Wyrok TK z dnia 22.04.1987 sygn. K 1/87

Sygrantura: K 1/87
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1987-04-22
Skład: Czesław Bakalarski (sprawozdawca), Kazimierz Działocha , Maria Łabor-Soroka , Natalia Gajl (przewodniczący), Stanisław Pawela

Orzeczenie
z dnia 22 kwietnia 1987 r.
(K. 1/87)


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Natalia Gajl

Sędziowie TK:
Czesław Bakalarski (sprawozdawca)
Kazimierz Działocha
Maria Łabor-Soroka
Stanisław Pawela

Protokolant: Grażyna Kołaczyńska

po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 1987 r. na rozprawie sprawy z wniosku Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza i Polskiego Związku Ogrodniczego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o stwierdzenie niezgodności:
1) przepisu art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.) z przepisem art. 41 pkt. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
2) przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz rozporządzenie w sprawie waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych rolnikom indywidualnym i członkom ich rodzin oraz wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z przepisem art. 8 ust. 2 i z art. 90 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
3) przepisów § 25, § 25a, § 26a i § 26b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94) w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.),
4) powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217) i z § 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 27, poz. 132),
5) przepisu § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94) w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z przepisem art. 15 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.),

orzeka:

1) przepis art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.) jest zgodny z art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

2) przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz rozporządzenie w sprawie waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych rolnikom indywidualnym i członkom ich rodzin oraz wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników (Dz. U. Nr 6, poz. 33) jest zgodny z art. 8 ust. 2 i z art. 90 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

3) przepisy § 25, § 25a, § 26a i § 26b powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) są zgodne z art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.),

4) powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) nie jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217),

5) przepis § 11 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. jest niezgodny z art. 15 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.),

6) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta wymieniona wyżej (pkt 5) niezgodność powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 (Dz. U. Nr 6, poz. 33); w przypadku nie usunięcia tej niezgodności przepis § 11 traci moc z upływem tego terminu.


UZASADNIENIE

I

Przedmiotem oceny w tej sprawie były dwa wnioski, mianowicie Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza z dnia 29 lipca 1986 r. i Polskiego Związku Ogrodniczego z dnia 9 września 1986 r. Wnioski te po ich wpłynięciu do Trybunału Konstytucyjnego były modyfikowane przez wnioskodawców z reguły przez rozszerzenie merytorycznej treści zarzutów. Zmienił się również po ich wniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego stan prawny.

Dnia 1 kwietnia 1987 r. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił umorzyć postępowanie (K 327-331) w tej części, w której przepisy zostały uchylone, bądź też zmienione, jednakże nowej ich treści wnioskodawcy nie kwestionowali.

Ostatecznie do rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego pozostały wnioski:

1. Polskiego Związku Ogrodniczego o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.) z przepisem art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,

2. Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza o stwierdzenie niezgodności:
a) przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz rozporządzenie w sprawie waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych rolnikom indywidualnym i członkom ich rodzin oraz wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z przepisami art. 8 ust. 2 i art. 90 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
b) przepisu § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 21, poz. 94) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z przepisem art. 15 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.),
c) przepisów § 25, § 25a, § 26a i § 26b powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 94) w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z przepisem art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.),

3. Obu wnioskodawców o stwierdzenie niezgodności powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217) i z przepisem § 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 27, poz. 132).

II

Polski Związek Ogrodniczy podnosząc zarzut sprzeczności przepisu art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.) z przepisem art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oparł się na rozumieniu roli ustawy w systemie źródeł prawa, jak również na przyjęciu zastrzeżonego dla ustawy zakresu przedmiotu regulacji. Taki pogląd - zdaniem wnioskodawcy - uzasadniony jest przede wszystkim rolą i pozycją Sejmu jako najwyższego organu w systemie demokracji socjalistycznej.

Parlamentarny tryb ustanawiania finansowych obowiązków wobec państwa jest dawnym zwyczajem ustroju politycznego nie tylko Polski. Przekazanie Radzie Ministrów kompetencji do ustanowienia zasad ustalania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, Polski Związek Ogrodniczy uznaje za ustanowienie na jej rzecz kompetencji nie tyle do wykonania przepisów ustawy, ile do jej uzupełnienia przez postanowienia należące do materii zastrzeżonej dla ustawy.

Polski Związek Hodowców Drobnego Inwentarza, jak już wspomniano wyżej, wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisu § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. z przepisami art. 8 ust. 2 i art. 90 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Zdaniem wnioskodawcy z treści pisma przedstawicieli Rady Ministrów wynika, że w dacie tego pisma nie była znana data ogłoszenia rozporządzenia i nie posiadano Dziennika Ustaw, w którym zostało ono ogłoszone. Dziennik Ustaw zapatrzony datą 27 lutego 1987 r. dotarł do wnioskodawcy dopiero dnia 16 marca 1987 r.

Występuje zatem rozbieżność między datą, w której formalnie zaczynają obowiązywać przepisy a datą, od której faktycznie mogą one być stosowane i przestrzegane.

W odniesieniu do sprzeczności § 11 powołanego rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. wnioskodawca wywodzi, że przepis ten ogranicza liczbę lat, które mogą być zaliczone do okresu, od którego zależy prawo do emerytury lub renty. Przepis ten nie realizuje jakiegokolwiek upoważnienia przewidzianego ustawą i dlatego ją narusza.

Przepisy § 25, § 25a, § 26a i § 26b powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. są - zdaniem wnioskodawcy - sprzeczne z przepisami ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin, gdyż Rada Ministrów bez upoważnienia zmieniła model składki ustalonej w art. 43 ust. 2 tej ustawy.

Szczególną wagę przywiązuje wnioskodawca do podniesienia składki z działu specjalnego, a określonej w ustawie w wysokości 5% dochodu szacunkowego. Art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin uprawnia do określenia tylko zasad i trybu podwyższania lub obniżania składek. Tak sformułowane upoważnienie może dotyczyć tylko odstępstw od przewidzianej ustawą wysokości składek, co pozostaje zapewne w związku z sytuacjami szczególnymi, np. wskazanymi w art. 15 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy. Art. 47 tej ustawy wskazuje bowiem, że ustawodawca przewidział tylko jeden ogólny mechanizm podnoszenia składek, ściśle związany z rewaloryzacją świadczeń i odpowiednio do ich wzrostu.

Obaj wnioskodawcy byli zgodni co do tego, że kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. wydane zostało z pominięciem ich uprawnień wynikających z art. 4 powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników.

Z przepisów tej ustawy wynika, że społeczno-zawodowe organizacje rolników uczestniczą w kształtowaniu i realizacji polityki państwa w zakresie m. in. zabezpieczenia socjalnego mieszkańców wsi. Sprawy ubezpieczenia rolników, w tym wysokość składki na ubezpieczenie społeczne, to niewątpliwie sprawy z zakresu zabezpieczenia socjalnego mieszkańców wsi.

Obaj wnioskodawcy podnosili ponadto, że powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 27, poz. 132), zwłaszcza § 1 i § 2 tego rozporządzenia. Z przepisów tych wynika dla naczelnych organów administracji państwowej obowiązek wnikliwego rozpatrywania opinii zgłoszonych przez organizacje rolników.

III

Umocowany przedstawiciel Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w piśmie z dnia 20 marca 1987 r. wyraził przekonanie, że nie ma podstaw do kwestionowania zgodności przepisu art. 43 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin z przepisem art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Wskazał przy tym, że konstytucyjny model rozporządzenia winien odpowiadać trzem warunkom, mianowicie powinno ono być wydane przez uprawniony organ, “na podstawie ustaw” i “w celu ich wykonania”.

Przedstawiciel Rady Ministrów nie ustosunkował się do ostatecznie zmodyfikowanych wniosków Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza i Polskiego Związku Ogrodniczego, natomiast w swym piśmie z dnia 28 stycznia br. Podtrzymał stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z dnia 10 listopada 1986 r.

W piśmie tym przedstawiciel Rady Ministrów wyraził pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. nie określa niezmiennej wysokości składki, a zawiera jedynie zasadę jej obliczania. Z art. 42 tejże ustawy wynika, że 1/3 wydatków z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników będzie pokrywana ze składek opłacanych przez rolników, a 2/3 z budżetu Państwa. W każdym więc wypadku, gdy wpływy ze składek opłacanych przez rolników nie pokrywają 1/3 wydatków tego Funduszu, Rada Ministrów zobowiązana jest do określenia zasad podwyższania składki.

W kwestii zarzutu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania kwestionowanego rozporządzenia, przedstawiciel Rady Ministrów stwierdził, że powołana ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin jest ustawą późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników i zawiera przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Zgodnie zatem z przyjmowanymi regułami interpretacyjnymi należało zastosować przepis art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.

Obowiązek zasięgania opinii krajowych związków branżowych wynika jedynie z powołanego przez wnioskodawców rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów powołanej ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników - kontynuował przedstawiciel Rady Ministrów. W rozporządzeniu tym Rada Ministrów przyjęła zasadę, że naczelne i centralne organy administracji obowiązane są zasięgać opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych oraz krajowych związków branżowych. Skoro zasada ta wynika z aktu normatywnego niższej rangi niż ustawa, w przypadku kolizji norm (a taka tutaj zachodzi) należało stosować przepis ustawy (w tym przypadku powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin) przed przepisem powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r.

Prokurator Generalny PRL w ostatniej pisemnej odpowiedzi z dnia 26 stycznia 1987 r. na zmodyfikowane wnioski, odwołał się do swojego stanowiska zajętego w pismach z dnia 11 października 1986 r. i z dnia 14 listopada 1986 r.

Ustosunkowując się do zarzutu sprzeczności przepisu art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin z przepisem art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej stwierdził, że zarzut ten opiera się na założeniu, iż wykazana została sprzeczność kwestionowanych przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (tj. przepisów § 25, § 25a, § 26a i § 26b) z przepisami tej ustawy, co jest wątpliwe.

Zarzut naruszenia ustawowego modelu składki Prokurator Generalny uznał za nieprzekonujący i nie dość jasno sformułowany. Jego zdaniem ustawodawca założył, że 1/3 wydatków na świadczenia przewidziane w ustawie powinna być pokryta ze składek rolników. Jest to dyrektywa, której adresatem jest Rada Ministrów. Realizacja tej dyrektywy powodować będzie skutki w postaci określenia elementów budowy indywidualnych składek, obowiązujących każdego rolnika.

Zarzut sprzeczności § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. z przepisami art. 8 ust. 2 i art. 90 Konstytucji PRL jest - zdaniem Prokuratora Generalnego PRL - bezzasadny. Powołane przez wnioskodawcę przepisy Konstytucji PRL wymieniają jedynie podstawowe obowiązki obywateli, w tym także obowiązek przestrzegania praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Sprawę wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” reguluje natomiast ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 524). W art. 3 ust. 2 tej ustawy postanawia się, że dzień wydania Dziennika Ustaw (Monitora Polskiego) jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze Dziennika Ustaw (Monitora Polskiego).

Prokurator Generalny PRL uznał za trafny zarzut przekroczenia przez Radę Ministrów uprawnień wynikających z przepisów art. 15 ust. 6 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. W przepisie § 11 powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1987 r. Rada Ministrów określiła maksymalną liczbę lat, w których wartość sprzedanych produktów rolnych była niższa od wymaganej, podlegającej zaliczaniu do okresu sprzedaży produktów rolnych wymaganych do uzyskania uprawnień emerytalnych, jak też rentowych. Do takich ograniczeń przepisy powołanej ustawy, zwłaszcza jej art. 15 ust. 6 pkt 2, nie dają podstaw.

W odniesieniu do zarzutu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. przez nie zasięgnięcie opinii branżowych związków rolniczych Prokurator Generalny PRL stwierdził m. in., że uznanie w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych za naczelną reprezentację rolników indywidualnych oznacza, iż jedynie ten Związek jest z mocy tej ustawy uprawniony do występowania w imieniu wszystkich rolników indywidualnych w obronie ich interesów. Skoro kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów wydane zostało po zasięgnięciu opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, to tym samym został spełniony wymóg do jego wydania, co prowadzi do wniosku, że zarzut niedochowania ustawowego trybu do wydania kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów nie jest trafny.

IV

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 1987 r. obaj wnioskodawcy podtrzymali swoje zarzuty przedstawione wcześniej na piśmie i wnieśli o ich uwzględnienie.

Przedstawiciel Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza podtrzymał ponadto stanowisko, iż w przedmiotowych rozporządzeniach Rady Ministrów brak jest stwierdzenia, że zostały one wydane po zasięgnięciu opinii komisji sejmowych w tych przypadkach, w których ustawa zasięgnięcia takich opinii wymaga.

Przedstawiciel Sejmu wniósł o nieuwzględnienie wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego i wywodził - podobnie, jak we wcześniej przedstawionych pisemnych wyjaśnieniach - iż brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności przepisów art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin z przepisem art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów podtrzymali wywody zawarte w pisemnych odpowiedziach na zarzuty wnioskodawców, wnosząc o nieuwzględnienie tych wniosków.

Niezależnie od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów zawartych w pismach wnioskodawców, przedstawiciele Rady Ministrów przedstawili do rozważenia przez Trybunał Konstytucyjny swe wątpliwości natury formalnej, w szczególności:

1. Czy w świetle art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym wnioskodawcy byli uprawnieni do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, bowiem zarząd, a tym bardziej jego prezydium, nie jest naczelnym statutowym organem związku.

2. Jeżeli nawet przyjmie się założenie, że zarząd jakiegoś związku został upoważniony do kwestionowania określonych przepisów, to czy w przypadku uchylenia lub zmiany tych przepisów do kwestionowania ich nowej treści winna być podjęta ponowna uchwała, przy czym brak takiej uchwały nie może być konwalidowany.

3. Czy Polski Związek Ogrodniczy i Polski Związek Hodowców Drobnego Inwentarza są organizacjami uprawnionymi do występowania w imieniu wszystkich rolników; rozstrzygnięcie tej wątpliwości jest również uzasadnione z tego powodu, że reprezentujący interesy wszystkich rolników Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych poparł konsultowane z nimi a kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów.

4. Czy dopuszczalne jest modyfikowanie złożonych wniosków, zarówno przez wnioskodawców, jak też ich przedstawicieli, jako że każdy ze złożonych w tej sprawie wniosków był zmieniany przez ustanowionego w sprawie przedstawiciela, a nie przez naczelny organ organizacji związkowej, jako uprawnionej do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL podtrzymał złożone już wcześniej pisemne wyjaśnienia i wniósł o nieuwzględnienie zarzutów wnioskodawców, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego § 11 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w brzmieniu nadanym powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. Przepis ten istotnie wykracza - jak twierdził przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL - poza zakres upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Podczas rozprawy przyprowadzono dowód z opinii prof. Jerzego Wróblewskiego, który swą opinię złożył także do akt (k. 164-177), ponadto dowód ze znajdującej się w aktach opinii prof. Apoloniusza Kosteckiego, (k. 222-237 i 304-314), wreszcie z opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych (k. 293-295), którą wydał zgodnie z art. 62 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Wysłuchanie wnioskodawców oraz wystąpień pozostałych uczestników postępowania i zapoznanie się z całokształtem zebranych w sprawie dowodów, pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i na wydanie orzeczenia.

V

Rozważając zarzut sprzeczności art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin z art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej należy zważyć, co następuje: 1. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w art. 41 pkt 8 określa podstawowe warunki prawne wydawania wymienionych w nim aktów normatywnych Rady Ministrów, które są jednocześnie warunkami, jakie powinny spełniać poszczególne ustawy ustalające kompetencje Rady Ministrów do wydania tych aktów. Przedmiotowa kompetencja Rady Ministrów nie może być bowiem wykonywana bezpośrednio w oparciu o art. 41 pkt 8 Konstytucji, lecz wykonywana jest każdorazowo w oparciu o postanowienia ustaw, które kompetencje te konkretyzują. Przyjęto nazywać je upoważnieniami ustawowymi.

Zarzut sprzeczności art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników indywidualnych członków ich rodzin z art. 41 pkt 8 Konstytucji dotyczy właśnie sposobu sformułowania w art. 43 ust. 3 pkt 1 kompetencji do wydania rozporządzenia Rady Ministrów. W całej sprawie idzie zatem o to, czy formuła art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy spełnia warunki wyznaczone Konstytucją dla legalnego wydania konkretnego rozporządzenia Rady Ministrów.

Według art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL: a) organem upoważnionym do wydania rozporządzenia może być tylko Rada Ministrów, b) rozporządzenie ma być wydane “na podstawie ustawy”, c) rozporządzenie ma być wydane “w celu wykonania ustawy”. Właściwie skonstruowane upoważnienie do wydania rozporządzenia, zawarte w ustawie, powinno zapewniać łącznie wszystkie powyższe warunki konstytucyjnej legalności rozporządzenia Rady Ministrów.

Spełnienie pierwszego warunku nie jest sporne w niniejszej sprawie, skoro ustawa wyznaczyła wyraźnie Radę Ministrów do wydania rozporządzenia.

Ustalenie natomiast czy upoważnienie z art. 43 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy spełnia konstytucyjne warunki legalności rozporządzenia wymienione wyżej w pkt “b” i “c” wymaga wykładni Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja nie określa bowiem dokładniej wymogów, które odnoszą się do formułowania ustawowej podstawy do wydania rozporządzenia, nie wyjaśnia także dokładnie co znaczy, że rozporządzenie ma być wydane “w celu wykonania ustawy”.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego miarodajnej - zgodnej zawsze z Konstytucją PRL - odpowiedzi na wątpliwości, jakie w związku z tym powstają, nie powinna dostarczać praktyka wydawania rozporządzeń, która musi być zawsze oceniana z punktu widzenia zgodności z normami Konstytucji PRL, nigdy odwrotnie. Znaczenia kryterium konstytucyjności nie mogą mieć także ostatecznie postanowienia “zasad techniki legislacyjnej”, są one bowiem załącznikiem do zarządzenia Nr 238 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1961 r. - jak wszystkie zawarte w nim przepisy - są jedynie zaleceniami dla określonych w nim organów.

Za uzasadnione natomiast należy uznać stanowisko, że właściwe rozumienie konstytucyjnych warunków formułowania w ustawach upoważnień do wydawania rozporządzeń na podstawie ustaw i w celu ich wykonania powinno uwzględnić nie tylko wynik językowej wykładni art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL, w tym przypadku - jak powiedziano niewystarczającej, lecz także założenia Konstytucji PRL co do stosunków między Radą Ministrów jako naczelnym, wykonawczym i zarządzającym organem władzy państwowej (art. 38 ust. 1 Konstytucji), zobowiązanym do zapewnienia wykonywania ustaw (art. 41 pkt 4 Konstytucji), a naczelnymi organami władzy państwowej, tj. Sejmu i Rady Państwa. Podstawowe znaczenie dla wykładni formuły art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL, podobnie jak analogicznych formuł art. 40 ust. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL, ma pozycja Sejmu jako organu zwierzchniej władzy narodu, wykonującego najwyższe kompetencje w państwie, w szczególności kompetencję wydawania ustaw (art. 20 Konstytucji).

Ukształtowana przez te kompetencje funkcja zwierzchniego kierownictwa państwowego Sejmu w stosunku do wszystkich organów w państwie, w szczególności w stosunku do Rady Ministrów, pozwala właściwie zrozumieć m. in. treść formuły art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL o wydawaniu rozporządzenia Rady Ministrów na podstawie ustawy i w celu jej wykonania.

2. Warunek wydawania rozporządzeń Rady Ministrów “na podstawie ustaw” w odniesieniu do sposobu sformułowania tej podstawy w upoważnieniu ustawowym, Trybunał Konstytucyjny rozumie - stosownie do swoich wcześniejszych orzeczeń z dnia 28 maja 1986 r. (sygn. akt U. 1/86), z dnia 20 października 1986 r. (sygn. akt P. 2/86) i z dnia 5 listopada 1986 r. (sygn. akt U. 5/86) oraz odpowiednio do powszechnego stanowiska nauki prawa - jako warunek umieszczenia w ustawie (dekrecie z mocą ustawy) wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu i szczegółowego upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Wymóg szczegółowości (konkretności) upoważnienia odnosi się zarówno do organu, który ma wydać rozporządzenie, jak i do materii, która ma zostać w nim prawnie uregulowana.

Szczegółowe określenie w upoważnieniu materii rozporządzenia, które ma być wydane na podstawie ustawy, oznacza, że materia ta powinna być określona poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i które dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji norm ustawy.

Określenie w ten sposób w upoważnieniu materii rozporządzenia uzasadnione jest tym, że rozporządzenia wkraczać mogą wyjątkowo z woli ustawy w dziedziny spraw, które stanowią przedmiot ustawy, i regulować mogą je tylko na zasadach aktów wykonawczych do ustawy.

Zdefiniowanie w ustawie w sposób wyraźny i szczegółowy materii która ma być uregulowana w rozporządzeniu nie oznacza, że w ustawie nie można określić także innych warunków wydania rozporządzenia, np. szczegółowego trybu jego wydania. Nie stanowią one jednak konstytucyjnych warunków legalności rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe rozumienie warunku ustawowej podstawy wydania rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny ocenił sposób określenia przedmiotu rozporządzenia Rady Ministrów w upoważnieniu zawartym w art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i doszedł do wniosku, że czyni ono zasadniczo zadość wymaganiom upoważnienia wyraźnego i konkretnego. Art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy postanawia mianowicie, że rozporządzenie “może określić zasady i tryb podwyższenia lub obniżenia wysokości stawek”. Zakres materii, która ma być unormowana przy pomocy rozporządzenia, w szczególności to, że może ono prowadzić zarówno do podwyższenia, jak i do obniżenia wysokości rocznych składek rolników na ich ubezpieczenie społeczne, według zasad i trybu w nim określonych, ustalony został dostatecznie jasno.

Wymienione w art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy pojęcie “zasady” - używane często w ustawach - budzi jednak wątpliwości. Należy więc unikać posługiwania się nim w ustawach, jeżeli nie określa się bliżej jego znaczenia. Zwrócił już na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. (sygn. akt U. 1/86) i z dnia 5 listopada 1986 r. (sygn. akt U. 5/86).

Sądzić można, że także ustawodawca zdawał sobie sprawę z niewystarczalności posłużenia się terminem “zasady” dla określenia materii rozporządzenia, a w konsekwencji dla jego wykonawczego charakteru w stosunku do ustawy, skoro w art. 62 przedmiotowej ustawy ustanowił także w stosunku do rozporządzenia, mającego być wydanym na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, warunek wydania go po zasięgnięciu opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych.

Trybunał Konstytucyjny podziela w każdym razie pogląd biegłego prof. Jerzego Wróblewskiego, że pojęcie “zasady” użyte w znaczeniu przepisów, które określają wysokość rocznej składki na ubezpieczenia społeczne rolników, nie oznacza, że przepisy te mogą być ustalone dowolnie. Granice dopuszczalnej regulacji przedmiotowych “zasad' w rozporządzeniu wyznaczają bowiem postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji, o której niżej. Do pojęcia “zasady” rozumianego jako przepisy prawa stosuje się bowiem - jak pisze w swej opinii Jerzy Wróblewski - ostatecznie “relacje jakie zachodzą między przepisami należącymi do różnych szczebli hierarchicznego systemu prawa” (s. 7 opinii), w tym przypadku między przepisami powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin a rozporządzeniem, o którym mowa w art. 43 ust. 3 pkt 1 tej ustawy.

W oparciu o analogiczne założenia należy interpretować pojęcie “trybu”, użyte w tym artykule ustawy na oznaczenie innej materii, która ma być w rozporządzeniu uregulowana. Nie może to być taki tryb postępowania, który byłby niespójny z merytoryczną regulacją zawartą w akcie upoważniającym do wydania rozporządzenia, a także z innymi aktami tej samej lub wyższej rangi w systemie aktów normatywnych.

3. Trybunał Konstytucyjny miał jednak do rozważenia następną podstawową w tej sprawie kwestię, czy powołana ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin zawiera rzeczywiście postanowienia przesądzające wykonawczy charakter rozporządzenia, co musi być uważane za warunek konstytucyjności ustawy. Wymagało to wcześniej wyjaśnienia znaczenia konstytucyjnej formuły art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL postanawiającej, iż rozporządzenia wydawane są “w celu wykonania ustaw”.

W tej sprawie, kierując się przyjętymi wcześniej za podstawę wykładni przepisami Konstytucji PRL, sformułować należy następujący pogląd:

a) Wykonawczy charakter rozporządzenia oznacza, że upoważnienie do jego wydania, zawarte w ustawie, musi być tak sformułowane, ażeby odsyłało do unormowania tylko takie sprawy, które są uregulowane w ustawie i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w postanowieniach ustawy.

b) W tym celu przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepisy upoważnienia do wydania rozporządzenia, powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie.

Ze względu na przytoczone wcześniej konstytucyjne zasady stosunku między Sejmem i naczelnymi organami administracji państwowej oraz wyraźne brzmienie art. 41 pkt 8 Konstytucji, nakazującej wydawać rozporządzenia “w celu wykonania ustawy”, Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska, że nakaz określenia w ustawie upoważniającej zasadniczego kierunku uregulowania, które ma nastąpić w drodze rozporządzenia, nie wynika z Konstytucji PRL, lecz jest tylko zaleceniem pod adresem praktyki legislacyjnej. Wynika on z Konstytucji PRL silniej niż niekwestionowany warunek wyraźnej i szczegółowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia.

Analiza postanowień powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nie budzi wątpliwości, że art. 43 ust. 3 pkt 1 tej ustawy odsyła do uregulowania w drodze rozporządzenia materie, które są rodzajowo jednorodne z tymi, które zostały unormowane w ustawie i jednocześnie są niezbędne do wykonania zasadniczych postanowień ustawy. Takimi postanowieniami ustawy są w szczególności: a) przepisy art. 42 ust. 2 i 5 określające sposób tworzenia Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników i obowiązek pokrywania wydatków na wypłatę świadczeń w 1/3 ze składek ubezpieczeniowych płaconych przez rolników, b) przepis art. 47 ust. 1 ustanawiający zasadę waloryzacji zarówno wysokości świadczeń ubezpieczeniowych, jak i wysokości składek rolników na ubezpieczenia. Znaczenie tutaj ma - pomimo zastrzeżeń podniesionych wyżej co do pojęcia “zasady” także art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. W tych postanowieniach ustawy, a także w jej art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2, wyznaczającym trzy elementy składowe podstawy ustalania składek (od każdego ubezpieczonego, z każdego pełnego hektara przeliczeniowego, od dochodu szacunkowego z działu specjalnego), określone zostały jednocześnie ogólne dyrektywy wiążące unormowania odesłane do rozporządzenia, co spełnia sformułowany w art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL warunek wykonawczego charakteru rozporządzenia.

Dyrektywy te oraz wspomniany wymóg zasięgnięcia opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych pozwalają - pod warunkiem należytej staranności przy wydawaniu rozporządzenia - ukształtować w szczególności w zgodzie z ustawą treść spornych “zasad” podwyższania lub obniżania wysokości składek ubezpieczenia obciążających rolników.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył także problem wykonawczego charakteru rozporządzenia Rady Ministrów z punktu widzenia dopuszczalności zmiany postanowień ustawy upoważniającej przez przepisy rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konstytucyjny warunek wydawania rozporządzeń “w celu wykonania ustawy” generalnie nie zezwala na upoważnienie Rady Ministrów do zmiany ustawy upoważniającej w drodze rozporządzenia, tym bardziej innych ustaw obowiązujących. Trybunał Konstytucyjny w ślad za swoim poglądem wyrażonym w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. (sygn. akt U. 1/86) i z dnia 5 listopada 1986 r. (sygn. akt U. 5/86) podziela jednak także stanowisko, że w ustawie można bardzo wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy, pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej. Upoważnienie nie może mieć zatem charakteru ogólnego, tzn. nie może zezwalać na zmianę przepisu ustawy upoważniającej, ani przepisów jakiejkolwiek innej ustawy, dokładnie nieokreślonych. Musi się wyznaczyć w samej ustawie upoważniającej zakres zmian i zasady, według których mogą być one dokonane. Dopuszczalność takiego rodzaju upoważnień należy odnieść do takich przepisów ustaw, które regulują mało stabilne materie społeczno-gospodarcze i zawsze pod warunkiem zawężającej wykładni dopuszczalnych zmian.

Do takich przepisów należy art. 43 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z treści art. 43 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 42 ust. 5 i art. 47 tej ustawy, zakładających okresową zmianę wysokości składki, i po uwzględnieniu dodatkowo okoliczności gospodarczych, w jakich została ona uchwalona, można wnosić, że ustalone w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wielkości składek rocznych przy pomocy konkretnych kwot lub procentowo (jakkolwiek jest to mało spójne), miały charakter jednorazowy i ustawodawca z góry zakładał ich zmianę w drodze rozporządzenia, w szczególności w kierunkach ich podwyższania. Wola zmiany wysokości składek, o których mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, jako zależny od ogólnych zasad ustalania i zmiany wielkości składek określonych w ustawie, wynika wyraźnie z brzmienia jej artykułu 43 ust. 3 pkt 1.

Warunkiem takiej zmiany ma być jednak określenie w rozporządzeniu zasad i trybu zmiany (podwyższenia lub obniżenia) wysokości składki na ubezpieczenie. Powinny być one uregulowane z uwzględnieniem ogólnych zasad określonych w art. 42 ust. 2 i 5, art. 47 ust. 1 i art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy i zapewniających wykonawczy charakter rozporządzenia w stosunku do tej ustawy.

Uwzględniając powyższe ustalenia Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 43 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy jest zgodny z art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL. Za celowe uznał jednocześnie zasygnalizowanie Sejmowi w trybie art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uchybień jakie stwierdził w przedmiotowej ustawie w trakcie badania sprawy, w szczególności posłużenia się wieloznacznym pojęciem “zasad” w upoważnieniu do wydania rozporządzenia w art. 43 ust. 3 pkt 1 ustawy i niespójnym, kwotowo procentowym, kryterium ustalania wielkości rocznych stawek ubezpieczenia, o których mowa w art. 43 ust 1 ustawy.

W tym samym trybie należy zasygnalizować Radzie Ministrów fakt dużej rozbieżności między datą formalnego ogłoszenia przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. z którą to datą rozporządzenie to po myśli § 5 wchodzi w życie, a datą faktycznego wydania Dziennika Ustaw, w którym rozporządzenie zostało ogłoszone. Słusznie zwrócił na to uwagę wnioskodawca - Polski Związek Hodowców Drobnego Inwentarza w swoim piśmie z dnia 20 marca 1987 r.

Fakt ten - w istocie nieodosobniony, lecz zdarzający się często w praktyce uniemożliwił faktycznie stosowanie i przestrzeganie przepisów wymienionego rozporządzenia z dniem jego ogłoszenia, tj. 27 luty 1987 r. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się sprzeczności tego faktu z art. 8 ust. 2 i art. 90 Konstytucji PRL, z których nie da się wyprowadzić obowiązku co do publikacji aktów normatywnych we właściwym czasie. Stwierdza jednak, że praktyka taka niweczy możliwość wejścia w życie przepisów aktu normatywnego z dniem formalnego ogłoszenia aktu, a w konsekwencji przepisy te nie mogą rodzić skutków prawnych w stosunku do adresatów aktu do czasu faktycznego wydania Dziennika Ustaw. Dla zapobieżenia takiej praktyce celowe byłoby przyjąć, że akt normatywny wchodzi w życie w sposób i w terminie w nim wyznaczonym, z reguły nie wcześniej jednak niż z upływem 14 dni od jego ogłoszenia.


VI


1. Kolejnym problemem, który wymaga rozważenia jest analiza treści przepisów § 25, § 25a, § 26a i § 26b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 33) i ich stosunku do art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Nowe rozporządzenie Rady Ministrów weszło w życie uchylając częściowo przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 94) w sprawie waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych rolnikom indywidualnym i członkom ich rodzin oraz wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Reguluje ono zarówno kwestię ustalania i określania wielkości stawek składek ubezpieczenia, jak i zasad oraz form ich rewaloryzacji, w sposób inny od dotychczasowego. Powstaje w związku z tym konieczność rozważenia i oceny podstawowego w tej sprawie zagadnienia, a mianowicie czy treść ustalonych obecnie przez Radę Ministrów przepisów § 25, § 25a, § 26a i § 26b mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 43 ust. 3 pkt 1 oraz art. 47 pkt 3 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Podstawowy problem prawny sprowadza się w tym zakresie do odpowiedzi na pytanie, rozważane już wcześniej przy analizie i charakterystyce samej treści ustawy, co należy rozumieć przez pojęcie “zasady i tryb” podwyższania i obniżania wysokości składek, o którym mowa w art. 43 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy upoważniającej Radę Ministrów do wydania rozporządzenia.

Należy przyjąć w tym przedmiocie z wielu możliwych optymalną wykładnię pojęcia “zasady” tj. rozumiejąc je jako określone kryteria (sposób) ustalania wysokości corocznych składek ubezpieczenia społecznego rolników.

Przyjmując takie rozumienie pojęcia “zasad”, trzeba stwierdzić, że Rada Ministrów ustaliła w nowym rozporządzeniu, tym razem znacznie wyraźniej niż uprzednio, kryteria budowy składek, kierując się ogólnymi dyrektywami przedmiotowej ustawy. Przyjęto bowiem w § 26b ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, iż wysokość składki rocznej ustala się według następujących kryteriów: a) od jednej osoby, podlegającej ubezpieczeniu, b) od jednego hektara przeliczeniowego z gruntów oraz) od wysokości dochodu szacunkowego z działów specjalnych z zaznaczeniem, że wysokość składki od 1 hektara przeliczeniowego oblicza się przez podzielenie kwoty stawek przez liczbę hektarów przeliczeniowych. Wysokość zaś składki z dochodu szacunkowego z działów specjalnych oblicza się poprzez ustalenie procentu wyrażającego stosunek kwoty ustalonej w § 26 a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 do rocznej globalnej kwoty dochodu szacunkowego, uzyskanego z działów specjalnych, nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Dane te ustala się w sposób wynikowy, przyjmując za podstawę stan z roku ubiegłego (§ 26 a ust. 1 pkt 5).

Z formalnoprawnego punktu widzenia ustalono więc określone kryteria, według jakich ma nastąpić obliczenie składek. Odpowiada to generalnie treści pojęcia “zasad” obliczania stawki zgodnie z wyżej wskazaną wykładnią.

System budowy stawek ustalonych według podanych kryteriów jest jednakże w praktyce bardzo skomplikowany i mało czytelny. Wynika bowiem z wielu czynników, od których zależy wysokość stawek. Podkreśla to w swej opinii prof. Apoloniusz Kostecki.

W tym stanie rzeczy nie można przewidzieć z góry, nawet w przybliżeniu, jak ukształtują się w praktyce w poszczególnych latach obciążenia finansowe pobierane z tytułu stawek. Przy zastosowanym systemie repartycyjnym konieczną jest bowiem przede wszystkim ustalenie wielkości całokształtu świadczeń należnych od wszystkich ubezpieczonych. Szacunkiem takim może dysponować jedynie Ministerstwo Pracy, Płac i Spraw Socjalnych oraz Państwowy Zakład Ubezpieczeń.

Należy w związku z tym przyjąć, że w postanowieniach powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. nie nastąpiło bezpośrednie podniesienie wysokości stawek. Ma miejsce jedynie sformułowanie różnych kryteriów potrzebnych do ewentualnej zmiany wielkości składki. Stawka ustalona według tych kryteriów ze względu na różne elementy i warunki składające się na jej budowę może powodować zarówno zwiększenie, jak i jej zmniejszenie. Należy zatem stwierdzić, iż Rada Ministrów nie przekroczyła swych uprawnień, a wydane rozporządzenie mieści się w upoważnieniu ustawowym art. 43 ust, 3 pkt 1 powołanej ustawy i swą treścią bardziej niż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1986 r. odpowiada przyjętej wykładni pojęcia “zasady”.

2. Należy jednak zauważyć, że w powołanej ustawie wprowadzono równolegle dwie różne możliwości zmiany stawek.

Pierwszą metodą, przy pomocy której można zmniejszyć lub zwiększyć stawki, jest rozwiązanie przewidziane w art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, zgodnie z którym wydatki na wypłatę świadczeń ubezpieczeniowych dokonywane z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników, powinny być pokryte w 1/3 ze składek opłacanych przez samych rolników.

Drugą metodą, zgodnie z art. 47 powołanej ustawy, jest możliwość waloryzacji przez Radę Ministrów ustalonej wysokości świadczeń i składek. Nie zostały przy tym określone szczegółowo w ustawie zasady i tryb, w jakim ma to nastąpić, co stanowi niewątpliwą wadę powołanej ustawy. Powstaje w związku z tym pytanie, jaką wykładnię należy stosować przy ustalaniu wielkości składek, aby wobec konieczności ich waloryzacji dojść do kwoty 1/3 pokrycia wydatków na wypłatę świadczeń z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Jak to bowiem określa art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin “wydatki powinny być pokryte w 1/3 ze składek na ubezpieczenie społeczne rolników, opłacanych przez rolników”. Użyte w tym artykule słowa “powinny być” można interpretować, na co wskazuje w swej opinii prof. Apoloniusz Kostecki (str. 9 i 10 opinii), bądź jako postulat, bądź jako dyrektywę pod adresem Rady Ministrów.

Trybunał Konstytucyjny opowiada się za wykładnią przyjmującą obligatoryjny charakter wymogu pokrywania wydatków związanych z wypłatą świadczeń w 1/3 przez rolników, co wynika z treści powołanego przepisu. Taką wykładnię przyjęła trafnie Rada Ministrów w powołanym rozporządzeniu z dnia 20 lutego 1987 r. ustalając nowy model repartycyjno-waloryzacyjny. Ponieważ w ustawie nie zostały określone kryteria waloryzacji, uczyniła to Rada Ministrów według zasad sformułowanych w § 26b pkt 1 tego rozporządzenia. Wprowadzony został nadto w § 26a pkt 1 omawianego rozporządzenia dodatkowy nowy współczynnik repartycyjny, na który nie wskazywała ustawa, ani poprzednie rozporządzenia. Ustalono bowiem, iż wysokość wpływów ze składek rolników, ujęła w rocznym planie Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników, jest pokrywana: 1) w 45% składkami ustalonymi od liczby osób podlegających ubezpieczeniu, 2) w 55% składkami od a) ilości hektarów przeliczeniowych oraz b) wysokości dochodu szacunkowego z działów specjalnych, nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W sumie ten tak skonstruowany model budowy stawek jest jednakże skomplikowany nie odpowiada wymogom komunikatywności aktu normatywnego.

Z analizy dochodów i wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Rolników, ujętych w załączniku do kolejnych ustaw budżetowych, wynika, że we wszystkich latach wydatki (wypłaty) były nieco mniejsze, niż dochody (wpłaty). Można zatem przypuszczać, że podobnie będzie i w tym roku. Zgodnie bowiem z konstrukcją funduszu, co zresztą expressis verbis słusznie potwierdza powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r., powinny one być zaliczane do dochodów roku następnego. Powinno to nieco zmniejszyć wysokość składek w danym roku.

W doktrynie prawno-finansowej na ogół uważa się, iż nakładanie obowiązków finansowych na obywateli powinno następować w formie ustawy a nie w drodze rozporządzenia. Wyłom, jaki w konkretnym przypadku ma miejsce przy ustalaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, uzasadniony jest jednakże ze względu na potrzeby dokonywania sukcesywnie waloryzacji tak samych składek jak i świadczeń, ze względu na trudności ekonomiczne kraju.

Trybunał Konstytucyjny uznał jednak za celowe zasygnalizować Sejmowi w trybie art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wady ustawy polegające nie tylko na posłużeniu się nieprecyzyjnym pojęciem “zasady” i na ustalaniu niespójnych kwotowo-procentowych kryteriów budowy składek, które w sumie powinny pokryć 1/3 wydatków Funduszu Ubezpieczenia Społecznego Rolników, ale takie na nieustaleniu w ustawie podstawowych kryteriów określających waloryzację (art. 47 ust. 1-3 ustawy). Odbija się to niekorzystnie na treści przedmiotowych rozporządzeń.

VII

Przechodząc do oceny zarzutu niezgodności § 11 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w brzmieniu ustalonym w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. z ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - należy stwierdzić co następuje:

Przepis art. 15 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. stanowi, żé emerytura przysługuje rolnikowi, który spełnia łącznie kilka warunków wymienionych w tym przepisie, m. in. który osiągnął wiek emerytalny i prowadzi gospodarstwo rolne lub pracował w nim przez okres co najmniej 25 lat - w odniesieniu do mężczyzn oraz 20 lat - w odniesieniu do kobiet i za okres ten opłacone zostały składki na ubezpieczenie społeczne rolników.

Warunkiem przyznania emerytury jest ponadto wytwarzanie przez cały wymieniony wyżej okres prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim i sprzedaż jednostkom gospodarki uspołecznionej produktów rolnych o wartości nie mniejszej niż odpowiadająca równowartości 5 q żyta rocznie z każdego hektara przeliczeniowego, licząc według cen skupu obowiązujących w danym roku kalendarzowym (art. 15 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy).

Przepis art. 15 ust. 6 powołanej ustawy zawiera również następujące upoważnienie:

“Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa zasady i tryb:
1) ewidencji wartości produktów rolnych sprzedanych jednostkom gospodarki uspołecznionej,
2) zaliczania do okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, takich lat w których wartość sprzedanych produktów była niższa od wymaganej, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkiem losowym lub innymi okolicznościami niezależnymi od rolnika,
3) uznawania w jakich wypadkach nastąpiło obniżenie wartości gospodarstwa rolnego z przyczyn niezależnych od rolnika”.

Z językowej wykładni ust. 6 pkt 2 tego przepisu w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 tejże ustawy wynika, że ustawodawca przyjął zasadę zaliczania do okresów prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w nim również takich lat, w których wartość sprzedanych produktów nie mogła osiągnąć poziomu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy z przyczyn niezależnych od rolnika (klęska żywiołowa, wypadek losowy, inna przyczyna). Przyjęcie takiej wykładni jest w pełni uzasadnione ze względów społecznych.

W wykonaniu powołanego wyżej upoważnienia Rada Ministrów w § 11 powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1987 r. postanowiła, co następuje:

“Lata, w których wartość sprzedanych produktów rolnych była niższa od wymaganej i spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkiem losowym lub innymi okolicznościami niezależnymi od rolnika, zalicza się do okresu sprzedaży produktów rolnych, od których zależy prawo do emerytury lub renty, w wymiarze nie większym niż:
1) 5 lat - do okresu, od którego zależy prawo do emerytury,
2) 1 rok do okresu, od którego zależy prawo do renty inwalidzkiej”.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zasadny jest zarzut Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza, że wydając powołane rozporządzenie z dnia 20 lutego 1987 r. Rada Ministrów przekroczyła granice upoważnienia, ponieważ zmieniła ustawową zasadę, że do okresu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin zalicza się również takie lata, w których wartość sprzedanych produktów była niższa od wymaganej, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkiem losowym lub innymi okolicznościami, niezależnymi od rolnika. Żadnych czasowych ograniczeń w tym względzie powołana ustawa nie zawiera a ponieważ omawiana materia dotyczy istotnych praw i obowiązków obywatelskich, ma do niej zastosowanie zasada wyłączności ustawy. Tylko subsydiarnie, tj. na zasadzie wyraźnego upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, Rada Ministrów mogła zostać upoważniona do zaliczenia do okresów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., tylko części lat spośród całego okresu, w którym wartość sprzedanych produktów była niższa od wymaganej, z przyczyn niezależnych od rolnika. Ograniczenie takie mogła zresztą wprowadzić wprost ustawa. Ograniczeń tych ustawa nie wprowadziła, przyjmując zasadę zaliczalności wszystkich lat, w których wartość produktów była niższa z wymienionych wyżej przyczyn, a w upoważnieniu nie zawarła wyraźnych postanowień co do dopuszczalności odmiennego ustalenia czasookresu zaliczania w rozporządzeniu wykonawczym. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wnioskodawcy, przyjmując, że istotnie Rada Ministrów przekroczyła w tej kwestii upoważnienie ustawowe.

VIII

1. W odniesieniu do naruszenia ustawowego trybu wymaganego do wydania kwestionowanych w tej sprawie przepisów zarzuty Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza i Polskiego Związku Ogrodniczego są zbieżne. Obaj wnioskodawcy uważają, że tryb ten został naruszony na skutek braku konsultacji powołanych rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 1986 r. i z dnia 20 lutego 1987 r. z zrzeszeniami branżowymi rolników; Polski Związek Hodowców Drobnego Inwentarza zarzucił takie wydanie tych rozporządzeń bez zasięgnięcia opinii właściwych komisji sejmowych.

Na wstępie należy podnieść. że zarzut nie zasięgnięcia przez Radę Ministrów opinii właściwych komisji sejmowych, przed wydaniem kwestionowanego w tej sprawie rozporządzenia, nie jest trafny. Materia uregulowana w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. nie wymaga do jego wydania zasięgania opinii właściwych komisji sejmowych. W ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin tego rodzaju wymóg zastrzeżony jest jedynie w razie wydawania rozporządzenia dotyczącego rewaloryzacji wartości sprzedaży produktów rolnych (art. 19 ust. 4 ustawy) oraz w przypadku określenia zasad i wysokości zwiększenia emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułu zrzeczenia się prawa do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych (art. 22 ust. 2 ustawy). Tego rodzaju problematyka nie była treścią powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1987 r. Nieuzasadniony jest także pogląd, że Rada Ministrów wydając rozporządzenie, które wymaga opinii komisji sejmowej, powinna podać podstawę prawną, z której wynika obowiązek zasięgania takiej opinii. Podstawa taka, pomimo że zawarta jest w ustawie, nie jest częścią konstytucyjnego warunku wydania rozporządzenia “na podstawie ustawy”. Warunek ten odnosi się tylko do kompetencji wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów i obejmuje obowiązek powołania w rozporządzeniu właściwego upoważnienia ustawowego.

2. Pozostaje więc do rozstrzygnięcia problem o podstawowym znaczeniu dla wnioskodawców, czy Rada Ministrów przed wydaniem powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1987 r. miała obowiązek - jak zgodnie twierdzą wnioskodawcy - zasięgnąć ich opinii, do czego zobowiązuje ją przepis art. 4 powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, czy też wystarczyło zasięgnięcie takiej opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, zgodnie z art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin, jak utrzymuje przedstawiciel Rady Ministrów.

Stan prawny w tej kwestii jest następujący:

Dnia 8 października 1982 r. została uchwalona powołana ustawa o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, która w art. 4 ust. 1 stwierdza, że organizacje rolników, reprezentując potrzeby oraz interesy zawodowe i społeczne rolników indywidualnych, uczestniczą m. in. w kształtowaniu rzeczowych ubezpieczeń rolnych, systemu kredytowego i podatkowego w stosunku do indywidualnych gospodarstw rolnych. Uprawnienia te zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, organizacje rolników realizują m. in. poprzez opiniowanie projektów regulacji prawnych lub udział w opracowaniu aktów prawnych oraz udział w negocjacjach w tych sprawach.

Art. 5 ust. 1 tej ustawy zobowiązał organy administracji państwowej do współdziałania z organizacjami rolników w sprawach określonych w art. 4 ust. 1 i 3 ustawy, a więc m. in. w sprawach zasięgania opinii o projektach aktów prawnych. Z kolei w tymże art. 5 ust. 2 postanowiono, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa obowiązki organów administracji państwowej oraz zasady ich współdziałania z organizacjami rolników w sprawach wymienionych w art. 4 ust. 1 i 3, w tym formy obowiązkowego zwracania się do tych organizacji o opinie w określonych sprawach.

Dnia 5 maja 1983 r. Rada Ministrów wykonując postanowienia art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 3, art. 12 ust. 2 i art. 35 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, wydała rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów tej ustawy, w którym zobowiązała organy administracji państwowej do współdziałania z organizacjami rolników m. in. w sprawie propozycji regulacji aktów prawnych dotyczących interesów społecznych i zawodowych i rolników indywidualnych (§ 1 ust. 1 rozporządzenia).

W szczególności organy administracji państwowej zostały zobowiązane ustawowo do informowania i zasięgania opinii o zamierzonych kierunkach realizacji polityki rolnej i społecznej wsi (§ 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia). Obowiązek, o którym mowa w § 1 tego rozporządzenia, wykonują naczelne organy administracji państwowej w stosunku do Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych oraz do krajowych związków branżowych (§ 1 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia). Wreszcie zasięganie opinii w sprawach, o których mowa w § 1 ust. 1, odbywa się zgodnie z § 2 tegoż rozporządzenia m. in. w formie przesyłania projektów aktów prawnych, założeń projektów planów określonych w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz zapraszania do udziału w ich opracowywaniu.

Półtora miesiąca po uchwaleniu ustawy o społeczno-zawodowych organizacjach rolników Sejm uchwalił kolejną ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Art. 62 tej ustawy stanowi, że rozporządzenia do ustawy mogą być wydawane po zasięgnięciu opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych.

Na temat niespójności pomiędzy omawianymi wyżej ustawami wypowiedział się szeroko w swej opinii prof. Jerzy Wróblewski. Jego zdaniem wyłączenie wnioskodawców z procesu opiniowania jest zgodne z art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., który z podwójnego tytułu, tj. jako przepis zawarty w lex posterior i jako lex specialis znajduje zastosowanie w sprawie. Przyjęcie takiej argumentacji prowadzi do stwierdzenia, że nie nastąpiło naruszenie trybu przewidzianego do wydania kwestionowanego rozporządzenia.

Istnieje jednak jeszcze - zdaniem prof. Jerzego Wróblewskiego - możliwość rozszerzającego interpretowania art. 62 powołanej ustawy w związku z brakiem w tej ustawie przepisów derogujących zasięganie opinii zrzeszeń branżowych, a także dlatego, że unormowania dotyczące zasięgania opinii społecznych a zwłaszcza związków rolniczych mają znaczną doniosłość ustrojową. Wówczas wykładnia systemowa skłaniałaby do odstąpienia od wyraźnego sformułowania ustawy, co prowadziłoby do uznania, że kwestionowane rozporządzenie wydane zostało z naruszeniem ustawowego trybu wymaganego do jego wydania. W przypadku zajęcia takiego stanowiska trzeba by uznać, zdaniem prof. Jerzego Wróblewskiego, że naruszenie to nie skutkuje jednakże nieobowiązywania wydanych przepisów, lecz stanowi tylko uchybienie, które należy zasygnalizować.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że postawiony wyżej dylemat należy rozstrzygać za pomocą reguł kolizyjnych lex posterior derogat legi priori i lex specialis derogat legi generali.

Stosując pierwszą z tych reguł należy uznać pierwszeństwo normy zawartej w art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. przed normą art. 4 ustawy wcześniejszej z dnia 8 października 1982 r. Zastosowanie tej jedynie reguły już wystarcza do stwierdzenia, że Rada Ministrów była upoważniona do wydania kwestionowanego rozporządzenia po zasięgnięciu tylko opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych. Rada Ministrów warunek ten spełniła wydając powołane rozporządzenie z dnia 20 lutego 1987 r. po zasięgnięciu opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych, co wynika z pisma tego Związku z dnia 19 marca 1987 r.

Porównanie treści obu wchodzących w kolizję przepisów, wcześniejszego; tj. art. 4 ustawy z dnia 8 października 1982 r. i późniejszego tj. art. 62 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. prowadzi do wniosku, że ten ostatni jest przepisem szczególnym wobec wcześniejszego. Wszak przepis szczególny to taki, który zawiera więcej treści w stosunku do przepisu ogólnego, posiada też więcej znamion ustawowych regulowanej materii. Art. 4 powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. stanowi uprawnienie dla organizacji rolników do opiniowania projektu lub udziału w opracowywaniu aktów prawnych, a więc aktów prawnych w ogóle, natomiast art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. dotyczy aktów szczególnego rodzaju, mianowicie tylko aktów wykonawczych dotyczących ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Również więc zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali prowadzi do wniosku, że należy dać pierwszeństwo art. 62 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. przed art. 4 ustawy z dnia 8 października 1982 r.

W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania także przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o społeczno - zawodowych organizacjach rolników jako akty niższego rzędu wydane w wykonaniu ustawy z dnia 8 października 1982 r., która tutaj nie ma, jak powiedziano, zastosowania.

W konkluzji stwierdzić należy, że Rada Ministrów nie naruszyła ustawowego trybu wydania powołanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1987 r. Zgodnie bowiem z wymogiem art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. przed jego wydaniem zasięgnęła opinii Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych. Wbrew stanowisku wnioskodawców nie była zobowiązana do zasięgnięcia takich opinii innych organizacji rolniczych.

Stwierdzenie powyższe nie oznacza, że przepis art. 62 omawianej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. przekreślił moc prawną art. 4 powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników jeśli chodzi o obowiązek konsultacji z organizacjami rolników indywidualnych projektów aktów prawnych nie będących aktami wykonawczymi do powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Trybunał Konstytucyjny zwraca przy tym uwagę na to, że w art. 62 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nastąpiło zawężenie realizacji konstytucyjnej zasady konsultacji w porównaniu z powołaną ustawą z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników. Dlatego mimo iż w przedmiotowej sprawie można odstąpić od wyraźnego i jednoznacznego sformułowania art. 62 przedmiotowej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i interpretować przepis ten rozszerzająco, to jednak Trybunał Konstytucyjny problem ten sygnalizuje jako istotny z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych zasad ustroju. w szczególności norm określonych w art. 5 pkt 2 i art. 86 ust. 1 Konstytucji PRL. W kierunku realizacji tych zasad poszła ustawa z dnia 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum (Dz. U. Nr 14, poz. 83).

Trybunał Konstytucyjny nie zajmował się podniesioną we wcześniejszych wnioskach obu wnioskodawców sprawą sprzeczności dwóch ustaw, mianowicie powołanej ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników z powołaną ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Niezależnie od tego, że wnioski te zostały później cofnięte Trybunał Konstytucyjny nie zajął się nimi przede wszystkim z tego powodu, iż nie jest powołany do orzekania w kwestii sprzeczności ustaw między sobą (art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym), lecz stosuje wykładnie przepisów takich ustaw w celu ustalenia właściwego zakresu ich obowiązywania.

IX

W odniesieniu do wątpliwości natury formalnej podniesionych przez przedstawicieli Rady Ministrów na rozprawie stwierdzić należy, co następuje:
1. Poszczególne ogólnokrajowe organizacje związkowe, organizacje spółdzielcze, społeczno-zawodowe organizacje rolników indywidualnych oraz inne organizacje zawodowe określają w statutach swoje naczelne organy.

Wchodzący w rachubę w tej sprawie i dołączony do akt sprawy statut Polskiego Związku Hodowców Drobnego Inwentarza w § 12 stanowi, że władzami tego Związku są m. in. Zarząd i jego Prezydium, a § 22 określający kompetencje Prezydium Zarządu przewiduje, iż do tych kompetencji należy kierowanie pracami tego Związku i reprezentowanie go na zewnątrz oraz występowanie wobec władz i instytucji w zakresie działalności statutowej.

Statut Polskiego Związku Ogrodniczego, znajdujący się w aktach sprawy, w § 31 pkt 1 upoważnia Zarząd do wszelkich działań nie zastrzeżonych dla innych organów Związku, a § 32 tegoż statutu stanowi, że Związek jest reprezentowany na zewnątrz przez Prezesa lub osobę przez niego upoważnioną.

Z treści przepisów określających kompetencje innych organów Polskiego Związku Ogrodniczego nie wynika, aby wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozpoznanie konkretnej sprawy było zastrzeżone dla innego organu niż Zarząd. Zarząd ten wyznaczył odpowiedniego pełnomocnika do reprezentowania interesów Związku przed Trybunałem Konstytucyjnym, przy czym pełnomocnictwo to nie zostało w niczym ograniczone.

W świetle art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, wspomniane wyżej Związki są - wbrew sugestiom przedstawicieli Rady Ministrów podmiotami uprawnionymi do występowania z wnioskami do tegoż Trybunału. Udzielone ich przedstawicielom pełnomocnictwa są prawidłowe.

2. Nie przekonuje pogląd, jakoby zmiana treści kwestionowanych przez wnioskodawców przepisów, już po wpłynięciu sprawy do Trybunału Konstytucyjnego wymagała ponownej uchwały zarządu, kwestionującej treść tych nowych przepisów. Po pierwsze - pełnomocnicy działali w ramach prawidłowo udzielonych im pełnomocnictw. Po wtóre w konkretnym przypadku zmieniła się treść poszczególnych przepisów przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, ale ich merytoryczne rozwiązanie nadal kwestionowali wnioskodawcy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli nowy akt prawny reguluje tę samą materię, którą regulował akt wcześniej zakwestionowany i później zmieniony lub nawet uchylony, to do kwestionowania tego nowego aktu w zupełności wystarczy wcześniej udzielone pełnomocnictwo.

Za niczym nieusprawiedliwiony formalizm należałoby uznać pogląd, że do zakwestionowania nowego aktu prawnego, regulującego tę samą materię prawną, którą podważono wcześniej, konieczna jest ponowna decyzja uprawnionych władz organizacji wyszczególnionych w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

3. Nie przekonuje także kolejne zastrzeżenie zgłoszone w formie wątpliwości przez przedstawicieli Rady Ministrów, czy wnioskodawcy są upoważnieni do występowania w imieniu wszystkich rolników. Przyjęcie bowiem że takich uprawnień nie posiadają, musi prowadzić z konieczności do wniosku, że praktycznie rzecz biorąc nie mogliby wystąpić w obronie własnego uzasadnionego interesu. Przepisy zaś, w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zawierają jedynie wymóg, aby kwestionowany akt ustawodawczy lub inny akt normatywny dotyczył spraw objętych zakresem działania organizacji wymienionych w tym przepisie.

W tej sprawie jest oczywiste, że zarówno Polski Związek Hodowców Drobnego Inwentarza, jak też Polski Związek Ogrodniczy są organizacjami, których przepisy prawa upoważniają do występowania w obronie spraw materialnych ich członków.

4. Trybunał Konstytucyjny nie ma wątpliwości, że ustanowieni w sprawie przedstawiciele wnioskodawców byli upoważnieni do modyfikowania złożonych wniosków. W tym przedmiocie przepisy uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie zawierają żadnego ograniczenia. Wynika to z istoty i zakresu pełnomocnictwa.

Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia