Wyrok TK z dnia 26.01.1993 sygn. U 10/92

Sygrantura: U 10/92
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1993-01-26
Skład: Andrzej Zoll , Czesław Bakalarski , Henryk Groszyk , Janina Zakrzewska , Kazimierz Działocha (sprawozdawca), Leonard Łukaszuk , Maria Łabor-Soroka , Mieczysław Tyczka (przewodniczący), Remigiusz Orzechowski , Tomasz Dybowski , Wojciech Łączkowski

Orzeczenie
z dnia 26 stycznia 1993 r.
Sygn. akt (U. 10/92)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Prezes TK Mieczysław Tyczka
Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Kazimierz Działocha - sprawozdawca
Henryk Groszyk
Maria Łabor-Soroka
Wojciech Łączkowski
Leonard Łukaszuk
Remigiusz Orzechowski
Janina Zakrzewska
Andrzej Zoll

Protokolant: Karol Radziwiłł

po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Grupy posłów z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o orzeczenie niezgodności art. 9 ust. 1-5 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z art. 14 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 79)

orzeka:

przepisy art. 9 ust. 1-5 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP Nr 26, poz. 185, zm. MP Nr 34, poz. 239) nie są sprzeczne z art. 14 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 79) i są zgodne z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426) a także z art. 1 i art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionymi w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.


UZASADNIENIE

I

W dniu 31 lipca 1992r. grupa posłów złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o orzeczenie niezgodności z art. 14 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów przepisów art. 9 ust. 1-5 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulaminu Sejmu RP. Powołane przepisy regulaminu Sejmu dotyczą zasad organizowania się posłów w kluby i koła poselskie.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono następujące argumenty: ustawa z 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (art. 14 ust. 1) przewiduje prawo zrzeszania się posłów w kluby parlamentarne. Nie przewiduje natomiast żadnej, wymaganej dla zorganizowania w kluby, minimalnej liczby członków. Nie można zatem takiego ograniczenia wprowadzać aktem niższej rangi, jakim jest uchwała Sejmu. Zdaniem wnioskodawców zgodnie z art. 14 ust. 2 powyższej ustawy tylko władze klubów, kół lub zespołów poselskich mogą decydować o ich składzie osobowym, a więc także o ich liczebności. Nowo wprowadzone rozwiązania pozbawiają możliwości łączenia się w kluby znaczną liczbę posłów skupionych w 8 klubach liczących poniżej 15 osób, pozbawiając ich jednocześnie reprezentacji w Konwencie Seniorów. Jest to - zdaniem skarżących - wyraźne uszczuplenie ustawowych uprawnień poselskich, gdyż dotyczy tak istotnej części pracy Sejmu, jak: uchwalanie planów jego pracy, porządku obrad, określenia trybu dyskusji, kształtu komisji sejmowych czy też najszerzej pojętego współdziałania sił politycznych na forum Sejmu. Oznacza to również odebranie im prawa do wypowiadania się w imieniu klubu, który jest reprezentacją określonej opcji politycznej.

Wnioskodawcy uważają również, że zaskarżona uchwała pozbawia posłów i senatorów z tych samych ugrupowań prawa łączenia się we wspólne reprezentacje parlamentarne. Ustawa o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (art. 14 ust. 3) przewiduje bowiem możliwość wspólnej ich reprezentacji w postaci wspólnych klubów parlamentarnych posłów i senatorów, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 regulaminu koło - oparte podobnie jak klub na zasadzie politycznej - może skupiać tylko posłów, a nie posłów i senatorów.

W ocenie skarżących zmiany wprowadzone uchwałą Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. godzą w prawa nabyte i są "próbą administracyjnego wpływania na kształt sceny politycznej".

Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku w piśmie z dnia 22 września 1992 r., stwierdził, że zakwestionowane we wniosku przepisy regulaminu Sejmu są zgodne z art. 14 ust. 1-5 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów.

W pierwszej części przedstawionego stanowiska rozważa problem czy zakwestionowana uchwała Sejmu posiada charakter aktu normatywnego a jeżeli tak, to czy podlega kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W kwestii tej Prokurator Generalny odwołując się do ustaleń nauki, jak również do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, kwalifikuje regulamin Sejmu jako akt normatywny podległy orzeczniczej właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Przed bezpośrednią oceną podniesionych we wniosku zarzutów Prokurator Generalny przedstawia również w zarysie rozwój poselskiego prawa do tworzenia frakcji, dochodząc do konkluzji, że w prawie polskim organizowanie się posłów w kluby normowane było dawniej regulaminem sejmowym, obecnie zaś ustawą; regulacje te nie zawierały ograniczenia co do liczebności klubów. Znowelizowany tekst ustawy z 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów nie zawiera również jakiegokolwiek kryterium, według którego posłowie mogą organizować się w kluby, koła czy zespoły poselskie. Art. 14 ust. 1 tej ustawy przewiduje jedynie, że "posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby parlamentarne, koła lub zespoły poselskie”. Zakwestionowane przepisy regulaminu ("klub tworzy co najmniej 15 posłów" oraz "koło tworzy co najmniej 3 posłów) należy więc odczytać jako uszczegółowienie art. 14 ust. 1 ustawy; jako rozwinięcie ogólnej zasady dotyczącej tworzenia klubów i kół poselskich. Zdaniem Prokuratora Generalnego, Sejm korzystając ze swojej autonomii w zakresie organizowania form własnej działalności, władny był także ograniczenie wprowadzić i to właśnie regulaminem. Upoważnia go do tego wprost również art. 6 powyższej ustawy stanowiąc, że "organizację wewnętrzną Sejmu i Senatu, porządek ich prac oraz związane z tym obowiązki i prawa posłów i senatorów określają szczegółowo regulaminy Sejmu i Senatu". dla poparcia swego stanowiska Prokurator dodatkowo sięga również do argumentu porównawczego, wskazując na rozwiązania ograniczające swobodę tworzenia klubów czy frakcji, zawarte w regulaminach parlamentarnych Francji oraz RFN.

W odniesieniu do zarzutów wnioskodawców, iż posłowie nie skupieni w klubach pozbawieni zostali możliwości reprezentacji w Konwencie Seniorów, Prokurator Generalny zauważa, że posłowie nie są zupełnie pozbawieni możliwości posiadania reprezentacji w tym organie, bowiem art. 9 ust. 5 regulaminu przewiduje ustanowienie przez kluby lub koła, na zasadzie wzajemnych porozumień, wspólnych reprezentacji w Konwencie Seniorów. Koresponduje z tym przepisem art. 16 ust. 1 regulaminu dotyczący składu Konwentu Seniorów, w którym przewidziano przedstawicieli tych porozumień jeżeli reprezentują co najmniej 15 posłów. Poza tym Konwent Seniorów nie jest organem decyzyjnym, lecz politycznym o charakterze doradczym.

Również kolejny zarzut o pozbawieniu posłów i senatorów możliwości łączenia się we wspólne reprezentacje parlamentarne jest - zdaniem Prokuratora - nieuzasadniony. Regulamin Sejmu nie reguluje bowiem i nie może regulować tej problematyki. Dotyczy on wyłącznie organizacji i funkcjonowania Sejmu i jego organów. W ocenie Prokuratora Generalnego nie można również podzielić poglądu jakoby kwestionowane regulacje godziły w prawa nabyte posłów i były próbą administracyjnego wpływania na kształt sceny politycznej. W regulaminie tym nie mamy bowiem do czynienia ze zmianami w zakresie praw nabytych o charakterze podmiotowym, lecz tylko ze zmianami w zakresie organizacji prac Sejmu. Nie jest on też żadnym aktem administracyjnym narzuconym Sejmowi, lecz aktem własnym Sejmu uchwalonym w ramach jego autonomii.


II


Na rozprawie w dniu 26 stycznia 1992 r. przedstawiciele wnioskodawców podtrzymali w całości wniosek i jego uzasadnienie. Ponadto rozwijając argumentację wniosku dodali, że ani Konstytucja ani ordynacja wyborcza nie "dozuje" prawa posłów do tworzenia klubów poselskich w Sejmie. Regulamin w ust. 2 art. 9 łamie swobodę tworzenia klubów i kół na podstawie politycznej, przy czym liczba 15 jako wymagane minimum do utworzenia klubu ma charakter przypadkowy, niczym nie dający się wytłumaczyć. Zmiana regulaminu Sejmu miała zdaniem przedstawicieli wnioskodawców w istocie motyw polityczny ograniczenia roli mniejszych partii środkami administracyjnymi. W końcowym oświadczeniu wnioskodawcy do zarzutu naruszenia praw nabytych przez kwestionowane przepisy regulaminu dodali zarzut naruszenia pewności prawa; jego zmiana powinna być dokonana przynajmniej w okresie przed rozpoczęciem kampanii wyborczej i dać możliwość dostosowania się danej opcji (grupy) politycznej do zmienionej sytuacji w zakresie organizacji pracy Sejmu.

Przedstawiciele Sejmu wnieśli o oddalenie żądania wniosku i stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 9 regulaminu Sejmu z ustawą z 1985 r. oraz z zasadą autonomii parlamentarnej. Zasada ta, wyrażona w art. 14 Małej Konstytucji, pozwała Sejmowi w drodze regulaminu regulować jego sprawy wewnętrzne, w tym organizowanie się posłów w ugrupowania polityczne i ich udział w organizacji prac Sejmu. Ograniczenia co do liczebności posłów zdolnych do utworzenia klubu poselskiego przedstawiciele Sejmu uzasadniali potrzebą zapewnienia sprawnego działania Sejmu i zaprzeczyli twierdzeniom wnioskodawców, że motywem tych ograniczeń była chęć pomniejszenia roli mniejszych ugrupowań (opcji) politycznych. Oświadczyli także, że wzgląd na usprawnienie działalności Sejmu brany był świadomie pod uwagę w trakcie prac nad obowiązującym regulaminem Sejmu. Zdaniem wnioskodawców dokonane zmiany w zakresie przepisów dotyczących klubów i kół poselskich przyczyniły się w praktyce do usprawnienia pracy Sejmu. Z tym ostatnim twierdzeniem nie zgodzili się przedstawiciele wnioskodawców powołując się na przykłady z praktyki.

Trybunał Konstytucyjny wysłuchał także biegłego w sprawie prof. L. Garlickiego. Biegły uwzględniając przebieg rozprawy podtrzymał opinię złożoną na piśmie. Ustosunkował się także do kwestii podniesionych na rozprawie przez Trybunał Konstytucyjny. Z punktu widzenia zasady autonomii parlamentarnej krytycznie ocenił przepisy ustawy z 1985 r., które wkraczają w zakres przedmiotowy tej autonomii, w szczególności przepisy art. 14 tej ustawy. Rozwinął tezę pisemnej opinii, iż z postanowień Małej Konstytucji wyprowadzić można nakaz zapewnienia przy pomocy przepisów regulaminu warunków efektywnej działalności Sejmu. Mieści się on w ogólnej filozofii tej Konstytucji - Sejmu opartego o zasadę większości bezwzględnej.

III

Trybunał Konstytucyjny przed rozpatrzeniem właściwego przedmiotu wniosku rozważył kwestię wstępną, czy zaskarżony akt podlega kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Mimo bowiem rozstrzygniętej już wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny generalnej właściwości Trybunału do kontroli uchwał normatywnych Sejmu, w tym regulaminu Sejmu (w orzeczeniach U. 6/92 i U. 15/92), Trybunał Konstytucyjny postanowił wypowiedzieć się w tej kwestii osobno, konieczne stało się bowiem określenie granic tej kompetencji Trybunału.

Rozważenia wymagało w związku z tym zagadnienie treści, zakresu i skutków autonomii parlamentu, a tym samym związanego z nią charakteru prawnego regulaminu Sejmu. Osobno uwzględnić należało także strukturę norm należących do dziedziny autonomicznego prawa parlamentarnego z uwagi na istniejące w prawie polskim aktualnie rozdzielenie tych norm między regulamin parlamentarny i ustawę z 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (dalej zwana ustawą z 1985 r.) i oparcie zarzutów wnioskodawców bezpośrednio na przepisach tej ustawy.

W sprawach pojęcia, zakresu i skutków autonomii parlamentarnej Trybunał Konstytucyjny zasięgnął również opinii biegłego prof. dr hab. Leszka Garlickiego. Opinia ta, jak również analiza innych poglądów nauki prawa konstytucyjnego ułatwiły TK dokonanie następujących ustaleń.

1. Zasada autonomii parlamentu w sferze jego stosunków wewnętrznych stanowi współcześnie jedną z podstawowych, niekwestionowanych zasad określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Jej istnienie w państwach demokratycznych niezależne jest od przyjętego modelu systemu rządów. Z natury rzeczy egzystuje w systemach opartych o zasadę nadrzędności parlamentu bez potrzeby jej szczególnego eksponowania, natomiast w systemach opartych o zasadę podziału władzy stanowi jedną z podstawowych zasad służących zapewnieniu parlamentowi niezależności w sprawach własnej organizacji i sposobu działania, a przez to niezależnej i samodzielnej pozycji w systemie organów państwa.

Na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. Jej powstanie łączy się ściśle z ukształtowaniem się regulaminu w formie uchwały, wykluczającej wpływ na jego treść czynników zewnętrznych. Formą tą w systemach opartych o zasadę podziału władzy nie jest zatem na ogół ustawa, bowiem tryb jej uchwalenia zakłada udział egzekutywy (rządu, głowy państwa) w poszczególnych fazach procesu ustawodawczego. Regulamin przyjęty w postaci uchwały parlamentu (jego izb) uznany jest zatem za wyraz respektowania autonomii parlamentu.

Autonomia regulaminowa parlamentu współcześnie ma z reguły wyraźną podstawę prawną. Normę konstytucyjną przewidującą kompetencje parlamentu do uchwalenia regulaminu traktuje się jako konstytucyjno-prawną gwarancję niezależnej pozycji parlamentu. W nauce występują również poglądy, że autonomią tą parlament dysponuje także w sytuacji gdy kompetencja do uchwalenia regulaminu nie jest w sposób wyraźny przewidziana w konstytucji; jest ona bowiem niezbędną częścią składową statusu samodzielnego, konstytucyjnego organu państwa.

Granice przedmiotowe autonomii parlamentu wyznaczają przepisy konstytucyjne. W systemach, które przyjęły model dwustopniowej regulacji materii prawa parlamentarnego (konstytucja i regulamin) pozostawienie poza zakresem konstytucyjnej regulacji materii dotyczącej organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu odczytywane jest jako przekazanie jej do autonomicznego unormowania w drodze regulaminu parlamentarnego. Z kolei szczegółowa regulacja konstytucyjna, a przede wszystkim przejmowanie materii normatywnych dawniej regulaminem do uregulowania przez osobne ustawy organiczne czy ustawy zwykłe traktowane jest często jako wyraz ograniczenia autonomii regulaminowej parlamentu (por. J. Repel: Ze studiów nad genezą i rozwojem regulaminu parlamentarnego, "Acta Uniwersitatis Wratislaviensis", No 169, Prawo XXXVI, 1972, s. 130 i n.).

2. Aktem autonomii Sejmu jest jego regulamin. Regulamin Sejmu jest bez wątpliwości aktem normatywnym. Sejm ustanawia bowiem w nim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc - w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - normy prawne. Uchwalany jest w formie wykluczającej wpływ innych organów na jego treść, jest bowiem uchwałą Sejmu, w której podjęciu uczestniczy jedynie Sejm i jego organy. Regulamin Sejmu jest aktem postawionym niewątpliwie poniżej Konstytucji w systemie źródeł prawa i jak każdy akt normatywny w państwie musi być zgodny z Konstytucją.

Stosunek regulaminu do ustawy jest natomiast bardziej złożony. Forma regulaminu w postaci uchwały Sejmu może wskazywać na charakter aktu niższego rzędu niż ustawa. Jego moc prawna, a w szczególności oparcie kompetencji Sejmu do uchwalenia regulaminu wprost na Konstytucji z określonym w niej również zakresem przedmiotowym, powyższą tezę istotnie osłabia. Jeżeli bowiem przez moc prawną aktu normatywnego rozumieć siłę derogującą danego aktu, tzn. możność zmiany przez niego innych aktów oraz jego zmiany przez inne akty, to ustawa nie może wkraczać w materie przekazane Konstytucją do unormowania regulaminem Sejmu. Byłoby to wyraźne naruszenie Konstytucji. Inaczej: w tej części zakresu przedmiotowego ustawy, który dotyczy regulowania przez nią sprawy tworzenia, właściwości i trybu działania organów państwowych, obowiązujące przepisy konstytucyjne wprowadzają wyraźny wyłom w postaci autonomicznej, pozaustawowej działalności prawotwórczej Sejmu. Ta wyłączność Sejmu do normowania pewnego zakresu spraw, jak też swoboda w samym sposobie ich normowania, składają się na treść zasady autonomii regulaminowej Sejmu.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego regulamin Sejmu nie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy. Jest aktem samoistnym wydawanym wprost w oparciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji. Stosunku regulaminu Sejmu do ustawy nie można również generalnie rozpatrywać jako stosunku jednego typu aktów normatywnych Sejmu (ustaw) do drugiego (uchwał). Relacja między ustawą a regulaminem jest relacją ogólnego do szczególnego; dotyczy stosunku pewnego ogólnego typu aktów normatywnych do szczególnego, jednostkowego aktu o wyraźnie ograniczonym przedmiocie. Przedmiotem tym są sprawy organizacji i trybu działania Sejmu. Stosunek regulamin Sejmu - ustawa nie jest więc stosunkiem regulaminu do jakiejkolwiek ustawy, ale jedynie regulaminu do ustaw dotyczących materialnie parlamentu. Jeżeli stwierdzi się, że ustawa również tej materii dotyczy (a tak jest w przypadku ustawy z 1985 r.) i podniesiony zostanie zarzut sprzeczności przepisów regulaminu z przepisami ustawy, to wstępną do rozważenia kwestią powinna być przede wszystkim odpowiedź na pytanie czy przepisy zawarte w regulaminie mieszczą się w konstytucyjnie określonym zakresie przedmiotowym regulaminu. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie i stwierdzenia rzeczywistej sprzeczności między regulaminem a ustawą powstać może problem zgodności nie regulaminu z ustawą a ustawy z Konstytucją.

Takie rozumienie charakteru regulaminu ma wpływ na określenie zakresu właściwości Trybunału Konstytucyjnego do kontroli regulaminu Sejmu. Kontrola zgodności całej treści regulaminu z Konstytucją po odrzuceniu zasady nadrzędności Sejmu nie może dzisiaj budzić żadnych wątpliwości. Także zasada państwa prawnego wymaga, by całe prawo było zgodne z Konstytucją. Na gruncie przepisów prawa do takiego wniosku prowadzi treść art. 33a ust. 1 Konstytucji RP, zezwalającego na kontrolę wszystkich aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwa. Po zmianach podstaw ustroju politycznego przeciwko przyjętej tutaj wykładni nie może przemawiać dłużej także art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W kwestii znaczenia tego przepisu na gruncie nowych zasad ustroju Trybunał Konstytucyjny potwierdza swoje wcześniejsze stanowisko.

Charakter autonomii parlamentarnej nakazuje Trybunałowi Konstytucyjnemu zachować jednak szczególną powściągliwość w kontrolowaniu norm ustanowionych w materiach tej autonomii. W przypadku kontroli konstytucyjności regulaminu parlamentarnego należy przyjąć bowiem założenie, że parlament ustanawiając takie czy inne przepisy w zakresie własnej organizacji i trybu działania, rozporządza szerokim marginesem swobody. A zatem w dziedzinach tych Trybunał winien się liczyć ze szczególnie silnym domniemaniem zgodności regulaminu z Konstytucją. Natomiast niezgodność regulaminu z ustawą może być stwierdzona zasadniczo tylko w przypadku nielegitymowanego Konstytucją przekroczenia zakresu przedmiotowego regulaminu i wkroczenia przez unormowania regulaminowe w materie należące do ustawy.

Zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było więc ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny czy unormowania zawarte w zaskarżonych przez wnioskodawców przepisach art. 9 ust. 1-5 regulaminu Sejmu wchodzą w skład zakresu przedmiotowego regulaminu, wyznaczonego przez przepisy konstytucyjne, czy też są może materią ustawową.

3. Kompetencja Sejmu do uchwalania swego regulaminu przed wejściem w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (zwaną dalej Małą Konstytucją) miała podstawę w art. 23 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowił: "Porządek prac Sejmu, rodzaj i liczbę komisji określa regulamin uchwalony przez Sejm". Po wejściu w życie Małej Konstytucji z dnia 17 października 1992 r. znajduje ją w art. 14 tej ustawy. Brzmi on: "Szczegółową organizację i tryb pracy Sejmu określa regulamin uchwalony przez Sejm".

Art. 14 Małej Konstytucji stanowi podstawę dla ustalenia zakresu przedmiotowego regulaminu, tak jak stanowił ją w chwili uchwalenia kwestionowanych we wniosku przepisów regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. przepis art. 23 ust. 4 Konstytucji RP. Pomimo innego brzmienia obydwóch przepisów konstytucyjnych przedmiot regulaminu Sejmu ujęty został w nich podobnie.

Z treści art. 23 ust. 4 Konstytucji RP w sposób wyraźny wynikało, że Sejm określić miał w regulaminie porządek swoich prac, rodzaj komisji oraz ich liczbę, jednakże na tle wykładni tego przepisu powstał problem, czy tylko te sprawy stanowić miały przedmiot regulaminu Sejmu czy - mówiąc inaczej - sformułowanie to należało traktować jako wyczerpujące określenie treści regulaminu. Odpowiedź twierdząca sprowadzałaby treść regulaminu do niektórych tylko zagadnień z zakresu struktury wewnętrznej Sejmu (ustalenie rodzaju i liczby komisji sejmowych) oraz spraw dotyczących funkcjonowania Sejmu (uregulowania porządku jego prac). Wniknięcie w treść pojęcia "porządek prac Sejmu" dało jednak podstawę do szerszej wykładni, bowiem przez porządek prac Sejmu należy rozumieć sposób realizacji jego kompetencji. Praca Sejmu skierowana jest na realizację jego funkcji a porządek pracy oznacza pewien ustalony, zorganizowany sposób realizacji tych funkcji. Uporządkowany sposób funkcjonowania zakłada jednocześnie celową organizację Sejmu; stanowi ona niejako warunek wstępny takiego działania, bowiem bez właściwej organizacji nie jest ono możliwe. W związku z tym na gruncie art. 23 ust. 4 Konstytucji RP przyjęto wykładnię, że wymienienie przez ustrojodawcę komisji Sejmu w rozpatrywanym artykule Konstytucji jest jedynie przykładowym a nie wyczerpującym określeniem materii z zakresu organizacji Sejmu, które winny znaleźć się w regulaminie Sejmu (A. Gwiżdż). Zakres regulaminu na podstawie art. 23 ust. 4 Konstytucji RP należało zatem sprowadzić do całości materii z zakresu organizacji Sejmu oraz sposobu realizacji jego kompetencji, tj. trybu pracy Sejmu. Do tej wykładni art. 23 ust. 4 Konstytucji RP nawiązał wyraźnie (nolens volens) art. 14 Malej Konstytucji, określając przedmiot regulaminu Sejmu w ten sposób, że jest nim "szczegółowa organizacja i tryb pracy Sejmu".

4. Mała Konstytucja używając nazwy "regulamin Sejmu" nie tworzy nowego pojęcia, lecz używa pojęcia zastanego, które w polskiej praktyce prawnej posiada określoną treść. Aby więc ustalić zakres przedmiotowy regulaminu sięgnąć należało również do treści regulaminów wcześniejszych, uchwalonych przed wejściem w życie Małej Konstytucji. Ze względu na przedmiot sprawy rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy do zakresu tego należą formy organizowania się posłów w Sejmie, a przede wszystkim instytucja klubów poselskich. Z historii prawa polskiego poczynając od II Rzeczypospolitej, wynika co następuje.

Poza krótkimi okresami, w których posłowie organizowali się według zasady regionalnej, w okresie międzywojennym jak i po wojnie podstawowymi formami organizacji posłów były kluby oparte o zasadę przynależności partyjnej. Należy jednak pamiętać, że prawo stosunkowo długo nie interesowało się problematyką klubów partyjnych w parlamencie. Pierwszymi aktami dotyczącymi klubów były regulaminy parlamentarne i z natury rzeczy, tj. z uwagi na charakter klubów jako organizacji posłów na terenie parlamentu, stan taki uważano za właściwy (por. Z. Wachlowski, Stronnictwa polityczne w państwie współczesnym, W-wa 1939 r., s. 164-165, J. Zakrzewska, Status prawny partii politycznych Europy Zachodniej, "Państwo i Prawo” 1974, nr 2, s. 48-49). Polskie regulaminy parlamentarne okresu międzywojennego (Sejmu z 1923 i 1930, Senatu z 1923 r.) nie ustanawiały wprost zasady organizowania się posłów i senatorów w kluby, niektóre z przepisów regulaminów nawiązywały jednak do przyjętej praktyki organizowania się członków izb według przynależności do stronnictw, skoro przyznawały klubom pewne uprawnienia, np. udział w obsadzie stałych komisji czy też wyznaczania członków sądu honorowego. Na tym stanowisku - w warunkach nawiązania do form ustrojowych II Rzeczypospolitej - stały pierwsze regulaminy powojenne do czasu oficjalnej likwidacji instytucji klubów poselskich w 1952 r. (por. J. Ciemniewski, Kluby poselskie w: "Sejm Ustawodawczy RP 1947-1952", Ossolineum 1977, s. 161-162). W sytuacji braku wolności tworzenia partii politycznych i politycznej autonomii Sejmu istnienie klubów uznano za zbędne i zastąpiono je organizacjami opartymi na zasadzie terytorialnej. Przywrócono je formalnie w warunkach funkcjonowania antydemokratycznego systemu partyjnego w regulaminie Sejmu PRL z 1957 r., ustanawiając wprost zasadę organizowania się posłów w kluby poselskie wg przynależności partyjnej.

Przewidywał on ponadto możliwość zrzeszania się posłów również w innych formach, mianowicie w kołach i zespołach poselskich przeznaczonych w założeniu dla ugrupowań, które nie należały do żadnej z trzech oficjalnie uznanych partii. W przepisach tego regulaminu zawarta została także regulacja statusu Konwentu Seniorów, organu ściśle związanego z istnieniem klubów poselskich.

Dotychczasowy sposób normowania form organizacji posłów w drodze regulaminu uległ istotnej modyfikacji w 1985 r. z chwilą uchwalenia przez Sejm ustawy o obowiązkach i prawach posłów. Z regulaminu Sejmu została przyjęta do ustawy (art. 17 ust. 1-2) zasadnicza część funkcjonujących od 1957 r. przepisów dotyczących zasad organizowania się posłów. Potrzebę uchwalenia tego rodzaju ustawy uzasadniano głównie zaletami związanymi z kompleksowością tej regulacji, nieograniczonym zakresem przedmiotowym ustawy i związaną z tym możliwością nakładania obowiązków na wszystkie organy państwowe, wreszcie jej wiążącym charakterem w obrocie prawnym. Jednym z podstawowych motywów jej uchwalenia była również potrzeba uporządkowania i rozdzielenia materii normowanych do tej pory regulaminem, w szczególności wyeliminowanie z niego materii tzw. "zewnętrznych", wkraczających w zakres przedmiotowy ustawy (por. J. Mordwiłko, O pozycji polityczno-prawnej posła na Sejm PRL, "Państwo i Prawo" 1983 r., z. 4 s. 18-20). W poważnej mierze ustawa zadanie to spełnia, głównie w tych częściach, które dotyczyły obowiązków wobec wyborców, praw i obowiązków posłów w stosunkach z innymi organami, urzędami, instytucjami oraz warunków sprzyjających wykonywaniu przez nich mandatu.

W części dotyczącej praw i obowiązków posłów w Sejmie ujawniła się jednak zasadnicza słabość tego sposobu regulacji związana z tym, że prawa i obowiązki posłów w parlamencie stanowią klasyczną materię regulaminową z reguły o charakterze "wewnętrznym"; trudno też je ściśle wydzielić z norm procedury parlamentarnej, której stanowią niezbędny komponent. Stąd w tej części ustawy pojawiają się wyraźnie odesłania do norm regulaminu Sejmu (art. 12 pkt 4 i 6, art. 13 ust. 2), zaś pewnym potwierdzeniem przekonania ustawodawcy o niemożności przeniesienia wszystkich praw i obowiązków posłów z regulaminu do ustawy jest również treść art. 6 (dawnego 7), stanowiącego, że "organizację wewnętrzną Sejmu i porządek jego prac oraz związane z tym obowiązki i prawa posłów określa szczegółowo regulamin Sejmu".

W tej części ustawy znalazły się również przepisy dotyczące form organizacji posłów w Sejmie (art. 14). Jest to klasyczna materia wewnętrzna parlamentu, regulowana w państwach demokratycznych normami jego regulaminu. Do materii objętej zasadą autonomii regulaminowej bez wątpienia zalicza się też określanie politycznych form organizowania się posłów, a więc normowanie zasad tworzenia klubów, kół, zespołów itp. oraz zasad ich działania i reprezentacji w organach parlamentarnych. W ramach tej materii w tradycji parlamentaryzmu kontynentalnego za normalne i oczywiste przyjmuje się określenie minimalnego pułapu liczbowego, koniecznego dla zorganizowania frakcji parlamentarnej, a także podwyższenia lub obniżenia ustalonego wcześniej pułapu (por. opinię biegłego L. Garlickiego, str. 14 a ponadto K. Grzybowski, Konstytucjonalizacja partii politycznych, ZNUJ 1972 z. 3 s. 12, podobnie w nauce francuskiej - P. Avril i J. Gicquel, Droit parlamentaire, Paris 1987 s. 68-71).

W literaturze przedmiotu fakt przyjęcia części materii z regulaminu Sejmu do ustawy z 1985 r. nie został odnotowany jako naruszenie zasady autonomii regulaminowej. Zauważyć jednak należy zasadniczą odmienność ówczesnego stanowiska prawnego Sejmu, opartego o zasadę jego formalnej (i w istocie fikcyjnej) nadrzędności w systemie organów państwa, i parlamentu funkcjonującego w systemie podziału władzy. Wiązało się z tym pewne zatarcie różnic formalnych między jego aktami. W związku z tym wyrażane były w tym okresie również poglądy, że samo uchwalenie regulaminu w formie ustawy nie stanowiłoby naruszenia autonomii regulaminowej Sejmu. Należy jednak zaznaczyć, że w warunkach obowiązywania zasady podziału władz i zmiany stanowiska prawnego Sejmu fakt przyjęcia przez ustawę klasycznej materii regulaminu, jaką jest m. in. instytucja klubów i innych form organizacji posłów, musiałby być oceniony krytycznie z punktu widzenia zasady autonomii Sejmu. Tak samo należałoby odnieść się do określenia w ustawie minimalnej liczby posłów, zdolnej do utworzenia frakcji parlamentarnej. Dopuszczenie do decydowania w tych kwestiach organów zewnętrznych (rządu, prezydenta czy też drugiej izby) - jak w przypadku każdej ustawy - w sposób wyraźny naruszałoby autonomię izby.

Uchwalony rok później po wydaniu ustawy z 1985 r. nowy regulamin Sejmu z dnia 17 lipca 1986 r., który po licznych nowelizacjach jako tymczasowy obowiązywał do czasu wejścia w życie obecnego regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r., nie zawierał już przepisów dotyczących zasady organizowania się posłów w kluby i koła czy zespoły poselskie, co tłumaczy się obowiązywaniem wydanej wcześniej ustawy z 1985 r. Regulamin ten nie pomijał jednak ich całkowicie, niektóre przepisy dotyczyły bowiem pewnych uprawnień klubów czy kół poselskich (np. art. 5 ust. 3), zaś Konwent Seniorów zachował status organu Sejmu. W nowelizacji ustawy z 1985 r. ustawą z 27 grudnia 1989 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 10, poz. 58), jaką przeprowadził Sejm X kadencji, zrezygnowano z jakiegokolwiek określenia zasad, według których tworzy się kluby, koła czy zespoły poselskie. W miejsce przepisu: "Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby poselskie oparte na przynależności partyjnej" pojawił się ogólniejszy przepis: "Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby parlamentarne, koła lub zespoły poselskie” (art. 17 ust. 1). Konsekwencją tej zmiany było również skreślenie ust. 2 tego artykułu, który określał kompetencję Prezydium Sejmu do wyrażania zgody na powoływanie kół lub zespołów poselskich tworzonych według innych niż przynależność partyjna zasad. Fakt taki - niezależnie od jego bezpośredniego uwarunkowania - w systemach opartych o zasadę podziału władzy odczytywany może być jako przekazanie określenia zasad tworzenia tych grup parlamentarnych do autonomicznej regulacji przez izbę.

Dotychczasowe rozważania i poczynione w ich trakcie ustalenia doprowadziły Trybunał Konstytucyjny do generalnego wniosku, że regulamin Sejmu jest aktem uprawnionym - i w istocie najbardziej odpowiednim z uwagi na charakter autonomii parlamentarnej w systemie podziału władz - do uregulowania zasad tworzenia klubów parlamentarnych (i innych form organizacji posłów w Sejmie) oraz uprawnień klubów poselskich wobec organów Sejmu. Do regulaminu parlamentarnego w państwach demokratycznych z reguły należy także określenie liczby posłów potrzebnej do utworzenia klubu. To, że nie czyniły tego regulaminy Sejmów b. PRL, łącznie z regulaminem Sejmu z 1986 r., tłumaczy się niedemokratyczną zasadą ustroju politycznego, która do czasu skreślenia art. 3 Konstytucji PRL nowelą grudniową z 1989 r., zezwalała na istnienie tylko trzech uznanych partii.

Wszystkie te materie należą dzisiaj do zakresu spraw regulowanych zgodnie z art. 14 Małej Konstytucji samodzielnie przez Sejm w drodze regulaminu. Kwestionowane we wniosku przepisy art. 9 ust. 1-5 regulaminu Sejmu mieszczą się zatem w konstytucyjnym pojęciu "szczegółowej organizacji i trybu działania Sejmu" jako materii regulaminu i w tym znaczeniu są zgodne z art. 14 Małej Konstytucji. Uchwalenie ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i jej późniejsza nowelizacja z dnia 27 grudnia 1989 r. nie zmieniły dotychczasowej zasady regulowania instytucji klubów poselskich w regulaminie, chociaż uchwalenie tej ustawy oznacza wprowadzenie dwutorowości regulacji materii objętej autonomią parlamentarną, w tym form organizacji posłów w Sejmie, w drodze ustawy i uchwały w przedmiocie regulaminu Sejmu. Dwutorowości, która w opinii Trybunału Konstytucyjnego w przyszłości, w nowych warunkach ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma dostatecznej racji bytu.



IV


Podział norm prawa parlamentarnego w dziedzinie form organizacji posłów między ustawę a regulamin Sejmu bez względu na jego ocenę jest dzisiaj faktem prawnym i ten fakt wnioskodawcy mają przede wszystkim na uwadze, czerpiąc z treści ustawy z 1985 r. podstawę oceny kwestionowanych przepisów art. 9 ust. 1-5 regulaminu Sejmu z 1992 r. Regulacja zawarta w art. 14 ust. 1-5 ustawy ogranicza się zasadniczo do dopuszczenia możliwości tworzenia w Sejmie klubów, kół lub zespołów poselskich (ust. 1), jak również wspólnych sejmowo-senackich klubów parlamentarnych (ust. 3), możliwości tworzenia na wniosek prezydium klubu biur dla obsługi działalności klubów parlamentarnych (ust. 4 oraz ust. 5). Ustawa także zabowiązuje grupy poselskie do podania do wiadomości Prezydium Sejmu ich składów osobowych oraz regulaminów (statutów). wewnętrznych, które mają spełniać określone w niej warunki (ust. 2).

Przepisy art. 9 ust. 1-5 regulaminu Sejmu, kwestionowane we wniosku, określają zasady, według których posłowie tworzą kluby lub koła oraz zespoły poselskie. Kluby lub koła oparte mają być mianowicie na bliżej niesprecyzowanej "zasadzie politycznej" (ust. 1), natomiast zespoły organizowane mają być na innej niż ta zasadzie (ust. 6). Przepisy regulaminu określają minimalną liczbę posłów, którzy mogą utworzyć klub na co najmniej 15 posłów (ust. 2), a liczbę posłów potrzebną do utworzenia koła na co najmniej 3 posłów (ust. 3). Przepisy regulaminu zezwalają także klubom lub kołom na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów (ust. 5). Na władze klubów, kół i zespołów oraz porozumień regulamin nakłada obowiązek podania do wiadomości Prezydium Sejmu ich składów osobowych oraz regulaminów (statutów) wewnętrznych (ust. 7).

Niezależnie od samej oceny faktu rozbicia regulacji prawnej form organizacji posłów między przepisy ustawy z 1985 r. i powołane przepisy regulaminu Sejmu z 1992 r. - o czym mowa była wcześniej - regulacje zawarte w różnych rodzajowo aktach parlamentu (konstytucja, ustawa, regulamin) winny być spójne. Oznacza to przede wszystkim wymóg zgodności ustawy i regulaminu z Konstytucją, ale również brak sprzeczności między regulaminem a stojącą wyżej w hierarchii aktów prawnych ustawą Sejmu. Przy badaniu i ocenie zarzutów dotyczących tej sprzeczności należy mieć jednak na uwadze, że regulamin - jak napisano - nie jest aktem wykonawczym do ustawy. Uwzględnienia wymaga w szczególności, mający oparcie w konstytucyjnej zasadzie autonomii parlamentarnej, priorytet prawa Sejmu do samoistnego normowania przez regulamin zagadnień z zakresu wewnętrznej organizacji i trybu działania Sejmu.

W świetle poczynionych przez Trybunał Konstytucyjny ustaleń dotyczących charakteru regulaminu i jego stosunku do ustawy z 1985 r. oraz analizy treści odpowiednich przepisów regulaminu Sejmu i ustawy nieuzasadniony jest podstawowy zarzut wnioskodawców, że skoro ustawa nie o9ranicza liczebności członków klubów, to ograniczeń takich w postaci dolnej granicy 15 posłów nie można wprowadzić regulaminem Sejmu.

Unormowania zawarte w art. 9 ust. 1-3 regulaminu Sejmu wprowadzają w ramach ogólnej formuły art. 14 ust. 1 ustawy z 1985 r. ("Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby parlamentarne, koła lub zespoły poselskie”), pewne zróżnicowanie przewidzianych tą formułą form organizacji posłów, tj. klubów i kół poselskich. Zróżnicowanie to oparte jest na kryterium minimalnej liczby posłów, zdolnej do utworzenia na podstawie politycznej określonej grupy poselskiej: klubu albo koła. Kryterium to pozostaje w zgodzie z zasadą autonomii regulaminowej, wg której izba samodzielnie kształtuje formy swojej organizacji i działania, odpowiada także - jak napisano - praktyce parlamentarnej kształtowania liczebności frakcji parlamentarnych w prawie i praktyce państw demokratycznych.

Niezależnie od prawnych konsekwencji, jakie wynikają z wykładni art. 14 Małej Konstytucji, a także dawnego art. 23 ust. 4 Konstytucji, a sprowadzających się do możliwości samoistnego, równoległego do ustawy normowania zasad organizacji posłów autonomicznym aktem Sejmu, w zaskarżonych przepisach regulaminu trudno również dopatrzyć się sprzeczności z literalnym brzmieniem ustawy z 1985 r. Nie określają one bowiem wymaganej minimalnej liczby posłów potrzebnej do utworzenia klubu i koła poselskiego a milczenia ustawy w tej sprawie nie można ze względu na znaczenie słowa "klub" ("koło") odczytać jako zezwolenia na tworzenie klubu bez jakichkolwiek warunków gdy idzie o ich liczebność. Co więcej, umieszczenie w ustawie dwóch różnie nazwanych organizacji posłów wskazuje, że muszą się one od siebie różnić, np. wymaganą do ich utworzenia liczbą członków.

2. Stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów art. 9 ust. 1-3 regulaminu Sejmu z przepisami powołanej we wniosku ustawy z 1985 r. nie oznacza, że przepisy te pod względem treści są tym samym zgodne z Konstytucją, chociaż mieszczą się - jak powiedziano - w granicach przedmiotowych zasady autonomii regulaminowej Sejmu. Ze względu na to, że regulamin Sejmu nie jest - jak ustalono wcześniej - aktem wykonawczym do ustaw, lecz aktem samoistnym wydawanym wprost na podstawie Konstytucji, regulacje dotyczące określenia zasad tworzenia klubów poselskich, szczególnie te nie ujęte w ustawie, mogą być niezgodne z Konstytucją wprost. Mimo iż wnioskodawcy nie podnosili tego we wniosku, Trybunał Konstytucyjny zgodnie ze swoją kompetencją do ustalania podstaw kontroli norm zbadał zatem czy zaskarżone przepisy regulaminu są zgodne z Konstytucją także pod względem materialnym. W pierwszej kolejności czy zgodne są z konstytucyjną zasadą wolności tworzenia partii politycznych i ich funkcji kształtowania polityki państwa, mającą podstawę w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżona regulacja posiada bowiem związek z ową wolnością, a także realizacją przez partię funkcji kształtowania polityki państwa. Trybunał odwołuje się do tego związku świadomy potrzeby szerszej niż przedmiotowa ustawa z 1985 r. i zasada autonomii parlamentarnej z art. 14 Małej Konstytucji - mająca przede wszystkim charakter zasady kompetencyjnej - podstawy oceny konstytucyjności przepisów regulaminu kwestionowanych przez wnioskodawcę. Powstaje bowiem pytanie czy Sejm, wydając zakwestionowane we wniosku przepisy regulaminu, nie przekroczył zasady autonomii i wychodząc poza jej zakres przedmiotowy nie naruszył innych zasad i norm Konstytucji.

System polityczny współczesnych państw demokratycznych zakłada realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, a funkcja ta winna być sprawowana poprzez mechanizmy parlamentarne. Podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym mechanizmem stały się w praktyce partyjne kluby parlamentarne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasada wolności tworzenia partii oraz wymóg oddziaływania partii na kształtowanie polityki państwa metodami demokratycznymi (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP) nakazują m. in. zapewnienie partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im swobodne wypełnianie demokratycznej funkcji kształtowania polityki państwa, w szczególności za pośrednictwem parlamentu. Wymagania te odnoszą się również do regulacji dotyczących organizacji i sposobu funkcjonowania parlamentu. Regulacje te, aby były zgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi, nie mogą ograniczać swobody działania partii politycznych oraz ich parlamentarnej działalności.

Zakaz ustanawiania przepisów ograniczających swobodę działania partii nie ma jednak charakteru absolutnego. Wolność tworzenia i działania partii politycznych może bowiem znaleźć się w kolizji z innymi zasadami i normami konstytucyjnymi. Wolność ta może więc ulegać ograniczeniom, jednakże ograniczenia żadnego z konstytucyjnie uznanych praw i wolności, w tym wolności tworzenia partii, nie mogą iść tak daleko, by przekreślona została istota czy zasada danego prawa. W kwestii tej kilkakrotnie wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny (np. orzeczenie K. 7/90 OTK 1990 r., s. 55; K. 1/91 OTK 1991, s. 91). Po drugie, ograniczenia te muszą uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniu oraz rangi prawa, czy zasady to ograniczenie uzasadniającej. Nie zachowanie koniecznej w tym przypadku proporcjonalności, bądź stwierdzenie, że przyjęte ograniczenie jest w niepotrzebny sposób nadmierne, skutkować może niekonstytucyjność danej regulacji. Po trzecie, ustanowione ograniczenia nie mogą mieć charakteru arbitralnego, tzn. nie mogą opierać się na klasyfikacjach pozbawionych uzasadnienia w racjonalnych i konstytucyjnie legitymowanych kryteriach, tj. sprzecznych z zasadą równości.

W oparciu o powyższe założenia Trybunał Konstytucyjny ocenił treść kwestionowanych we wniosku przepisów regulaminu Sejmu i odniósł się do zarzutu wnioskodawców, że zmiany wprowadzone nowym regulaminem Sejmu są próbą administracyjnego wpływania na kształt sceny politycznej w Polsce. Po konstatacji, że swoboda tworzenia grup parlamentarnych jest elementem ogólnej wolności tworzenia partii politycznej i jako takiej należy jej przyznać rangę konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że regulacja zawarta w szczególności w art. 9 ust. 2 regulaminu Sejmu ("Klub tworzy co najmniej 15 posłów”) ową wolność miarkuje. Ograniczenie to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ma wyraźne oparcie w innej zasadzie konstytucyjnej (i dobru chronionym przez Konstytucję), jaką stanowi zapewnienie parlamentowi warunków prawnych wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Zasadę tę, choć nie sformułowaną expressis verbis w żadnym przepisie konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny wywodzi z ogólnego pojęcia demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP), z zasady mandatu wolnego (art. 6 Małej Konstytucji) i związanej z nią autonomii wewnętrznej parlamentu (art. 14 Małej Konstytucji), a także z ogółu kompetencji i zadań parlamentu, które konstytucja mu nakazuje wykonywać.

Wynikające z tych zasad konsekwencje ustrojowe leżą u podstawy przepisów regulujących tworzenie frakcji (klubów) parlamentarnych. Dlatego zarówno w prawie, jak w praktyce politycznej państw zachodnioeuropejskich (Francja, Włochy, Hiszpania, RFN) sama zasada, iż frakcja musi przekraczać pewne minimum liczebności nie budzi wątpliwości. Odnosi się to także - jak sądzić można - do postanowień regulaminu Senatu z dnia 23 listopada 1990 r. w obowiązującym brzmieniu, który minimalną liczbę członków klubu parlamentarnego w Senacie, mającego prawo posiadania przedstawiciela w Konwencie Seniorów, określa na co najmniej 7 senatorów (art. 16 ust. 2).

Konieczność zapewnienia efektywnego przebiegu prac parlamentarnych pozwala - jak z tego wynika - na różnicowanie pozycji silniejszych i słabszych ugrupowań politycznych w systemie organizacji pracy parlamentu. Reguły demokracji, oparte o stopień poparcia udzielonego danej partii w wyborach, taką możliwość wręcz zakładają. Związkowy Trybunał Konstytucyjny RFN uzasadnia ograniczenia i zróżnicowania tego typu względami "wydolności reprezentacji i sprawności funkcjonowania parlamentu" (orzeczenie ZTK z 16. VI. 1991 r. 2BvE 1/91).

Mając to wszystko na uwadze Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przyjęte ograniczenia do tworzenia klubów parlamentarnych odpowiadają wymaganiom harmonijnej wykładni wewnętrznie zróżnicowanych zasad i norm Konstytucji. Pragnie w związku z tym także silnie podkreślić, że przyjętych w regulaminie Sejmu rozwiązań nie ocenia wprost z punktu widzenia wspomnianej wyżej zdolności parlamentu do efektywnego wykonywania jego zadań, tzn. nie określa, które z nich gorzej czy lepiej służą efektywnej pracy parlamentu. Stwierdza tylko, że Sejm działając w ramach zasady autonomii miał prawo i obowiązek wziąć pod uwagę konsekwencje wynikające z innych zasad Konstytucji, w tym nakaz tworzenia prawno-organizacyjnych warunków efektywnej działalności parlamentu.

Trybunał Konstytucyjny doszedł ponadto do wniosku, że zaskarżone przepisy art. 9 ust. 2 regulaminu nie naruszają samej istoty wolności partii i ich prawa do wpływania metodami demokratycznymi, głównie poprzez instytucje parlamentu, na kształtowanie polityki Państwa (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP) z następujących względów:

1) Powołany przepis regulaminu nie ustanawia zakazu organizowania się przedstawicieli mniejszych partii w inne ugrupowania parlamentarne niż kluby. Członkowie tych partii mogą bowiem tworzyć koła poselskie. Koła te - niezależnie od osobnych uprawnień im przysługujących - nie są też całkowicie pozbawione uprawnień proceduralnych przysługujących klubowi parlamentarnemu. Mogą one w szczególności na zasadzie wzajemnych porozumień ustanawiać wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów (art. 9 ust. 5 regulaminu). Przedstawiciele tych porozumień o ile reprezentują co najmniej 15 posłów są pełnoprawnymi członkami tego organu (art. 16 ust. 1 regulaminu) i biorą udział w realizacji wszystkich zadań Konwentu.

2) Widoczne na tle postanowień regulaminu Sejmu zróżnicowanie statusu prawnego klubu i koła poselskiego nie narusza istoty zasady wolności partii politycznych i ich prawa do działań na terenie Sejmu, dlatego że zasada ta musi być wykładana z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu poselskiego, o którym mowa w art. 6 Małej Konstytucji. Status prawny posłów do Sejmu, w tym prawo do tworzenia frakcji parlamentarnych, kształtowany jest nie tylko poprzez konstytucyjnie wyznaczoną rolę partii politycznych, lecz również przepis Malej Konstytucji, który stanowi, że posłowie są reprezentantami całego Narodu, nie są związani instrukcjami wyborców i nie mogą być odwołani. Reprezentacja narodu spełnia się poprzez ogół jego reprezentantów. Jest więc rzeczą Sejmu określić w drodze regulaminu prawa posłów na terenie Sejmu i sposób ich wykonywania. W szczególności Sejm może określić, jakie uprawnienia o charakterze proceduralnym mieć winny różne, określone w regulaminie ugrupowania poselskie z punktu widzenia zdolności parlamentu do wypełniania jego konstytucyjnych zadań.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie minimalnej liczby 15 posłów zdolnych do tworzenia klubu poselskiego nie posiada z wyżej przytoczonych względów także charakteru dyskryminującego mniejsze ugrupowania poselskie. Oparte jest na merytorycznie uzasadnionych w świetle założeń Konstytucji kryteriach klasyfikacji ugrupowań poselskich. Należy ponadto zauważyć, że liczba ta była i jest skorelowana z wieloma przepisami regulaminu wymagającymi złożenia określonej liczby podpisów pod wnioskiem poselskim. dla złożenia wniosku np. w sprawie wyboru Marszałka Sejmu (art. 3 ust. 1), uchwalenia ustawy (art. 29 ust. 2) czy też podjęcia uchwały (art. 30) przewidziany jest wymóg złożenia 15 podpisów poselskich. Ugrupowania poselskie o mniejszej liczbie członków (np. trzech czy pięciu) i tak więc nie mogą samodzielnie wystąpić np. z inicjatywą ustawodawczą. dla wielu wniosków poselskich regulamin ustanawia zresztą wyższy próg w postaci minimum 35 czy 30 podpisów poselskich (art. 27, art. 98 ust. 2, art. 113 ust. 5, art. 114 ust. 3 regulaminu Sejmu).

3. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył również treść innych zarzutów podniesionych we wniosku i odniósł się do ich argumentacji.

1) Wykładnia art. 14 ust. 2 ustawy z 1985 r. ("Władze klubów, kół lub zespołów poselskich podają do wiadomości Prezydium Sejmu ich składy osobowe...") nie daje - wbrew twierdzeniom wniosku - żadnych podstaw do ogłoszenia poglądu, że "tylko władze klubów, kół lub zespołów poselskich mogą decydować o ich składzie osobowym - a więc także o ich liczebności". O liczebności danego ugrupowania poselskiego decydują przede wszystkim wyniki wyborów parlamentarnych, a o ich aktualnym składzie osobowym, często zmiennym - jak wykazuje praktyka - także woła indywidualnych posłów. Władze klubów, kół i zespołów - co wynika expressis verbis z brzmienia powołanego art. 14 ust. 2 ustawy z 1985 r. - mają tylko obowiązek podania do informacji Prezydium Sejmu składów osobowych tych ugrupowań po ich powstaniu, a następnie każdorazowych zmian tych składów.

2) Pozbawienie reprezentacji w Konwencie Seniorów nie stanowi "uszczuplenia ustawowych uprawnień poselskich". Podane we wniosku przykłady uprawnień (uchwalenie planów pracy Sejmu, porządku obrad, określanie trybu dyskusji, kształtu komisji sejmowych) nigdy nie były i nie są ustawowymi uprawnieniami indywidualnych posłów. Są to regulaminowe zadania jednego z organów Sejmu, jakim jest Konwent Seniorów. O jego składzie i w efekcie uczestnictwie w realizacji tych zadań zawsze decydował Sejm w drodze regulaminu. Nie inaczej przedstawia się charakter innych uprawnień posłów do działania na terenie Sejmu i w jego organach. Jako prawa reprezentantów Narodu istnieją tylko jako prawa członkostwa parlamentu wzajemnie sobie podporządkowane (mogą być "przegłosowane"), a nie jako indywidualne, mające osobną podstawę prawną uprawnienia posłów.

Zarzut, o którym mowa, byłby uzasadniony jako naruszenie prawa poszczególnych posłów do udziału w pracach Sejmu wtedy, gdyby przepisy ograniczały indywidualne uprawnienia posłów w sposób zamykający im faktycznie drogę wpływu na działalność Sejmu lub jego organów kierowniczych (Marszałka, Prezydium Sejmu), tj. przyznawały środki prawne takiego wpływu tylko klubom poselskim za pośrednictwem Konwentu Seniorów jako organu opiniodawczego. Treść przepisów regulaminu Sejmu dotyczących porządku posiedzeń Sejmu, czasu i trybu dyskusji zawartych w szczególności w art. 12, art. 99, art. 107-109 nie uzasadnia jednak, jak dowiodła tego rozprawa (protokół rozprawy s. 15-23), twierdzenia, że poszczególni posłowie wpływu takiego są pozbawieni. Ponadto należy mieć na uwadze to, że w sprawach wyszczególnionych wyżej, w szczególności porządku dziennego i porządku obrad, podjęcie ostatecznych decyzji należy do Sejmu (ogółu posłów). Gdy idzie o posłów zorganizowanych w koła poselskie, to mają oni ponadto zagwarantowany zbiorowy udział w działaniach Sejmu i jego organów poprzez zapewnienie kołom prawa opinii w różnych sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 9, art. 72, ust. 3, art. 76 ust. 2 regulaminu Sejmu, a także - podkreślane już wcześniej - prawo do udziału w pracach Konwentu Seniorów na zasadzie art. 9 ust. 5 regulaminu Sejmu.

3) Zarzut, że zaskarżone przepisy regulaminu Sejmu pozbawiają posłów i senatorów z tych samych ugrupowań politycznych możliwości łączenia się we wspólne reprezentacje parlamentarne, tj. zarzut sprzeczności z art. 14 ust. 3 ustawy z 1985 r., jest nieuzasadniony z tego przede wszystkim powodu, że w regulaminie Sejmu dopuszczalne jest regulowanie tylko form organizacji posłów (nie posłów i senatorów) i nowy regulamin Sejmu zasady tej przestrzega. Jakkolwiek zmiana czy też zniesienie wspólnej organizacji parlamentarnej posłów i senatorów jako dozwolonej przez przepisy ustawy z 1985 r. w brzmieniu noweli z 1989 r., chociaż uchwalonej w określonej sytuacji politycznej Sejmu PRL X kadencji i Senatu I kadencji, może odbyć się prawnie tylko w drodze ustawy; sprawa dotyczy bowiem nie tylko Sejmu ale również Senatu. Po drugie przepisy regulaminu Sejmu, które istotnie nie stanowią o wspólnych klubach parlamentarnych posłów i senatorów, jednocześnie nie zakazują tworzenia tego rodzaju wspólnych organizacji. Nie przyznają im jednak - bo byłoby to wyjście poza granice regulacji dopuszczalnej w regulaminie Sejmu - żadnych uprawnień właściwych posłom i ich organizacjom w Sejmie. W tym zakresie przepisy regulaminu Sejmu nie zabraniają ich istnienia.

4) Przy ocenie kolejnego zarzutu, mianowicie że kwestionowane przepisy regulaminu Sejmu godziły w prawa nabyte posłów do tworzenia klubów o mniejszej niż 15 liczbie posłów, Trybunał Konstytucyjny co do zasady podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, że w zaskarżonych przepisach regulaminu Sejmu nie mamy do czynienia ze zmianami w zakresie praw nabytych o charakterze podmiotowym, lecz tylko ze zmianami w zakresie organizacji prac Sejmu.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że możliwość tworzenia klubów poselskich na warunkach określonych przez przepisy prawa w znaczeniu przedmiotowym nie jest realizacją określonego publicznego prawa podmiotowego, w szczególności w dziedzinie życia politycznego. Nie dotyczy bowiem takiej sytuacji prawnej stosownie do której obywatel (grupa obywateli) może, opierając się na normach Konstytucji lub ustawy, chroniących jego interesy prawne, żądać skutecznie od państwa - w szczególności na drodze sądowej - spełnienia przysługujących mu uprawnień lub powstrzymania się od wkraczania w sferę prawnie zabezpieczonych wolności jednostki. Możliwość tworzenia klubów poselskich jest następstwem określonych rozwiązań organizacyjnych pracy Sejmu i przysługuje posłom jako członkom danego ugrupowania politycznego ze względu na charakter i zadania ciała ustawodawczego, w skład którego wchodzą. Przepisy prawne dotyczące instytucji klubów poselskich mają w konsekwencji charakter norm ustrojowych (organizacyjnych), z których prawa podmiotowe o charakterze publicznym - zgodnie z przyjętą koncepcją praw publicznych - nie wynikają.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu wnioskodawców, że kwestionowane przez nich przepisy regulaminu Sejmu, w szczególności jego art. 9 ust. 2, naruszają prawa nabyte posłów w okresie przed wejściem w życie tego regulaminu.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także zarzutu sformułowanego przez wnioskodawców w trakcie rozprawy, że przepisy regulaminu, ustalające minimalną liczbę członków klubu poselskiego, nieznaną poprzedniemu regulaminowi Sejmu, naruszają pewność prawa, będącą pojęciem szerszym od zasady ochrony praw nabytych. W ujęciu wnioskodawców pewność prawa wymagałaby w szczególności zmiany tych przepisów przed wyborami do Sejmu. Trybunał Konstytucyjny uznał, że brak jest takiego związku między liczebnością klubów poselskich a wyborami powszechnymi do Sejmu. To raczej wyniki wyborów decydują o liczebności klubów, chociaż nie mogą ograniczać prawa Sejmu każdorazowej kadencji do regulowania spraw swojej wewnętrznej organizacji zgodnie z zasadą autonomii parlamentarnej.

Trybunał Konstytucyjny doszedł zatem do wniosku, że przepisy art. 9 ust. 2 regulaminu są zgodne z art. 1 Konstytucji RP.

Inne orzeczenia