości emerytur i rent z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68, art. 78 i art. 81 Konstytucji RP

orzeka:

1. przepisy art. 6 ust. 4, art. 7 ust. 6, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust 1-2 i ust. 4, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 4 z wyjątkiem przypadku pozbawienia prawa do dodatków z tytułu odznaczeń państwowych, przepisy art. 27 ust. 2-3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 32 ust. 4, art. 35 pkt 11 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wysławiającej zasadę państwa prawnego w zakresie, w jakim pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytur lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów, nie są natomiast niezgodne z art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP.

Przepisy art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3. art. 21 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 powołanej ustawy są ponadto niezgodne z art. 1 w części wysławiającej zasadę sprawiedliwości społecznej i z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, a przepisy art. 6 ust. 4 i art. 7 ust. 6 powołanej ustawy także z art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji RP;

2. przepisy art. 26 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wystawiającej zasadę państwa prawnego i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim dotyczą osób, którym przyznano prawo do świadczeń lub które spełniły warunki do ich nabycia przed wejściem w życie powołanej ustawy bez względu na datę zgłoszenia wniosku o świadczenia;

3. przepisy art. 22 ust. 1-2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP;

4. przepisy art. 23 ust. 1-2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP;

5. przepisy art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2-3 oraz przepisy art. 27 ust. 4 w związku z ust. 2 tego artykułu, a także przepisy art. 7 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP;

6. przepisy art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia w zakresie w jakim dotyczą osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę zgodnie z przepisami prawa wydanymi na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm.) są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 24-25 powołanej ustawy nie są natomiast niezgodne z art. 7 i art. 68 Konstytucji RP;

7. przepisy art. 47 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia są niezgodne z art. 1 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP;

8. przepisy:

- art. 29a ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 36, poz. 206) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 66, poz. 309) i art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 92, poz. 540) ograniczające rewaloryzację emerytur i rent do osób, które ukończyły lub ukończą 80 lat do dnia 31 grudnia 1990 r., a pomijające przy rewaloryzacji osoby, które do dnia 31 grudnia 1990 r. ukończą 75 lat oraz osoby, które osiągnęły wiek 80 lat po tym dniu,

- art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 92, poz. 540) nie są niezgodne z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68, art. 78 i art. 81 Konstytucji RP;

9. umorzyć postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 16, art. 74 i art. 741 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 36, poz. 206);

10. pozostawić bez biegu zarzut niezgodności następujących przepisów ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia: art. 21 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 orzeczenia z art. 89 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3, poz. 19 z późn. zm.), art. 10 ust. 1 i art. 28 ust. 1 z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 92, poz. 540) oraz art. 11 ust. 4 i art. 29 ust. 3 z art. 19 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r. Nr 30. poz. 144 z późn. zm.);

11. pozostawić bez biegu zarzut niezgodności przepisów art. 21 ust. 4 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia ze zbiorowymi układami pracy.

Trybunał Konstytucyjny ponadto postanawia przedstawić Sejmowi RP w trybie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109. poz. 470) uwagi o uchybieniach stwierdzonych w art. 45 ustawy powołanej w pkt. 1 orzeczenia, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

I

Postępowanie o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450), zwanej dalej ustawą z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, wszczęte zostało przez Trybunał Konstytucyjny w następstwie wniosków zgłoszonych do Trybunału przez Rzecznika Praw Obywatelskich, grupę posłów na Sejm RP oraz naczelne organy statutowe wymienionych niżej organizacji związków zawodowych, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470).

1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) we wniosku z dnia 19.XI.1991 r. wystąpił o wydanie orzeczenia stwierdzającego: 1) niezgodność art. 7-8, art. 10-11, art. 26-29 i art. 47 ustawy z dnia 17 października 1991 r o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 1 Konstytucji RP przez naruszenie praw obywateli słusznie nabytych, a także przez wprowadzenie stanu niepewności, co narusza jednocześnie postanowienie art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji RP, 2) niezgodność art. 24 i art. 25 powołanej wyżej ustawy z art. 68 i art. 7 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do pracy za wynagrodzeniem wg ilości i jakości pracy, a także art. 6 Międzynarodowych Paktów Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.

W pierwszej części wniosku RPO zarzutem niekonstytucyjności objęte są wymienione tam przepisy ustawy w całości, jakkolwiek z treści wniosku nie wynika, że wszystkie elementy tych przepisów (normy) RPO w istocie kwestionuje. Jak sądzić można z całokształtu wniosku, przedmiotem zarzutu są przepisy dotyczące zasad ustalania prawa do emerytur i rent i ich wysokości, głównie jednak te drugie, a mianowicie: a) przepisy stanowiące o tym, z jakiego okresu czasu bierze się kwotę wynagrodzenia, dochodu (stanowiącego podstawę określenia wysokości składek na ubezpieczenie) do ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty (art. 7 ust. 1 pkt 1-9). Sądzić można, że RPO nie kwestionuje ust. 2-3 art. 7, natomiast z treści wniosku (s. 5) nie wynika, że nie kwestionuje art. 6 ustawy, dotyczącego warunku posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, który - chociaż liczony łącznie z okresami równorzędnymi i zaliczanymi do okresów zatrudnienia (w terminologii dotychczasowych przepisów) - dzieli się na okresy składkowe i okresy nieskładkowe; te ostatnie uwzględnia się w rozmiarze nie więcej niż 1/3 okresów składkowych; b) przepisy ograniczające wskaźnik wysokości podstawy wymiaru (dalej: WWPW), który nie może być wyższy niż 250% (art. 7 ust. 6); c) przepisy stanowiące, że podstawę wymiaru emerytur i rent (także rent rodzinnych) dla osób, które miały wcześniej ustalone prawa do nich na podstawie przepisów dotychczasowych (wymienionych w art. 1 ustawy) stanowi albo podstawa wymiaru świadczenia dotychczasowego - w wysokości uwzględniającej zasady waloryzacji i rewaloryzacji określone w ustawie z dnia 17 października 1991 r o rewaloryzacji emerytur i rent, która polega na obliczaniu na nowo świadczenia wg zasad określonych w art. 28-30 tej ustawy - albo podstawa wymiaru ustalona na nowo w myśl art. 7 ustawy (art. 8); d) przepisy art. 10 i art. 11 ustawy ustalające wysokość emerytur i rent inwalidzkich I i II grupy przy pomocy wskaźników procentowych liczonych od “kwoty bazowej” (24%), od podstawy wymiaru za każdy rok okresów składkowych (1,3%) lub od podstawy wymiaru za każdy rok okresów nieskładkowych (0,7%). Sądzić można, iż zarzutami wniosku objęte są w konsekwencji przepisy ustalające wysokość rent inwalidzkich III grupy i rent rodzinnych, aczkolwiek we wniosku nie wymienia się art. 12 ustawy; e) przepisy art. 27 ustawy dotyczące rewaloryzacji emerytur i rent przyznanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r o rewaloryzacji emerytur i rent, polegającej na obliczeniu ich na nowo wg zasad określonych w ustawie z uwzględnieniem korzystniejszych wskaźników w stosunku do górników (art. 6 ust. 5). Należy tutaj także przepis ust. 3 art. 27, który ustala WWPW na nie wyższy niż 250%. W konsekwencji kwestionuje się we wniosku przepisy art. 28-30 ustawy ustalające wskaźniki wysokości emerytur, rent inwalidzkich i rodzinnych takie, jak w art. 10-11. Należy zauważyć, że RPO nie kwestionuje zgodności z Konstytucją przepisu art. 27 ust. 4 ustawy, który zachowuje dotychczasową wysokość świadczeń w stosunku do osób, które ukończyły 80 lat, z uwzględnieniem jednak ograniczenia WWPW do 250%; f) przepisy art. 26 ustawy z dnia 17 października 1991 r o rewaloryzacji emerytur i rent określające zasięg stosowania tej ustawy do trzech wyróżnionych w nim grup wniosków o świadczenia (pkt 1-2 art. 26) lub świadczeń już przyznanych (pkt 3 art. 26). Spośród wymienionych RPO kwestionuje drugi i trzeci zakres obowiązywania ustawy (pkt 2-3 art. 26). Zarzut niezgodności z Konstytucją oparty jest na założeniu, że w tych przypadkach nastąpiło pogorszenie sytuacji osób uprawnionych do świadczeń. Nie odnosi się on natomiast zdaniem RPO do sytuacji, w których świadczenia uległy na mocy ustawy zwiększeniu; g) przepisy art. 21 ustawy pozbawiające dodatków branżowych z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (wniosek s. 5). RPO ma na uwadze dodatki dla pracowników objętych ustawami emerytalno-rentowymi wymienionymi w art. 1 pkt 1 lit. a-d, a więc tylko dla nauczycieli oraz pracowników urzędów państwowych i pracowników samorządowych. Jednak art. 21 ust. 4 stanowi, że do emerytur i rent nie przysługują także innym kategoriom pracowników żadne inne dodatki, wzrosty, ani zwiększenia wymienione w ust. 2 (rodzinnym, pielęgnacyjnym, dla sierot zupełnych) oraz nazwanymi wyraźnie w ust. 4 tego artykułu.

Zdaniem RPO kwestionowane w części pierwszej wniosku przepisy ustawy naruszają zasadę państwa prawnego (art. 1 Konstytucji), ściślej dwa powiązane ze sobą jego elementy zasady zaufania obywateli do państwa i zasady ochrony praw słusznie nabytych, jakkolwiek w petitum wniosku podkreślona została zasadniczo tylko niezgodność przepisów ustawy z tą drugą zasadą.

Zasadę zaufania RPO łączy silnie z systemem ubezpieczeń społecznych jako systemem opartym na powszechności, ustawowym przymusie i gwarancji wypłaty świadczeń przez państwo. System ubezpieczeń społecznych zasadza się bowiem na założeniu (i przeświadczeniu ubezpieczonego), że po spełnieniu określonych warunków i po upływie określonego dłuższego czasu ubezpieczony otrzyma określone świadczenia w zamian za opłacane składki. Elementem tego założenia jest przekonanie, że im większy wysiłek fizyczny lub umysłowy weźmie na siebie ubezpieczony lub podejmie się pracy bardziej niebezpiecznej, a tym samym jego praca będzie lepiej opłacana, to w konsekwencji - płacąc większe składki ubezpieczeniowe - otrzyma wyższe świadczenia. Są one bowiem związane z wysokością zarobków oraz liczbą przepracowanych lat. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 17 października 1991 r. zrywają z zasadą wiązania wysokości świadczeń z wysokością zarobków i składek płacowych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (FUS).

Niezależnie od tego system ubezpieczeń społecznych jest w Polsce swoistą umową społeczną między pracującymi a państwem; nie jest czystym kontraktem lecz instytucją, do której stworzenia państwo jest zobowiązane przez Konstytucję (art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1) i z państwem silnie kojarzonym. Opiera się na zaufaniu do państwa jako twórcy i gwaranta tego systemu, jest więc par excellence sprawą stosunku władza - obywatel.

Element zaufania odgrywa tym większą rolę gdy się zważy, że ubezpieczenie społeczne stanowi dotąd w Polsce jedyne realne zabezpieczenie środków materialnych pracujących na wypadek choroby inwalidztwa lub starości. Brak jest systemów ubezpieczeń konkurencyjnych czy uzupełniających. Inne były nieosiągalne ze względu na względnie niskie płace lub okazały się nieskuteczne tak, jak renty wykupione w PZU.

Zasada zaufania dopuszcza zdaniem RPO modyfikację istniejącej regulacji prawnej, nawet na niekorzyść obywateli, jeżeli nowe regulacje prowadzą do rozwiązań trafniejszych społecznie oraz lepiej odpowiadającym założeniom Konstytucji. W tej mierze RPO powołuje się na orzecznictwo TK. Jednak możliwość takiego działania, zwłaszcza odebranie uprawnień wcześniej przyznanych, muszą być w państwie prawnym - uznającym bezpieczeństwo prawne i bezpieczeństwo socjalne obywateli - ujmowane bardzo restryktywnie. “W szczególności podkreśla się, iż przedmiotem oceny konstytucyjności na wypadek konfliktu między zasadą zaufania (ochrony praw nabytych), a polityczną wolą ustawodawcy musi być kwestia pod jakimi warunkami i w jakim zakresie in concreto dopuszczalne jest wkroczenie przez Parlament w obszar zasady zaufania, a także jaka proporcja musi być zachowana między politycznym celem i jurydycznymi środkami..., aby można było mówić o poszanowaniu zasady demokratycznego państwa prawnego w danym kraju” (wniosek, s. 8-9).

Gdy idzie o zaskarżoną ustawę, to ocena motywów jakimi kierował się ustawodawca i środków jakie zastosował budzi zdaniem RPO istotne zastrzeżenie. Z treści wniosku wynika, że RPO przywiązuje znaczenie do tezy orzeczenia TK (K. 1/88), że zmiana wcześniej nabytych praw emerytalnych jest dopuszczalna, gdy jednocześnie utrzymane zostaje to, co Konstytucja zastała w dniu jej wejścia w życie w ustawodawstwie i umowach międzynarodowych, oraz uzasadnione jest zasadą sprawiedliwości społecznej i równości. Akcentuje także tezę - powołując się na orzeczenie Trybunału w sprawie K. 7/90 - że zasada zaufania może być naruszona tylko na wypadek eliminacji z systemu prawa arbitralnie ustanowionych preferencji grupowych.

Zasada zaufania wymaga wreszcie by inicjatywy ustawodawcze, m.in. w kwestiach ubezpieczeń społecznych poprzedzone były negocjacjami i konsultacjami społecznymi. W tym kontekście RPO przytacza stanowisko Senatu zawarte w uchwale Senatu z dnia 24 października 1991 r. w sprawie działalności ustawodawczej Parlamentu w latach 1989-1991, że “konieczność zmiany systemu ustrojowego nie usprawiedliwia przechodzenia do porządku nad potrzebą respektowania fundamentalnych zasad obowiązujących w każdym państwie prawnym, w szczególności... zasady nienaruszalności praw słusznie nabytych”.

Zasada ochrony praw nabytych - brana we wniosku w ścisłej łączności z zasadą zaufania - została naruszona zdaniem RPO przez przepisy kwestionowanej ustawy przez to, że: a) odbierają one już przyznane, a także nabyte, lecz jeszcze nie stwierdzone uprawnienia do świadczeń wyliczonych w oparciu o inne, obowiązujące przed zmianą, podstawy; b) pozbawiają przywilejów branżowych, w szczególności z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, co obniża znacznie wysokość wypłacanych dotąd świadczeń; c) naruszają świadczenia osób, które prawo do świadczeń nabyły w wyniku własnej przezorności, opłacając indywidualne składki (np. twórcy) w ramach odrębnych systemów ubezpieczeń społecznych.

Ustawę charakteryzuje do tego brak vacatio legis przy jednoczesnym braku innych dobrowolnych systemów ubezpieczeń społecznych, które stwarzałyby możliwość dodatkowego zabezpieczenia socjalnego pracujących.

RPO, zarzucając ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent naruszenie praw słusznie nabytych, zdaje sobie sprawę, że zachodzi tutaj ścisła zależność prawa od warunków społeczno-ekonomicznych kraju i związanych z tym ograniczonych możliwości przekazywania przez budżet państwa środków na świadczenia socjalne.

Zarzut naruszenia przez art. 47 powołanej ustawy stanu pewności prawnej (bezpieczeństwa prawnego) RPO odnosi do jej epizodycznego charakteru będącego następstwem ograniczenia czasu obowiązywania ustawy do dnia 31 grudnia 1993 r. Ustawa nie stanowi bowiem co nastąpi po tej dacie - powrót do dawnych zasad ubezpieczenia społecznego określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm.) czy też w sytuacji ustabilizowania budżetu państwa emerytury i renty zostaną ponownie przeliczone. Nie wskazuje także ustawa na inne rozwiązania w przyszłości. W konkluzji RPO twierdzi, że kwestionowana ustawa stwarza stan niepewności prawnej, obcy co do istoty systemom ubezpieczenia społecznego w państwie prawnym. Zagraża żywotnym interesom społeczeństwa i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym obowiązkiem “rozwoju” ubezpieczenia społecznego (art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji).

W części drugiej petitum wniosku RPO zarzucił przepisom art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. naruszenie konstytucyjnego prawa do pracy (art. 68 Konstytucji) i konstytucyjnej zasady całkowitej ochrony własności osobistej (art. 7 Konstytucji). Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że ustawa uzależnia możliwość otrzymania emerytury lub renty, a więc należnych świadczeń, od wysokości uzyskiwanych zarobków (dochodu) a nie od zaniechania wykonywania pracy. Tymczasem konstytucyjne prawo do pracy oznacza prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem wg ilości i jakości pracy. Prawo nie może zezwalać na pracę i jednocześnie zabraniać pobierania za tę pracę wyższego, niż to określa kwestionowana ustawa, wynagrodzenia pod sankcją zawieszenia lub ograniczenia świadczeń emerytalno-rentowych uzyskanych w innym stosunku pracy (s. 9-10 wniosku). Z wywodów tej części wniosku wynika, jak się wydaje, że wnioskodawca dopatruje się w treści przepisów art. 24-25 kwestionowanej ustawy nie tylko ograniczenia prawa do wynagrodzenia wg ilości i jakości pracy, lecz szerzej rozumianej swobody (wolności) wyboru lub przyjęcia pracy w ujęciu art. 6 Międzynarodowych Paktów Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Za sprawę otwartą z punktu widzenia podstaw kwestionowania ustawy RPO uznała natomiast sprawę osób, które z własnej woli przeszły na wcześniejszą emeryturę.

Poza uzasadnieniem przytoczonym wyżej RPO powołał się na inne względy, które przemawiają jego zdaniem przeciwko rozwiązaniom zastosowanym w art. 24-25 kwestionowanej ustawy. Są to względy humanitarne, podyktowane potrzebą przystosowania się emerytów i rencistów do nowej sytuacji po zakończeniu aktywności zawodowej i pozostawienia im możliwości bycia jak najdłużej pełnoprawnymi członkami społeczeństwa przez swobodny wybór życia i egzystencji w normalnym otoczeniu. W tej kwestii RPO powołał się na europejskie standardy międzynarodowe, które wynikają z Karty Socjalnej Europejskiej.

2. Wniosek grupy 51 posłów obecnej kadencji Sejmu z dnia 22 stycznia 1992 r. - zgłoszony do Trybunału Konstytucyjnego po tym, jak Trybunał postanowieniem z dnia 22 stycznia 1992 r. stwierdził utratę legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze uczestników postępowania grupy 83 posłów X kadencji Sejmu w sprawie wszczętej w następstwie ich wniosku z dnia 19 listopada 1991 r. - odwołuje się w całości do tego pierwszego wniosku, zarzucając ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji rent i emerytur w całości niezgodność z art. 1, art. 3 i art. 7 Konstytucji. Osobno wnioskodawcy kwestionują zgodność art. 23 przedmiotowej ustawy, likwidujący ich zdaniem zbieg prawa do emerytury i renty, z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Z lakonicznego uzasadnienia wniosku wynika, że zarzut niezgodności całej ustawy z Konstytucją łączą bezpośrednio z treścią art. 47 ustawy, który nie gwarantuje pewności prawnej w stosunkach ubezpieczeń społecznych. Zarzucają ustawie także pogwałcenie zasady nienaruszalności praw nabytych, a nawet naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz w stosunku do ponad 2 milionów świadczeniobiorców. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że “intencją grupy posłów jest ochrona przed skutkami zasady bezpośredniego i zaskakującego działania nowej ustawy w odniesieniu do stosunków, które powstały i obowiązywały pod rządami dotychczasowego prawa”, co pozostaje w nieuchronnym konflikcie z zasadą pewności prawa i zasadą zaufania. Naruszenie art. 7 Konstytucji wnioskodawcy uzasadniają twierdzeniem, że emerytura i renta są własnością osobistą i jako takie nie mogą być odebrane czy pomniejszone.

3. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych we wniosku z dnia 12 listopada 1991 r. zarzuciło niezgodność: a) przepisów art. 7 ust. 6, art. 10, art. 11 ust. 4 (mylnie oznaczony jako ust. 3), art. 21 ust. 4, art. 22, art. 27 ust. 3-4, art. 28, art. 29 ust. 3, art. 32 ust. 5 i art. 34 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji rent i emerytur z art. 1 i art. 7 Konstytucji. Przepisom art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3-4 ustawy zarzuca wnioskodawca niezgodność z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji), uzasadniając ten zarzut tym, że wynagrodzenie przyjmowane do obliczania podstawy wymiaru emerytury lub renty jest wyższe niż 250% kwoty przeciętnego wynagrodzenia, stanowiącej podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji (kwoty bazowej), natomiast świadczenie ograniczone zostaje do 250% owej kwoty bazowej, pomimo że składki na ubezpieczenie społeczne są odprowadzane od wynagrodzenia w pełnej wysokości. Wnioskodawca podnosi, że taka zasada wymiaru jest jednocześnie sprzeczna z zasadą ochrony własności osobistej (art. 7 Konstytucji), za którą wnioskodawca uważa składkę.

Przepisy art. 10 i art. 28 powołanej ustawy są niezgodne z art. 1 Konstytucji z tego powodu, że obniżając świadczenia emerytalne w następstwie zaniżonych w tych przepisach wskaźników procentowych wysokości wymiary świadczeń w sposób jaskrawy naruszają zasadę sprawiedliwości, a art. 28 ustawy ponadto deprecjonuje istotę samej rewaloryzacji - powoduje bowiem obniżenie emerytur otrzymywanych wg dotychczasowych przepisów już od wielkości 105,8% wskaźnika wysokości wynagrodzenia pracownika (WWPW). Obniżenie to dotyczy zarówno osób z 25 - letnim, jak i 40 - letnim stażem. Przepisy art. 10 i art. 28 ustawy naruszają zdaniem wnioskodawcy art. 1 Konstytucji ponadto w ten sposób, że godzą w zasadę ochrony praw nabytych, które powinny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę zaufania. W tym zakresie wnioskodawca powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 7/90. Zdaniem wnioskodawcy powołane przepisy art. 10 i art. 28 ustawy naruszają także zasadę całkowitej ochrony własności osobistej (art. 7 Konstytucji), jakkolwiek wnioskodawca nie uzasadnia swojego poglądu, ograniczając się do prostego stwierdzenia tego zarzutu.

Art. 11 ust. 4 oraz art. 29 ust. 3 ustawy powodują obniżenie wysokości rent inwalidzkich z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych i z tego względu są również niezgodne z zasadami, które wynikają z art. 1 i art. 7 Konstytucji. Ponadto zdaniem wnioskodawcy mają negatywny sens moralny - nie jest bowiem słuszna zmiana wysokości świadczeń z wymienionego tytułu bez zmiany w całym systemie ubezpieczeń społecznych i gruntownej analizy warunków pracy. Z tych względów przepisy art. 11 ust. 4 i art. 12 ust. 3 kwestionowanej ustawy są niezgodne nie tylko z Konstytucją, lecz także - jak sądzi wnioskodawca - z art. 19 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach powypadkowych i z tytułu chorób zawodowych.

Niezgodność przepisów art. 21 ust 4 (z którymi bez uzasadnienia łączy art. 35 ust. 5) ustawy z art. 1 i art. 7 Konstytucji wnioskodawca tłumaczy w ten sposób, że uzasadnieniem prawa do dodatków branżowych są szczególne warunki pracy lub praca w szczególnym charakterze, której wykonywanie wiąże się z tymi dodatkami. Zwraca także uwagę, że nie przeprowadzono dotychczas rewizji wykazu stanowisk i prac upoważniających do dodatków. Wnioskodawca odnosi wrażenie, że kwestionowane rozwiązania ustawy mają charakter arbitralny i nie liczą się z postanowieniami zbiorowych układów pracy i kart branżowych, które są wynikiem umów społecznych.

Uzasadnienie zarzutu niezgodności przepisów art. 22 i art. 34 ustawy z cytowanymi przepisami Konstytucji ogranicza się do podania kwot zasiłków regulowanych tymi przepisami i stwierdzenia obniżenia tych kwot w porównaniu z dotychczasowymi oraz podkreślenia ich ujemnego znaczenia dla sytuacji materialnej grupy osób, których dotyczą.

Spośród przepisów ustawy kwestionowanych z punktu widzenia ich zgodności z art. 1 i art. 7 Konstytucji wnioskodawca postawił części tych przepisów zarzut niezgodności z zasadą równości w prawie (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Porównując treść przepisów art. 10 z art. 28 ustawy w zakresie określonych w nich procentowych składników ustalania wysokości emerytur, wnioskodawca zarzuca nierówne operowanie wskaźnikiem 1,3% podstawy wymiaru, który w art. 10 ust. 1 pkt 2 ma zastosowanie tylko do okresów składkowych, natomiast w art. 28 ust. 2 do okresów zatrudnienia (ubezpieczenia), do okresów równorzędnych i zaliczanych do tych okresów, ustalonych na podstawie przepisów ustaw ubezpieczeniowych w brzmieniu przed dniem 1 stycznia 1991 r. Sądzić można, że zdaniem wnioskodawcy co najmniej część tych dwóch ostatnich okresów powinna być brana pod uwagę przy stosowaniu niższego wskaźnika 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok, należący do tych okresów, a zatem jak w przepisach art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy w stosunku do okresów nieskładkowych. Obecną relację wielkości wskaźników do okresów zatrudnienia, uważa za “ewidentne naruszenie” art. 67 ust. 2 Konstytucji, chociaż dodaje, że “być może tylko ze względów formalnych” (s. 3 wniosku). Wnioskodawca za naruszenie zasady równości uważa także przyjęcie w art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym wyższych (korzystniejszych) wskaźników obliczania wysokości świadczeń niż te, które określone zostały w art. 10 i art. 28 kwestionowanej ustawy. Wyprowadza stąd wniosek o sprzeczności art. 10 i art. 28 tej ustawy z powołanym art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. Za przejaw nieprzestrzegania zasady równości w prawie wnioskodawca uważa wreszcie przepis art. 21 ust. 4 ustawy dlatego, że pozbawiając z reguły ubezpieczonych prawa do dodatków branżowych z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze pozostawia je jednak osobom 80 - letnim na zasadzie art. 27 ust. 4 ustawy. Zarzut ten rozciąga wnioskodawca na przepis art. 32 ust. 5 ustawy, czego jednak nie uzasadnia. Naruszenie przez przepisy art. 10 i art. 28 zasady równości w ujęciu art. 67 ust. 2 Konstytucji oznacza zdaniem wnioskodawcy równocześnie naruszenie przepisów art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych wysławiających zasadę równości i zakaz dyskryminacji, a ponadto - niezrozumiale i bez bliższego uzasadnienia - naruszenie przepisów art. 3 i art. 9 Międzynarodowych Paktów Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (MPPGSiK);

b) przepisów art. 24 ust. 3 pkt 1-2 powołanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 68 Konstytucji (cytowanym jako art. 68 ust. 1, a zatem wg oznaczenia przed zmianą z dnia 19 kwietnia 1991 r.). Wnioskodawca twierdzi, że jeżeli obywatele mają prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem wg ilości i jakości pracy to w warunkach gospodarki wolnorynkowej żaden akt prawny nie może naruszać tego prawa. Owo naruszenie prawa do pracy utożsamia, jak sądzić można, z zawieszeniem lub ograniczeniem prawa do emerytury lub renty na zasadach określonych w art. 24 ust. 3 pkt 1-2 ustawy.

4. Związek Nauczycielstwa Polskiego we wniosku z dnia 21 listopada 1991 r. wystąpił o orzeczenie:

a) niezgodności art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wnioskodawca przypomniał, że nauczycielom - zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela - przysługiwał dodatek do emerytury lub renty inwalidzkiej w wysokości 15% podstawy wymiaru, jeżeli uprawniony do emerytury wykonywał pracę nauczycielską w szkole co najmniej 15 lat, a uprawniony do renty - co najmniej 5 lat. Prawo do tego dodatku stanowiło, zdaniem wnioskodawcy, rekompensatę za pracę nauczyciela w szczególnym charakterze i podkreślało rangę tego zawodu. Pozbawienie nauczycieli - emerytów i rencistów prawa do dodatku spowoduje, jego zdaniem, rażące obniżenie wypłacanych świadczeń emerytalno-rentowych. Ponieważ Karta Nauczyciela stwarzała nauczycielom I kategorii zatrudnienia możliwość przejścia na emeryturę już po przepracowaniu 25 lub 30 lat i z tej możliwości skorzystało wielu nauczycieli, będą oni w świetle kwestionowanej ustawy z uwagi na niewielki staż pracy najbardziej pokrzywdzeni.

Zdaniem wnioskodawcy art. 21 ust. 4 ustawy narusza zasadę ochrony własności osobistej i ochronę praw nabytych gwarantowanych Konstytucją. Tę pierwszą wyprowadza z art. 7 Konstytucji i - mylnie - z art. 1 Konstytucji, natomiast drugą - także mylnie - z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Dodatkowo wnioskodawca powołuje się na przepisy art. 89 Karty Nauczyciela, której przypisuje szczególny charakter i niedopuszczalność zmiany w drodze innej ustawy na zasadzie lex posterior generalis non derogat legi anteriori speciali. Stąd konkluzja wnioskodawcy o sprzeczności art. 21 ust. 4 kwestionowanej ustawy z powołanym art. 89 Karty Nauczyciela.

Wnioskodawca odnosi się także do faktu, że przepisy ustawy zgodnie z jej art. 27 ust. 4 nie pozbawiają dodatku do emerytury i renty nauczycieli, którzy świadczenia te mają zwaloryzowane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponieważ pozostali nauczyciele są pozbawieni prawa do takiego dodatku sprawia to, że przyjęte uregulowanie oznacza dyskryminację przeważającej liczby nauczycieli i sprzeczne jest z art. 67 ust. 2 Konstytucji;

b) niezgodność przepisów art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 1 i art. 68 Konstytucji. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdza, że pozbawienie emerytur lub rent w razie podjęcia pracy i uzależnienie ich wysokości od zarobków emerytów i rencistów równoznaczne jest z pozbawieniem ich należnych i wypracowanych świadczeń. Dlatego zdaniem wnioskodawcy przepisy art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 kwestionowanej ustawy są niezgodne nie tylko z art. 68 Konstytucji, lecz również z art. 1 Konstytucji, a także naruszają zasady współżycia społecznego o których traktuje Konstytucja.

5. Federacja Związków Zawodowych Górników we wniosku z dnia 14 listopada 1991 r. wniosła o orzeczenie niezgodności wymienionych we wniosku przepisów ustawy z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 68 (mylnie - art. 68 ust. 1) Konstytucji. W sumarycznym i odnoszącym się przede wszystkim do przepisów art. 7 ust. 6 oraz art. 24 kwestionowanej ustawy uzasadnieniu wnioskodawca zauważa najpierw, że wg oczekiwań emerytów i rencistów rewaloryzacja - mimo odsunięcia terminu jej przeprowadzenia w czasie - będzie oparta na tych samych zasadach, jakie zastosowane zostały w powołanej wyżej ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Tymczasem w przepisach kwestionowanej ustawy obniżono wysokość wskaźników przeliczenia świadczeń z 25% na 24% kwoty bazowej i z 1,5% na 1,3% podstawy wymiaru za każdy rok okresów liczonych. Wnioskodawca przede wszystkim jednak kwestionuje ograniczenie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru do 250%, które stanowi, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie zasady równości (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Powoduje ono spłaszczenie podstawy wymiaru i nie uwzględnia różnic w zarobkach świadczeniobiorców w czasie ich pracy zawodowej. Sztuczne ograniczanie wysokości podstawy wymiaru do 250% jest nieuzasadnione w przypadkach, gdy wynagrodzenie pracownika przekraczało tę kwotę i w związku z czym pracodawca odprowadzał składki na ubezpieczenia społeczne od kwoty wyższej. Zdaniem wnioskodawcy “podstawa wymiaru emerytury i renty powinna być uzależniona od wynagrodzenia, jakie pracownik otrzymywał w okresie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, a nie od sztywnych ograniczeń”. W przeciwnym wypadku “następuje podział na pracowników, którym ustala się podstawę wymiaru wynikającą z jego wypracowanego zarobku i na pracowników, których podstawa wymiaru nie wynika z faktycznie osiągniętego wynagrodzenia” (s. 3 wniosku).

Zdaniem wnioskodawcy kwestionowana ustawa, zwłaszcza przepis art. 7 ust. 6 tej ustawy, narusza także zasadę ochrony praw nabytych, którą wnioskodawca wyprowadza z art. 7 Konstytucji i w konsekwencji rozciąga na prawo nabyte do własności osobistej. Wnioskodawca pisze, że “niezależnie od zasadności wysokości przyznanych, niektórych świadczeń nie powinno się ograniczać praw nabytych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych i obowiązujących przepisów prawa. Pracownik po przejściu na emeryturę lub rentę inwalidzką otrzymał należne świadczenia na podstawie wysokości pobieranego wynagrodzenia w zakładzie pracy i nie kwestionował decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pobierając powyższe świadczenie, byty pracownik a obecnie emeryt lub rencista nie naruszył żadnych przepisów prawa, a mimo to będzie mu odebrana kwota powyżej 250% wskaźnika wysokości podstawy wymiaru rewaloryzowanego świadczenia. Jest to ewidentne naruszenie praw nabytych, a co za ty idzie art. 7 Konstytucji, który gwarantuje konstytucyjną ochronę własności osobistej, w tym także świadczeń z ubezpieczenia społecznego” (s. 4 wniosku).

Naruszenie art. 68 Konstytucji przez przepisy art. 24 kwestionowanej ustawy wnioskodawca uzasadnia w ten sposób, że Konstytucja nie ustanawia ograniczeń wysokości pobieranych świadczeń ani zakazu podejmowania pracy przez emerytów lub rencistów “jeżeli są przydatni w zakładzie pracy i mogą swój kapitał wiedzy teoretycznej i praktycznej z korzyścią dla obu stron spożytkować... Pracodawca powinien decydować o przydatności pracownika - emeryta i celowości jego zatrudnienia”.

Ponadto wnioskodawca zauważa, że emeryci i renciści będą od dnia 1 stycznia 1992 r. płacili podatek dochodowy od osób fizycznych i wobec tego “nie będą dodatkowym ciężarem dla Państwa”. Wreszcie wnioskodawca podnosi, że starania emerytów i rencistów o dalsze zatrudnienie wynikają z tego, że ich świadczenia w warunkach wzrastających kosztów utrzymania są “w większości wypadków przeznaczone na przetrwanie” (s. 5 wniosku).

6. Federacja Hutniczych Związków Zawodowych w Polsce we wniosku z dnia 23 grudnia 1991 r. - złożonym na żądanie Trybunału Konstytucyjnego w uzupełnieniu niejasnego co do przedmiotu i podstawy zaskarżenia wniosku z dnia 27 listopada 1991 r. - wyniosła o stwierdzenie niezgodności wymienionych we wniosku przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 1, art. 7, art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 (we wniosku art. 68 ust. 1) oraz art. 70 ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Wnioskodawca w uzasadnieniu rozwinął dokładnie tylko zarzut naruszenia przez przepisy ustawy zasady ochrony praw. Stwierdzając iż w wyniku wprowadzenia w życie przepisów ustawy świadczeniobiorcy będą otrzymywali emerytury i renty także (“najczęściej”) w kwocie niższej oď kwoty ustalonej na podstawie dotychczasowych przepisów, Wnioskodawca wprowadza stąd wniosek, że “ustawa pozbawia świadczeniobiorców praw słusznie nabytych, które również zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powinny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego, w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem” (s. 3 wniosku). Z zarzutem tym wnioskodawca łączy zarzut naruszenia przez przepisy ustawy całkowitej ochrony własności osobistej, konstytucyjnej zasady umacniania i rozszerzania praw obywateli, równość praw, prawa do pracy nie uzasadniając jednak swoich twierdzeń. Ponadto wnioskodawca kwestionuje rozwiązania ustawy dotyczące osób, które otrzymują świadczenia w następstwie wypadków przy pracy i chorób zawodowych, a także tych, które pracowały w warunkach szkodliwych dla zdrowia ze względu na to, że - zdaniem wnioskodawcy - naruszają “elementarne zasady współżycia społecznego” oraz “prawno-ustrojowe” i “moralno-społeczne zasady” RP.

7. Wniosek Porozumienia Związków Zawodowych Dozoru Technicznego “Kadra” (bez daty), który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego dnia 5 grudnia 1991 r., zarówno co do zakresu przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, jak i podstaw kwestionowania ich zgodności z Konstytucją pokrywa się zasadniczo z wnioskiem Federacji Związków Zawodowych Górników. Wnioskodawca zwraca jednak uwagę na to, że niekorzystne skutki kwestionowanych przepisów ustawy w postaci spłaszczenia podstaw wymiaru emerytur i rent, a w konsekwencji naruszenie praw przez nieuwzględnienie różnic w wynagrodzeniu przy obliczaniu świadczeń - odnoszą się także do pracowników kierownictwa i osób dozoru wyższego ruchu kopalni.

8. Niezależny Krajowy Związek Zawodowy “Solidarność Weteranów Pracy” we wniosku z dnia 9 grudnia 1991 r. - złożonym w następstwie żądania Trybunału Konstytucyjnego po otrzymaniu pisma związku z dnia 19 listopada 1991 r. domagającego się rozszerzenia wniosku złożonego w innej sprawie także o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent - uzasadnił swoje żądania w sposób ogólny i mało precyzyjny, miejscami odbiegający w całości od argumentacji prawnej. Powołaniem się na konstytucyjną zasadę równości praw rozumianą wg zasady “jaka praca - taka płaca i emerytura”, zakwestionował przepisy ustawy ograniczające wskaźnik wysokości podstawy wymiaru świadczenia (art. 27 ust. 3 ustawy) oraz - jak sądzić można - przepisy art. 10 i art. 11 ustawy. Jednocześnie za wysoce naganne uznał wskazane przez siebie zjawisko naliczenia wysokich emerytur i rent osobom objętym przepisami ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 36, poz. 206). Odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej a także zasady ochrony praw nabytych, wnioskodawca zakwestionował istotne, wg jego oceny, zmniejszenie rent inwalidów wojennych oraz rent inwalidzkich z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Na tę samą zasadę sprawiedliwości powołał się, kwestionując zgodność z Konstytucją przepisów art. 7 ust. 2 przedmiotowej ustawy z dnia 17 października 1991 r. Uznał mianowicie, że do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, o których mowa w tym przepisie, należy przyjąć przeciętną podstawę wymiaru składek nie z pełnych lat kalendarzowych - jak chce ustawa - lecz takie z lat niepełnych dlatego, że za niepełne lata kalendarzowe składki emerytalne także były opłacane. Bez osobnego uzasadnienia uznał przepisy art. 24 ustawy za niezgodne z konstytucyjnym prawem do pracy i bliżej nieoznaczonymi przepisami międzynarodowych paktów praw.

8. Federacja Związków Zawodowych Pracowników Automatyki i Telekomunikacji PKP, Związku Zawodowego Maszynistów Kolejowych w Polsce, Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Warsztatowych Służby Trakcji, Wagonów i Samochodów PKP oraz Związku Zawodowego Dyżurnych Ruchu we wspólnym wniosku z dnia 22 stycznia 1992 r. zarzuciły przepisom ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, wymienionym we wniosku, niezgodność z art. 1, art. 7 i art. 67 Konstytucji z następujących powodów. Przepisy art. 21 ust. 4 i art. 26 ustawy - jak dowodzą wnioskodawcy - oznaczają pozbawienie kolejarzy wzrostu do emerytury lub renty w wysokości 10% podstawy wymiaru tych świadczeń, który przysługiwał im na podstawie przepisów art. 12 ust. 4, art. 14 ust. 3 i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99 z późn. zm.). Pozbawienie kolejowych emerytów i rencistów tego wzrostu, prowadzi - zdaniem wnioskodawców - do znacznego obniżenia przysługujących im świadczeń rentowych, jest zatem naruszeniem zasad wyrażonych w art. 1, art. 7 i art. 67 Konstytucji, a mianowicie zasady państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady całkowitej ochrony własności osobistej i zasady nienaruszalności praw słusznie nabytych. Z kolejności wyliczenia tych zasad zdaje się wynikać, że zasadę “nienaruszalności” praw słusznie nabytych wnioskodawcy łączą z art. 7, a nie z art. 1 Konstytucji. Niezrozumiale jest natomiast powołanie się w kontekście wyszczególnionych zasad na art. 67 Konstytucji. Z punktu widzenia art. 67 ust. 2 Konstytucji wnioskodawcy kwestionują ponadto przepis art. 27 ust. 4 ustawy, który zachowuje prawo do wzrostu emerytury lub renty dla kolejarzy, którzy ukończyli 80 lat, a pozbawia go pozostałych kolejarzy. Wnioskodawcy nie domagają się jednak - co wynika pośrednio z petitum wniosku - orzeczenia niezgodności tego przepisu z art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Drugi zarzut, tj. niezgodność przepisów art. 6 ust. 4-5 ustawy z powołanymi przepisami Konstytucji, wnioskodawcy uzasadniają w ten sposób, że pomijają one kolejarzy w prawie do korzystniejszego zaliczania okresów pracy na kolei do wymaganych okresów zatrudnienia, co gwarantował im art. 6 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Nie przyznają im także prawa do wyższego przelicznika, o którym mowa w art. 6 ust. 5 w odniesieniu do górników. Z treści wywodów wynika, że wnioskodawcy nie kwestionują zgodności z Konstytucją wymienionych przepisów art. 6 ust. 4-5 ustawy w stosunku do adresatów w nich wymienionych.

Wymienione wyżej wnioski zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego połączone zostały w jedną sprawę o sygn. akt K. 14/91 celem łącznego rozpoznania.

Sejm RP nie zajął przed rozprawą stanowiska w sprawie. Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny w piśmie z dnia 23 grudnia 1991 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie wniosków zreferowanych w punktach 1-7, stwierdzając, że 1) ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent wydana została przez Sejm RP stosownie do uprawnień wynikających z art. 20 ust. 3 Konstytucji i w całości nie nosi znamion sprzeczności z art. 1, art. 3 i art. 7 Konstytucji; 2) przepisy art. 7 ust. 6, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 26 pkt 3, art. 27, art. 28 i art. 29 wymienionej ustawy mogą pozostawać w kolizji z przepisami art. 1 i art. 7 Konstytucji, o ile przyjmie się, że pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych jest niedopuszczalne w świetle konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, równości i ochrony praw nabytych; 3) przepis art. 47 wymienionej ustawy pozostaje w kolizji z art. 1 Konstytucji; 4) przepisy art. 21, art. 22, art. 24, art. 25, art. 32 ust. 1 i ust. 5, art. 34 i art. 46 ust. 1 nie wykazują cech niekonstytucyjności.

W pierwszej części swojego stanowiska Prokurator Generalny zwrócił uwagę na pewne okoliczności natury ogólnej, które powinny jego zdaniem mieć znaczenie dla oceny zgodności z Konstytucją kwestionowanych przez wnioskodawców przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent. Okolicznościami tymi w ujęciu Prokuratora Generalnego są: 1) fakt wydania przedmiotowej ustawy w warunkach recesji gospodarczej i ostrego braku środków budżetowych, co utrudnia subsydiowanie świadczeń emerytalno-rentowych w sytuacji gdy środki FUS są niewystarczające; 2) zmiany prawno-ustrojowe zachodzące w Polsce po dniu 4 czerwca 1989 r., polegające na przechodzeniu od “realnego socjalizmu” do państwa demokratycznego o charakterze wolnorynkowym. Wymagają one, zdaniem Prokuratora Generalnego, dynamicznej wykładni norm Konstytucji, co odnosi się zwłaszcza do sposobu rozumienia praw i obowiązków obywatele o charakterze majątkowym; 3) rozwój ubezpieczeń społecznych w Polsce po II wojnie światowej, świadczący o braku jego instytucjonalnej ciągłości, system ubezpieczeń społecznych był ciągle zmieniany, zwłaszcza gdy idzie o wysokość stawek ubezpieczeniowych, sposobu ich gromadzenia i zasad ustalania świadczeń emerytalno-rentowych. Rozwój jego dowodził, wbrew powszechnemu mniemaniu, że składki ubezpieczeniowe nie były gromadzone wyłącznie w celu realizacji świadczeń ubezpieczeniowych oraz że świadczenia te nie były i nie mogły być prostą pochodną tych składek.

Z dwóch pierwszych okoliczności Prokurator wyprowadza wniosek, że ocena konstytucyjności ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent powinna uwzględniać całą złożoność sytuacji faktycznej i prawnej oraz realizowany przez nią cel polegający na gruntownym zreformowaniu systemu emerytalno-rentowego (likwidacja “starego portfela”, rewizja dodatków branżowych). Podkreśla, że “obok dbałości ustawodawcy o konstytucyjność wydanych ustaw, niezbędne jest również uwzględnienie rzeczywistych możliwości ich realizacji. Brak takiej możliwości także prowadzi do niezgodności z konstytucyjną zasadą państwa prawnego” (s. 6). Z trzeciej okoliczności przytoczonej wyżej Prokurator Generalny wywodzi wniosek, że świadczenia emerytalno-rentowe nie mają charakteru ekwiwalentnego w stosunku do wysokości składek, tym bardziej, że w ramach ubezpieczenia realizowane są różne świadczenia, niekiedy luźno związanej z celem ubezpieczenia społecznego. Wyprowadza stąd pogląd, że uprawnienia podmiotowe do świadczeń emerytalno-rentowych są relatywnie słabsze od innych praw obligacyjnych.

Całokształt uwarunkowań systemu ubezpieczeń społecznych w chwili obecnej wymaga, zdaniem Prokuratora Generalnego, zmiany systemu nie tylko poprzez poszerzenie uprawnień świadczeniobiorców ale także - pod warunkiem zachowania odpowiedniego vacatio legis - ich zawężenia lub eliminowania niektórych elementów, stosownie do przyjętych założeń społeczno-ustrojowych i realnych możliwości gospodarczych państwa. Uważa także, że kwestionowana przez wnioskodawców ustawa zmierza w tym kierunku, w szczególności równa tzw. stary portfel z nowym.

W części drugiej swojego stanowiska Prokurator Generalny ustosunkował się do niektórych zarzutów wnioskodawców. Zwrócił uwagę, że brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją całej ustawy, dlatego że przy jej uchwalaniu nie naruszono art. 3 Konstytucji. Wyraził w związku z tym pogląd, że treść powołanego przepisu Konstytucji tylko wyjątkowo może uzasadniać sprzeczność ustawy z Konstytucją, głównie wówczas gdy naruszono przepisy podczas uchwalania ustawy. Prokurator Generalny nie podzielił następnie twierdzenia wnioskodawców, że określone przepisy kwestionowanej ustawy są niezgodne z zasadą równości w prawie. Uważa, że rozciągnięcie mocy obowiązującej ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent na 13 innych ustaw, regulujących oddzielnie i w różny sposób oraz bez należytego uzasadniania uprawnienia emerytalno-rentowe, sprawia, że przepisy ustawy “nie tylko nie godzą w konstytucyjną zasadę równości, ale ją mocno podkreślają” (s. 8). Dodaje, że z tą zasadą nie pozostają w kolizji przepisy likwidujące dodatki branżowe oraz ograniczenie WWPW do 250%, dlatego że świadczenie emerytalno-rentowe - chociaż związane ściśle z wykonywaną pracą zarobkową i wynagrodzeniem za nią - mają jednak charakter świadczeń, które nie pozostają w bezpośrednim związku z wysokością składek ubezpieczeniowych. Ponadto trudne (szkodliwe) warunki pracy określonych grup pracowników są odpowiednio wyżej wynagradzane, skraca się tym grupom czas pracy a także wiek wymagany do nabycia uprawnień emerytalnych.

Z wnioskami, które powołują się na sprzeczność określonych przepisów kwestionowanej ustawy (w tym art. 24) z przepisami art. 68 i art. 70 Konstytucji, Prokurator Generalny polemizuje w ten sposób, że przypisuje im charakter norm programowych, realizowanych w zależności od stopnia rozwoju gospodarczego kraju.

Za bardziej złożony uważa Prokurator Generalny problem zgodności kwestionowanych przepisów ustawy z art. 1 i art. 7 Konstytucji. Przyznaje, że “należy się zgodzić z poglądami krytycznie odnoszącymi się do unormowań ustawowych pozbawiających lub ograniczających uprawnienia nabyte przez podmioty stosunków prawnych na podstawie dotychczasowych przepisów” (s. 11), zaraz potem dodaje jednak, że nie każda ustawa zawierająca takie normy jest sprzeczna z zasadą ochrony praw nabytych. Jej konstytucyjność należy bowiem “oceniać na tle konkretnych okoliczności i warunków, w jakich doszło do jej wydania”. Prokurator Generalny uważa, że posiadany materiał nie pozwala na stanowcze wypowiedzenie się czy nowe zasady rewaloryzacji emerytur i rent oraz zasady ich ustalania były uzasadnione takimi okolicznościami, chociaż z oficjalnych enuncjacji zdaje się wynikać, że występowały szczególne okoliczności, uzasadniające niekorzystną ingerencję w uprawnienia podmiotowe części osób uprawnionych do świadczeń. Tym też, jak również zachodzącymi zmianami ustrojowymi o charakterze międzyformacyjnym, Prokurator Generalny jest skłonny tłumaczyć brak vacatio legis dla nowo ustanowionych, niekorzystnych zmian w sytuacji świadczeniobiorców. W konkluzji Prokurator Generalny sformułował pogląd, że w odniesieniu do świadczeniobiorców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent “mieli ustalone świadczenia i w wyniku nowej regulacji nastąpiło niekorzystne ich skorygowanie mogą nie pozostawać w kolizji z art. 1 i art. 7 Konstytucji tylko o tyle, o ile zasada sprawiedliwości społecznej przeważa nad zasadą ochrony praw nabytych” (s. 12).

Co do tej części wniosków, które zarzucają przepisom podmiotowej ustawy sprzeczność z konwencjami międzynarodowymi, Prokurator Generalny stwierdza, że Trybunał Konstytucyjny nie bada zgodności ustaw z ratyfikowanymi konwencjami oraz że przepisy te “nie wykazują wyraźnej niezgodności z konwencjami”. Trybunał nie bada także zgodności jednej ustawy z innymi ustawami. W całości natomiast Prokurator Generalny podziela pogląd RPO o sprzeczności art. 47 ustawy z art. 1 Konstytucji. Stwarza on bowiem stan nieuzasadnionej niepewności w ważnej społecznie dziedzinie stosunków prawnych i nie da się pogodzić w konsekwencji z zasadą państwa prawnego.

Pismem z dnia 20 stycznia 1992 r. Prokurator Generalny odniósł się osobno do wniosku NKZZ “Solidarność Weteranów Pracy” w przedmiotowej sprawie, doręczonego mu przez Trybunał Konstytucyjny w terminie późniejszym po wpłynięciu do Trybunału Konstytucyjnego. Prokurator Generalny nie podzielił poglądów wnioskodawcy i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z dnia 23 grudnia 1991 r.

Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły pisma wyrażające stanowisko w sprawie przedmiotowej ustawy od organizacji społecznych, nie mających prawa do występowania z wnioskami do tego organu, a mianowicie od Komitetu Porozumień Stowarzyszeń Twórczych i Towarzystw Naukowych, Zrzeszenia Prawników Polskich Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Górnictwa. Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z tymi pismami i włączył je do akt sprawy.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego stosownie do przepisów art. 27 ust. 2 pkt 4 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184) zarządzeniem z dnia 27 listopada 1991 r. powołał biegłych w sprawie profesorów: Czesława Jackowiaka, Wacława Szuberta i Tadeusza Zielińskiego w celu wyrażenia swoich opinii w następujących kwestiach:

1. Charakter systemu emerytalno-rentowego w prawie polskim (ubezpieczenie społeczne czy zaopatrzenie społeczne) i jego konsekwencje w zakresie zabezpieczenia (ochrony) praw do świadczeń emerytalno-rentowych i jego ekspektatyw.

2. W jakim stopniu redystrybucyjna funkcja systemu emerytalno-rentowego uzasadnia odstępstwo od zasady proporcjonalności świadczeń do wkładu pracy, w szczególności spłaszczenie poziomu świadczeń (w tym poprzez określenie górnego ich pułapu przy pomocy maksymalnego wskaźnika podstawy wymiaru - art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent)?

3. Jak w świetle poglądów nauki prawa na temat zasady państwa prawnego przedstawia się ochrona nabytych praw emerytalno-rentowych

- w warunkach zmiany zasad gospodarczego ustroju państwa?
- w warunkach kryzysu gospodarczego kraju?

4. Czy z punktu widzenia konstytucyjnych i międzynarodowych zasad prawa pracy (w tym art. 6 Paktów Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych) uzasadnić można ograniczenia przyjęte w artykułach 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent?

5. Jak w opinii nauki prawa przedstawiają się rozwiązania prawne ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z punktu widzenia umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę (w szczególności powołanych wyżej Paktów i Konwencji MOP)?

Wszystkie trzy opinie nadesłane na piśmie Trybunałowi Konstytucyjnemu odpowiadają wymaganym warunkom.

9. Ze sprawą K. 14/91 z wniosku wymienionych wyżej podmiotów połączono do wspólnego rozpoznania - ze względu na związek z tą sprawą - sprawy K. 2/91. W tej sprawie we wniosku złożonym przed wydaniem ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, NKZZ “Solidarność Weteranów Pracy” domagał się stwierdzenia niezgodności z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68, art. 78 i art. 81 Konstytucji RP przepisów dotyczących waloryzacji i rewaloryzacji emerytur i rent, zawartych a) w ustawie z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów a zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu uwzględniającym jej nowelizację dokonaną ustawą z tego samego dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 66, poz. 390) i b) w ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym, zwanej dalej “ustawą rewaloryzacyjną dla 80-letnich”. Wnioskodawca żądał także stwierdzenia niezgodności z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji przepisów tej ostatniej ustawy, dotyczących jej zakresu podmiotowego oraz wprowadzających dla świadczeniobiorców, którzy do dnia 31 grudnia 1990r. ukończyli 80 lat, nowy mechanizm obliczania wysokości emerytur i rent. Konstytucyjność zakresu podmiotowego ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich wnioskodawca kwestionował z tego względu, że rewaloryzacją z wymienionej ustawy objęto emerytury i renty tylko tych świadczeniobiorców, którzy ukończyli 80 lat do dnia 31 grudnia 1990 r., nie obejmując natomiast rewaloryzacją świadczeń dla osób, które do końca 1990 r. ukończyły 75 lat, a zwłaszcza dla osób, które osiągnęły wiek 80 lat po tej dacie.

0 ile naruszone zdaniem wnioskodawcy przepisy Konstytucji zastały po dodatkowym sprecyzowaniu wniosku wymienione enumeratywnie, to zakwestionowane jako niezgodne ze wskazanymi przepisami Konstytucji przepisy ustaw nie zostały skonkretyzowane. Podniesione w treści wniosku i dalszych pismach procesowych wnioskodawcy zarzuty pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu na przyjęcie, że jako niekonstytucyjne zaskarżone zostały przepisy art. 29a znowelizowanej ustawy z dnia 24 maja 1990 r., przepisy art. 1, art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 3-5 ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich oraz art. 16, 74 i 751 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (ustawa o z.e.p.) w brzmieniu ustalonym znowelizowaną ustawą z dnia 24 maja 1990 r.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 12 kwietnia 1991 r., a więc przed wydaniem ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, zajął stanowisko, że zaskarżone przepisy nie są niezgodne z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem Prezesa z dnia 24 maja 1991 r. powołał w niniejszej sprawie biegłą dr Helenę Pławucką w celu wyrażenia opinii w kwestiach specjalistycznych określonych tym zarządzeniem. Biegła przedłożyła Trybunałowi Konstytucyjnemu opinię na piśmie odpowiadającą stawianym wymaganiom.

II

Na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym w dniu 28 stycznia 1992 r. wnioskodawcy zmodyfikowali częściowo swoje wnioski, złożone wcześniej na piśmie, w części je uzupełnili, a ponadto w zakresie w jakim wywoływały wątpliwości co do ich treści - uściślili.

Przedstawiciel wnioskodawcy - grupy posłów, którzy we wniosku złożonym do Trybunału Konstytucyjnego kwestionowali konstytucyjność zasadniczo całej ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, zmodyfikował wniosek o tyle, iż oświadczył, że posłowie - wnioskodawcy kwestionują konstytucyjność ustawy z punktu widzenia zasady nienaruszalności praw nabytych, bezpieczeństwa prawnego, a nie konstytucyjność poszczególnych, konkretnych jej postanowień.

Podobnie RPO, który w swoim wniosku zakwestionował zgodność z Konstytucją całej treści określonych artykułów ustawy, objętych wnioskiem, bez znaczenia o jakie konkretnie jednostki systematyzacyjne (ustępy, punkty) tych artykułów idzie, przyznał, że nie podważa zasadności wszystkich celów czy założeń ustawy, a zatem - jak należy sądzić - także tych przepisów ustawy, które wyrażają te założenia. RPO idzie o te treści kwestionowanych przepisów, które naruszają prawa słusznie nabyte i o przepis art. 47 ustawy, który ograniczając czas obowiązywania ustawy do dnia 31 grudnia 1993 r., wprowadza stan niepewności prawnej.

Na podstawie odpowiedzi wymienionych wyżej wnioskodawców na pytania Trybunału Konstytucyjnego doszedł on do wniosku, że zarzuty niezgodności z Konstytucją w ujęciu tych wnioskodawców nie odnoszą się w istocie do takich założeń przedmiotowej ustawy, jak likwidacja tzw. starych i nowych portfeli, stopniowe wydłużanie okresów, w których wynagrodzenia i dochody bierze się za podstawę ustalania wysokości emerytur i rent, silniejsze powiązanie wysługi pracy (w postaci tzw. okresów składkowych) z wyższym wymiarem świadczeń.

Te ustalenia co do właściwego zakresu obydwu wymienionych wniosków pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu prowadzić postępowanie i wydać orzeczenie nie w stosunku do całej ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, a gdy idzie o wniosek RPO - w stosunku do pełnego zakresu przepisów (artykułów ustawy) nim objętych, lecz w stosunku do dokładniej oznaczonych treści prawnych (norm) tych przepisów. Zbadanie zgodności z Konstytucją całej ustawy, wszystkich jej postanowień postawiłoby Trybunał Konstytucyjny przed bardzo trudnym zadaniem. Oznaczenie niezgodności art. 47 ustawy z Konstytucją samo przez się nie mogłoby bowiem zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowadzić do orzeczenia niekonstytucyjności całej ustawy, tym bardziej, że obydwaj wnioskodawcy, o których tutaj mowa, nie kwestionowali zgodności ustawy z Konstytucją tylko dlatego, że za niezgodny z Konstytucją uważali art. 47 przedmiotowej ustawy.

Porozumienie Związków Zawodowych Dozoru Górniczego “Kadra” rozszerzyło na rozprawie swój wniosek, złożony na piśmie, o żądanie zbadania niezgodności z konstytucyjną zasadą równości art. 6 ust. 4--5 ustawy w zakresie, w jakim ustalony w tym przepisie przelicznik 1,5 - nakazujący w stosunku do górników wymienionych w art. 10 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin (Dz.U. Nr 5, poz. 32 z późn. zm.) przy ustalaniu wysokości emerytury i renty na podstawie art. 6 i art. 10 tej ustawy przeliczając każdy rok pracy jak półtora roku pracy - pomija kierownictwo i pracowników dozoru wyższego ruchu kopalni pracujących pod ziemią, i to w sytuacji gdy osobom tym ustawa odbiera prawo do 15% dodatku do emerytury, liczonego od podstawy jej wymiaru. Żądanie to przedstawiciel wnioskodawcy złożył na rozprawie Trybunałowi Konstytucyjnemu także na piśmie, noszącym datę 4 lutego 1992 r. Trybunał Konstytucyjny zarządził dołączenie pisma do akt sprawy i uczynił je przedmiotem rozprawy.

Wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowiska wyrażone we wnioskach pisemnych, wyłożone w nich poglądy i argumenty.

RPO rozszerzył uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie niezgodności art. 24-25 kwestionowanej ustawy z art. 68 Konstytucji przez to, że podniósł dodatkowo wątpliwości co do zgodności przepisów art. 24 ust. 1-2 ustawy z zasadą równości w prawie, uznał ponadto za bardziej celowe ograniczenie pracy rencistów i emerytów w drodze ograniczania czasu pracy a nie wysokości zarobków za wykonywaną pracę.

Przedstawiciel Ogólnopolskiego Porozumienia związków zawodowych wypowiadając się w kwestii udziału budżetu państwa w finansowaniu świadczeń z ubezpieczenia społecznego zakwestionował rzetelność tezy, że budżet państwa “dopłaca” do emerytur i rent. W związku z tym na żądanie Trybunału Konstytucyjnego dołączył do akt sprawy opracowania ZUS, mające potwierdzać jego stanowisko, w postaci dwóch dokumentów- “Budżet i plany finansowe funduszy celowych na 1991 r.” (listopad 1990 r.) oraz “informacja na temat najwyższych wypłat emerytalno-rentowych w maju 1991 r.” (1991 r.).

Przedstawiciel Sejmu RP, który wcześniej nie zajął stanowiska w sprawie na piśmie, podniósł na wstępie, że w chwili obecnej istnieją duże trudności ze sformułowaniem (zdefiniowaniem) podstawowych zasad ustrojowych państwa. Pogląd ten odniósł do takich kwestii, jak granice własności, zasady określone w art. 1 Konstytucji, w tym do zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, Trybunał Konstytucyjny, definiując zasady ustroju, musi uwzględniać sytuację, w jakiej w tej chwili znajduje się państwo polskie.

Następnie przedstawiciel Sejmu przypomniał założenia i motywy uchwalenia przez Sejm ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, podkreślając przede wszystkim motyw likwidacji nierównego traktowania świadczeniobiorców w zależności od daty przyznania świadczeń emerytalno-rentowych oraz trudną sytuację ekonomiczną kraju i wzrost wydatków z budżetu państwa na ubezpieczenia społeczne, przedstawione Sejmowi przez Rząd w druku sejmowym nr 1038. Zdaniem przedstawiciela Sejmu ten drugi motyw, który brał pod uwagę Sejm, musi rzutować także na problem zaufania i ochrony praw słusznie nabytych w trakcie kontroli zgodności przedmiotowej ustawy z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Postawił w związku z tym pytanie, czy można powoływać się na zasadę zaufania i ochronę praw nabytych, jeżeli by przyjąć, że rzeczywista sytuacja państwa była “na granicy stanu wyższej konieczności”, zwłaszcza gdy wziąć pod uwagę, że ochrona praw nabytych w stosunku do grupy świadczeniobiorców, których sytuacja w następstwie kwestionowanej ustawy uległa pogorszeniu, groziłaby - zdaniem przedstawiciela Sejmu - naruszeniem zasady zaufania w stosunku do tych, którzy w następstwie tej ustawy mieli uzyskać i uzyskali podwyższenie świadczeń. W tym kontekście przedstawiciel Sejmu odniósł się do zasady sprawiedliwości społecznej, która - jak sądzić można z całości jego wypowiedzi - usprawiedliwia ograniczenie praw słusznie nabytych w warunkach szczególnej sytuacji gospodarczej, w jakiej powstała przedmiotowa ustawa z dnia 17 października 1991 r.

Przedstawiciel Sejmu wyraził także wątpliwość co do tego, czy Trybunał Konstytucyjny może badać prawdziwość danych składających się na ocenę sytuacji gospodarczej i finansowej państwa, które brał pod uwagę Sejm, uchwalając kwestionowaną ustawę, i czy Sejm uczynił wszystko by dane te sprawdzić.

Prokurator Generalny podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone wcześniej na piśmie. Ponadto zwrócił uwagę na to, że ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, wprowadzając nowy stan prawny w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, ujednoliciła dotychczasową krytykowaną regulację prawną na takiej zasadzie, że określonej (większej) grupie osób podniosła świadczenia, kierując się w tym względzie zasadą sprawiedliwości społecznej, natomiast drugiej, mniej liczebnej grupie emerytów i rencistów świadczenia zmniejszyła ze względu na realia gospodarcze państwa (stan “środków państwa”). Innej możliwości sprawiedliwego uregulowania materii społecznej nie było. Stosownie do tego Prokurator Generalny wyróżnił dwa segmenty przepisów kwestionowanej ustawy. Pierwszy dotyczy osób, które w przyszłości przejdą na emerytury i renty i tych -zdaniem Prokuratora Generalnego - pod żadnym względem nie można kwestionować z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Drugi dotyczy osób, które wcześniej nabyły świadczenia emerytalno-rentowe i które to świadczenia ulegają pomniejszeniu. Te przepisy ustawy można oceniać z punktu widzenia art. 1 Konstytucji, w szczególności zasady ochrony praw nabytych. Dotyczą one - według danych przytoczonych przez Prokuratora Generalnego - stosunkowo niedużej liczby osób (około 18,8% ogółu ubezpieczonych) i liczba ta - w następstwie przeliczenia pewnych świadczeń wg nowych korzystniejszych zasad - może ulec zmniejszeniu. Poza tym zdaniem Prokuratora Generalnego przy ocenie tej części przepisów ustawy z punktu widzenia zgodności z Konstytucją należy mieć na uwadze konkurencję zasad konstytucyjnych- zasada sprawiedliwości społecznej pozwala uznać je za uzasadnione, natomiast z punktu widzenia państwa prawnego wydają się być wątpliwe. Prokurator Generalny opowiedział się za rozstrzygnięciem tej kolizji zasad na rzecz pierwszeństwa zasady sprawiedliwości.

Prokurator Generalny podzielił natomiast pogląd o sprzeczności art. 47 kwestionowanej ustawy z art. 1 Konstytucji.

W polemice z przedstawicielem Sejmu i Prokuratora Generalnego wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko co do sprzeczności ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, wyrażone w pisemnych wnioskach. Odnosząc się do poglądów przedstawiciela Sejmu i Prokuratora Generalnego przedstawiciele ZNP i FZZ Górników sprzeciwili się tezie o istnieniu stanu wyższej konieczności gospodarczej w okresie uchwalania wymienionej ustawy, uznali także że nie może on stanowić podstawy oceny konstytucyjności ustawy.

Przedstawiciel Sejmu i Prokurator Generalny oraz wnioskodawcy udzielili także odpowiedzi i wyjaśnień na szczegółowe pytania Trybunału Konstytucyjnego (protokół rozprawy). Przedstawiciel Sejmu wyjaśnił w szczególności, że w trakcie prac nad projektem kwestionowanej ustawy nie rozważono sprawy “zamrożenia” świadczeń tych osób, których świadczenia po uchwaleniu nowych zasad wymiaru miały ulec obniżeniu, ani propozycji wypłacania części świadczeń (zmniejszonych) w obligacjach, udzielił informacji na temat konsultacji projektu kwestionowanej ustawy ze związkami zawodowymi, finansowych kalkulacji obrazujących pieniężną stronę obniżek i podwyżek emerytur i rent, motywów rozwiązań przyjętych w art. 24 ustawy. Prokurator Generalny sprecyzował swoje poglądy co do znaczenia przepisów art. 1 kwestionowanej ustawy dla zmiany odrębnych systemów emerytalno-rentowych z punktu widzenia realizacji zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Przedstawiciel FZZ Górników i ZNP odpowiadając na pytanie, czy z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej bardziej prawidłowe są dodatki (branżowe) do emerytur czy też uwzględnienie charakteru pracy i jej uciążliwości w wysokości wynagrodzenia, wyjaśnili, że rozwiązanie drugie byłoby lepsze, lecz obecny system płac nie odzwierciedla wkładu pracy, ponadto - zdaniem FZZ Górników - art. 7 ust. 6 kwestionowanej ustawy zrywa więź między wysokością wynagrodzenia i wysokością emerytury.

Podczas rozprawy Trybunał Konstytucyjny przeprowadził dowody z opinii biegłych - specjalistów prawa ubezpieczeń społecznych: profesorów Czesława Jackowiaka, Wacława Szuberta i Tadeusza Zielińskiego, a w części dotyczącej sprawy K. 2/91, dołączonej do sprawy K. 14/91 - dr Heleny Pławuckiej. Biegli swoje opinie na piśmie złożyli wcześniej do akt sprawy (t. iż akt K. 11-64, t. I akt K. 181-194). Biegli udzielili wyczerpujących odpowiedzi i wyjaśnień na pytania Trybunału Konstytucyjnego i uczestników postępowania.

Trybunał Konstytucyjny postanowił uchylić pkt 2 swojego postanowienia z dnia 22 stycznia 1992 r. w niniejszej sprawie (t. iż k.115) i pominąć dowód z przesłuchania świadka posła Janusza Szymańskiego. W związku ze złożeniem przez posłów na Sejm obecnej kadencji nowego wniosku i wyznaczeniem na swego przedstawiciela posła Marka Borala Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie zachodzi potrzeba przesłuchiwania wyżej wymienionego świadka.

W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zbadane zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu wydać orzeczenie.

III

Na wstępie rozważań mających na celu wydanie orzeczenia w sprawie Trybunał Konstytucyjny dokonał ustaleń co do motywów i założeń treści kwestionowanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent.

Trybunał Konstytucyjny badając motywy i założenia przedmiotowej ustawy ustalił co następuje.

Bezpośrednim celem ustawy wg Rządu było umożliwienie przeprowadzenia rewaloryzacji emerytur i rent przy jednoczesnym założeniu, że przeprowadzenie rewaloryzacji wg dotychczas obowiązujących zasad wymiaru tych świadczeń było niemożliwe z tego powodu - o czym osobno za chwilę - że oznaczałoby zbyt duży wzrost wydatków na emerytury i renty, a ponadto prowadziłoby do zachwiania równowagi dochodów osób aktywnych zawodowo oraz emerytów i rencistów. Założeniu temu towarzyszyło twierdzenie, że przeprowadzenie rewaloryzacji wg nowych zasad wymiaru z jednoczesnym pozostawieniem dotychczasowych zasad wymiaru świadczeń nowo przyznawanych było niemożliwe z tego powodu, że utrzymywałoby nadal stary i nowy portfel świadczeń emerytalno-rentowych. Trybunał Konstytucyjny pragnie już w tym miejscu zauważyć, że twierdzenie to tylko w części jest prawidłowe, nie uwzględnia bowiem możliwości likwidacji różnic w wysokości świadczeń w zależności od daty przejścia na emeryturę lub rentę w ten sposób, że wprowadzeniu nowo ustalonych zasad towarzyszyłoby w ciągu określonego czasu “zamrożenie” na pewien czas świadczeń ustalonych w oparciu o dotychczasowe zasady pewnym kategoriom emerytów i rencistów. Polegało by ono na wyłączeniu świadczeń przyznanych na dotychczasowych zasadach z kolejnych bieżących podwyżek waloryzacyjnych. Było to założeniem wcześniejszego rządowego projektu całościowej reformy prawa ubezpieczeń społecznych z dnia 2 maja 1991 r. (druk sejmowy nr 851, por.: art. 94 ust. 4 projektu i uzasadnienie projektu, s. 9).

Niezależnie od tej uwagi Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że nowe zasady wymiaru świadczeń oparte na założeniu potrzeby zachowania właściwej równowagi dochodów osób aktywnych zawodowo i emerytów zasługują zdaniem Trybunału Konstytucyjnego na akceptację także z punktu widzenia urzeczywistniania założeń prawa określonych w Konstytucji, przede wszystkim zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1).

Do zasad tych w nowej ustawie należą w szczególności większe uzależnienie wysokości świadczeń od czasu pracy emeryta i rencisty dzięki konstrukcji tzw. okresów składkowych, likwidacja różnic w wysokości świadczeń, uzależnionych od daty przejścia na emeryturę lub rentę, stopniowe wydłużanie okresów, z których kwoty wynagrodzenia lub dochodu bierze się za podstawę ustalenia wysokości emerytury lub renty. Tej pozytywnej oceny wymienionych nowych zasad wymiaru świadczeń nie kwestionują zasadniczo także wnioskodawcy. Nie znaczy to, że ocenę tę można rozciągnąć - i że czynią to wnioskodawcy - na wszystkie przepisy ustawy mające służyć ich realizacji, a tym bardziej na przepisy, które nakazują stosować nowe zasady wymiaru świadczeń do praw nabytych na podstawie wcześniejszych przepisów.

Drugim motywem uchwalenia ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent było dostosowanie wysokości świadczeń z ubezpieczenia społecznego do zmniejszonych - w następstwie kryzysu gospodarczego i stanu budżetu państwa - środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Wg uzasadnienia do projektu ustawy (druk sejmowy nr 1069) przeprowadzenie zamierzonej rewaloryzacji świadczeń zgodnie z obowiązującymi dotychczas zasadami wymiaru oznaczałoby wzrost wydatków na emerytury i renty w 1991 r o co najmniej 25 bln zł (zamiast proponowanej początkowo kwoty 0,8 bln zł miesięcznie), na co nie było stać budżetu państwa, dotującego w coraz wyższym stopniu FUS. Obniżenie wysokości świadczeń w stosunku do dużej części świadczeniobiorców było zatem wyraźnym zamierzeniem ustawy. Wg informacji Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 grudnia 1991 r., dostarczonej Trybunałowi Konstytucyjnemu, miała to być liczba 1,4 mln osób. Natomiast w stosunku do 1 mln osób świadczenia te miały ulec określonemu zamrożeniu.

Założenie to rzutuje na charakter ustawy, czyniąc ją także ustawą interwencyjną - akt, który ma dostosować dystrybucję świadczeń emerytalno-rentowych do aktualnej sytuacji w zakresie źródeł ich finansowania.

Przed Trybunałem Konstytucyjnym powstało pytanie, czy to założenie może mieć wpływ na ocenę konstytucyjności przedmiotowej ustawy. Zarówno przedstawiciel Sejmu jak i Prokurator Generalny wyrazili na rozprawie pogląd, że ustawa uchwalona była faktycznie w sytuacji stanu wyższej konieczności gospodarczej, który powinien być brany pod uwagę przy ocenie jej zgodności z Konstytucją. RPO oraz biegli (C. Jackowiak, T. Zieliński) uważali, że ekonomiczno-finansowe uwarunkowanie ustawy nie może zasadniczo decydować o jej zgodności z Konstytucją. Stwarza natomiast szczególne zobowiązania pod adresem ustawodawcy w sytuacji opracowania i uchwalenia takiej ustawy, zwłaszcza gdy idzie o stopniowe wdrażanie nowych, mniej korzystnych dla zainteresowanych regulacji prawnych, i potrzebę uzyskania dla nich społecznej aprobaty.

Sugestia zawarta w wystąpieniu przedstawiciela Sejmu i Prokuratora Generalnego - rozwinięta także w piśmie Prokuratora Generalnego z dnia 23 grudnia 1991 r. do Trybunału Konstytucyjnego (s. 5) - o istnieniu stanu wyższej konieczności gospodarczej w momencie uchwalania kwestionowanej ustawy nie znalazło odzwierciedlenia w debacie parlamentarnej nad ustawą. Trybunał Konstytucyjny stanął ponadto na stanowisku, że stan wyższej konieczności gospodarczej nie może być podstawą rozstrzygnięcia zagadnienia konstytucyjności ustawy z następujących powodów: a) gdyby przyjąć, że istniał stan wyższej konieczności gospodarczej, to Trybunał Konstytucyjny z faktu tego nie mógłby wyciągnąć konsekwencji prawnych z braku do tego podstaw prawnych w Konstytucji. W konstytucyjnym państwie prawnym stan wyższej konieczności gospodarczej (nadzwyczajny stan gospodarczy) powinien mieć określone w ustawie zasadniczej państwa materialne przesłanki i tryb jego wprowadzenia. Wymagało by to w konsekwencji zwalczania go przy pomocy nadzwyczajnych, konstytucyjnych środków prawnych, a nie w drodze zwykłej ustawy parlamentu; b) w państwie prawnym prawo jest zjawiskiem w dużym stopniu autonomicznym względem państwa jako organizacji urzeczywistniającej określone zadania polityczne i nie powinno ono służyć urzeczywistnianiu celów politycznych czy gospodarczych w sposób, który może zdeprecjonować rolę prawa i jego społeczną akceptację. Posługiwanie się prawem jako instrumentem realizacji celów gospodarczych, w tym w sytuacjach trudności gospodarczych, wymaga przestrzegania obowiązujących, konstytucyjnych zasad tworzenia prawa; c) w trakcie postępowania w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione do końca - co Trybunał Konstytucyjny podnosi poza właściwym tokiem rozważań - że kwestionowane rozwiązania przyjęte w przedmiotowej ustawie były jedynie możliwe i optymalne z punktu widzenia celów ustawy, a nawet z powodu konieczności uwzględnienia gospodarczych i finansowych warunków funkcjonowania ubezpieczeń społecznych.

W ramach tej części rozważań Trybunał Konstytucyjny dokonał także ustaleń co do treści i zakresu obowiązywania przepisów ustawy, objętych pkt 1 i 2 orzeczenia, mających znaczenie podstawowe dla rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszego postępowania.

Analiza przepisów ustawy w tym zakresie doprowadziła Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że zmieniają one częściowo dotychczasowe warunki (przesłanki) nabycia prawa do emerytur i rent, pogarszając je z punktu widzenia dotychczasowych pozycji socjalnych ubezpieczonych, zdecydowanie zaś przekształcają dotychczasowe zasady wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych i w konsekwencji obniżają ich wysokość.

Sprawiają to: 1) trudniejsze niż dotąd warunki (przesłanki) nabycia prawa do świadczeń, określone w art. 6 ust. 4-5 kwestionowanej ustawy w stosunku do tych pracowników, którym na podstawie ustaw szczegółowych przysługiwały wyższe przeliczniki zaliczania do okresów zatrudnienia lat pracy określonego rodzaju. Pogorszenie sytuacji, jakie wynika z ust. 4 art. 6 ustawy, udowodniły kolejarskie związki zawodowe w stosunku do pracowników objętych ustawą z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, natomiast Związek Zawodowy Dozoru Górniczego “Kadra” - pogorszenie sytuacji pracowników, których interesy reprezentuje połączył trafnie z ust. 5 art. 6 ustawy; 2) nowe zasady ustalania podstawy wymiaru i wskaźniki wysokości wymiaru świadczeń, w szczególności ograniczenie w art. 7 ust. 6 oraz w art. 27 ust. 3 ustawy górnego pułapu świadczeń przez określenie maksymalnego WWPW (na nie wyższy niż 250%) i odniesienie tego wskaźnika, a także wskaźników określonych w art. 10 ust. 1 i w art. 11 ust. 1 oraz - odpowiednio - w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy do kwoty przeciętnego wynagrodzenia, a nie do kwoty rzeczywiście uzyskanych wynagrodzeń w wybranym okresie. Rozwiązania te spłaszczają wysokość świadczeń, odrywając - o czym później - ich wymiar od wielkości składek liczonych od zarobków ubezpieczonego; 3) przepisy art. 21 ust. 4 ustawy pozbawiające określone kategorie pracowników dodatków z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, które wpływały dotąd w istotnym stopniu na wysokość świadczeń; ustawa nie zawiera w swej treści zasadniczo - poza postanowieniami art. 6 ust. 5 dotyczącymi górników - przepisów, które rekompensowałyby obniżenie wysokości świadczeń będące następstwem likwidacji dodatków branżowych; 4) zmiana w przepisach art. 6 ust 1-2 struktury wymaganych okresów zatrudnienia. Ustawa, dzieląc je na okresy składkowe i nieskładkowe, łączy je ściśle z przepisami, które określają wskaźniki obliczania wysokości świadczeń w stosunku do podstawy ich wymiaru. Wskaźniki obliczania wysokości świadczeń z tytułu jednych i drugich okresów, określone w procentach, są wyraźnie zróżnicowane pod względem wielkości (1,3% i 0,7% podstawy wymiaru). Niezależnie od oceny tych rozwiązań ustawy z punktu widzenia racjonalnych założeń ubezpieczeń społecznych oraz konstytucyjnych zasad sprawiedliwości i równości zmieniają one istotnie dotychczasowe zasady ustalania wysokości świadczeń i mogą wpływać na obniżenie ich wysokości w stosunku do dużej liczby świadczeniobiorców, objętych na zasadzie art. 26 przepisami nowej ustawy. Odnosi się to nie tylko do emerytur i rent inwalidzkich, lecz w następstwie ustawowej konstrukcji ustalania wysokości rent inwalidzkich z tytułu wypadków przy pracy lub choroby zawodowej w sposób właściwy dla rent zwykłych (art. 11 ust. 4 i art. 29 ust. 3 ustawy) także do rent z tych tytułów. Do rent tych mają zastosowanie ogólne wskaźniki wymiaru przyjęte dla rent inwalidzkich (zwykłych) w przepisach art. 11 ust. 1-2 i art. 29 ust. 1-2 ustawy. Jedyna różnica sprowadza się do tego, że renta powypadkowa (zarówno przyznana po raz pierwszy jak i zrewaloryzowana) nie może być niższa od wielkości określonej procentowo w stosunku do podstawy wymiaru tej renty.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że wysokość świadczeń ulega zmianie na niekorzyść ubezpieczonych w następstwie zmiany ustawowych zasad ustalania świadczeń, w szczególności podstawy ich wymiaru, a także zniesienia prawa do określonych dodatków. Jest zatem następstwem i częścią zasadniczej zmiany systemu naliczania świadczeń emerytalno-rentowych, a nie samych wskaźników ilościowych opartych na dotychczasowych zasadach. Wymaga to podkreślenia ze względu na wcześniejszą tezę orzecznictwa TK, że konstytucyjną ochroną art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji objęte są warunki (przesłanki) nabycia, trwania i ustania prawa do ubezpieczenia społecznego, a nie wysokość świadczeń (orzeczenie w sprawie K. 1/88), określona w liczbach bezwzględnych czy w procentach od określonej kwoty wyrażonej w liczbach bezwzględnych.

Co najważniejsze - nowe reguły wymiaru emerytur i rent obowiązują nie tylko przy ustalaniu tych świadczeń po raz pierwszy. Mają one zastosowanie także w procesie rewaloryzacji emerytur i rent osób, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługiwały te świadczenia na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy rewaloryzacja polega bowiem na obliczeniu ich na nowo wg zasad określonych w ustawie, które dotyczą zarówno ustalenia podstawy wymiaru świadczenia (art. 8 ustawy), jak i wysokości wymiaru, określonych w art. 28-30 ustawy w sposób analogiczny do zasad przyjętych w przepisach art. 10-12 ustawy, z uwzględnieniem niezbędnych zmian co do okresów zatrudnienia (art. 28 ust. 2 ustawy) i częściowo innych (korzystniejszych) zasad w stosunku do osób, które ukończyły 80 lat (art. 27 ust. 4 ustawy). Do rewaloryzacji odnosi się w szczególności ograniczenie WWPW, który nie może być wyższy niż wskaźnik określony w art. 7 ust. 6 ustawy, tj. nie wyższy niż 250%. Sprawia to, że w procesie rewaloryzacji świadczenia osób, które miały je przyznane na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy, mogą ulec obniżeniu, zgodnie zresztą z wyraźnym założeniem ustawy. Z tego powodu przepisy art. 27 ust. 2-3, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy zostały zakwestionowane przez wnioskodawców z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, w szczególności zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Nie wypowiadając się już w tej chwili co do zasadności tego zarzutu, należy stwierdzić, że takie przepisy ustawy dotyczące zasad rewaloryzacji świadczeń nabytych wcześniej mogą powodować i powodują obniżenie wysokości świadczeń osób, które uzyskały je na podstawie dotychczasowych przepisów. Za udowodnione należy przyjąć, że w stosunku do dużej liczby osób, objętych działaniem wspomnianych przepisów, nastąpiła wbrew tytułowi ustawy dewaloryzacja świadczeń wcześniej nabytych. Według informacji ZUS z dnia 27 stycznia 1992 r, nadesłanych przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej, liczba osób których świadczenia były niższe od pobieranych przed rewaloryzacją wynosiła 2.005.600 osób. Notabene liczba osób, których świadczenia nie uległy zmianie, tzn. zachowana została ich dotychczasowa wysokość wynosi 875.300 osób, to jest 14,6% ogółu osób, których świadczenia zostały zrewaloryzowane, co łącznie z ową liczbą 2.005.600 osób stanowi - 2.880.900 osób. Jest to więc liczba wyższa niż zakładano w momencie prac nad projektem ustawy, gdy szacowano ją - jak napisano - na 2.400.000 osób.

Osobnej uwagi wymagają ustalenia Trybunału Konstytucyjnego co do treści następstw przepisu art. 32 ust. 4 ustawy objętego pkt 1 orzeczenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli kwota świadczenia zrewaloryzowanego w myśl art. 28-30 nie przekroczy 800.000zł miesięcznie, to świadczenie takie wypłaca się w kwocie dotychczasowej (a więc nie obniża się go), nie wyżej jednak niż 800.000zł, do czasu aż jego wysokość ustalona wg zasad określonych w art. 28-30 ustawy w następstwie waloryzacji przekroczy tę kwotę. Stanowi ona tzw. kwotę gwarancyjną. W drodze rozporządzenia RM z dnia 7 stycznia 1992 r. w sprawie przyznawania dodatkowych kwot wyrównania do niektórych emerytur i rent, a więc bez zmiany art. 32 ust. 4 ustawy i w oparciu o podstawę prawną (art. 20 ust. 3 ustawy), która może być dyskusyjna - kwotę tę podwyższono do 1.000.000 zł. Z tego, co powiedziano, wynika, że ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent chroni wypłatę świadczenia w dotychczasowej wysokości tylko wówczas, gdy kwota zrewaloryzowanego świadczenia nie przekracza 800.000zł (1.000.000 zł), zatem dotychczasowe świadczenie może zostać obniżone mimo że należało do niskich, jeżeli przekracza wspomnianą kwotę. Trybunał Konstytucyjny podziela opinię biegłego prof. T. Zielińskiego, który napisał, że art. 32 ust. 2 ustawy “znienacka ścina do kwoty 800.000 zł niektóre świadczenia dotychczasowe biedniejszej rzeszy emerytów i inwalidów, którzy spodziewali się raczej podwyżki” (s. 17 opinii).

Zmiana zasad naliczania świadczeń w kierunku, który pogarsza sytuację świadczeniobiorców, obniżając ich świadczenia wynika także z nowelizacji w art. 35 pkt 11 ustawy przepisów art. 54 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 1983 r. Nr 13, poz. 68 z późn. zm.) przez zniesienie kumulacji renty inwalidzkiej z tej ustawy z emeryturą nabytą w pełnej wysokości (art. 54 ust. 1 powołanej ustawy z 1974 r.) i zastąpienie jej kumulacją częściową - renty z połową emerytury albo emerytury z polową renty inwalidzkiej (art. 54 ust. 1 w nowym brzmieniu).

Zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do ustaw, który rozciąga się nie tylko na badanie zgodności przepisów ustawy (jej norm) z Konstytucją, lecz także “dochowanie ustawowego trybu” ich uchwalania, postawił przed Trybunałem Konstytucyjnym zadanie ustalenia, czy ten “ustawowy tryb”, będący elementem zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji) i zasady praworządności (art. 3 ust. 1 Konstytucji), został zastosowany poprawnie w procesie uchwalania przedmiotowej ustawy. Przez pojęcie “ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu normatywnego” (art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym)rozumieć należy nie tylko czynności składające się na rozpatrzenie projektu ustawy w parlamencie i jego przyjęcie w drodze głosowania przez obydwie izby, w sposób określony w Konstytucji oraz w regulaminach izb, lecz także przygotowanie projektu ustawy z udziałem zorganizowanych grup (organizacji) społecznych, jeżeli taki udział jest ustawowo przewidziany. W niniejszej sprawie, ze względu na społeczną materię ustawy ubezpieczeniowej, powstało przede wszystkim pytanie, czy spełniony został wymóg opiniowania założeń projektu ustawy przez związki zawodowe w zakresie objętym zadaniami związków, o czym stanowią przepisy art. 19. ust. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. Nr 55, poz. 234).

Zagadnienie to stało się przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na zastrzeżenia wnioskodawców zgłoszone w trakcie rozprawy. Przedstawiciele wnioskodawców - związków zawodowych oświadczyli mianowicie, że nie konsultowano z nimi zasadniczo projektu przedmiotowej ustawy. Kancelaria Sejmu - Biuro Legislacyjne w informacji z dnia 9 stycznia 1992 r. dostarczonej Trybunałowi Konstytucyjnemu na jego żądanie stwierdziła, że “z posiadanych dokumentów nie wynika, że rządowy projekt ustawy (druk nr 1069) był przedmiotem konsultacji rządu ze związkami zawodowymi, natomiast w pracach Komisji nad tym projektem, we wszystkich posiedzeniach uczestniczyli przedstawiciele związków zawodowych” (s. 2 informacji). Trybunał Konstytucyjny na podstawie badania prac nad projektem ustawy z dnia 2 maja 1991 r. (zawartym w druku sejmowym nr 851) i ściśle z nim powiązanym projektem ustawy z dnia 5 września 1991 r. oraz stenogramów z obrad Sejmu (Sprawozdanie stenograficzne 75 posiedzenia Sejmu RP w dniach 25, 26, 27 i 28 września 1991 r.) ustalił jednak, że ustawowy wymóg konsultacji projektu ze związkami zawodowymi został spełniony dlatego, że proces legislacyjny w wyniku którego ten drugi projekt uchwalony został jako obowiązująca ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent był pod względem merytorycznym, jak i formalnym kontynuacją procesu legislacyjnego, rozpoczętego w maju 1991 r. z inicjatywy Rządu. Projekt ustawy noszący datę 5 września 1991 r. był faktycznie częścią pierwszego projektu przedmiotowo wyodrębnioną, ten zaś pierwszy projekt był konsultowany przez Rząd ze związkami zawodowymi. Potwierdzono to na posiedzeniu Komisji Polityki Społecznej w dniu 28 czerwca 1991 r. i wszyscy członkowie Komisji otrzymali na piśmie uwagi zgłoszone przez związki zawodowe. Pod względem formalnym prace Sejmu nad drugim projektem były kontynuacją procesu legislacyjnego rozpoczętego nad pierwszym projektem z dnia 2 maja 1991 r. dlatego, że do jego przedstawienia Sejmowi doszło w następstwie wezwania Rządu przez Sejm do ponownego opracowania projektu na podstawie art. 36 ust. 3 obowiązującego regulaminu Sejmu po uprzedniej reasumpcji głosowania nad wnioskiem o odrzucenie pierwotnego projektu ustawy. Z przytoczonych zatem powodów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wnioskodawców grupy posłów na Sejm obecnej kadencji i FZZ Górników o niezgodności ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z przepisami art. 3 ust. 1 Konstytucji.

Na koniec zreferowanych tutaj ustaleń co do założeń i treści przepisów ustawy kwestionowanych przez wnioskodawców Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę na ten aspekt przedmiotowej ustawy, który łączy się z rzeczowym zasięgiem obowiązywania jej norm, określonym w art. 1. Ten aspekt ustawy nie był obiektem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, lecz dotyczy go w pewnym stopniu niniejsze orzeczenie.

Ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent zasięgiem swojego obowiązania objęła nie tylko podstawową ustawę ubezpieczeniową z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz szczególne pracownicze ustawy ubezpieczeniowe (górniczą, kolejarską), lecz także dotychczasowe systemy ubezpieczeń społecznych odrębne (pozapracownicze), uregulowane przepisami ustaw wymienionych w art. 1 przedmiotowej ustawy z dnia 17 października 1991 r. w punktach: 2-3, 4-5 i 8. Swoją moc obowiązującą rozciągnęła także zakwestionowana ustawa na ustawę z 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Ustawa ta wprowadziła do wszystkich tych zróżnicowanych podsystemów ubezpieczeń społecznych jednakowe zasadniczo zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń i ich wysokości. Pogorszyły one, jak powiedziano, w stosunku do dużej liczby osób zasady wymiaru świadczeń, obniżając ich wysokość, dotknęły świadczeniobiorców w ramach wszystkich systemów. Czy taka decyzja ustawodawcza liczy się z odmiennymi do tej pory w dużym stopniu założeniami wymienionych podsystemów, mającymi swoje merytoryczne uzasadnienie w charakterze zawodów oraz społeczno zawodowym znaczeniu różnych grup, w odmiennych od pracowniczych systemów sposobach gromadzenia środków na finansowanie ubezpieczeń, różnym niekiedy zakresie świadczeń, przysługujących ubezpieczonym? Czy zatem uniformizujące wymiar świadczenia rozwiązania ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent nie mogą być ocenione jako sprzeczne z zasadami równości jak to sugerował RPO w uzasadnieniu, lecz nie w petitum wniosku? A może jest tak, że pewne dotychczasowe zróżnicowanie systemów ubezpieczeniowych, zwłaszcza w dziedzinie pozycji prawnych świadczeniobiorców, nie miały - jak twierdzi się w piśmiennictwie - dostatecznego rzeczowego uzasadnienia i kwestionowana ustawa poszła w dobrym kierunku?

Na te pytania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie daje odpowiedzi. Ma jednak znaczenie dla kwestii rozciągnięcia mocy obowiązującej ustawy na inne niż pracownicze systemy o tyle, że stwierdzając zgodność albo niezgodność określonych przepisów przedmiotowej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z Konstytucją stawia przed ustawodawcą potencjalnie zadanie szukania na powrót rozwiązań optymalnych dla tych systemów z punktu widzenia zasad Konstytucji, a także nowych założeń i konstrukcji ubezpieczeń społecznych.

W bezpośrednim związku z przepisami ustawy, które objęte zostały 1 punktem orzeczenia pozostaje art. 26 kwestionowanej ustawy ujęty w punkcie 2 orzeczenia. Ma on podstawowe znaczenie dla zaskarżenia konstytucyjności ustawy przez wnioskodawców, chociaż zawiera w swej treści normy o charakterze formalnym, określa bowiem zakres obowiązywania ustawy w stosunku do obecnych i przyszłych świadczeniobiorców z tytułu ubezpieczenia społecznego. Rozciągnięcie mocy obowiązującej ustawy na tych, którzy już nabyli prawo do świadczeń ubezpieczeniowych lub mieli ukształtowane ekspektatywy tych praw, wywołało bowiem największe zastrzeżenie wnioskodawców i zostało zakwestionowane z punktu widzenia ochrony praw nabytych.

Treść przepisów art. 26 ustawy nie jest zupełnie jasna i może rodzić trudności w procesie jego wykładni. Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przepis pkt 1 tego artykułu nakazujący stosować ustawę do wniosków o świadczenia, zgłoszonych począwszy od dnia wejścia w życie, obejmuje swoim działaniem zarówno te osoby, które warunki do otrzymania świadczeń spełniły przed datą wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 15 listopada 1991 r.) na podstawie ustaw dotychczasowych, jak i te osoby, które warunki do tych świadczeń spełnią dopiero pod jej rządami. Będą to warunki, które ustawa z dnia 17 października 1991 r. ukształtowała w dużym stopniu inaczej niż przepisy dotychczasowe, tj. przed ich zmianą. Wynika stąd, że przepisy pkt 1 art. 26 traktują o sytuacjach, w których prawo do świadczeń zostało już nabyte, chociaż in abstracto, jak i o sytuacjach w których ubezpieczony, występując z wnioskiem o świadczenia dopiero po wejściu w życie ustawy, miał już - mniej czy bardziej - ukształtowane ekspektatywy prawa do świadczeń na gruncie przepisów z okresu przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. Przepisy pkt 1 art. 26 ustawy nakazują stosować ją zarówno do jednych, jak i do drugich sytuacji. Przed Trybunałem Konstytucyjnym powstało zagadnienie w jakim zakresie, czy tylko w stosunku do pierwszej sytuacji spośród dwóch wyróżnionych, czy także do drugiej przepisy pkt 1 mogą być kwestionowane z punktu widzenia norm Konstytucji, a w szczególności zasady ochrony praw nabytych.

Przepisy pkt 2 art. 26 ustawy odnoszą się do sytuacji prawnych jeszcze bardziej złożonych niż pkt 1 tego artykułu i stwarzają istotne wątpliwości co do tego, w jakim zakresie pozostają w zgodzie z zasadami Konstytucji. Przepis pkt 2 nakazuje stosować przepisy ustawy do wniosków o świadczenia, które zostały zgłoszone przed dniem wejścia w życie ustawy w sytuacji, gdy chociażby jeden z warunków uzyskania prawa do świadczeń został spełniony poczynając od tego dnia. Mowa jest tutaj o warunkach - przesłankach uzyskania prawa do świadczeń, a nie zasadach ich wymiaru. Nowe, inne niż dotychczasowe przesłanki prawa do świadczeń mogą być naturalnie spełnione w przyszłości w okresie ich obowiązywania. Przesłanki te określone przez ustawę z dnia 17 października 1991 r. są częściowo inne niż dotychczas i trudniejsze do spełnienia, w szczególności w zakresie wymaganych okresów zatrudnienia określonych w art. 6 ust. 4 ustawy, które zakwestionowane zostały - jak wiadomo - przez związki zawodowe kolejarzy. Można by zatem sądzić - tak, jak (mimo pewnych wątpliwości) biegły prof. C. Jackowiak - że mamy tutaj do czynienia z ewentualnym naruszeniem ekspektatyw ukształtowanych pod rządami dawnego prawa. Można jednak przyjąć - i za tym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny - że wnioski o świadczenia zgłoszone przed dniem wejścia w życie ustawy są wnioskami o stwierdzenie praw faktycznie nabytych zgodnie z przepisami prawa, które obowiązywało przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. i których wymiar ponadto powinien zostać ustalony wg dotychczasowych, korzystniejszych reguł. Prawa do świadczeń nabywa się bowiem z chwilą spełnienia ustawowych warunków, niezależnie od dnia wystąpienia z wnioskiem o świadczenia. Według opinii biegłego prof. T. Zielińskiego przepisy pktu 2 art. 26 ustawy doprowadziły do uszczuplenia praw do emerytur i rent nabytych przed wejściem w życie ustawy o które zainteresowani wystąpili z wnioskami w tym czasie, chociaż nie otrzymali jeszcze decyzji stwierdzającej prawo do tych świadczeń uzyskane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Dla Trybunału Konstytucyjnego powstało zatem pytanie czy z punktu widzenia zasad Konstytucji wnioski te nie powinny być w istocie rozpatrywane wg przepisów przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. i czy pkt 2 art. 26 tej ustawy zgodny jest z tymi zasadami.

Najmniejsze wątpliwości co do treści normatywnej, jak i stosunku do zasad Konstytucji stwarza pkt 3 art. 26 ustawy, zgodnie z którym kwestionowaną ustawę stosuje się także do świadczeń przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy i podlegających przeliczeniu na nowo stosownie do art. 27-33 ustawy. Przepisy ustawy z dnia 17 października 1991 r. stosowane mają być zatem także do świadczeń przyznanych prawomocną decyzją ZUS, które w wyniku owego przeliczenia mogą ulec zmniejszeniu (faktycznie dewaloryzacji).

IV

Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze poczynione ustalenia co do założeń i treści przepisów ustawy, kwestionowanych we wnioskach i objętych pkt 1-2 orzeczenia, doszedł do wniosku, że podstawą oceny (kontroli) ich zgodności z Konstytucją powinny być przepisy art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Tłumaczy się to odpowiedniością charakteru materii prawnej objętej regulacją przepisów ustawy i powołanych postanowień Konstytucji. Odpowiada także sugestii większości wnioskodawców. Należy jednak zaznaczyć, że część wnioskodawców kwestionowała zgodność przedmiotowych przepisów ustawy z art. 7 Konstytucji, który to zarzut Trybunał Konstytucyjny musiał także rozpatrzyć. Dwaj wnioskodawcy: grupa posłów na Sejm i FZZ Górników powołali się we wnioskach także na niezgodność kwestionowanych przez siebie przepisów ustawy z art. 3 Konstytucji (grupa posłów) lub ust. 1 tego artykułu (FZZ Górników). Ponieważ jednak ani w motywach wniosków pisemnych ani w toku rozprawy posłowie nie podjęli się uzasadnienia zarzutu sprzeczności ustawy z całym art. 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny, nie widząc podstaw do kontroli kwestionowanych przez nich przepisów ustawy z punktu widzenia treści przepisów art. 3 ust. 2 Konstytucji, tj. zasady legalności, pominął ten zarzut w procesie kontroli konstytucyjności przepisów ustawy, ograniczając się do zbadania trafności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 Konstytucji. Rozstrzygnął go - o czym była już mowa wyżej - negatywnie, nie podzielając poglądu wnioskodawców o naruszeniu przepisów określających tryb określenia ustawy.

Przed podjęciem rozstrzygnięcia stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, wymienionych w pkt 1 i 2 orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni art. 1 w części dotyczącej państwa prawnego oraz art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. W zakresie tej części art. 1 Konstytucji, która wyraża zasadę sprawiedliwości społecznej, a także gdy idzie o rozumienie zasady równości w prawie (art. 67 ust. 2 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny odwołał się do wykładni tych zasad we wcześniejszym swoim orzecznictwie.

Wykładnię przepisów art. 1 Konstytucji w części dotyczącej zasady państwa prawnego w odniesieniu do prawa ubezpieczeń społecznych w zakresie niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny sprowadza do wymienionych niżej tez. Nawiązuje w tej mierze także do swojego dotychczasowego orzecznictwa i doktryny prawa.

1. Zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych zasada ochrony praw nabytych (także niedziałania prawa wstecz).

2. Zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego, opiera się on bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na przeświadczeniu ubezpieczonego, że po spełnieniu określonych warunków (pracy, składki) i po upływie określonego czasu (osiągnięcia wymaganego wieku) lub zaistnieniu innego ryzyka ubezpieczeniowego (inwalidztwa) ubezpieczony otrzyma określone świadczenia - przy czym tym większe zasadniczo im większy wysiłek pracy - upraszczając - weźmie na siebie. Stąd system ubezpieczeniowy przybiera formę swoistej umowy społecznej, rządzącej się zasadą pacta sunt servanda.

3. Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, w tym prawa nabyte w ramach systemu ubezpieczeń społecznych (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 7/90). Istnieje zatem jedynie ograniczona ochrona praw nabytych. Nie sposób jednak zasadniczo przyjąć - jeżeli nie ma ku temu uzasadnionych podstaw - że prawa emerytalno-rentowe, łącznie z wysokością świadczeń, wynikającą z reguł ich ustalania, są niesłusznie nabyte.

Osobnego rozważenia wymaga natomiast kwestia prawa do dodatków branżowych, w szczególności odpowiedź na pytanie czy wszystkie dodatki nabyte w okresie PRL zostały słusznie nabyte, czy w związku z tym w obecnych warunkach ustrojowych państwa mają odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne. Niezależnie jednak od wyniku zbadania ich zasadności, co - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - winno być przede wszystkim zadaniem ciała ustawodawczego - przyjąć należy, że odebranie w sposób generalny wszystkich zasadniczo dodatków tego typu, wszystkim którzy mieli do nich prawa, w tym takich przede wszystkim, które znajdują usprawiedliwienie w szczególnie trudnych warunkach pracy, nie da się pogodzić z ochroną praw słusznie nabytych. Inaczej należałoby orzec, gdyby zasada dodatków została zrekompensowana innymi rozwiązaniami dotyczącymi wysokości świadczeń lub - co ma jednak inne znaczenie - odpowiednio wysokimi wynagrodzeniami za pracę. Teza ta znajduje wsparcie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, o czym osobno.

Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent jest niezgodny z art. 1 Konstytucji. Z zakresu tego orzeczenia wyłączył jednak dodatki za odznaczenia państwowe, dlatego że nie mieszczą się one w całości w naturze świadczeń z ubezpieczenia społecznego jako związanych z pracą i pokrywających potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe lub inne związane z nimi zdarzenia (por. W. Szubert, Ubezpieczenie Społeczne. Zarys systemu Wa-wa 1987 r., s. 57 i n.). Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu w sprawie K. 1/88 (OTK z 1988 r. s. 106).

4. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Gdy idzie o ekspektatywy praw, których potrzeba ochrony wynika z samej natury systemu ubezpieczeń społecznych opartego na założeniu: w zamian za składki - wkład pracy tworzy się gwarancja przyszłych, stopniowo narastających praw (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 1/88 oraz opinię C. Jackowiaka, s. 5) - to Trybunał Konstytucyjny - mimo wszystkich trudności, jakie tutaj powstają -stanął na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Dalej idąca ochrona ekspektatyw, tj. w całym zakresie faktycznie ukształtowanych pozycji socjalnych, zależnych od czasu opłacania składki, nie harmonizowałaby dostatecznie z obecnym charakterem systemu ubezpieczeniowego w Polsce i wymagałaby ratyfikacji przez Polskę konwencji MOP nr 102. Dalej idące stanowisko utrudnić mogłoby ponadto zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń społecznych stosownie do nowych zasad społeczno-gospodarczego ustroju państwa.

Tym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należy tłumaczyć uznanie art. 26 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent za niezgodny z art. 1 Konstytucji w zakresie określonym w punkcie 2 orzeczenia.

5. Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że świadczenia emerytalno-rentowe podlegają silnej ochronie prawnej. Gwarantują one bowiem minimum bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorcom, zwłaszcza jeżeli uwzględni się niski przeciętny poziom świadczeń w relacji do wysokich i ciągle wzrastających kosztów utrzymania, łączą się silnie- mimo funkcji redystrybucyjnej systemu ubezpieczeń i rosnącego udziału budżetu państwa w tworzeniu FUS - z osobistym wkładem ubezpieczonych w powstanie funduszy ubezpieczeniowych. Biegły prof. C. Jackowiak w swej opinii wyraził pogląd, że “więź między wkładem pracy pracownika a gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych praw” (Opinia s. 4). Wreszcie - i z wyżej przytoczonych względów - ochrona praw emerytalno-rentowych, jak podkreślił to RPO, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia budowy zasady zaufania obywateli do państwa.

6. To, co dotąd powiedziano, nie znaczy, że niedopuszczalne są żadne modyfikacje i ograniczenia słusznie nabytych praw emerytalno-rentowych. Za dopuszczalnością takich zmian opowiedział się jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny w powołanych już orzeczeniach w sprawie K. 1/88 i K. 7/90. Odnosi się to w szczególności do reformy praw emerytalno-rentowych w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Ustawodawca ma wręcz obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne w takich warunkach, gdy tylko jest to konieczne, i o tyle kryzys gospodarki jest materią konstytucyjną. Co więcej szybkość zmian w obrębie stosunków gospodarczych i socjalnych, zwłaszcza w okresie zasadniczych przekształceń tych stosunków w dobie obecnej, przy jednoczesnej wyraźnie ograniczonej regulacji konstytucyjnych podstaw prawa ubezpieczeń społecznych w art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji, nakazuje przyznać ustawodawcy względnie szerokie pole swobody w kształtowaniu tego prawa. Podobnie jak na gruncie ustawodawstwa konstytucyjnego innych państw demokratycznych, Trybunał Konstytucyjny nie może badać czy ustawodawca w szczegółach znalazł najbardziej celowe i najbardziej słuszne rozwiązania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego RFN z dnia 23 stycznia 1990 r., opubl. w “Bundesanzeiger” 1991, nr 80, s. 5).

Uzasadnieniem ograniczenia nabytych praw emerytalno-rentowych nie może być jednak sam fakt uzupełniania funduszów ubezpieczeniowych, choćby w znacznym stopniu, przez budżet państwa (wg danych Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej dotacje z budżetu państwa pokryją ok. 19,7% wydatków w 1991 r. i ok. 28% w 1992 r.), ponieważ dotacje budżetu są regułą w państwach współczesnych, a także dlatego, że fundusz ubezpieczeniowy w Polsce obciążony jest - jak zwrócili na to trafnie uwagę wnioskodawcy - wydatkami na inne cele bezpośrednio nie związane z ubezpieczeniami, wreszcie dlatego że z jego środków finansowane są świadczenia emerytalno-rentowe osób objętych odrębnymi ustawami, w których nie istnieje obowiązek opłacania składek (wojsko, policja, służba więzienna itp.). Biegli zwrócili także uwagę na to, że nie można ograniczać praw emerytalno-rentowych bez uznania za społecznie usprawiedliwione kryteria wyboru rozdziału środków finansowych przez państwo i bez obiektywnego przekonania, że państwo podejmuje wystarczające działania dla zwalczania kryzysu gospodarczego. Także idea równości i sprawiedliwości społecznej wymagają “by ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny niektórych tylko warstw czy grup” (C. Jackowiak, opinia s. 9), zwłaszcza gdyby mieli to być emeryci i renciści.

7. W przypadku uznania za dostatecznie uzasadnione ograniczeń nabytych praw emerytalno-rentowych ustawodawca powinien dołożyć maksymalnych starań by nowe, mniej korzystne regulacje prawne, zostały podjęte z zachowaniem wymogu demokratycznej procedury wynikającej z nakazów państwa prawnego i obowiązujących przepisów prawa. Wynika stąd by nowe regulacje uchwalone zostały w następstwie negocjacji z zainteresowanymi lub ich przedstawicielstwem.

Po drugie, ustawodawca powinien stworzyć osobom objętym nowymi regulacjami prawnymi maksimum - w danej sytuacji - bezpieczeństwa prawnego. Ponieważ w państwie prawnym obywatele nie powinni być zaskakiwani nagle niekorzystnymi dla nich regulacjami, ustawodawca w celu zapewnienia bezpieczeństwa powinien posłużyć się techniką przepisów przejściowych, kierujących degresję świadczeń rozłożoną w czasie, a co najmniej odpowiednio długim vacatio legis, by zainteresowani mogli dostosować się w miarę możliwości do zmienionej sytuacji prawnej. Brak vacatio legis jest naruszeniem art. 1 Konstytucji, jeżeli powoduje naruszenie praw nabytych lub ich ekspektatyw. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ze względu na odpowiednio wczesne i stopniowe powstawanie praw emerytalno-rentowych i niemożność - zwłaszcza w odniesieniu do emerytów - zastąpienia w krótkim czasie praw utraconych (ograniczonych) nowymi gwarancjami, okres dostosowawczy do nowych regulacji prawnych musi być odpowiednio długi.

Żadnych tego rodzaju gwarancji bezpieczeństwa prawnego i socjalnego ubezpieczonych dotkniętych w swoich prawach nabytych przepisami ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent kwestionowana ustawa nie stworzyła, opierając się w całości na technice bezpośredniego działania nowej ustawy. Jest to technika dogodna dla ustawodawcy, pozwala mu bowiem dokonać szybkiej zmiany prawa poprzez podporządkowanie nowemu prawu także materii uregulowanej prawem wcześniejszym. Prowadzi jednak - jak w tym przypadku - do zmian, które zaskoczyły ubezpieczonych i naruszyły ich zaufanie do prawa. Technikę taką trudno pogodzić z wymaganiami państwa prawnego w materii społecznej tak doniosłej dla jednostki, jak ubezpieczenia społeczne. Dlatego brak gwarancji stopniowego dostosowania się ubezpieczonych do nowych, mniej korzystnych przepisów powołanej ustawy, był dla Trybunału Konstytucyjnego decydującą przyczyną uznania jej przepisów objętych pkt 1-2 orzeczenia za niezgodne z art. 1 Konstytucji.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę także na brak w prawie polskim systemów ubezpieczeniowych dodatkowych i dobrowolnych, uzupełniających dochody emerytalne wynikające z jednego powszechnie obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych, jak również podstaw prawnych tworzenia zakładowych systemów ubezpieczeń społecznych. Przyznać należy ponadto rację RPO gdy twierdzi, że także inne sposoby zabezpieczenia środków materialnych na czas choroby, inwalidztwa lub starości były przez cały okres powojenny dla zdecydowanej większości pracujących nieosiągalne z powodu relatywnie niskich płac lub - co się okazało w praktyce - mało skuteczne, jak renty wykupione w PZU, z powodu braku odpowiedniej rewaloryzacji kwot przeznaczonych na cele indywidualnego zabezpieczenia socjalnego.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił natomiast stanowiska wielu wnioskodawców - związków zawodowych (OPZZ, FZZ Górników, ZNP, Federacji Hutniczych ZZ w Polsce, Porozumienia ZZDG “Kadra”) o niezgodności kwestionowanych przez nich przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 7 Konstytucji w części wyrażającej zasadę całkowitej ochrony własności osobistej. Trybunał Konstytucyjny przyjął bowiem pogląd, że przedmiotowa zasada Konstytucji nie może stanowić osobnej podstawy kontroli przepisów ustawy z powodu - najogólniej rzecz ujmując - odmiennej natury prawnej świadczeń emerytalno-rentowych w porównaniu ze składnikami mienia, objętymi pojęciem własności w rozumieniu konstytucyjnym. Jest zatem art. 7 Konstytucji w tej części podstawą oceny nierelewantną w stosunku do przepisów ustawy gwarantujących świadczenia emerytalno-rentowe.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego własność osobista jest synonimem mienia obejmującego własność sensu stricto, lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K. 3/88, K. 12/90). Prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie podobna przede wszystkim zakwalifikować do własności w wąskim tego słowa znaczeniu, chociaż pozycja prawna ubezpieczonego zbliżona jest pod pewnym względem do pozycji właściciela. Podobnie jak własność, nabyte prawa do świadczeń emerytalno-rentowych służą bowiem do swobodnego i odpowiedzialnego za swój los kształtowania warunków życia ubezpieczonego. Nie stanowią jednak świadczenia przedmiotu własności, nie należą do składników majątkowych osoby ubezpieczonej i nie mogą być przedmiotem dziedziczenia. To samo odnosi się do składki, zwanej niekiedy “odłożoną pracą” czy “odłożonymi oszczędnościami pracowników”, jak to przyjęli niektórzy wnioskodawcy w tej sprawie. Trudno także stwierdzić, że prawa ubezpieczonego do świadczeń mają znamiona własności w szerszym, konstytucyjnym znaczeniu jako tzw. własność z renty, konstrukcja znana orzecznictwu konstytucyjnemu w innych krajach. Na przeszkodzie przyjęciu tej koncepcji na gruncie polskiego prawa ubezpieczeń stoi to, że należnych ubezpieczonemu świadczeń nie można uznać za ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczonego na rzecz FUS, zwłaszcza gdy się uwzględni, że w obecnym systemie finansowania emerytur i rent istotną rolę pełnią dotacje budżetu państwa. Wreszcie, prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie można zaliczyć do praw obligacyjnych. Stosunek ubezpieczeniowy nie jest wg powszechnej opinii nauki prawa pełnym stosunkiem zobowiązaniowym. Element wzajemności nie występuje tutaj w postaci ścisłej zależności świadczenia ubezpieczeniowego od uiszczenia składki (udziału w wytworzeniu określonej części funduszu ubezpieczeniowego). W stosunku ubezpieczeniowym nie ma synalagmatyczności, charakterystycznej dla zobowiązań wzajemnych w znaczeniu cywilnoprawnym.

Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy objęte orzeczeniem nie są niezgodne z art. 7 Konstytucji i nabyte prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, o których mowa w tych przepisach, nie korzystają z poręki całkowitej ochrony własności osobistej.

Jak wynika z treści pktu 1-2 sentencji orzeczenia, przepisy art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3 oraz art. 21 ust. 4 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent są niezgodne także z art. 1 Konstytucji w części wysławiającej zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji, który określa zasadę równości w prawie.

Zasada sprawiedliwości społecznej, na którą powoływali się niektórzy wnioskodawcy (OPZZ, “Solidarność Weteranów Pracy”, pośrednio F. Hutniczych ZZ w Polsce w odniesieniu do przepisów ustawy znoszących dodatki branżowe i przepisów określających górny pułap WWPW), jest podstawowym założeniem systemu ubezpieczeń społecznych. Występuje przede wszystkim w postaci formuły przyznawania świadczeń wg pracy (głównie w stosunku do emerytów), lecz także podziału ich wg potrzeb (w szczególności w stosunku do osób pobierających renty inwalidzkie, renty rodzinne, renty powypadkowe). Z punktu widzenia oceny kwestionowanych przepisów ustawy za istotne elementy zasady sprawiedliwości TK uznał, co następuje.

1. Między wysokością i czasem opłacania składek (wkładu pracy) ubezpieczonych a powstaniem i wysokością prawa do świadczeń emerytalno-rentowych istnieje współzależność. Współzależność ta jest jednocześnie charakterystycznym założeniem stosunku i systemu ubezpieczeń społecznych i występuje silniej w systemach ubezpieczeń pozapracowniczych niż w systemach ubezpieczeń pracowniczych. Nie do przyjęcia jest jednak pogląd tych wnioskodawców, którzy twierdzili, że składki są odłożonymi oszczędnościami ubezpieczonych pracowników i że między składką a wysokością świadczeń przyznanych z tytułu ubezpieczenia istnieje stan równości (czy matematycznej równowagi). Z odrzuceniem tego poglądu łączy się ściśle następna teza co do sposobu realizacji sprawiedliwości społecznej na gruncie systemów ubezpieczeń społecznych.

2. Zasada sprawiedliwości społecznej w systemie ubezpieczeń społecznych realizuje się z uwzględnieniem jego funkcji redystrybucyjnej. Polega on, najkrócej rzecz ujmując, na określonym spłaszczaniu wysokości świadczeń na korzyść osób posiadających niską podstawę wymiaru świadczenia i na niekorzyść osób posiadających wysoką podstawę wymiaru świadczenia. Uzasadnieniem tak rozumianej funkcji redystrybucyjnej ubezpieczeń jest zasada solidarności społecznej, nakazująca rozłożenie ciężaru świadczeń na szerszą zbiorowość osób objętych zakresem ubezpieczeń społecznych (por. W. Szubert, Ubezpieczenia społeczne, jw., s. 63).

Obniżenie wysokości świadczeń w stosunku do osób posiadających wysoką podstawę wymiaru wymaga jednak uwzględnienia zasady proporcjonalności wymiaru świadczeń do wysokości składki, tj. udziału ubezpieczonego w gromadzeniu funduszu ubezpieczeniowego Trybunał Konstytucyjny podzielając opinię biegłych przyjął tezę, że wysokość tych świadczeń powinna być w przybliżeniu odpowiednia do osobistego udziału ubezpieczonego w tworzeniu funduszu ubezpieczeń, a w każdym razie nie powinna nadmiernie odbiegać od tego udziału. Zasada proporcjonalności w tym ujęciu harmonizuje z zasadą sprawiedliwości w formule podziału wg zasług i znajduje w niej swoje uzasadnienie. Ma ona swój wyraz także w konwencjach MOP, w tym ratyfikowanych przez Polskę konwencjach nr 35 (art. 7), nr 37 (art. 7), nr 39 (art. 9).

3. Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga przyznania określonych preferencji dla tych ubezpieczonych, którzy zatrudnieni byli w szczególnie trudnych warunkach pracy, lub szczególnym charakterze, jeżeli ich wkład pracy nie mógł być należycie uwzględniony w postaci wyższej podstawy wymiaru świadczenia, zależnej od wysokości wynagrodzenia (dochodu). Określone preferencje należą się także tym ubezpieczonym, którzy zostali inwalidami z powodu wypadków przy pracy lub chorób zawodowych, jeżeli prawo nie przewiduje dla nich szczególnej rekompensaty. Znaczenia koniecznej tutaj gwarancji nie ma zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność dochodzenia na drodze cywilnej odszkodowania od zakładu pracy za skutki wypadku przy pracy lub choroby zawodowej ze względu na istniejącą trudną sytuację gospodarczą i finansową zakładów pracy. Wreszcie zasada sprawiedliwości społecznej wymaga ochrony świadczeniobiorców otrzymujących najniższe i nieco wyższe od nich świadczenia nawet gdyby z reguł obliczania podstawy wymiaru wynikało, że mają być one niskie. W tym wypadku zasada proporcjonalności jako konstrukcja ubezpieczeń społecznych musi zostać skorygowana na rzecz zasady sprawiedliwości jako zasady Konstytucji, realizowanej z zastosowaniem reguły podziału wg potrzeb i stosownie do redystrybucyjnej funkcji ubezpieczeń społecznych.

Zasada sprawiedliwości społecznej była podstawą kontroli konstytucyjności przepisów kwestionowanej ustawy ujętych w pkt 1 orzeczenia (akapit drugi) łącznie z zasadą równości w prawie (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny rozumie ją zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem jako nakaz równego traktowania podmiotów prawa będących w jednakowej sytuacji m.in. w zakresie prawa ubezpieczeń, bez rozwiązań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Z zakazem faworyzowania określonych kategorii (grup) podmiotów nie pozostają w sprzeczności rzeczowo uzasadnione preferencje społeczne mające swoje oparcie w zasadzie sprawiedliwości. Na tę wykładnię powoływali się wnioskodawcy. OPZZ sięgał ponadto posiłkowo do treści art. 26 Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych. Formuła równości w tych Paktach nie odbiega jednak w niczym od zasady równości w art. 67 ust. 2 Konstytucji w interpretacji Trybunału Konstytucyjnego.

Zasady sprawiedliwości społecznej i równości w prawie w ujęciu przedstawionym wyżej miał na uwadze Trybunał Konstytucyjny wtedy gdy orzekał o niezgodności przepisów art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z Konstytucją. Przepisy te należało uznać za niezgodne nie tylko z zasadą państwa prawnego, o czym mowa była wcześniej, lecz także z powodu naruszenia zasady sprawiedliwości i równości. Wymienione przepisy ustawy, ustalające górny pułap świadczeń za pomocą maksymalnego WWPW na nie większy niż 250%, oznaczają bowiem, że wyższe niż przeciętne wkłady osób ubezpieczonych w gromadzenie funduszu ubezpieczeniowego nie znajdują ekwiwalentu w odpowiednio wyższej emeryturze lub rencie. Rozwiązanie takie jest sprzeczne także z zasadą równości. Biegli wykazali, że w prawie znane są inne sposoby spłaszczenia świadczeń w sposób, który nie narusza przedmiotowych zasad Konstytucji, w szczególności poprzez zaniechanie pobierania składek od wyższych wynagrodzeń (czyli tzw. “lepszych ryzyk”), a w konsekwencji nieprzyznawanie prawa do wyższych świadczeń. Uważa się, że w gospodarce wolnorynkowej bardziej uzasadnione byłoby ograniczenie wysokości podstawy wymiaru niedopuszczającej naliczanie świadczeń w nadmiernej wysokości i stanowiącej jednocześnie górną granicę powyżej której nie pobiera się składki (por. W. Piątkowski, w: Ubezpieczenia dziś i jutro, W-wa 1990 r., s. 31). W trakcie rozprawy zwrócono ponadto uwagę, że formą rekompensaty wyższego wkładu ubezpieczonych w gromadzenie funduszu ubezpieczeniowego, nie mającego odpowiednika w wyższych świadczeniach, mogłaby być wypłata różnicy należnych świadczeń w papierach wartościowych (bonach) emitowanych przez państwo.

Za niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości w powyższym rozumieniu Trybunał Konstytucyjny uznał także przepisy art. 21 ust. 4 ustawy; w ujęciu wniosku ZNP normę zawartą w tym artykule zawiera przepis ust. 1, co także jest uzasadnione. Przepis art. 21 ust. 4 znosi - jak wiadomo - dodatki branżowe do emerytur i rent bez wcześniejszej ich merytorycznej weryfikacji, przede wszystkim bez sprawdzenia czy szczególne warunki pracy lub praca w szczególnym charakterze nie uzasadniają utrzymania dodatków w stosunku do określonych grup zawodowych. Zdaniem nauki w obecnym stanie systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce dodatki te mają zasadniczo rację bytu i są wyrazem dyferencjacji zawodowej i zasady podziału wg pracy w systemie ubezpieczeń społecznych (por. W. Szubert, Ubezpieczenie Społeczne, s. 171). Uważa się je także za przejaw zasady proporcjonalności świadczeń do wkładu pracy (por. W. Jaśkiewicz, Cz. Jackowiak, W. Piotrowski, Prawo pracy w zarysie, W-wa 1985r., s. 499). Zdania tego nie podzielił biegły prof. W Szubert w trakcie rozprawy, stwierdził jednak, że praca szkodliwa dla zdrowia, odpowiedzialna, premiowana wyższą płacą powinna być objęta ubezpieczeniem dodatkowym w zamian za osobną, dodatkową składkę. Nie można także nie zauważyć, że ustawodawca znosząc dodatki w zakresie objętym kwestionowaną ustawą pozostawił je jednak w stosunku do niektórych grup zawodowych (np. pracowników policji, wojska) i rodzi się pytanie czy jest to zróżnicowanie dostatecznie uzasadnione społecznie. Likwidację dodatków, obniżającą świadczenia w stosunku do ich dotychczasowej wysokości, można by uznać za uzasadnioną w obecnym stanie struktury świadczeń ubezpieczeniowych, gdyby zmianę tę ustawodawca rekompensował bardziej sprawiedliwymi zasadami uzyskiwania zasadniczych świadczeń, stosownych do wkładu pracy (składki), mierzonej między innymi charakterem pracy, stopniem jej niebezpieczeństwa dla zdrowia pracownika, łączącej się z pracą odpowiedzialności itp. W ustawie o takim wyrównawczym znaczeniu nowych zasad obliczania świadczeń można mówić zasadniczo tylko w stosunku do emerytur i rent przysługujących na podstawie ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin - art. 6 ust. 5 kwestionowanej ustawy nakazuje stosować w stosunku do nich wyższy przelicznik okresów zatrudnienia - 1,8 lub 1,5 za każdy rok pracy. W stosunku do innych grup pracowników (np. nauczycieli), którzy odeszli zgodnie z ustawą na wcześniejszą emeryturę likwidacja dodatków jest dodatkowo krzywdząca z uwagi na niższy staż pracy. Jeżeli nie mają oni prawa do korzystniejszego przelicznika czasu zatrudnienia nie mogą na równych zasadach korzystać z preferencji, jakie nowa ustawa łączy z konstrukcją tzw. okresów składkowych.

Za niezgodne z zasadą sprawiedliwości i równości Trybunał Konstytucyjny uznał także przepisy art. 32 ust. 4 ustawy. Z całości wykładni owych zasad wynika, że odstąpienie w sytuacji unormowanej w tym przepisie ustawy od rygorystycznie rozumianej zasady proporcjonalności znajduje pełne usprawiedliwienie w zasadzie sprawiedliwości, podyktowane jest także wymaganiami zasad równości skoro mamy tutaj do czynienia z preferencjami społecznie uzasadnionymi.

Poza rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego opartym na zasadzie sprawiedliwości społecznej i równości pozostaję te świadczenia emerytalno-rentowe, które przyznane zostały w drugiej połowie 1989 r i w 1990 r. W następstwie zbiegu różnych decyzji legislacyjnych doszło do nieuzasadnionego społecznie zawyżenia emerytur i rent przyznanych w tym czasie w porównaniu ze świadczeniami, które przyznane były w okresach odpowiednio wcześniejszych. Fakt ten, na który zwrócili uwagę niektórzy wnioskodawcy, a także biegli w swoich opiniach (por. w szczególności opinię W. Szuberta, s. 9), nie da się uzasadnić w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i ustawodawca miał prawo do naprawienia błędnej decyzji. Nie można uzasadnić zawyżonych wówczas świadczeń także z punktu widzenia ochrony praw nabytych, jednak ich korekta musiałaby nastąpić przy pomocy skonkretyzowanej normy ustawy odnoszącej się wprost do wspomnianych świadczeń, a nie w drodze ogólnych podmiotowo przepisów ustawy. Nie pozwalają one bowiem wydzielić sytuacji prawnych nie znajdujących usprawiedliwienia na gruncie Konstytucji i uznać je za sprzeczne z nią, przede wszystkim z powodu niezgodności z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości w prawie.

VI

Trybunał Konstytucyjny badał przepisy ustawy ujęte w pkt 1-2 orzeczenia także z punktu widzenia zgodności z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Wykładnia tych przepisów Konstytucji zawarta we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, głównie w orzeczeniu w sprawie K. 1/88, potwierdza, że nakaz “rozwoju” prawa do ubezpieczenia społecznego, wyrażony w powołanym przepisie ustawy zasadniczej oznacza przede wszystkim konstytucyjną gwarancję ustawowych warunków nabycia, trwania i ustania prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na poziomie co najmniej z okresu wejścia w życie Konstytucji.

Praktycznie funkcja gwarancyjna Konstytucji w tym zakresie stała się realna po rozpoczęciu działalności przez Trybunał Konstytucyjny w 1986 r. Rozwój ubezpieczeń społecznych oznacza także nakaz postępującego (progresywnego) kształtowania warunków nabycia prawa w przyszłości. Te dwa elementy normy konstytucyjnej nie mogą być sobie przeciwstawiane, lecz winny być wzajemnie harmonizowane. Nakaz postępu w dziedzinie ubezpieczeń społecznych wymagać może modyfikacji i zmian w zakresie aktualnie obowiązujących warunków (przesłanek) nabycia prawa do świadczeń, o czym już napisano wyżej w innym kontekście. Ważne jest to zwłaszcza w obecnej fazie rozwoju prawa polskiego na gruncie nowych zasad ustroju, sformułowanych w znowelizowanej w dniu 29 grudnia 1989r. Konstytucji RP. Nie każdą zatem zmianę w obrębie ustawodawstwa ubezpieczeń społecznych, dotyczącą przesłanek nabycia prawa do świadczeń, można uważać za sprzeczną z gwarancyjną rolą art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Z tego punktu widzenia wiele spośród wymienionych na wstępie tego uzasadnienia założeń ustawy z dnia 17 października 1991 r. i przepisów, które służą ich realizacji, uznać należy za spełnienie nakazu progresywnego rozwoju ubezpieczeń społecznych.

Nie dotyczy to jednak przepisu art. 6 ust. 4 ustawy w części objętej orzeczeniem dlatego, że pogarsza on warunki nabycia prawa do emerytury w zakresie podstawowej przesłanki tego prawa w postaci wymaganego okresu zatrudnienia, znosząc w stosunku do określonych grup zawodowych pracowników zaliczanie każdego roku pracy wykonywanej w trudnych warunkach w wyższym wymiarze czasu (2 lata, 1,5 roku, 14 miesięcy za każdy rok pracy). Z tego powodu jest on niezgodny także z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji.

Z uwagi na przedmiot kwestionowanych przepisów ustawy regulującej przede wszystkim - jakkolwiek nie wyłącznie - nowe reguły wymiaru świadczeń przed Trybunałem Konstytucyjnym powstało zagadnienie, czy i o ile przepisy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji wyznaczają także nadrzędne dyrektywy określające te reguły. Trybunał Konstytucyjny stosownie do swojego wcześniejszego orzecznictwa potwierdza stanowisko, że wymieniony przepis Konstytucji nie zawiera bliżej określonych norm kształtowania poziomu (wysokości) świadczeń. W orzeczeniu K. 1/88 uznał, że wymaganiom Konstytucji czyni zadość taki wymiar świadczeń, który uwarunkowany jest wielkością autonomicznego FUS. Pogląd ten wypowiedziany został w okresie, w którym bilans wydatków ubezpieczeniowych wykazywał, że regułą w latach 1980-1987 było występowanie znacznej nadwyżki finansowej w tym systemie, którą odprowadzano do budżetu państwa na cele ogólne (por. H. Prasznic, Finansowanie ubezpieczenia społecznego pracowników, Wrocław 1990, s. 110-111), lecz Trybunał Konstytucyjny wyraził przez to myśl ogólniejszą, mianowicie, że konstytucyjne założenie kształtowania wysokości świadczeń polega na tym, że wielkość świadczenia powinna być w przybliżeniu proporcjonalna do wysokości składek odprowadzanych do funduszu ubezpieczeniowego. Zasada ta zachowuje swój walor jako cecha charakterystyczna stosunku ubezpieczeniowego pomimo określonego udziału państwa w uzupełnieniu funduszu, gdyż udział ten - jak stwierdzili to biegli - nie jest nadmierny. Zasada wzajemności oraz proporcjonalności świadczeń i składek jako założenie ubezpieczeń społecznych określa zatem w sposób ogólny ustawowe reguły określania wysokości świadczeń i podlega ochronie z mocy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji.

Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 7 ust. 6 kwestionowanej ustawy, który spłaszcza nadmierne świadczenia w stosunku do osób, które opłacały odpowiednio wysoką składkę kłóci się z zasadą wzajemności i proporcjonalności świadczeń i składki, jest zatem niezgodny także z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji, nie tylko z zasadą ochrony praw nabytych (art. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji naruszone zostały także przez art. 26 kwestionowanej ustawy w zakresie, o którym mowa w pkt 2 orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny, biorąc bowiem pod uwagę poczynione w pkt III ustalenia co do treści normatywnej w art. 26 ustawy, doszedł do wniosku, że rozciągnięcie mocy obowiązującej (stosowania) tej ustawy na osoby, którym przyznano prawo do świadczeń lub które spełniły warunki do ich nabycia przed wejściem w życie ustawy bez względu na datę zgłoszenia wniosku o świadczenia, w sytuacji gdy nowa ustawa pogarsza warunki nabycia prawa do świadczeń lub obniża ich wysokość, zrywając z zasadą wzajemności i proporcjonalności świadczeń i składek, stanowi jaskrawe naruszenie nakazu progresywnego rozwoju ubezpieczeń społecznych. Tezę tę należy traktować łącznie z poglądem wypowiedzianym przed chwilą na temat dopuszczalności modyfikacji systemu ubezpieczeń społecznych na gruncie nowych zasad ustroju RP.

VII

W pkt 2 orzeczenia TK orzekł, że przepisy art. 22 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, określające wysokość dodatków pielęgnacyjnego i dla sierot zupełnych oraz przepisy art. 34, określające wysokość dodatku pogrzebowego, nie są niezgodne z Konstytucją, dlatego że ustalają wysokość dodatków wprost w drodze wskazanego w nich wskaźnika procentowego stanowiącego podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji, który stanowi określoną kwotę pieniężną. Nie czynią tego poprzez abstrakcyjnie zdefiniowane zasady (reguły) ustalania wysokości dodatków. Z tego powodu przepisy te nie podlegają ochronie Konstytucji, w tym przepisom art. 1 Konstytucji. Jak już powiedziano, Konstytucja uzależnia wielkość świadczeń w sposób ogólny poprzez zasadę proporcjonalności świadczeń i składek, wynikająca z powołanych przepisów art. 70 Konstytucji. Inny pogląd szedłby za daleko w kierunku ograniczenia swobody ciała ustawodawczego w kształtowaniu wysokości wymiaru świadczeń, o czym napisano wcześniej.

W pkt 4 orzeczenia TK orzekł, że przepisy art. 23 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, które kwestionowała grupa posłów - bez bliższej zresztą argumentacji - nie są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przede wszystkim TK pragnie zauważyć, że zarzut likwidacji prawa do korzystania z emerytury i renty w razie zbiegu prawa do tych dwóch świadczeń jest chybiony, dlatego że art. 23 ust. 1 ustawy wyklucza jedynie prawo do pobierania dwóch lub więcej świadczeń o charakterze rentowym (a więc rent), dając zainteresowanym prawo do pobierania wyższego lub wybranego świadczenia. Ponadto na wzór dotychczasowych przepisów kwestionowana ustawa w ust. 2 art. 23 zezwala na kumulację - w razie ich zbiegu - prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułów szczególnych, wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu, ze względu na ich wyjątkowy charakter. W tym wypadku ustawa - śladem art. 70 ustawy o z.e.p. odeszła od reguły, że zasadniczo przysługuje jedno świadczenie (emerytura lub renta) Wyjątek tutaj uczyniony jest podyktowany tym, że obok celu ubezpieczenia społecznego wskazane w ust. 2 pkt 1-3 renty (wojenne, wojskowe, dla ofiar represji wojennych i okresu powojennego” powypadkowe) pełnią również funkcje kompensacyjne, co zgodne jest z zasadą sprawiedliwości społecznej. W projekcie kwestionowanej ustawy były wprawdzie proponowane ograniczenia wyjątków, o których tutaj mowa, w stosunku do rent powypadkowych, lecz Sejm propozycji tych nie przyjął, kierując się - jak sądzić można - właśnie zasadą sprawiedliwości społecznej, na którą powoływał się, chociaż dla innego celu i bez uzasadnienia, wnioskodawca. TK dostrzega pewne - nie tylko redakcyjne - różnice między art. 23 obecnej ustawy a art. 69-70 ustawy o z.e.p., nie dotyczy ich jednak zarzut sformułowany we wniosku.

Pkt 5 orzeczenia TK odnosi się do zarzutu nierówności w prawie, która zdaniem wnioskodawcy - OPZZ polegać miała na posłużeniu się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 kwestionowanej ustawy dla celów rewaloryzacji emerytur jednym wskaźnikiem 1,3% podstawy wymiaru za każdy pełny rok okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych do tych okresów (wg terminologii i struktury okresów wymaganego zatrudnienia w przepisach ustawowych przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r.) oraz dwoma zróżnicowanymi wskaźnikami w art. 10 ust. 1 pkt 2-3 ustawy przy ustalaniu wysokości emerytury po raz pierwszy - 1,3% za każdy rok okresów składkowych i 0,7% za każdy rok okresów nieskładkowych. Zdaniem wnioskodawcy w sytuacji pierwszej mamy do czynienia z korzystniejszym wyliczeniem emerytury niż w sytuacji drugiej, bo przy pomocy jednego wyższego wskaźnika.

TK zarzut ten oddalił uznając, że nie ma tutaj niezgodności z art. 67 ust. 2 Konstytucji z dwóch powodów: 1. odmienność konstrukcji okresów branych za podstawę wysokości wymiaru emerytur w art. 28 ust. 2 ustawy uzasadniona jest względami technicznymi - wynika z braku należytej dokumentacji zarówno w ZUS, jak i u byłych pracodawców i świadczeniobiorców, co czyni niemożliwym przypisanie okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych odpowiednio nowym konstrukcjom okresów składkowych i nieskładkowych. Tym powodem kierował się ustawodawca (por. uzasadnienie do projektu ustawy. druk sejmowy nr 1069, s. 9); 2. nie ma w związku z powyższym sposobu dowiedzenia, że odmienność dawnej i nowej konstrukcji okresów zatrudnienia prowadzi do nierówności świadczeniobiorców, w szczególności uprzywilejowuje niesłusznie tych, którzy mieli obliczone okresy zatrudnienia wg przepisów sprzed 1 stycznia 1991 r. Także dlatego, że rewaloryzacja dotychczasowych świadczeń prowadzi często - jak tego dowiedziono - do ich obniżenia. Nie można mówić tutaj o uprzywilejowaniu, będącym następstwem przepisów art. 28 ust. 2 ustawy.

Przyczynami o charakterze techniczno - prawnym tłumaczyć należy również posłużenie się przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2 ustawy kryterium opłacania składek z pełnych lat kalendarzowych ubezpieczenia jako sposobem ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, a nie lat niepełnych (ich części liczonych liczbą miesięcy). Pełne lata składek na ubezpieczenie przyjęte zostały jako reguła w przepisach ustawy ze względów praktycznych. Z tego powodu nie można przypisywać im znaczenia decydującego o sprzeczności czy niesprzeczności z Konstytucją, w tym z zasadami sprawiedliwości i równości.

Inny był zasadniczo zarzut trzeci rozstrzygnięty w punkcie 5 orzeczenia. Inna też jest motywacja rozstrzygnięcia. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia uprzywilejowania w art. 27 ust. 4 ustawy w sposób naruszający zasadę równości przy obliczaniu emerytur i rent osób, które ukończyły 80 lat przez to, że przepisów art. 27 ust. 2 ustawy, odsyłających do wskaźników rewaloryzacji emerytur i rent, określonych w jej art. 28-30, nie stosuje się do emerytur i rent przyznanych na podstawie przepisów dotychczasowych (wymienionych w art. 1 ustawy z 17 października 1991 r.) i zrewaloryzowanych wcześniej na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat. To prawda, że rewaloryzacja ta dokonana została z zastosowaniem wyższych (korzystniejszych) wskaźników niż określone w kwestionowanej ustawie, a mianowicie 25% a nie 24% kwoty bazowej i 1,5% za każdy pełny rok okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych do tych okresów (art. 3 ust. 1 -2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r.). TK stanął na stanowisku, że marny tutaj jednak do czynienia z preferencją społeczną w stosunku do osób, które ukończyły 80 lat (starych) i które ponadto pozostawały stosunkowo długo w sytuacji mniej korzystnej w stosunku do innych ubezpieczonych, czekając na rewaloryzację świadczeń. idzie więc tutaj o nierówne traktowanie sytuacji nierównych, a zatem zgodnie z zasadą równości praw. Ponadto preferencja, o której mowa, jest udzielona na okres przejściowy w tym znaczeniu, że dotyczy grupy osób, które ukończyły 80 lat do dnia 31 grudnia 1990 r.

VIII

W bardzo kontrowersyjnej sprawie, zarówno w świetle przebiegu rozprawy, jak i opinii biegłych, zgodności art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent TK wyszedł z założenia, że ubezpieczenie społeczne jest systemem świadczeń na wypadek utraty, czy też znacznego ograniczenia zdolności do zarobkowania. Dlatego nie można zasadniczo pogodzić pobierania świadczeń z tych powodów z nieograniczoną możliwością wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto świadczenia emerytalne nie są oparte u nas na samej wysłudze lat bez uwzględnienia innych przesłanek, w szczególności bez względu na zachowaną zdolność do pracy i dalsze zatrudnienie z tego powodu. Ten przede wszystkim fakt, a także istotny udział państwa w finansowaniu świadczeń ubezpieczeniowych (z ograniczeniem co do ubezpieczeń z których świadczenia wypłacane są zasadniczo z funduszów składkowych) uzasadniają zawieszenie pobierania świadczeń z ubezpieczenia w przypadku nieograniczonego zarobkowania ubezpieczonego, a także zmniejszenie pobieranych świadczeń w razie przekroczenia określonej kwoty zarobku (dochodu). Pozostaje to co do zasady w zgodzie z charakterem ubezpieczeń społecznych, z ich konstytucyjną podstawą (art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji), a także z konwencjami nr 35-40 MOP, które dopuszczają zarówno zawieszenie, jak i ograniczenie świadczeń w przypadku w nich określonych.

Trybunał Konstytucyjny podzielił jednocześnie pogląd, że zawieszenie i ograniczenie pobierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie powinno być zbyt restryktywne - przekraczać określonej miary. Przyjął w związku z tym jako uzasadnione stanowisko RPO, że ustawowe ograniczenia pobierania świadczeń podlegają ocenie proporcjonalności i niearbitralności. Na uwadze przy konstruowaniu ustawowych ograniczeń należy mieć w szczególności poziom świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce w stosunku do kosztów utrzymania ludności, a zatem względy ekonomiczne związane z sytuacją materialną ubezpieczonych. W przypadku tzw. przedwczesnych emerytur znaczenie musi mieć także charakter przyczyn przejścia na wcześniejszą emeryturę.

Dokładniej sprecyzowane pod względem prawnym ograniczenia łączenia pobierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego z kontynuacją zatrudnienia lub w innych określonych sytuacjach zawierają konwencje nr 35-40 MOP, które - na równi z innymi aktami prawa międzynarodowego ratyfikowanymi przez Polskę - stanowią, zgodnie z wcześniejszym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, podstawę oceny konstytucyjności prawa krajowego poprzez art. 1 Konstytucji - zasadę państwa prawnego i mają znaczenie dla interpretacji przedmiotowo właściwej normy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Normą wspólną dla większości tych konwencji jest przede wszystkim możliwość zawieszenia lub ograniczenia (“zawieszenia częściowego”) świadczeń ubezpieczeniowych w sytuacji, gdy ubezpieczony kontynuuje zatrudnienie, podlegające ubezpieczeniu (art. 8 ust. 2 konwencji nr 35-36, art. 8 ust. 2 konwencji nr 37-38), lub (w odniesieniu do renty wdowiej w systemie ubezpieczeń pracowników umysłowych) w razie korzystania z dochodu zawodowego, przekraczającego określoną wysokość (art. 11 ust. 2 lit. d konwencji nr 39-40). Pomijając inne ograniczenia zawarte w powołanych konwencjach z uwagi na czas w jakim one powstały i ich wyraźnie ograniczoną aktualność oraz brak związku przedmiotowego między treścią tych ograniczeń i treścią norm art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, Trybunał Konstytucyjny uznał za ważne z punktu widzenia kontroli konstytucyjności cytowanych artykułów ustawy powołane wyżej przepisy konwencji nr 35-38 MOP.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej konstytucyjne podstawy kontroli przepisów art. 24-25 kwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przepisy te z wyjątkiem art. 24 ust. 3 pkt 1 - o czym osobno - są zgodne z Konstytucją. Co do zasady, tj. dopuszczalności zawieszenia i ograniczenia świadczeń emerytalno-rentowych odpowiadają charakterowi ubezpieczeń społecznych w Polsce i zasadniczo - mimo całej ewolucji w tym zakresie - rozwojowi polskiego ustawodawstwa. Przyjęte w nich przesłanki zawieszenia lub ograniczenia świadczeń (art. 24 ust. 1-2 ustawy) w postaci różnych rodzajów źródeł dochodów (poza świadczeniami ubezpieczeniowymi) emerytów i rencistów nie są - mimo wszystkich zastrzeżeń wnioskodawców - zbyt restryktywne i mieszczą się w zakresie swobody politycznego działania ustawodawcy. Nie naruszają także norm powołanych konwencji MOP; łączą wprawdzie możliwość zawieszenia lub zmniejszenia świadczeń nie tylko w przypadku łączenia ich z zatrudnieniem, podlegającym obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, lecz także z wykonywaniem innej pracy zarobkowej albo pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz nadrzędnym kryterium zawieszenia lub ograniczenia świadczeń w ujęciu funkcjonalnej wykładni norm konwencji jest przesłanka podlegania ubezpieczeniu społecznemu.

W najbardziej spornej kwestii przepisu art. 24 ust. 2 który nakazuje stosować ograniczenia określone w ust. 1 tego artykułu do osób wyłączonych z obowiązku ubezpieczenia społecznego “z tytułu ustalenia prawa do emerytury lub renty, oraz osób osiągających uposażenie z tytułu służby” w wojsku, policji i podobnych formacjach (wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 kwestionowanej ustawy), Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd biegłego prof. W. Szuberta sformułowany na rozprawie, że w odniesieniu do wymienionych osób zachodzi w istocie także przesłanka podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, która powoduje możliwość zawieszenia lub zmniejszenia świadczeń z tytułu ubezpieczenia. wyłączenie z obowiązku ubezpieczenia społecznego następuje dopiero z tytułu ustalenia prawa do emerytury lub renty, co nie ma już wg ustawodawcy znaczenia dla określenia kategorii osób podlegających ubezpieczeniu. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do osób osiągających uposażenie z tytułu służby. Przyjmując tego rodzaju wykładnię art. 24 ust. 2 kwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny pragnie jednocześnie podkreślić małą klarowność tego przepisu i wynikające stąd trudności jego wykładni.

W kwestii wskaźników liczbowych określonych w art. 24 ust. 3 pkt 2 ust. 4 i ust. 6 ustawy Trybunał Konstytucyjny uznał je za dostatecznie wysokie i zasadniczo odpowiednio zróżnicowane; jeżeli w stosunku do określonych kategorii rencistów i emerytów mogą budzić one zastrzeżenia merytoryczne, to ich określenie nie przekracza zakresu swobodnego uznania ustawodawcy i w konsekwencji nie może być kwestionowane z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność przepisów art. 24 kwestionowanej ustawy, nie wypowiedział się w tym miejscu osobno w sprawie przepisów art. 25 ustawy. Jego legalność związana jest ściśle z orzeczeniem co do art. 24, dlatego, że określa on jedynie pewne obowiązki formalne ciążące na świadczeniobiorcy (i określonych organach) w przypadku podjęcia przez nich pracy lub działalności gospodarczej, co samo przez się nie stwarza problemu zgodności z Konstytucją. Art. 25 ust. 4 ma inną treść, lecz nie był przedmiotem osobnych zarzutów i wniosków.

Trybunał Konstytucyjny doszedł natomiast do wniosku, że przepisy art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim dotyczą osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę z powodu likwidacji zakładów pracy lub zwalnianych z pracy z przyczyn leżących po stronie zakładów pracy, określonych odrębnymi przepisami. (Przepisy te zawarte są w rozporządzeniach Rady Ministrów opublikowanych w Dz.U. z 1989 r. Nr 40, poz. 218 i w Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 27). TK uznał bowiem, że zawieszanie świadczenia w stosunku do osób, które utraciły pracę i przeszły na wcześniejszą emeryturę na podstawie właściwych przepisów prawa i to bez względu na wysokość osiąganego wynagrodzenia lub dochodu z tytułów wymienionych w ust. 1 art. 24 ustawy nie jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Stawia bowiem te osoby w podwójnie niekorzystnej sytuacji - raz z powodu utraty pracy i przejścia z tego powodu na wcześniejszą emeryturę, drugim razem z powodu bardzo restrykcyjnego przepisu art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy. W równej mierze oznacza to - poprzez porównanie z innymi kategoriami świadczeniobiorców - dyskryminację sprzeczną z zasadą równości w prawie.

TK nie podzielił poglądu wnioskodawców o niezgodności przepisów art. 24-25 ustawy z art. 68 Konstytucji i z powołanymi przez nich aktami prawa międzynarodowego. Za podstawę przyjął następującą wykładnię art. 68 Konstytucji z uwzględnieniem właściwych norm prawa międzynarodowego.

Konstytucyjne określenie prawa do pracy jako prawa do zatrudnienia za wynagrodzeniem wg ilości i jakości pracy odpowiada formule art. 6 Paktów Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, mówiącej o tym, że prawo do pracy “obejmuje prawo każdego człowieka do utrzymania się poprzez pracę”, co oznacza, używając słów Konstytucji, nic innego jak pracę za wynagrodzeniem wg ilości i jakości pracy. Art. 6 Paktów dodaje element prima facie nie uwzględniony w Konstytucji, mianowicie iż prawo (państwo) powinno gwarantować jednostce swobodny wybór lub przyjęcie pracy. W istocie jednak wykładnia art. 68 Konstytucji, z uwzględnieniem treści innych postanowień Konstytucji (głównie art. 6), zakłada zasadę swobody wyboru i przyjęcia pracy jako koniecznego elementu prawa do pracy.

Prawo do pracy, zarówno w ujęciu Konstytucji, jak i powołanych Paktów, nie oznacza, że jednostce przysługuje roszczenie do zatrudnienia. Wynika z niego jedynie obowiązek państwa prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia. Pogląd ten podzielili wszyscy biegli w sprawie. Już chociażby ze względu na ten charakter prawa do pracy nie można przyjąć, że ograniczenia o których mowa w art. 24 kwestionowanej ustawy, są sprzeczne z art. 68 Konstytucji.

Powstała jednak kwestia, dostrzeżona przez RPO, czy zasada wolnego wyboru i przyjęcia pracy nie wymaga uznania za sprzeczne z art. 68 Konstytucji pewnych ograniczeń, jakie wynikają dla tej zasady z art. 24-25 ustawy. Czy swoboda podejmowania pracy nie doznaje tutaj ograniczenia skoro emeryt i rencista podejmować będzie decyzję kontynuowania pracy lub jej podjęcia pod groźbą zawieszenia prawa do świadczeń ? Zdaniem TK mamy tutaj do czynienia nie z ograniczaniem prawa do pracy, a z określonymi skutkami (ograniczeniami) co do pobierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego w postaci zawieszenia lub zmniejszenia świadczeń. Łączy się to ściśle z tym, iż pracownik czy prowadzący działalność gospodarczą w sytuacji określonej w art. 24 ustawy występuje jednocześnie w charakterze świadczeniobiorcy z tytułu ubezpieczenia społecznego. Ta druga rola w której on tutaj występuje ma znaczenie wiodące - emeryt i rencista w założeniu nie utrzymuje się z pracy. Określone - chociaż pośrednie - ustawowe reglamentowanie podejmowania lub (kontynuowania) pracy przez osoby pobierające świadczenia emerytalno-rentowe może być ponadto usprawiedliwione potrzebą zwalczania bezrobocia przez zapewnienie pracy przede wszystkim ludziom w wieku produkcyjnym i zdolnym do pracy, a ponadto - co podniósł biegły prof. T. Zieliński (opinia s. 26) - wzrastającym udziałem państwa w ponoszeniu ciężarów ubezpieczenia społecznego. Gdyby pierwszemu z wymienionych czynników, które Trybunał Konstytucyjny winien brać pod uwagę w procesie interpretacji praw socjalnych, odmówić istotnego znaczenia (tak, jak czyni to W. Formański, Zanim Trybunał Konstytucyjny wyda werdykt, “Rzeczpospolita” z 29 listopada 1991 r.) wówczas należy - tak, jak postąpił Trybunał Konstytucyjny - przyznać rację stanowisku biegłego prof. W. Szuberta, który odwołując się do ogólniejszego uzasadnienia ustawowych ograniczeń zarobkowania napisał, że sprzyjają one “koncentrowaniu środków na zaspokajanie potrzeb ludzi pozbawionych innych źródeł utrzymania, co przy drastycznej ograniczoności tych środków, z jaką mamy do czynienia obecnie, wydaje się szczególnie ważne” (opinia, s. 13). Mieszczą się zatem zdaniem TK owe ograniczenia w konstytucyjnej koncepcji prawa do pracy, nie naruszając istoty tego prawa, odpowiadają także aktualnym założeniom ubezpieczeń społecznych w Polsce.

Można by sądzić, że zasada swobody wyboru i podejmowania pracy pod pewnym względem ulega jednak nieuzasadnionemu ograniczeniu przez przepisy art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent. W ten mianowicie sposób, że świadczeniobiorcy, którzy podjęli pracę przed wejściem w życie tej ustawy w warunkach braku tak szerokiego zakazu łączenia jej z pobieraniem świadczeń, nie chcąc narazić się na zawieszenie prawa doświadczeń lub ich zmniejszenie z dniem wejścia w życie ustawy, muszą zaprzestać bezzwłocznie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określonej w przepisach art. 24. Tymczasem zasada wolności wyboru lub przyjmowania pracy łączy się ściśle z ustawowo gwarantowanymi prawami i trybem rozwiązania stosunku pracy. Z określonymi skutkami łączy się także zaprzestanie działalności gospodarczej, chociaż nie można rozpatrywać ich na gruncie art. 68 Konstytucji. Ochrona przedmiotowej zasady wolności pracy wymagałaby istnienia przepisów przejściowych na czas między zakończeniem pracy zarobkowej a decyzją zawieszającą świadczenia. Przepisów tego rodzaju brak w art. 24-25 kwestionowanej ustawy. Jednak dla ich ustanowienia mogła zostać potencjalnie wykorzystana delegacja ustawowa dla Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, przewidziana w art. 25 ust. 4 ustawy. Także z tego względu i niezależnie od niewydania na tej podstawie przepisów właściwych - co podlega innej ocenie, nie TK - zawieszenie świadczeń lub zmniejszenie ich wysokości należało uznać za zgodne z art. 68 Konstytucji.

Stanowisko TK, że nie ma niezgodności przepisów art. 24-25 kwestionowanej ustawy z art. 68 Konstytucji, łączy się z tezą o braku niezgodności tych przepisów z art. 7 Konstytucji. Zarzut takiej niezgodności, podniesiony przez RPO, można by uznać za uzasadniony gdyby przyjąć, że zawieszenie lub ograniczenie wysokości emerytur i rent powodowało ograniczenie wysokości zarobków, będących przedmiotem własności osobistej i podlegających ochronie na zasadzie art. 7 Konstytucji. TK poglądu takiego jednak nie przyjął. Należy zwrócić ponadto uwagę, że przepisy Kp nie pozwalają zawierać umów o pracę w zakresie wynagrodzenia sprzecznych z prawem. Praktyka zaniżania wynagrodzeń wypłacanych emerytom i rencistom za pracę obciąża wyłącznie pracodawcę.

IX

W pkt 7 sentencji orzeczenia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 47 kwestionowanej ustawy, ustalający czas jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 1993 r., jest niezgodny z art. 1 Konstytucji, ściślej z wynikającą z tego przepisu zasadą zaufania, o której wcześniej była mowa.

TK rozumie motywy, którymi kierował się Senat proponując uchwalenie art. 47 ustawy. Charakter ustawy epizodycznej w odniesieniu do takiego aktu, jak ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, będący konsekwencją ustanowienia art. 47 ustawy, jest nie do zaakceptowania jednak na gruncie zasady zaufania obywateli do państwa. Napisano już, że zasada ta stanowi nie tylko fundament państwa prawnego w ogólności, lecz łączy się ściśle z konstrukcją i charakterem stosunku ubezpieczeniowego. Na zaufaniu ubezpieczonych stosunek ten się opiera.

Tymczasem stan prawny stworzony przez art. 47 ustawy stwarza całkowitą niepewność co do pozycji prawnych ubezpieczonych, jakie z ustawy wynikają. Może on spowodować utratę lub ograniczenie praw nabytych na jej podstawie (i większość ekspektatyw) przez świadczeniobiorców. Uchwalenie nowej ustawy w terminie zakreślonym przez czas obowiązywania obecnej może bowiem okazać się niekorzystny dla nich, nie dając im jednocześnie szans dostosowania się do zmienionej sytuacji. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych skuteczne gwarancje prawne mogą stwarzać tylko takie regulacje ustawowe, które pozwalają planować urządzenie spraw przyszłych emerytów i rencistów na długi czas. Tej gwarancji nie daje krótki, zaledwie dwuletni okres obowiązywania ustawy. Co będzie po jego upływie - powrót do dawnych zasad, kontynuacja obecnych, czy może coś innego - tego aktualnie ubezpieczeni nie wiedzą. Nie wynika to z treści ustawy w żadnej mierze. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

W sprawie oznaczonej początkowo jako sprawa o sygn. K. 2/91, połączonej następnie - jak napisano - ze sprawą K. 14/91 w celu łącznego rozpatrzenia i rozstrzygniętej w punktach 8-9 sentencji orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (ustawa rewaloryzacyjna dla 80-letnich) nie ograniczyła się do wprowadzenia zmian w sposobie ustalania na nowo podstawy wymiaru świadczeń przez przywrócenie jej - przy pomocy wskaźnika wysokości wynagrodzenia pracownika - właściwej relacji do średniego wynagrodzenia, jaką miała w chwili przyznania świadczenia (art. 2 ust. 2 i 3). Wprowadziła ona jednocześnie istotną zmianę w sposobie obliczania wysokości emerytur i rent (art. 3-5).

Według dotychczasowych zasad emerytura wynosiła 100% podstawy jej wymiaru do kwoty 3000 zł oraz 55% nadwyżki ponad tę kwotę (art. 29 ust. 1 ustawy o z.e.p.), tyle samo renta dla inwalidów I lub II grupy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o z.e.p.). Renta dla inwalidów III grupy wynosiła 85% podstawy jej wymiaru do kwoty 3000 zł oraz 50% nadwyżki ponad tę kwotę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p.), tyle samo renta rodzinna dla 1 osoby (art. 44 ust. 1 ustawy o z.e.p.). Na każdą następną osobę uprawnioną do renty rodzinnej przysługiwało zwiększenie tej renty o 5% podstawy jej wymiaru (art. 44 ust. 2 ustawy o z.e.p.). Ponadto zarówno emerytury, jak i renty inwalidzkie i rodzinne podlegały zwiększeniu o 1% podstawy ich wymiaru za każdy pełny rok zatrudnienia wraz z okresami równorzędnymi i zaliczalnymi ponad okres wynoszący 20 lat (art. 29 ust. 2, art. 35 ust. 2 i art. 44 ust. 3, znowelizowanej ustawy o z.e.p.).

Przepisy ustawy rewaloryzacyjnej wprowadziły w to miejsce zupełnie nowy mechanizm obliczania wysokości świadczeń. Emerytura wynosi 25% przewidywanego przeciętnego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę ostatniej waloryzacji emerytur i rent, zwanej “kwotą bazowa”, oraz po 1,5% indywidualnej podstawy jej wymiaru za każdy pełny rok okresów zatrudnienia oraz okresów równorzędnych i zaliczalnych, ustalonych w decyzjach wydanych na dzień 31 grudnia 1990 r. (art. 3 ust. 1 i 2). Renta inwalidzka I lub II grupy wynosi 25% kwoty bazowej, po 1,5% podstawy wymiaru za te same okresy, co przy emeryturze, oraz po 0,9% podstawy jej wymiaru za każdy rozpoczęty rok, tzn. okresu hipotetycznego brakującego do pełnych 25 lat okresów zatrudnienia (wraz z równorzędnymi i zaliczalnymi), przypadających od dnia złożenia wniosku o rentę do dnia, w którym rencista ukończyłby 55 lat (art. 4 ust. 1). Renta inwalidzka III grupy wynosi 75% renty obliczonej tak, jak dla inwalidów I lub II grupy (art. 4 ust. 2). Renta rodzinna wynosi 75% świadczenia, które przysługiwałoby osobie zmarłej w dniu śmierci - dla jednej osoby uprawnionej do renty, 85% świadczenia - dla dwóch osób uprawnionych, 95% świadczenia - dla trzech lub więcej osób uprawnionych (art. 5 ust. 1).

Wnioskodawca uznał ten nowy mechanizm obliczania wysokości świadczeń za niekorzystny dla świadczeniobiorców, którzy ukończyli 80 lat w stosunku do ogólnych zasad obliczania wysokości świadczeń obowiązujących nadal dla pozostałych świadczeniobiorców, i zarzucił expressis verbis we wniosku z dnia 17 stycznia 1991 r., że przepisy wprowadzające ten mechanizm są sprzeczne z Konstytucją RP, bowiem wprowadzają ustawową segregację ludzi starych na portfele emerytalno-rentowe i ustawową dyskryminację ludzi w najstarszym wieku.

Jak wykazała biegła dr H. Pławucka w swej opinii na przykładzie wysokości emerytur obliczanych starym systemem, obowiązującym do wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, w przypadku nowo przyznanych świadczeń, obliczanych na podstawie ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich (tabela na s. 8 opinii), różnice te istnieją. Przy niższych podstawach wymiaru wynoszących ok. 1,3 średniej płacy krajowej (a przy dłuższym ponad 30-letnim stażu, nieco wyżej) są one korzystniejsze w systemie przyjętym w ustawie rewaloryzacyjnej dla 80-letnich, natomiast przy podstawach wyższych obliczenie systemem dotychczasowym jest korzystniejsze.

Jednakże stosowanie do art. 8 ust. 3 ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich, jeżeli wysokość emerytury lub renty ustalonej zgodnie z przepisami tej ustawy byłaby niższa w porównaniu do kwoty pobieranego dotąd świadczenia, emeryturę lub rentę wypłaca się nadal w dotychczasowej wysokości do czasu, gdy ich nowo ustalona wysokość wskutek bieżącej waloryzacji przekroczy tę kwotę.

Wnioskodawca podważał zgodność z Konstytucją zakwestionowanych przepisów, przyrównując je do korzystniejszych rozwiązań dla nowo ustalanych emerytur i rent zawartych w przepisach ustawy o z.e.p. w brzmieniu nadanym ustawą z 24 maja 1990 r.

Tymczasem jednak Sejm uchwalił ustawę rewaloryzacyjną z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent. Objęła ona rewaloryzacją wszystkie przyznane do chwili wejścia jej w życie emerytury i renty oraz ustaliła zasady przyznawania tych świadczeń na przyszłość z równoczesnym wprowadzeniem tego samego, co w ustawie rewaloryzacyjnej dla 80-letnich sposobu obliczania emerytur i rent w postaci określonego procentu kwoty bazowej, identycznego dla wszystkich świadczeniobiorców, oraz określonego procentu za każdy rok pracy własnego wynagrodzenia. Procenty te są jednak niższe w porównaniu do przyjętych w ustawie rewaloryzacyjnej dla 80-letnich, która na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent utrzymana została w mocy, poza wprowadzeniem również dla osób objętych pierwszą z wymienionych ustaw pułapu wskaźnika wysokości podstawy wymiaru w wysokości 250%. Ustawa z 17 października 1991 r. zawiera zresztą szereg innych ujemnych rozwiązań w porównaniu do ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich, co wykazała jasno biegła dr H. Pławucka w trakcie rozprawy i w uzupełnieniu pisemnym do opinii (K. 166-171, t. iż akt), złożonej wcześniej Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W rezultacie tych zmian świadczeniobiorcy, którzy do końca 1990 r. ukończyli 80 lat, znaleźli się w znacznie lepszej sytuacji niż wszyscy pozostali emeryci i renciści. Zatem powoływanie się na niezgodność z Konstytucją przepisów art. 3-5 ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich nie jest uzasadnione ani w świetle zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji), ani też zasady równości (art. 67 ust. 2 Konstytucji).

Co do drugiego zarzutu podniesionego we wniosku Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że objęcie ustawą rewaloryzacyjną z dnia 14 grudnia 1990 r. osób, które ukończyły 80 lat do końca 1990 r., a pominięcie osób, które ukończą 80 lat po tej dacie tylko pozornie wydaje się naruszać art. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji, tj. zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości praw.

Nie chodziło bowiem w tej ustawie o trwałą regulację - na korzystniejszych w stosunku do późniejszej ustawy z dnia 17 października 1991 r. zasadach - rewaloryzacji świadczeń dla osób, które ukończyły 80 lat do 31 grudnia 1990 r., bo to stwarzałoby trwałą nierówność między świadczeniobiorcami osiągającymi 80 lat, a pozostałą większością osób pobierających świadczenia ze starych portfeli. Ustawa rewaloryzacyjna z 14 grudnia 1990 r. dla 80-letnich stanowiła początek rewaloryzacji dawniej przyznanych emerytur i rent i z natury rzeczy ma charakter epizodyczny (przejściowy), mianowicie do czasu pobierania świadczeń przez osoby, które ukończyły 80 lat do końca 1990 r. Taką cezurę czasową uzasadniać może fakt, że właśnie ci świadczeniobiorcy pobierali w zasadzie najdłużej niskie świadczenia. Ponadto ze względu na sędziwy wiek dalsze zwlekanie z rewaloryzacją spowodować by mogło, że nie doczekaliby się oni w ogóle rewaloryzacji ich emerytur czy rent. Natomiast żadne względy nie przemawiają za trwałą, korzystniejszą regulacją emerytur i rent dla osób kończących 80 lat. Podeszły wiek (75 lat) w świetle przepisów emerytalnych uzasadnia tylko prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 48 ust. 1 ustawy o z.e.p.).

Pominięcie w ustawie rewaloryzacyjnej z 14 grudnia 1990 r. osób, które ukończyły 75 lat nie narusza Konstytucji. Rada Ministrów nie była obowiązana, lecz tylko uprawniona do objęcia wymienioną ustawą także świadczeniobiorców, którzy ukończyli do końca 1990 roku 75 lat. Z tej możliwości - ze względu na brak środków w budżecie państwa i zaawansowane prace nad rewaloryzacją emerytur i rent dla pozostałych świadczeniobiorców ze starych portfeli (poza osobami, które ukończyły do końca 1990 r. 80 lat) - nie skorzystała. Fakultatywne uprawnienie z art. 29a znowelizowanej ustawy z 24 maja 1990 r. dla Rady Ministrów w powyższym przedmiocie nie wykraczało poza uprawnienia Sejmu z art. 20 ust. 2 i 3 Konstytucji do regulacji praw i obowiązków obywateli.

Co do pkt 9 sentencji orzeczenia dotyczącej umorzenia postępowania w odniesieniu do wymienionych w tym punkcie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. należało stwierdzić, że w świetle art. 45 ust. 1 ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent przepisy art. 74 i 741 znowelizowanego z.e.p. zostały zastąpione przepisami art. 17, 19 i 20 ustawy z 17 października 1991 r. ze zmianami w art. 17 ust. 2 tejże ustawy w stosunku do art. 741 ust. 2 ustawy o z.e.p. oraz w art. 19 ust. 2 ustawy z 17 października 1991 r w stosunku do art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p., z pominięciem w ustawie z 17 października 1991 r. pułapu kwoty podwyżki podstawy wymiaru waloryzowanego świadczenia przewidzianego w art. 74 ust. 6 ustawy o z.e.p. (200%).

Natomiast art. 16 ustawy o z.e.p. został zastąpiony art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z 17 października 1991 r. ze zmianami w art. 7 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy w stosunku do art. 16 ust. 2 ustawy o z.e.p., w art. 7 ust. 5 pkt 4 tejże ustawy w stosunku do art. 16 ust. 4 ustawy o z.e.p. (wynagrodzenie faktyczne a nie przewidywane), wreszcie w art. 7 ust. 6 ustawy z 17 października 1991 r. przez ograniczenie do 250% wysokości wskaźnika podstawy wymiaru emerytury lub renty (WWPW), który to wskaźnik w art. 16 z.e.p. nie był ograniczony co do wysokości.

Z powodu powyższych zmian należało w zakresie przepisów art. 16, 74 i 741 ustawy o z.e.p. umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

XI

W pkt 10 orzeczenia Trybunał Konstytucyjny postanowił pozostawić bez biegu zarzut sprzeczności określonych, wymienionych w tym punkcie przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z niektórymi przepisami - także tam wymienionymi - trzech innych ustaw, pozostających w związku przedmiotowym z kwestionowanymi przepisami ustawy. Trybunał postąpił tak dlatego, że nie należy do niego badanie zgodności jednej ustawy z innymi ustawami czy innych aktów równych sobie pod względem mocy prawnej, lecz jedynie aktów hierarchicznie niższych z wyższymi. Ustawa z dnia 17 października 1991 r. zmieniła poprzez klauzulę derogacyjną w art. 45 ust. 1 m.in. przepisy tych ustaw związkowych, o które idzie wnioskodawcom i władna to była uczynić. Inna sprawa, którą TK podnosi w końcowym postanowieniu orzeczenia, to techniczno - legislacyjna wadliwość przepisu art. 45, która nie może mieć jednak znaczenia dla oceny jej konstytucyjności. To, co powiedziano odnosi się także do ustaw o szczególnym znaczeniu dla określonych środowisk zawodowych, jaką jest ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela czy inne karty branżowe, o których mowa we wniosku OPZZ.

W punkcie 11 Trybunał Konstytucyjny pozostawił bez biegu zarzut sprzeczności przepisów art. 21 ust. 4 kwestionowanej ustawy ze zbiorowymi układami pracy ze względu na bezprzedmiotowość tego zarzutu. Zbiorowe układy pracy zarówno z uwagi na ich ustawowo określony przedmiot, jak i charakter przepisów o ubezpieczeniu społecznym jako przepisów ustawowych, wyposażonych w bezwzględnie obowiązującą moc prawną, nie mogą być samoistnym źródłem prawa ubezpieczeń (por. W. Muszalski, Ubezpieczenia, W-wa 1987, s. 36). Jeżeli takie przepisy zawierają - czego wnioskodawcy nie udowodnili -- mogłyby być one przedmiotem kontroli legalności.

Poza sentencją orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że interwencyjny charakter ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent zaznacza się wadliwą konstrukcją jej przepisów derogacyjnych, zawartych w art. 45. Obszerne i zasadnicze zmiany, które przynosi przedmiotowa ustawa rozciągają się na wszystkie ustawy wymienione w jej. art. 1, głęboko je przekształcając. Czynią to bez wyraźnej zmiany przepisów znowelizowanych ustaw, w sposób pośredni poprzez treść art. 45 ust. 1. Artykuł ten odnosi się zresztą nie tylko do wcześniejszych ustaw, lecz także do aktów wykonawczych do nich, których jest bardzo wiele Wszystko to sprawia, że poznanie treści prawa ubezpieczeń społecznych obowiązującego po zmianach, jakie wprowadziła kwestionowana ustawa jest bardzo utrudnione zarówno dla organów je stosujących, jak i obywateli. Prawo regulujące najważniejsze interesy życiowe i sytuacje prawne obywateli powinno być maksymalnie jasne. Klauzula derogacyjna art. 45 ust. 1 ustawy uniemożliwia ostatecznie w Praktyce sporządzenie jednolitego tekstu ustaw ubezpieczeniowych.

Art. 45 ustawy został zredagowany w sposób naruszający zasady techniki ustawodawczej z 1961 r. obowiązującej w dniu wydania ustawy, zwłaszcza przepisy § 52. Zawarta w nich dyrektywa techniki legislacyjnej, by akt ustawodawczy nowelizować wyraźnym przepisem i wprost, odnosi się także do sytuacji, gdy jedną nowelą obejmuje się więcej niż jeden akt ustawodawczy, by - jak postanawia się w zasadach techniki (ust. 2 § 52) -”nadać pełny wyraz myśli ustawodawczej... np. w ustawie o zmianie przepisów o rentach i zaopatrzeniach”. Taką poprawną techniką zmiany prawa wcześniejszego posłużył się ustawodawca tylko w ograniczonym zakresie w przepisach art. 35-43 ustawy.

Powyższą dyrektywę techniki legislacyjnej przejęła, rozwijając ją, uchwała Rady Ministrów nr 147 z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki legislacyjnej (M.P. Nr 44, poz. 310).

Art. 45 ust. 1 i 2 ustawy zawiera zatem uchybienia podlegające obowiązkowi zasygnalizowania ich Sejmowi RP przez Trybunał Konstytucyjny zgodnie z art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Inne orzeczenia