Wyrok WSA z dnia 21.06.2016 sygn. IV SA/Wa 595/16

Sygrantura: IV SA/Wa 595/16
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2016-06-21
Skład: Anna Falkiewicz-Kluj (przewodniczący), Łukasz Krzycki (sprawozdawca), Piotr Korzeniowski

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia z rejestru PESEL danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Cyfryzacji na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 2015 r. o odmowie udostępnienia z rejestru PESEL na rzecz [...] Sp. z o.o., zwanego dalej "[...]", danych osobowych kobiet urodzonych w latach 1946 - 1965 z terenu miasta T. i powiatu T..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że orzeczenie zapadło wobec następujących uwarunkowań faktycznych i prawnych.

– uzasadniając potrzebę uzyskania wnioskowanych danych [...] wskazało, że uprawnienie do ich nieodpłatnego otrzymania wynika z ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.); jej postanowienia, ujęte w art. 46 ust. 1 pkt 5 - przy uwzględnieniu zasad wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 581. ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej", oraz faktu, że [...] realizuje nieodpłatne świadczenia medyczne na mocy posiadanego kontraktu Narodowym Funduszem Zdrowia (zwanego dalej "NFZ") - pozwalają na przyznanie uprawnienia do nieodpłatnego uzyskania danych z rejestru PESEL, co na gruncie przesłanek normatywnych, determinujących możliwość uzyskania wnioskowanych danych, wynika z realizacji ustawowych zadań własnych o charakterze publicznym, które zostały określone w przepisach odrębnych,

– kwestia udostępniania danych z rejestru PESEL podlega ścisłym, ustawowym regulacjom, zawartym rozdziale "Udostępnianie danych z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców" ustawy o ewidencji ludności; przewiduje się, w zależności od charakteru podmiotu wnioskującego oraz wykonywanych przez niego zadań, kilka możliwości udostępnienia informacji, które - na mocy art. 8 tej ustawy - są gromadzone w rejestrze PESEL,

– istotą jest ustalenie, czy [...] było legitymowane, w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 5 oraz art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 53 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, do uzyskania z rejestru PESEL danych osobowych kobiet urodzonych w latach 1946 - 1965 z terenu miasta T. i powiatu T.; pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii przesądzałoby o możliwości przekazania żądanych informacji,

– zgodnie z powołanym art. 46 ust. 1 pkt 5, dane z rejestru PESEL, w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań udostępnia się państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach; udostępnienie danych w tym trybie ma charakter nieodpłatny; wynika to z art. 53 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności, w analizowanej sprawie [...] nie wykazało spełnienia przesłanek wynikających z art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności; prawna dopuszczalność zakwalifikowania konkretnego wnioskodawcy, jako podmiotu uprawnionego do nieodpłatnego uzyskania informacji z rejestru PESEL jest uzależniona od kumulatywnego spełnienia trzech warunków - wykazania, że dane z tego rejestru są niezbędne do realizacji zadań:

- ustawowych,

- własnych oraz

- o charakterze publicznym,

- zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i dodatkowe wyjaśnienia, ujęte we wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazują, aby realizowało ono ustawowe zadania własne o charakterze publicznym; pozwoliłoby to na udostępnienie wnioskowanych danych z rejestru PESEL w oparciu o dyspozycję art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności,

- nie podzielono stanowiska Strony, jakoby uprawnienie do uzyskania danych miałoby wynikać z brzmienia art. 48b ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej; stanowi on, że w przypadku programów polityki zdrowotnej wyboru realizatora tego programu dokonuje się w drodze konkursu ofert; przepis ten, dodany do ustawy nowelizacją z 22 lipca 2014 r., nie stanowi samoistnej podstawy prawnej dla podmiotów realizujących programy zdrowotne (czy programy polityki zdrowotnej); porządkuje jedynie materię, odnoszącą się do trybu dokonywania wyboru realizatora danego programu; świadczy o tym nie tylko cytowany przez Stronę ustęp, ale również kolejne jednostki redakcyjne tegoż artykułu; na marginesie wskazano, że analizowany przepis odnosi się do programów polityki zdrowotnej, będących co do zasady w gestii ministrów oraz jednostek samorządu terytorialnego, a nie samego NFZ, który wyboru poszczególnych podmiotów, realizujących zadania z zakresu danego programu zdrowotnego, dokonuje w oparciu o postanowienia działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pn. "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami"),

- uwzględniając powyższe, za nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami regulującymi problematykę udostępnienia danych z rejestru PESEL uznano twierdzenie, jakoby ustawowa kompetencja do wyboru realizatora danego programu, świadczyła o tym, że ów - wybrany w drodze konkursu ofert - podmiot jest uważany, na gruncie przepisów o ewidencji ludności, za jednostkę organizacyjną realizującą własne zadania ustawowe o publicznym charakterze; faktyczne realizowanie działań z zakresu danego programu zdrowotnego - przeprowadzanie badań, nie może być utożsamiane z realizacją całego ustawowego zadania, które - na co już wskazywano - w zakresie odnoszącym się do programów zdrowotnych, w oparciu o postanowienia art. 48 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należy do ustawowych zadań przypisanych NFZ; na mocy analizowanego przepisu to NFZ opracowuje, wdraża, realizuje i finansuje programy zdrowotne, przy uwzględnieniu faktu, że realizacja wybranych programów zdrowotnych odnosi się do szerokiego grona odbiorców; ustawodawca przewidział możliwość faktycznej realizacji działań z zakresu danego programu zdrowotnego przez wykwalifikowane, wybrane w drodze konkursu, placówki medyczne; z faktu realizacji świadczeń opieki zdrowotnej przez wybrane w drodze konkursu placówki medyczne, nie może jednak w żadnej mierze wyciągać wniosku, jakoby wybrane podmioty realizowały ustawowe zadania własne o charakterze publicznym, błędne jest stanowisko, jakoby ustawowe umocowanie [...] do uzyskania wnioskowanych danych wynikało z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w szczególności z jej art. 48b ust. 1; podstawą realizacji określonych świadczeń, realizowanych w zakresie danego programu zdrowotnego, nie jest bowiem przywołany powyżej przepis prawa, ale treść umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mającej charakter umowy wzajemnej, odpłatnej, dwustronnie zobowiązującej, w której każda ze stron jest jednocześnie wierzycielem i dłużnikiem; wskazana regulacja wskazuje jedynie, tryb i formę wyboru poszczególnych realizatorów, będących faktycznymi wykonawcami działań z zakresu danego programu zdrowotnego; w żadnej jednak mierze nie stanowi sama w sobie ustawowego upoważnienia do realizacji danego programu zdrowotnego jako całości; zadania, realizowane przez podmioty medyczne, wybrane w drodze konkursu ofert nie są zatem autonomicznymi, własnymi zadaniami o charakterze publicznym; są to każdorazowo zadania powierzone, a powstała pomiędzy NFZ a świadczeniodawcą więź prawna charakteryzuje się cywilnoprawnym charakterem, mającym swe źródło w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a nie przepisach ustawowych; stosunek powstały w ten sposób między NFZ a świadczeniodawcą (w analizowanym przypadku [...] ) ma zatem charakter umownego zobowiązania, którego powstanie i wykonanie podlega ocenie z punktu widzenia prawa cywilnego,

ustawowy obowiązek realizacji programów zdrowotnych jest własnym i publicznym zadaniem, jakie ustawodawca przypisał NFZ; wynika to bezpośredni z art. 48 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; zgodnie z nim to NFZ jest podmiotem, którego ustawa wyposażyła w bezpośrednie uprawnienie do opracowywania, wdrażania, realizowania i finansowania programów zdrowotnych; z powołanej normy prawnej wynika expressis verbis, które konkretne zadania, w odniesieniu do programów zdrowotnych, wykonuje NFZ; prawnokształtujących uszczupleń w tej materii nie powoduje możliwość wybierania przez niego poszczególnych realizatorów działań z zakresu danego programu zdrowotnego; działania, z zakresu realizacji programów zdrowotnych, leżą w zakresie właściwości NFZ i on ponosi ustawową odpowiedzialność za ich wykonanie, podejmowane przez [...] działania, znajdujące oparcie w postanowieniach stosownej umowy zawartej z NFZ, mają zatem charakter wtórny w stosunku do samego programu zdrowotnego, stanowiąc wyłącznie jeden z jego elementów; w powyższym kontekście za nietrafne uznano stanowisko [...], jakoby NFZ, mocą ustawy, był zobligowany do wyboru podmiotów, które następnie będą wykonywać obowiązki ustawowe; pogląd taki sugeruje bowiem, że należałoby go utożsamiać z formalnym przekazaniem kompetencji do realizacji całego programu, ze wszystkimi prawami i obowiązkami z tego tytułu wynikającymi; nie pozwala na to jednak forma, w jakiej powierza się danej jednostce wykonywanie poszczególnych działań; źródłem jest tu umowa, zawarta przy wykorzystaniu procedury znanej prawu cywilnemu; przyjęcie cywilnoprawnej procedury w zakresie zawieranych przez NFZ kontraktów pozwala na kształtowanie treści umowy w oparciu o wolę układających się stron; jak wynika z treści załączonej do wniosku o udostępnienie danych umowy, pomiędzy stroną a NFZ, dopuszczono do wykonywania części powierzonego kontraktu, również przez bliżej nieokreślonych podwykonawców; z punktu widzenia przepisów, regulujących problematykę ochrony danych osobowych, uznać to należy za prawnie niedopuszczalne,

ustawowe zadanie realizacji programów zdrowotnych zostało przypisane jedynie NFZ, co - jak wskazano powyżej - bezpośrednio wynika z art. 48 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych; nie zmienia tego również fakt, że źródłem finansowania realizowanych przez [...] działań są środki publiczne; pochodzenie środków finansowych, przeznaczonych na realizację faktycznych działań z zakresu danego programu zdrowotnego, nie wpływa na zmianę ustawowej kompetencji do realizacji danych zadań; zawarcie przez NFZ umowy z wybraną w konkursie ofert placówką medyczną nie pociąga za sobą formalnego przekazania kompetencji do realizacji całego programu zdrowotnego, ze wszystkimi prawami i obowiązkami z tego tytułu wynikającymi; nie pozwala na to forma w jakiej danej placówce medycznej powierza się wykonywanie ściśle określonych świadczeń; jej źródłem umowa, a nie regulacja o charakterze ustawowym, odnosząc się do zarzutów [...], gdzie wskazywano na zbyt wąską interpretację postanowień art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności wskazano, że organ nie deprecjonuje celu, uzasadniającego uzyskanie wnioskowanych danych; pomimo oczywistej użyteczności i celowości uzyskania danych, o które wniesiono, nie można jednak zapominać o przesłankach warunkujących prawną dopuszczalność ich uzyskania z rejestru PESEL; w ustawie o ewidencji ludności ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny określił przesłanki legitymujące podmiot wnioskujący do uzyskania danych z rejestru PESEL, odmowa udostępnienia danych z rejestru PESEL nie zamyka ostatecznie drogi do realizacji działań, jakie na podstawie umowy zawartej z NFZ mają być wykonywane przez [...] ; świadczenia te, których zakres został szczegółowo uregulowany w postanowieniach umowy z NFZ, mogą być bowiem wykonywane w różnych formach, których skuteczna realizacja nie jest uzależniona od decyzji organu w zakresie uzyskania danych z rejestru PESEL; podkreślono, że do uzyskania danych, objętych wnioskiem, jest uprawniony podmiot ustawowo odpowiedzialny za realizację zadań związanych z programami zdrowotnymi - NFZ a ewentualnie Minister Zdrowia, gdy chodzi o przepisy o ustanowieniu programu wieloletniego "Narodowy program zwalczania chorób nowotworowych"; to wskazane powyżej jednostki organizacyjne, a nie świadczeniodawcy, realizujący pewien umownie określony zakres działań, są podmiotami prawnie legitymowanymi do uzyskania danych z rejestru PESEL, w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności, w celu realizacji zadań związanych z programami zdrowotnymi (programami profilaktycznymi).

W skardze zarzucono naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z przepisami prawa,

art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności I poprzez odmowę udostępnienia danych z rejestru PESEL w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań, pomimo spełnienia przesłanek uzasadniających udostępnienie wnioskowanych danych,

art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 618 ze zm.), poprzez przyjęcie, że podmiot wykonujący działalność leczniczą nie jest wykonawcą programów polityki zdrowotnej, podczas gdy naruszony przepis przewiduje, że ów podmiot może otrzymać środki finansowe na jego realizację, jak również poprzez przyjęcie przez organ administracyjny, jakoby brak było ustawowego oparcia wykonywania przez podmiot wykonujący działalność leczniczą programów opieki zdrowotnej, art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, jakoby NFZ był wykonawcą programów opieki zdrowotnej, podczas gdy naruszony przepis nie nakłada na Fundusz takiego obowiązku, art. 97 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, jakoby wykonanie programów opieki zdrowotnej spoczywało na NFZ, podczas gdy - w myśl tego przepisu - do jego kompetencji należy zarządzanie środkami finansowymi,

art. 107 ust. 5 pkt 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, że NFZ wykonuje programu opieki zdrowotnej, podczas gdy przepis ten określa zakres jego kompetencji w tym zakresie, precyzując, że do zadań dyrektora oddziału należy dokonanie wyboru realizatorów programów. Wniesiono o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej (z 2 listopada 2015 r.) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazano:

analizując art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności należy po pierwsze uwagę zwrócić, że udostępnienie danych z rejestrów PESEL ma - w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek - charakter obligatoryjny; ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem udostępnia się po drugie przez inny podmiot należy rozumieć każdy podmiot dysponujący pełną zdolnością do czynności prawnych, w szczególności osobę prawną, jaką jest bez wątpienia [...]; po trzecie wnioskodawca może otrzymać żądane dane w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych, określonych w akcie o randze ustawowej,

Strona skarżąca jest osobą prawną, a jednocześnie podmiotem leczniczym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej, realizującym program zdrowotny obejmujący profilaktykę raka piersi; 1 lipca 2014 r. rozpoczęła realizację

programu profilaktyki raka piersi; jego celem jest zahamowanie wzrostu zachorowań na nowotwór piersi, którego osiągnięcie jest możliwe przede wszystkim poprzez wdrażanie i realizowanie programów zdrowotnych, ukierunkowanych na profilaktykę,

wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ administracji, NFZ nie jest wykonawcą programów zdrowotnych; art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej określa, że po stronie NFZ spoczywa obowiązek opracowania, wdrażania, realizowania i finansowania, nie jest jednak ich wykonawcą; ustawodawca, w odniesieniu do programów polityki zdrowotnej, wskazał wprost, że programy zdrowotne są realizowane przez podmioty wybrane w drodze konkursu (art. 48 b ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej); mimo, że formalne przekazanie wykonawstwa konkretnemu podmiotowi następuje w drodze umowy, to w akcie rangi ustawowej wykonanie programów polityki zdrowotnej zostało powierzone expressis verbis podmiotom, które zostaną wybrane w drodze konkursu, nie zaś NFZ; analogicznie przedstawia się sytuacja w przypadku programów zdrowotnych, regulacja ta koresponduje z brzmieniem art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej; zgodnie z nim, podmiot wykonujący działalność leczniczą może otrzymać środki publiczne z przeznaczeniem na realizację zadań w zakresie programów polityki zdrowotnej, programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do realizacji tych zadań; tym samym ustawodawca wprost wskazuje, że:

- po pierwsze - wykonawcą jest podmiot wybrany w drodze konkursu,

- po drugie - na wykonanie konkursu otrzymuje środki publiczne;

nie sposób zatem przyjąć, jakoby podstawą prawną wykonywania programów zdrowotnych przez podmioty lecznicze była umowa z NFZ; Fundusz ten nie tyle ceduje wykonanie obowiązków, związanych z programami zdrowotnymi, co - mocą ustawy - jest zobligowany do wyboru podmiotów, które następnie będą wykonywać obowiązki ustawowe,

polemizowano z twierdzenie organu, jakoby wykonywanie programów zdrowotnych miało charakter wtórny skoro opiera się o umowę; NFZ funkcjonuje bowiem w oparciu o zasadę praworządności; należy przez to rozumieć działanie na podstawie i w granicach prawa; nie jest on wykonawcą programów gdyż brak takiego uregulowania w przepisach dotyczących jego działania i kompetencje; głównym zadaniem, jakie ustawodawca mu powierzył, jest zarządzanie środkami finansowymi; wynika to z art. 97 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej; natomiast, w myśl art. 107 ust. 5 pkt 9 wskazanej ustawy, do zadań dyrektora oddziału NFZ należy dokonanie wyboru realizatorów programów,

art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności nie może być interpretowany wąsko; organ administracji, dokonując analizy prawnej, skupił się tylko i wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu; jednakże wykładnia teleologiczna winna w sposób jednoznaczny przesądzić, że zamiarem ustawodawcy jest zapewnienie nieodpłatnego dostępu do żądanych danych podmiotom, które wykonują zadania użyteczności publicznej, których źródłem jest ustawa; rygorystyczne wymogi stawiane odbiorcom danych osobowych, podlegających ochronie prawnej, mają na celu ich wzmożone zabezpieczenie przed pochopnym udostępnianiem; jednakże okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności cel, dla jakiego Wnioskodawca domaga się udostępniania danych, winny także zostać wzięte pod rozwagę; niejednolita wykładnia prawa, w świetle przytoczonych okoliczności, winna być rozstrzygana na korzyść Wnioskodawcy, a w konsekwencji na korzyść pacjentek, nie może umknąć uwadze fakt, że Minister Zdrowia w komunikacie dla ZOZ- ów, w sprawie wysokości opłat za udostępnianie danych adresowych dla zakładów opieki zdrowotnej, realizujących programy polityki zdrowotnej, oświadczył, że ówczesne brzmienie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) - jej art. 44h ust. 1 pkt 4 - pozwalało organom, prowadzącym ewidencję ludności, na bezpłatne przekazywanie danych adresowych zakładom opieki zdrowotnej pod warunkiem, że wykonują one zadania publiczne, wynikające z realizacji programów polityki zdrowotnej; odpowiednikiem wspomnianego przepisu (o analogicznym brzmieniu) jest art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności z 2010 roku; [...] nie upatruje legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem we wskazanym komunikacie, lecz podkreślił, że wykładnia w nim przedstawiona jest analogiczna z prezentowaną w skardze; natomiast sformułowana w zaskarżonej decyzji,

istotnie ogranicza, jeśli nie wyklucza zupełnie, możliwość skutecznego powołania się nań przez tzw. inne podmioty,

w przedmiotowej sprawie wymagania ustawowe zostały przez wnioskodawcę spełnione, natomiast jako podmiot leczniczy [...] jest zobligowane do dołożenia najwyższej staranności, by możliwie najlepiej zabezpieczyć wrażliwe dane pacjentów, które dotyczą ich stanu zdrowia; doniosłość przedsięwzięcia uzasadnia przypuszczenie, że każda z kobiet, jaka otrzymałaby zaproszenie na badania profilaktyczne, zawierające pouczenie i podstawowe informacje na temat ogromnego znaczenia profilaktyki, zapewne nie wyrażałaby sprzeciwu, co do udostępnienia jej danych adresowych; znaczenie wykonywanego przez Stronę skarżącą programu profilaktyki raka piersi wynika z tego, że jest to najczęściej występujący nowotwór złośliwy u kobiet i stanowi około 23% wszystkich zachorowań na nowotwory złośliwe u Polek; ryzyko zachorowania wzrasta po 50 roku życia, stąd program jest kierowany do kobiet w przedziale 50 do 69 lat; najważniejszym czynnikiem, wpływającym na wyniki leczenia, jest wykrycie nowotworu w jak najwcześniejszym stadium rozwoju; metodę w znacznym stopniu umożliwiającą rozpoznanie zmian patologicznych stanowi mammografia; województwo małopolskie jest na ostatnim miejscu pod kątem przebadania populacji kobiet w wieku 50-69 lat w profilaktycznych programach zdrowotnych, ze średnią zgłaszalnością na poziomie 38 %.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Słusznie w niej podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki udostępnienia danych z rejestru PESEL, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności, w związku z regulacjami szczególnymi, dotyczącymi realizacji programów zdrowotnych. Konkretna podstawa prawna do udostępnienia danych ma w danym przypadku istotne znaczenie z uwagi na zasadę ich przekazania w danym przypadku za darmo (art. 53 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności).

W sprawie niesporne są następujące jej istotne uwarunkowania faktyczne - [...], będące placówką medyczną, jest związane z NFZ umową (zawarta przez dyrektora oddziału Funduszu) dotyczącą realizacji zadania w ramach programu zdrowotnego, realizowanego ze środków publicznych. Spór sprowadza się do tego, czy w danym przypadku dane z rejestru PESEL powinny być udostępnione w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności, którego treść została uprzednio już przytoczona.

Trafna jest argumentacja skargi. Ponowne jej przetaczanie nie byłoby zasadne, z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie. Sąd przyjmuje stanowisko wyrażone w skardze za własne, z poniższym zastrzeżeniem.

Strona skarżąca podnosiła także, że generalnie wykładnia art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności powinna być szeroka, z uwzględnieniem przesłanki celowościowej. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Wskazany bowiem przepis musi być wykładany ścisłe, zgodnie z brzmieniem, nadanym ustawą (zastosowanie wykładni językowo-logicznej). Sytuacja bowiem gdy udostępnione są dane z publicznych rejestrów, obejmujących także wrażliwe informacje, dotyczące poszczególnych osób (kwestia dat urodzenia, miejsc zamieszkania a być może także numeru ewidencyjnego PESEL, o ile będzie to konieczne dla wykonania zadania) wymaga szczególnej i konkretnej podstawy prawnej a - w ramach stosownych środków - powinno zostać zapewnione bezpieczeństwo danych. Wzgląd więc na bezpieczeństwo danych, jak i okoliczność, że miałyby one w danym przypadku być udostępnione bezpłatnie (przepis zakreślający faktycznie przypadki, gdy wyłączony jest obowiązek wnoszenia opłat, stanowiących dochód budżetu państwa, także nie może być wykładany szeroko) przemawiają przeciw stosowaniu rozszerzającej wykładni wskazanej regulacji. Jednocześnie trafnie jednak w skardze wywiedziono, że przy zastosowaniu prawidłowych, prostych reguł wykładani, nie sposób uznać, aby stosowne dane nie mogły zostać udostępnione, z przywołaniem wskazanej wcześniej podstawy.

Mylnie też w swej argumentacji Strona skarżąca przywołała art. 48b ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, odnoszący się do wyboru podmiotu realizującego programy polityki zdrowotnej, należące do właściwości ministra lub jednostek samorządu terytorialnego, miast analogicznej regulacji ust. 3 tego artykułu, dotyczącego expressis verbis programów zdrowotnych, będących bezpośrednio w gestii NFZ.

Trafnie z kolei wywiedziono w skardze, że - w myśl stosownych regulacji - placówka medyczna, jaką jest w danym przypadku [...], realizuje w istocie zadania publiczne przypisane w drodze ustawy, choć ma to miejsce w następstwie zawarcia stosownej umowy z NFZ. Same bowiem regulacje rangi ustawowej (przywoływane w skardze), wskazują na zasadę realizacji określonych zadań przez placówki medyczne, w ramach programów zdrowotnych. Wbrew z kolei wywodom organu z samej treści art. 46 ust. 1 pkt 5 nie wynika wprost jakoby stosowne zdania miały być zadaniami "własnymi". Musza być to jedynie dane niezbędne, a zadania muszą mieć charakter publicznych i być realizowane na podstawie konkretnych przepisów. Postulat ten spełnia wykonywanie określonych zdań na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Nie wynika natomiast z rozważanej regulacji expressis verbis, aby podstawą dla udostępnienia danych nie mogła być realizacja zadania publicznego na podstawie umowy. Nie może mieć też kluczowego znaczenia, że za realizacje całego programu odpowiada, w myśl ustaw, bezpośrednio NFZ, Nie oznacza to automatycznie, że wykonawcy poszczególnych zdań nie realizują danego programu zdrowotnego (czy jego stosownych części).

Uzasadniając odmowę udostępnienia danych, organ administracji powołał się także na okoliczność, że - w jego ocenie - nie będą one stosownie zabezpieczone. Dany podmiot ([...]) może bowiem do realizacja zdania wykorzystać podwykonawców (w myśl umowy z NFZ). Po pierwsze należy wskazać, że tego rodzaju przesłanka (brak zabezpieczenia danych) nie została przywołana, jako samodzielna podstawa odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL w treści samego art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności. Nie jest jednak pozbawiona racji teza, że przy poszukiwaniu prawidłowej wykładni - tu, gdy chodzi o zakres - przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 musi być rozważona także kwestia stosownego zabezpieczenia danych. Prawodawca musiał mieć bowiem na uwadze także tę kwestie, nadając stosownym przepisom określone brzmienie.

W danym przypadku argumentacja organu jest jednak chybiona. Nie podważa się bowiem w sprawie, że dla wykonania zadań, wskazanych określonym programem zdrowotnym, jest konieczne wykorzystanie stosownych danych z rejestru PESEL - dla poprowadzenia badań profilaktycznych konieczna jest identyfikacja miejsc zamieszkania pacjentek, aby skutecznie dotrzeć do nich ze stosowną informacją. Organ nie kwestionuje nawet, że stosowne dane mogą być pozyskane dla potrzeb danego programu, lecz jedynie przez NFZ. Nie przeczy więc, że konkretne dane mogą ostatecznie trafić do podmiotu, będącego wykonawcą programu, lecz podważa samą możliwości ich pozyskania przez daną placówkę medyczna w konkretnym trybie. Brak jednak racjonalnych argumentów, przemawiających za przyjętym założeniem, jakoby dane z rejestru PESEL, pozyskiwane przez podmiot publicznoprawny (takim jest NFZ), a następnie przekazywane instytucji spoza struktur administracji publicznej (placówce medycznej), można było uważać za skuteczniej zabezpieczone. W istocie kwestia właściwego zabezpieczenia danych osobowych, pozyskiwanych czy gromadzonych dla celu realizacji programów zdrowotnych, jest determinowana z jednej strony regulacjami ogólnymi, co do ochrony danych osobowych, z drugiej zaś zapisami szczególnymi konkretnej umowy, wiążącej NFZ z jednostką leczniczą, realizującą określony program zdrowotny (czy jego fragment).

Wskazać też należy że - co nie było przedmiotem rozważań organu - kwestia, czy stosowne dane z rejestru PESEL, potrzebne do realizacji programu zdrowotnego w określonym kształcie, będą pozyskiwane bezpośrednio przez jednostkę leczniczą, czy też zostaną udostępnione przez zlecający realizację zdania NFZ, będzie zależne od treści samej umowy. Niezależnie jednak kto będzie pozyskiwać dane z rejestru PESEL dla celów realizacji danego programu zdrowotnego, o ile jest to niezbędne dla realizacji tego zdania publicznego, znajdzie do niego zastosowanie tryb udostępnienia, wskazany art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o ewidencji ludności.

Wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki udostępnienie danych z rejestru PESEL, prowadziła do przedwczesnego wydania decyzji odmownej. Naruszenie przepisu miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Procedując ponownie organ wyjaśni kogo, w ramach umowy wiążącej strony, obciąża powinność pozyskania danych pacjentek, objętych programem profilaktycznym.

Sąd nie uwzględnił wniosku Strony skarżącej o uchylenie także decyzji poprzedzającej zaskarżoną. Z treści skargi nie wynika ani Sąd z urzędu, na danym etapie sprawy, nie dostrzegł, aby było to niezbędne dla jej załatwienia, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Inne orzeczenia