Wyrok TK z dnia 28.06.1994 sygn. K 14/93

Sygrantura: K 14/93
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1994-06-28
Skład: Andrzej Zoll , Ferdynand Rymarz (sprawozdawca), Janusz Trzciński , Tomasz Dybowski , Wojciech Łączkowski (przewodniczący)

13

ORZECZENIE

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 28 czerwca 1994 r.
(Sygn. akt K. 14/93)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Wojciech Łączkowski

Sędziowie TK: Tomasz Dybowski
Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)
Janusz Trzciński
Andrzej Zoll

Protokolant: Karol Radziwiłł

po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Zielonogórskiego w Zielonej Górze, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego,

o stwierdzenie niezgodności art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444; zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 85 i Nr 54, poz. 254) z art. 5 przepisów konstytucyjnych oraz z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa – art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),

orzeka:

przepisy art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 85 i Nr 54, poz. 254), są zgodne z konstytucyjną zasadą udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy wyrażoną w art. 5 przepisów konstytucyjnych oraz nie są niezgodne z konstytucyjną zasadą równości w prawie wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

Uzasadnienie

Sejmik Samorządowy Województwa Zielonogórskiego wniósł o stwierdzenie, że art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 z późn. zm.) pozostaje w sprzeczności z art. 5 przepisów konstytucyjnych oraz konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa – art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

Wnioskodawca podnosi, że “pominięcie znaczenia samorządu terytorialnego w zakresie współdecydowania o sprawach związanych z leśnictwem, w sytuacji gdy powierzchnia lasów zajmuje niekiedy 50% powierzchni gminy, jest sprzeczne z art. 5 Konstytucji, w którym zagwarantowano udział samorządu terytorialnego w szeroko pojętym sprawowaniu władzy”. Ponadto – zdaniem Wnioskodawcy – zakreślenie w art.. 16 ustawy o lasach kompetencji organu samorządu terytorialnego, jakim jest zarząd gminy, tylko do opiniowania wniosków innych organów państwa, nawet bez określenia skutków prawnych, jakie wywołałaby ich negatywna opinia, stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa i zaprzeczeniem udziału samorządu terytorialnego w sprawozdaniu władzy (art. 5 przepisów konstytucyjnych). Powołuje się również na art. 62 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, który wprowadza zwolnienia podatkowe dla lasów uznanych za ochronne, tymczasem z art. 16 pkt 1 tej ustawy wynika, że uznanie lasów za ochronne należy do kompetencji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, podejmującego decyzję na wniosek Dyrektora Generalnego, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Oznacza to, że z jednej strony pozbawia się samorząd współdecydowania o lasach, z drugiej obciąża się je kosztami ich posiadania. Zdaniem Wnioskodawcy, zwolnienie lasów ochronnych od podatku leśnego, uszczupla budżet tych gmin, na terenie których położone są te kompleksy leśne.

Na podstawie art. 9 pkt 3, 21 i 27 ust. 2 pkt 2 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184) przedstawił swoje stanowisko w niniejszej sprawie Prokurator Generalny, który stwierdził, że kwestionowany przez Wnioskodawcę art. 16 pkt 1 ustawy o lasach, nie jest niezgodny z art. 5 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Prokurator Generalny podnosi, że powołany przez Wnioskodawcę art. 5 przepisów konstytucyjnych formujący zasadę udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, należy odczytać jako normę – dyrektywę dla ustawodawcy zwykłego, przy kształtowaniu treści prawa samorządu terytorialnego do sprawowania władzy. Tę konstytucyjną dyrektywę rozwijają przepisy rozdziału piątego Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., z których expressis verbis wynika, że samorząd terytorialny działa tylko na szczeblu lokalnym (gminy), oraz że jego udział w sprawowaniu władzy ma miejsce tylko w odniesieniu do części zadań publicznych, nie zastrzeżonych dla państwa (administracji rządowej) i przekazanych mu przez ustawę. W rozpatrywanej sprawie art. 16 ust. 1 ustawy o lasach nie przekazał organowi samorządu terytorialnego (zarządowi gminy) prawa do współdecydowania o uznaniu lasu – stanowiącego własność Skarbu Państwa – za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, a tylko do wyrażania opinii w takich sprawach. Jest to zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczności, iż zarząd lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustawa powierzyła Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu “Lasy Państwowe”, działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1), a nadzór – Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (art. 4 ust. 5). Ustawa o lasach upoważniła natomiast samorząd terytorialny do współdecydowania o uznaniu lasu za ochronny, gdy nie stanowi on własności Skarbu Państwa (art. 16 pkt 2).

Prokurator Generalny nadto zauważa, że uznanie lasów za ochronne związane jest z ochroną przyrody i realizacją innej konstytucyjnej zasady – prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz obowiązek jego ochrony (art. 71 przepisów konstytucyjnych). Powołując się na informację Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (kserokopia pisma z dnia 21 października 1993 r. w aktach sprawy) Prokurator podkreśla, że jednostki samorządu terytorialnego nie ponoszą żadnych kosztów z tytułu prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych.

Zarzut niezgodności art. 16 pkt 1 ustawy o lasach z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, w opinii Prokuratora Generalnego, jest nie tyle nieuzasadniony, lecz w ogóle nietrafny. Chodzi w nim bowiem o równość wobec prawa, a nie o równość w zakresie kompetencji organów administracji rządowej i samorządowej.

II

Na rozprawie przedstawiciele Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje uprzednie pisemne stanowiska, z tym, że przedstawiciel Wnioskodawcy – na pytanie Trybunału Konstytucyjnego – wyjaśnił, że zwrot użyty w pisemnym wniosku, iż “...gminy obciążone są kosztami posiadania las ów ochronnych”, należy rozumieć w ten sposób, że zwolnienie lasów ochronnych od podatku, w konsekwencji oznacza uszczuplenie wpływów do budżetów gminnych.

Przedstawiciel Sejmu RP przedstawił przebieg prac legislacyjnych nad ustawę o lasach i podkreślił, że art. 16 pkt 1 tej ustawy nie był kwestionowany na żadnym etapie procesu legislacyjnego. Nie dopatrując się żadnych sprzeczności tego przepisu z przepisami konstytucyjnymi wniósł o orzeczenie jego zgodności z art. 5 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 z późn. zm.) wyróżnia instytucje zarządu oraz nadzoru nad lasami. Rozróżnienie pomiędzy tymi instytucjami ma znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Zarząd nad lasami państwowymi – tj. lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa – sprawuje Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej “Lasami Państwowymi”, w szczególności prowadząc gospodarkę leśną (art. 4 ust. 1 i 2). Nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (art. 4 ust. 5), i obejmuje on: realizowanie polityki państwa w zakresie ochrony środowiska i jego racjonalnego kształtowania, leśnictwa, zadrzewień i łowiectwa, a także gospodarki zasobami naturalnymi, w tym zasobami wodnymi i geologicznymi (vide: art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz.U. Nr 73, poz. 433; zm.: z 1991 r. Nr 101, poz. 444 i Nr 114, poz. 492) – w brzmieniu ustalonym art. 71 pkt 1 ustawy o lasach.

Natomiast nadzór nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje wojewoda lub kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej (art. 5 ustawy o lasach).

Analiza powyższych przepisów w szczególności odnoszących się do nadzoru prowadzi do wniosku, iż gospodarka leśna – z racji ewidentnego związku z problematyką ochrony środowiska (por. art. 1 ustawy o lasach) – podlega szczególnej reglamentacji prawnej, zaś sfera uprawnień właścicieli lasów doznaje poważnych ograniczeń, także w przypadku lasów niepaństwowych.

2. Gospodarka leśna, w świetle ustawy, o lasach prowadzona jest według planu urządzenia lasu z uwzględnieniem następujących celów: zachowania lasów i ich korzystnego wpływu na klimat, ochrony lasów, ochrony gleb i terenów, wreszcie – jako cel ostatni – produkcji drewna na zasadzie najwyższej opłacalności oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu (art. 7 ust. 1 pkt 1-4).

Ustawa nadto normuje zasady, według których należy prowadzić gospodarkę leśną: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów i ciągłości ich użytkowania, powiększenia zasobów leśnych (art. 8).

Zgodnie z art. 15 ustawy – za lasy szczególnie chronione (jako że ogólnej ochronie podlegają wszystkie lasy), zwane dalej “lasami ochronnymi”, mogą być uznane lasy, które:

- chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin,

- chronią brzegi wód przed obrywaniem się, a źródła rzek przed zasypaniem,

- ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków,

- stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt podlegających ochronie gatunkowej,

- mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa państwa,

- oraz są położone:

a) w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tysięcy mieszkańców,

b) w strefach ochronnych wokół sanatoriów i uzdrowisk,

c) w strefie górnej granicy lasów (art. 15 pkt 1-7).

3. Ustawa stanowi, że uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go takiego charakteru zarządza Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa – na wniosek:

a) Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) wojewody, uzgodniony z właścicielem lasu i zarządem gminy – w odniesieniu do lasów niepaństwowych (nie stanowiących własności Skarbu Państwa – art. 16 pkt 1 i 2).

Wskazany przepis ustawowy przyznaje zatem organom samorządu terytorialnego, a mianowicie zarządom gmin, dwojakiego typu kompetencje w przedmiocie uznania konkretnego obszaru leśnego za las ochronny, bądź pozbawienia go takiego charakteru.

W pierwszym przypadku, w odniesieniu do lasów państwowych, zarząd gminy formułuje tylko opinie przedstawianą Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych, ten zaś kieruje stosowny wniosek do Ministra.

W drugim przypadku, decyzja Ministra może zapaść na wniosek wojewody, uzgodniony z dwoma podmiotami: z właścicielem lasu (niepaństwowego) oraz z zarządem gminy.

Podkreślenia wymaga okoliczność, iż ten zróżnicowany tryb wnioskowania o podjęcie przez Ministra stosownej decyzji, przyznającej bądź pozbawiającej charakteru “lasu ochronnego” – nie upoważnia do przyjęcia poglądu o wiążącym walorze wniosku. Organem podejmującym decyzje o uznaniu lasu za ochronny lub pozbawieniu go takiego charakteru jest Minister, a nie wnioskodawca, ani tym bardziej zarząd gminy, opiniujący czy aprobujący przedmiotowy wniosek.

4. Powołany przez Wnioskodawcę art. 5 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy stanowi: “Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu”. Przepis ten powinien być czytany łącznie z innym przepisem konstytucyjnym a mianowicie z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji, który stanowi, że “Samorząd Terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej”. Tak więc zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie t.zn. w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Samorząd Terytorialny wykonuje część administracji publicznej nie zastrzeżonej ustawowo do kompetencji administracji rządowej (art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji).

W omawianej sprawie właśnie ustawa o lasach (kwestionowany art. 16 pkt 1) zastrzega, zgodnie z postanowieniami Małej Konstytucji, do kompetencji organów administracji rządowej prawo decydowania o tym że las ma lub przestał mieć charakter lasu ochronnego. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zagadnienie ochrony lasów jako część problematyki ochrony środowiska powinna należeć do gestii administracji rządowej po to, aby w tym zakresie można było prowadzić jednolitą politykę w skali państwa. Nie wyłącza to przecież kompetencji organów samorządu w innych licznych sprawach z zakresu ochrony środowiska, których ustawy nie zastrzegają na rzecz organów administracji rządowej.

5. Uzasadnienie wniosku wprost odwołuje się także do argumentacji ekonomicznej, wywodząc, iż brak wpływu gmin na uznanie lasów (państwowych) za lasy ochronne, przy jednoczesnym zwolnieniu ustawowym lasów ochronnych od podatku leśnego (vide: art. 62 ust. 1 pkt 3 ustawy) – prowadzi do “uszczuplenia budżetów gmin”.

W żadnym wypadku nie można podzielić tej argumentacji. Sugeruje bowiem ona, że gdyby gminy decydowały o uznaniu lasów za ochronne – takich lasów byłoby mniej, po to aby wpływy budżetów gminnych były większe!

Pomijając rażącą sprzeczność tego rodzaju myślenia Wnioskodawcy ze sposobem traktowania problematyki lasów ochronnych i ochrony środowiska, reprezentowanych w ustawie o lasach – podkreślenia wymaga i to, iż jednostki samorządu terytorialnego nie ponoszą żadnych kosztów z tytułu prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych. Gospodarki leśnej, która w odniesieniu do lasów ochronnych nie jest nastawiona na zysk ekonomiczny, lecz ma na względzie poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie i szerzej w kraju.

Trafny jest zatem pogląd Prokuratora Generalnego zaprezentowany w jego pisemnym stanowisku, “iż uznawanie lasów za ochronne związane jest z ochroną przyrody i realizacją innej konstytucyjnej zasady – prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do korzystania z wartości środowiska naturalnego” (art. 71 przepisów konstytucyjnych).

Nadawanie bowiem określonym terenom leśnym charakteru lasu ochronnego ma na celu poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie oraz spełnienie przez te lasy różnorodnych funkcji środowiskowo-twórczych i społecznych. Uznanie lasu za ochronny powinno zatem leżeć również w szeroko rozumianym interesie społeczności lokalnej. Spełnianie natomiast przez lasy ochronne szczególnych funkcji społecznych a także niewspółmierne wysokie koszty gospodarki leśnej na tych terenach, w stosunku do ewentualnych przychodów, w pełni uzasadniają zwolnienie ich od płacenia podatku leśnego.

6. Zarzut naruszenia przez art. 16 pkt 1 ustawy o lasach zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) jest nietrafny. W powołanym przepisie chodzi bowiem o równość obywateli wobec prawa, a nie równość w zakresie kompetencji organów administracji rządowej i samorządowej. Dlatego w związku z nieporównywalnością zakwestionowanego przepisu ustawy o lasach z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16 pkt 1 ustawy o lasach nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia.

Inne orzeczenia