Wyrok TK z dnia 03.09.1996 sygn. K 10/96

Sygrantura: K 10/96
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1996-09-03
Skład: Andrzej Zoll , Błażej Wierzbowski , Ferdynand Rymarz , Krzysztof Kolasiński (przewodniczący), Lech Garlicki (sprawozdawca)

O R Z E C Z E N I E
z dnia 3 września 1996 r.
sygn. akt K. 10/96


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Lech Garlicki – sprawozdawca
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski
Andrzej Zoll

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu w dniu 3 września 1996 r. sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP, Prokuratora Generalnego i Ministra Przekształceń Własnościowych o stwierdzenie:

niezgodności postanowień art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o  narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) z zasadami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa tj. art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz.729), przez pozbawienie obywateli polskich, którzy po 31 grudnia 1994 roku a do dnia zakończenia emisji świadectw udziałowych ukończyli 18 lat oraz obywateli stale zamieszkałych w kraju lecz nie posiadających zameldowania na pobyt stały możliwości otrzymania powszechnych świadectw udziałowych


o r z e k a :

1. Art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) w zakresie, w jakim pozbawia uprawnienia do uzyskania powszechnych świadectw udziałowych obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy stale przebywają na terytorium kraju, lecz nie są zameldowani na pobyt stały, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729) przez to, że bez należytego uzasadnienia zróżnicował uprawnienia osób stale zamieszkujących w kraju; tym samym art. 31 ust. 1 ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji jest też niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.
2. Art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) w zakresie, w jakim pozbawia uprawnienia do uzyskania powszechnych świadectw udziałowych obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy nie mieli ukończonych 18 lat w dniu 31 grudnia roku poprzedzającego rok emisji świadectw udziałowych jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 powołanych przepisów konstytucyjnych.


U z a s a d n i e n i e:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił 26 kwietnia 1996 r. z wnioskiem o orzeczenie niezgodności art. 31 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (dalej – ustawa o NFI) z zasadami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa (art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych), przez to, że pozbawił on możliwości otrzymania powszechnych świadectw udziałowych osoby, które po 31 grudnia 1994 r., a przed zakończeniem emisji ukończyły 18 lat oraz osoby, które stale zamieszkując w kraju nie posiadają zameldowania na pobyt stały.
Zdaniem Rzecznika ustawa o NFI przyjęła zasadę powszechnej dostępności pełnoletnich obywateli do nabywania świadectw udziałowych. Art. 31 ust. 1 tej ustawy wprowadził jednak trzy warunki zrealizowania tego uprawnienia: obywatelstwo polskie, zameldowanie w kraju na pobyt stały oraz ukończenie 18 roku życia do 31 grudnia roku poprzedzającego rok emisji świadectw udziałowych. W przekonaniu Rzecznika dwa ostatnie wyłączenia są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
W stosunku do osób, które ukończyły 18 lat po 31 grudnia 1994 r. a przed datą zakończenia rozdziału świadectw, to – zdaniem Rzecznika – choć w czasie rozdziału świadectw zyskały one pełnię praw, to jednak pozbawione zostały uprawnienia do nabycia świadectwa udziałowego. Jest to regulacja dyskryminująca, dyktowana wyłącznie względami technicznymi i ustanawiająca nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób już pełnoletnich.
W stosunku do osób, które nie są zameldowane na pobyt stały w kraju – w przekonaniu Rzecznika – uregulowanie to zostało przyjęte bez rozważenia interesów grupy obywateli, którzy z różnych przyczyn, często losowych lub osobistych, nie mają stałego zameldowania. Rzecznik zwrócił uwagę na stały wzrost zjawiska bezdomności. Nie ma podstaw dla gorszego traktowania takich osób i do “karania” ich w ten sposób za brak stałego miejsca pobytu. Względy technicznego uproszczenia systemu rozdziału świadectw nie mogą uzasadniać dyskryminacji osób pozbawionych stałego zameldowania.


2. Prokurator Generalny, w piśmie z 17 czerwca 1996 r., zajął stanowisko, iż przepis art. 31 ust. 1 ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji, w części warunkującej otrzymanie powszechnych świadectw udziałowych od ukończenia 18 roku życia najpóźniej 31 grudnia roku poprzedzającego rok emisji świadectw udziałowych – jest zgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, natomiast – w części warunkującej otrzymanie świadectw od posiadania zameldowania na pobyt stały w kraju – jest niezgodny z powyższymi przepisami konstytucyjnymi.
Ograniczenie uprawnienia do świadectwa udziałowego do osób, które ukończyły 18 lat przed 1 stycznia 1995 r. mieści się – zdaniem Prokuratora Generalnego – w granicach swobody legislacyjnej ustawodawcy. Emisja świadectw udziałowych jest zdarzeniem, które nie ma charakteru ciągłego (choć może się powtarzać), zawsze więc pozostanie jakaś grupa obywateli nie objęta uprawnieniem do ich otrzymania.
Natomiast uzależnienie uprawnienia do świadectwa udziałowego od posiadania stałego zameldowania pomija fakt społeczny istnienia niemałej grupy ludzi bezdomnych. Dopełnienie obowiązku meldunkowego nie zawsze jest możliwe i brak jest uzasadnienia dla dodatkowego pogarszania ich sytuacji prawnej. W tej mierze wprowadzone zróżnicowanie ma – zdaniem Prokuratora Generalnego – charakter dyskryminujący.
3. Do wniosku ustosunkował się też Minister Przekształceń Własnościowych, który – w piśmie z 4 czerwca 1996 r. – uznał oba zarzuty Rzecznika za nieznajdujące uzasadnienia prawnego.
Zdaniem Ministra, uprawnienia określone w art. 31 ust. 1 ustawy o NFI nie mają charakteru praw publicznoprawnych, lecz stanowią prawo o charakterze cywilnoprawnym. Na państwie nie ciąży obowiązek powszechnego uwłaszczenia obywateli, a więc ustawodawca może swobodnie kształtować krąg osób uprawnionych do świadectw udziałowych, bo mieści się to w zasadzie swobodnego rozporządzania własnością. Przyznanie tylko niektórym obywatelom określonych uprawnień do świadczeń ze strony państwa mieści się w swobodzie wyboru przez ustawodawcę najwłaściwszych rozwiązań prawnych. Stąd dopuszczalne jest ustanowienie granicy wieku dla uzyskania świadectwa.
Minister wskazał na szereg argumentów techniczno-organizacyjnych przemawiających za przyjętym rozwiązaniem. Dyktowały one konieczność ustalenia spisów osób uprawnionych do odbioru świadectwa przed rozpoczęciem dystrybucji tych świadectw.
W stosunku do osób, które nie mają zameldowania na pobyt stały, stwierdził, że każdy obywatel zainteresowany odbiorem świadectwa mógł spełnić obowiązek meldunkowy. Istniejący system służy zapewnieniu bezpieczeństwa i szczelności wydawania świadectw osobom uprawnionym. Zapis art. 31 ustawy jest pochodną wadliwego systemu ewidencji ludności.


II

Na rozprawie 3 września 1996 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku i zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności z konstytucją obu zakwestionowanych postanowień art. 31 ustawy o NFI. Jako argument dodatkowy przedstawiciel Rzecznika przedłożył pisma obywateli, którzy uważają się za skrzywdzonych obowiązującą regulacją.
Przedstawiciel Sejmu RP przedstawił najpierw historię legislacyjną ustawy NFI, zwracając m.in. uwagę na dążenie Sejmu do udostępnienia świadectw udziałowych tym wszystkim obywatelom, którzy uczestniczyli w budowie majątku narodowego. Przedstawiciel Sejmu uznał, że granica 18 roku życia ustalona w art. 31 ustawy sformułowana została w sposób mieszczący się w granicach konstytucyjnej zasady stanowienia prawa przez ustawodawcę i nie ma dyskryminacyjnego charakteru. Natomiast wymóg stałego zameldowania stanowi bezzasadne ograniczenie praw osób, zwłaszcza tych, które nie mogły wypełnić obowiązku meldunkowego i dyskryminując te osoby w stosunku do innych osób stale przebywających w kraju, jest sprzeczne z art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko przedstawione na piśmie Trybunałowi Konstytucyjnemu. W rozprawie wziął też udział przedstawiciel Ministra Przekształceń Własnościowych, który podtrzymał stanowisko zajęte przez Ministra na piśmie.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia na wstępie jest charakter prawa do powszechnego świadectwa udziałowego, tak jak ukształtowała go ustawa z 30 kwietnia 1993 r., a w szczególności jej art. 31. Poza rozważaniami TK pozostaje natomiast regulacja rekompensacyjnych świadectw udziałowych (art. 30).
Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że jedna z podstawowych tez Ministra Przekształceń Własnościowych opiera się na założeniu, że prawo do świadectw udziałowych ma charakter cywilnoprawny i jest pozbawione bezpośredniego związku z konstytucyjną zasadą równości obywateli. Trybunał Konstytucyjny uważa tę tezę za błędną.
Trafnie wskazuje Minister, że ani konstytucja ani żaden inny akt prawny nie nakładają na państwo obowiązku przeprowadzenia powszechnego uwłaszczenia, rozumianego jako zbycie przez państwo mienia państwowego na rzecz obywateli. Zarówno samo podjęcie decyzji w tej materii, jak i wybór jednego z możliwych wariantów powszechnej prywatyzacji jest sprawą parlamentu. “Ocena trafności przyjętych rozwiązań prawnych nie należy do Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, który ponosi odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwórczych” (orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. K. 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 112). Jeżeli jednak parlament uznał za potrzebne przeprowadzenie powszechnej prywatyzacji i dokonał wyboru wariantu jej przeprowadzenia, to prawne ujęcie tego procesu musi być dokonane w sposób zgodny z wszystkimi normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi, a dochowanie owej zgodności podlega kontroli ze strony Trybunału Konstytucyjnego.
Charakter prawny świadectwa udziałowego polega na tym, że jest ono papierem wartościowym na okaziciela (w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych) i reprezentuje prawa majątkowe określone w dalszych postanowieniach ustawy o NFI (art. 29 ust. 1 ustawy o NFI). Można więc zgodzić się z tezą, że prawa wynikające ze świadectwa udziałowego muszą być rozpatrywane przede wszystkim w płaszczyźnie cywilnoprawnej.
Przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednak ukształtowanie praw wynikających ze świadectwa udziałowego, a ukształtowanie prawa do świadectwa udziałowego, rozumianego jako uprawnienie obywatela do nabycia tego świadectwa od Skarbu Państwa. Uprawnienie to wykazuje szereg cech właściwych prawu publicznemu: ma ono charakter powszechny, ustalenie istnienia tego uprawnienia należy do organów samorządu terytorialnego, dokonywane jest w formie decyzji i podlega kontroli sądowej. Prawo do otrzymania świadectwa udziałowego jest niezbywalne i nie podlega dziedziczeniu (art. 34 ust. 1 ustawy o NFI), podczas gdy nie ma ograniczeń w przenoszeniu własności już otrzymanych świadectw udziałowych. Tym samym, prawo do świadectwa udziałowego musi być traktowane przede wszystkim w kategoriach publicznoprawnych, jako jedno z uprawnień obywatela, któremu odpowiada obowiązek państwa do umożliwienia każdemu uprawnionemu nabycia powszechnego świadectwa udziałowego. Źródłem tego prawa jest ustawa zwykła – nie ma podstaw, by w konstytucji dopatrywać się nakazu jego ustanowienia przez ustawodawcę. Skoro jednak ustawodawca uznał za celowe ustanowienie prawa obywateli do otrzymania świadectw udziałowych, to ukształtowanie zakresu tego uprawnienia musi pozostawać w zgodzie m.in. z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa.


2. Zasada równości wobec prawa, tak jak ujmuje ją art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, polega na tym, że “wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podstawowe, ale nie wyłączne cechy ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym wymienia art. 67 ust. 2” (orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK w 1988 r., s. 14 i orzeczenia późniejsze).
Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., sygn. K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 182). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. “Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione” (sygn. K. 17/95, op.cit.,s.183 i cytowane orzeczenia wcześniejsze).
Innymi słowy, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą mieć:
– po pierwsze, charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141).
– po drugie, argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.
– po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 93). Jak już wspominano, jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych). Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnieniu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie.

3. Podstawowym kryterium, jakie ustawa o NFI przyjęła dla ukształtowania prawa do otrzymania powszechnych świadectw udziałowych jest posiadanie obywatelstwa polskiego. Istotą wprowadzanej regulacji było bowiem uwłaszczenie wszystkich obywateli poprzez stworzenie im możliwości nabycia udziału w majątku produkcyjnym państwa wypracowywanym przez lata wysiłkiem wszystkich jego obywateli. Podkreślano to wyraźnie zarówno w uzasadnieniach kolejnych projektów ustaw o powszechnej prywatyzacji, jak i w debacie poselskiej nad ostatecznie uchwaloną ustawą o NFI. Tym samym, element powszechności dostępu do możliwości nabycia świadectw udziałowych uznać należy za podstawowy cel i treść ustanowionej regulacji. Wszelkie odstępstwa od tej powszechności trzeba traktować w kategoriach wyjątków.
Trybunał uważa, że wspólną istotną cechą adresatów art. 31 ustawy o NFI jest posiadanie obywatelstwa polskiego. Różnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych grup przynależących do ogólnej klasy “obywateli Rzeczypospolitej Polskiej” nie jest niemożliwe, ale – stanowiąc odstępstwo od zasady równości – znajdować musi uzasadnienie w argumentach koniecznych dla usprawiedliwienia tego odstępstwa.
W oparciu o tę metodę rozumowania należy ocenić zgodność z konstytucją wyłączeń przewidzianych w art. 31 ust. 1, a więc pozostawienia osób niepełnoletnich i osób nie mających stałego zameldowania poza kręgiem obywateli uprawnionych do nabycia powszechnych świadectw udziałowych.

4. Do otrzymania (nabycia) świadectw udziałowych nie są uprawnieni obywatele RP, którzy 31 grudnia roku poprzedzającego rok emisji świadectw udziałowych nie mieli ukończonych 18 lat. Powyższe kryterium ma charakter precyzyjny i nie dopuszcza jakiegokolwiek marginesu arbitralności w ustalaniu podmiotowego zakresu prawa do otrzymania świadectwa udziałowego. Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje go co do zasady, a uważa tylko, że sprzeczne z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej jest wyłączenie tych osób, które choć nie miały 18 lat 31 grudnia roku poprzedzającego rok emisji, ale uzyskały ten wiek w okresie przed zakończeniem emisji świadectw udziałowych.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego stanowiska Rzecznika. Generalne przyjęcie kryterium pełnoletności jako przesłanki uprawnienia do uzyskania świadectw udziałowych wiąże się z istotą powszechnej prywatyzacji, polegającą na przyznaniu możliwości nabycia pewnego udziału w majątku narodowym tym wszystkim, którzy majątek ten wypracowywali. Wiek 18 lat stanowi tu granicę obiektywną, gdyż w większości przypadków przed jego ukończeniem obywatel nie tylko nie bierze udziału w procesie pracy, ale korzysta jeszcze z procesu nauczania, który – w myśl art. 72 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych – powinien opierać się na “bezpłatnym szkolnictwie”. Choć w wielu wypadkach podjęcie pracy może następować wcześniej, to jednak można uznać, że wskazane kryterium generalne ma relewantny, racjonalny i proporcjonalny charakter, a także że pozostaje w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej. Jego wprowadzenie należy więc uznać za mieszczące się w ramach swobody legislacyjnej parlamentu.
Nie ma też, zdaniem Trybunału, podstaw dla kwestionowania decyzji ustawodawcy sytuującej granicę 18 roku życia na początku, a nie na końcu okresu rozdziału świadectw udziałowych. Z konstytucji nie wynika nakaz, by z chwilą uzyskania pełnoletności konieczne było natychmiastowe uzyskanie wszystkich praw, które przynależą osobom dorosłym. W prawie rodzinnym, w prawie wyborczym, w pragmatyce wielu zawodów granica pełni praw jest zakreślona w inny sposób. Rozwiązanie przyjęte w art. 31 ust. 1 ustawy o NFI należy więc traktować jako wybór jednego z możliwych wariantów rozwiązań, także pozostający w granicach swobody legislacyjnej parlamentu. Dodatkowym argumentem jest też charakter procedury emisji świadectw udziałowych jako procesu o charakterze organizacyjnie zamkniętym jeszcze przed jego rozpoczęciem. Zarazem jednak możliwe jest powtarzanie emisji powszechnych świadectw udziałowych w terminach późniejszych (art. 52 ustawy o NFI) i wówczas, w każdej z tych emisji, krąg osób uprawnionych będzie inny, bo jedni – wobec ukończenia 18 roku życia – prawo to nabędą, inni – zaś wskutek wyłączenia dziedziczenia prawa do nabycia świadectwa – prawo to utracą w sposób bezpowrotny.

5. Do otrzymania (nabycia) świadectw udziałowych nie są uprawnieni obywatele RP, którzy nie są zameldowani na pobyt stały w kraju. Powyższe sformułowanie art. 31 ust. 1 odnosi się do dwóch zbiorów obywateli: przebywających za granicą i nie mających w Polsce zameldowania na pobyt stały oraz przebywających w kraju, ale nie mających zameldowania na pobyt stały. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich odnosi się tylko do tej drugiej grupy obywateli.
Ten drugi zbiór obywateli też jednak nie jest jednorodny, bo – na tle ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – odróżnić należy grupę osób, które nie mają zameldowania na pobyt stały, bo nie mają miejsca pobytu stałego oraz grupę osób, które nie mają zameldowania na pobyt stały, bo – choć mają miejsce pobytu stałego, to nie zameldowały się w tym miejscu.
Z czysto formalnego punktu widzenia tej ostatniej grupy obywateli w ogóle nie powinno być, bo art. 5 ust. 1 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakłada na wszystkich obywateli RP przebywających stale na terenie kraju obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego. Ustawa ta określa też sankcje za niedopełnienie tego obowiązku, odsyłając w tym zakresie do kodeksu wykroczeń. Skoro jednak ustawa o NFI pozbawia takich obywateli prawa do nabycia świadectw udziałowych, to także nakłada na nich swego rodzaju sankcję. Nie można tego uzasadniać faktem, iż brak stałego zameldowania jest naruszeniem prawa. Trybunał pragnie podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym naruszenia prawa mogą i powinny podlegać sankcjom, ale ustalanie tych sankcji może następować tylko w przepisach temu poświęconych. Niedopuszczalne jest natomiast “karanie przy okazji”, w taki sposób, że regulacje z innych dziedzin prawa istotnie pogarszają sytuację prawną obywateli, którzy – w zakresie objętym taką regulacją – nie dopuścili się jakiegokolwiek uchybienia obowiązującym przepisom. Jak trafnie zauważył Rzecznik, prowadzić to może do podziału na “lepszych” i “gorszych” obywateli, a nawet do petryfikowania tego podziału w bieżącym ustawodawstwie. Sankcje za niedopełnienie obowiązku meldunkowego istnieją i wynikają z kodeksu wykroczeń, ale na tym też wyczerpuje się ich zakres.
Znacznie bardziej skomplikowana jest sytuacja tych obywateli, którzy nie mają zameldowania na pobyt stały z tego powodu, że nie mają miejsca pobytu stałego. Trybunał Konstytucyjny uważa, że art. 5 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy odczytywać jako adresowany do wszystkich obywateli, którzy mają miejsce pobytu stałego i wobec tego podlegają obowiązkowi zameldowania się w tym miejscu. Przepisu tego nie można natomiast konstruować jako nakładającego na wszystkich obywateli obowiązku posiadania miejsca pobytu stałego. Pomijając już fakt, że nałożenie takiego obowiązku musiałoby znajdować podstawę w przepisach konstytucyjnych, nie można nie zauważyć, że ewolucja ustawodawstwa poszła w innym kierunku. Z pierwotnego tekstu ustawy z 1974 r. można było jeszcze wyprowadzać wniosek, że każdy obywatel musi mieć jakieś miejsce pobytu stałego, meldunek miał bowiem charakter jedynie rejestracji stanu faktycznego. Nowelizacja z 1984 r. zmieniła jednak charakter zameldowania, bo – w art. 29 – uzależniła zameldowanie (stałe bądź czasowe) od stwierdzenia uprawnienia danej osoby do przebywania w lokalu, w którym ma zostać zameldowana. Zameldowanie (i w ogóle – ewidencja ludności) utraciły w ten sposób znaczenie czysto rejestracyjne (zob. uchwała SN z 31 października 1991 r., sygn. III AZP 6/91, OSNCP 1992, z. 4, poz. 51, s. 24). W dalszym orzecznictwie dostrzeżono, że może to prowadzić do konfliktu pomiędzy interesem państwa w uzyskaniu informacji o pobytach obywateli a uprawnieniami właściciela lokalu. Nawiązując do zasady ochrony własności (art. 7 przepisów konstytucyjnych) Sąd Najwyższy odrzucił możliwość interpretacji ustawy z 1974 r. w sposób, który mógłby ograniczyć uprawnienia właściciela (uchwała z 11 lutego 1993 r., sygn. III AZP 28/92, OSNCP 1993, z. 7–8, poz.. 117, s. 22). Oznaczało to dopuszczenie możliwości, że osoba nie mająca uprawnienia do zamieszkiwania w miejscu rzeczywistego pobytu nie będzie mogła się w nim zameldować.
Dalsze zmiany wprowadziła ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, dopuszczając w pewnych sytuacjach (w szczególności przewidzianych w art. 32 i art. 33) nakazanie najemcy opuszczenia lokalu i zastosowanie eksmisji. Ponieważ eksmisja nie musi łączyć się z zapewnieniem lokalu socjalnego (art. 36 ust. 1 tej ustawy), to może dojść do sytuacji, w której obywatel – wbrew swej woli (choć – na ogół – nie bez swej winy) – zostanie pozbawiony miejsca pobytu stałego. Skoro przepisy prawne dopuszczają taką możliwość, to nie ma już dziś podstaw do odnoszenia obowiązku z art. 5 ustawy z 1974 r. do osób innych, niż mające stałe miejsce pobytu.
Trybunał Konstytucyjny nie może też ignorować faktów, tak jak to czynił ustawodawca w 1974 r. Jest bowiem faktem społecznym istnienie pewnej grupy osób, które – czy to w wyniku zastosowania ustawy z 1994 r. czy też z najrozmaitszych innych powodów – nie mają stałego miejsca pobytu. Należą do niej m.in. bezdomni, których istnienie przez długi czas oficjalnie ignorowano. Należy z całym naciskiem podkreślić, że chodzi tu o obywateli Rzeczypospolitej, zwykle cieszących się pełnią praw publicznych, stale przebywających na terytorium swego kraju i na ogół mających dowody osobiste. Jest to zresztą grupa niezwykle zróżnicowana i formułowanie jakichkolwiek uogólnień byłoby ryzykowne. Zaznaczyć jednak trzeba, że w bardzo wielu wypadkach brak miejsca stałego pobytu nie jest wynikiem świadomego wyboru, ale efektem zaszłości faktycznych, zwykle łączących się z konkretnymi komplikacjami osobistych losów.
Pozbawienia tej grupy obywateli uprawnienia do nabycia świadectw udziałowych nie można uzasadniać faktem, że wielu z nich nie wywiązuje się z obowiązków wobec państwa, a w szczególności obowiązku podatkowego. Jak już wspomniano, jest to grupa na tyle zróżnicowana, że nie da się wobec niej formułować uogólnień, zresztą uchylanie się od obowiązku podatkowego nie jest też obce osobom mającym stałe miejsce pobytu. Wszelkie takie argumenty mijałyby się też z powszechnym charakterem prawa do nabycia świadectwa udziałowego, które nie jest warunkowane ani posiadaniem stałego zatrudnienia, ani wywiązywaniem się z obowiązków podatkowych, ani niekaralnością. Nie można więc takich kryteriów odnosić do osób pozbawionych stałego miejsca zamieszkania.
Pozbawienia powyższej grupy obywateli uprawnienia do nabycia świadectw udziałowych nie można wreszcie uzasadniać trudnościami technicznymi, które wprowadziłoby to do procesu wydawania świadectw ponad dwudziestu ośmiu milionom osób uprawnionych (s. 6 stanowiska MPW). Jeżeli bowiem istnieje procedura wpisywania osób nie mających stałego zameldowania do spisów wyborców, to nie ma przeszkód, by analogiczną procedurę (opartą na wniosku zainteresowanego) odnosić do nabywania świadectw udziałowych. Nie do obrony jest argument “szczelności” systemu wydawania świadectw osobom uprawnionym, bo przecież równie szczelny musi być system głosowania w wyborach, gdy w grę wchodzi interes konstytucyjny o znacznie donioślejszym charakterze. Za wątpliwy należy też uznać argument MPW (s. 4), iż zwiększenie liczby świadectw musiałoby skutkować efektywnym zmniejszeniem wartości każdego świadectwa, a to naruszałoby prawa innych obywateli. Jak wskazuje Minister Przekształceń Własnościowych (s. 11), osób bez stałego zameldowania jest obecnie ok. 185000 na terenie całego kraju. W zestawieniu z ponad 28 milionami pozostałych osób uprawnionych jest to ok. 0,7 %, o tyle więc ulec by mogła zmniejszeniu wartość świadectw, gdyby wszystkie osoby nie mające stałego zameldowania podjęły trud uzyskania świadectwa. Nie jest to nadmierny koszt, gdy dobrem chronionym jest zasada równości.
Wyodrębnienie sytuacji prawnej osób nie mających stałego zameldowania nie znajduje uzasadnienia w żadnym z powyższych argumentów, a – co ważniejsze, nie znajduje też uzasadnienia w ogólnej zasadzie sprawiedliwości społecznej. Jeżeli bowiem przyjąć, że celem ustawy o NFI jest umożliwienie nabycia udziału w pewnej części majątku narodowego tym wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tego majątku, to nie ma żadnego uzasadnienia dla wprowadzania kryterium zameldowania. Osoby, które są dzisiaj bezdomne mogą mieć za sobą lata pracy i nie zawsze jest ich winą, iż nie umieją się one dostosować do nowego porządku gospodarczego i społecznego. Mechaniczne potraktowanie wszystkich osób pozbawionych stałego zameldowania jako jednorodnej grupy, kłóci się z realiami społecznymi i jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. To prawda, że kryterium zameldowania jest najprostsze technicznie, ale nie może to dawać podstawy do pogarszania sytuacji prawnej osób, które i tak znajdują się w bardzo trudnej sytuacji faktycznej. Gwarancje konstytucyjne nie mogą ograniczać się tylko do obywateli sytych i bogatych.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że brak relewantnych, racjonalnych i proporcjonalnych kryteriów przemawiających za wyodrębnieniem przez ustawę o NFI klasy osób nie mających stałego zameldowania, nadaje tej klasyfikacji charakter dyskryminacyjny, a tym samym narusza zarówno zasadę równości wobec prawa, jak i zasadę sprawiedliwości społecznej.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia