Wyrok WSA z dnia 12.09.2018 sygn. II SA/Kr 535/18

Sygrantura: II SA/Kr 535/18
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2018-09-12
Skład: Krystyna Daniel , Mirosław Bator (sprawozdawca, przewodniczący), Paweł Darmoń

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 300,00 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w informacji rocznej z dnia 7 lutego 2018 r., znak: [...] działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne ustalił M. P. i A. K., za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 182 500,00 zł za pobór wód rzeki [...] w km 35+025 istniejącym jazem betonowym dla potrzeb młyna gospodarczego w [...]. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2,0 m3/s.

W dniu 15 lutego 2018 roku wpłynęła do organu reklamacja M. P. i A. K. od ustalenia opłaty stałej w powyższej informacji rocznej. W reklamacji wskazano, iż użytkownicy zrzekli się uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego, określonego w decyzji Starosty [...] z dnia 15 czerwca 2016 roku, znak: [...], nie byli świadomi pobierania opłat i od 15 lat nie pobierają wody. Wraz z reklamacją wpłynęło do organu oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnień z powyższego pozwolenia wodnoprawnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił M. P. i A. K., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 15 czerwca 2016 roku, za okres 1 stycznia 2018 r. -14 lutego 2018 r. opłatę stałą w wysokości 22 500 złotych za pobór wód rzeki [...] w km 35+025 istniejącym jazem betonowym dla potrzeb młyna gospodarczego w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ." W myśl art. 552 ust. 3 ustawy w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ)." W § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód powierzchniowych przewidziano kwotę 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 15 lutego 2018 roku dotarło do organu oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, iż oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Zatem w dniu 15 lutego 2018 roku nastąpiło zrzeczenie się pozwolenia i skutek wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym należy przyjąć, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obowiązywało w tym roku 45 dni (31 dni stycznia i 14 dni lutego). Opłata roczna została zatem ustalona na kwotę 22500 złotych. Opłatę stałą obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 45 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2,0 m3/s. Odnosząc się do zarzutów reklamacji organ stwierdził, że użytkownicy zrzekli się uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego i zostało to uwzględnione w naliczonej opłacie. Jednakże za okres od 1 stycznia 2018 roku do 14 lutego 2018 roku pozwolenie wodnoprawne było obowiązujące i za ten okres naliczenie opłaty stałej jest w pełni zasadne. Fakt niepobierania wody nie ma znaczenia dla naliczenia opłaty stałej, gdyż istotą tej opłaty jest potencjalna możliwość poboru. Świadczy o tym sformułowanie art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne "może być pobrana na podstawie pozwolenia", a nie "została pobrana". Warunkiem naliczenia opłaty stałej jest obowiązywanie pozwolenia wodnoprawnego. Inaczej wygląda sytuacja z opłatą zmienną, która jest uzależniona od wielkości poboru. Natomiast opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych. Organ nie miał obowiązku wcześniejszego informowania użytkowników o konieczności ustalenia opłaty. Obowiązek zapłaty wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, zwłaszcza ustawy Prawo wodne, która została uchwalona 20 lipca 2017 roku. W wystosowanej informacji oraz niniejszej decyzji określono terminy zapłaty, przy czym najwcześniejszy termin pierwszej raty wynosi 30 kwietnia 2018 roku. Zatem poinformowanie uczestników nastąpiło ze stosownym wyprzedzeniem czasowym. Niezrozumiały jest przy tym zarzut niedziałania młyna od 15 lat, skoro w 2016 roku użytkownicy postarali się o nowe pozwolenie wodnoprawne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. P. zarzucając naruszenie:

1/ art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 298 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty stałej za usługi wodne poboru wody powierzchniowej rzeki [...] dla potrzeb młyna gospodarczego w [...], w sytuacji gdy usługi te w rzeczywistości nie są świadczone od ponad 15 lat w związku z niefunkcjonowaniem młyna gospodarczego, co oznacza brak zmniejszenia naturalnej retencji terenowej i wykreśleniem tej działki gospodarczej z ewidencji oraz jej podatników z urzędu skarbowego;

2/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, ze skoro skarżąca wraz ze swoim bratem A. K. przedłużyli w 2016 r. dotychczasowe pozwolenie wodno – prawne, to jest to równoznaczne z funkcjonowaniem młyna gospodarczego w [...].

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od października 2003 r. rodzinny młyn w [...] nie funkcjonował i wobec tego nie były ponoszone z tego tytułu żadne opłaty, mimo dalszej ważności pozwolenia wodno – prawnego. Pozwolenie to wygasało w 2016 r., jednak zdecydowano się na jego przedłużenie. Skarżąca podniosła, że gdyby miała świadomość, iż samo posiadanie takiego pozwolenia mimo niekorzystania z usług poboru wody z rzeki będzie ją obciążać opłatą stałą nigdy nie zdecydowałaby się na przedłużenie pozwolenia. Ponadto skarżąca stwierdziła, że młyn nie funkcjonuje od 15 lat, co skutkuje fizyczną niemożliwością świadczenia usług wodnych zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organu administracji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie ustalenia i nakazania uiszczenia opłaty za pobór wód. W ocenie organu, bez znaczenia jest fakt, iż skarżąca podnosi, że nie pobierała wody w okresie za który została im ona naliczona opłata, gdyż istotą obowiązku uiszczenia opłaty jest potencjalna możliwość poboru wód w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, czym ma świadczyć przepis art. 271 ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. (dalej; ustawa). Opłata nałożona na osoby fizyczne za dwumiesięczny okres "potencjonalnego" poboru wody wynosi 25 000 zł. W ocenie sądu decyzja ta jest nie do pogodzenia zasadami demokratycznego państwa prawa.

Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest wykładnia przepisu art. 271 ustawy dokonana całościowo a nie fragmentarycznie. W ocenie Sądu organy zinterpretowały ust. 3 art. 271 ustawy w zupełnym oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych tego przepisu. W uzasadnieniu decyzji organ wykładając treść ust. 3 art. 271 ustawy wyraźnie wskazał, że "fakt niepobierania wody nie ma znaczenia dla naliczenia opłaty stałej, gdyż istotą tej opłaty jest potencjalna możliwość poboru". Zdaniem organu świadczy o tym sformułowanie "może być pobrana na podstawie pozwolenia", a nie "została pobrana". Stanowisko to jest wadliwe. Nie można bowiem subiektywnie przyjmować dowolnej interpretacji przepisów ustaw, a więc i zawartych w nich określeń w oderwaniu od ich przeznaczenia i wykładni językowej jak i celowościowej. W ocenie sądu organ nie tylko nie skonfrontował ust 2 art. 271 z innymi jednostkami redakcyjnymi tego przepisu, ale też nie uwzględnił jego faktycznego brzmienia wypaczając tym samym normę, którą należało z niego (przepisu art. 271 ustawy) w zakresie kreowania obowiązku ponoszenia opłaty za korzystanie z wód wyprowadzić

Zgodnie bowiem z art. 271 ust 1 wysokość opłaty stałej za:

1) pobór wód podziemnych,

2) pobór wód powierzchniowych,

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi

- ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Z kolei przepis art. 271 ust 3 stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ.

Przepis art. 271 ust. 1 wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że wysokość opłaty stałej za pobór wód (...) ustalają Wody Polskie. Treść tego przepisu jest oczywista, ustanawia on zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za pobór wody lub jej odprowadzanie, a nie za potencjalną możliwość takiego poboru czy odprowadzania. Organ myli zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód) o której mowa w art. 271 ust 1 od zasady ustalania wysokości tej opłaty o której mowa w art. 271 ust 3 ustawy. Jest oczywistym, że wobec niemożliwości dokładnego pomiaru ilości wód pobieranych przez posiadaczy pozwolenia wodnoprawnego, obliczenie opłaty stałej musi zakładać pewne założenia i uproszczenia. Zapewne z tego powodu ustawodawca posłużył się założeniem "możliwości" legalnego poboru wody tj. poboru wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego. Nie można jednak z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Zdaniem sądu z przepisów tych nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego (a do tego sprowadzało by się stanowisko organu – bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód). Z przepisów tych wynika w ocenie sądu, że opłatę ustala się za korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust 3 ustawy.

Podnieść też należy, iż nie może znaleźć akceptacji sądu stanowisko organu, że ponoszenie i co należy podkreślić, w bardzo dużej wysokości opłaty, uzależnia się jedynie od potencjalnej możliwości korzystania z wód w sytuacji, kiedy żadne przepisy przejściowe nie wprowadzają mechanizmu wcześniejszego informowania posiadaczy pozwoleń wodnoprawnych o wprowadzeniu nowej, wysokiej opłaty i możliwość zrzeczenia się pozwolenia wodnoprawnego, z którym to pozwoleniem wiąże się obowiązek ponoszenia tej opłaty, czy choćby wprowadzenia okresów przejściowych, w których posiadacze pozwoleń wodnoprawnych mogliby zrzeczenia takiego dokonać.

Dalej wskazać należy, iż charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych nakładanych na niektóre podmioty z mocy prawa, wymaga od organu uwzględnienia tego faktu tj. że opłata za korzystanie z wód ma charakter daniny publicznej, przy wykładni przepisów kreujących obowiązek ich uiszczania. Zgodnie bowiem z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek (po. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdański a dnia 1 sierpnia 2018 r II SA/Gd 297/18).

Wskazać też należy, iż wykładnia przepisów nie usprawiedliwia rozstrzygania przez organy administracji wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7a ust. 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Na marginesie wskazać należy też, że wątpliwości sądu budzi również ustalona procedura nakładania opłaty stałej. Sprawa bowiem jest rozstrzygana przez jeden i ten sam organ bez zachowania trybu odwoławczego, co jest istotnym zaburzeniem i naruszeniem zasady dwuinstancyjności ustanowionej w K.p.a. jako zasady podstawowa, aczkolwiek w ocenie sady nie można jednoznacznie mówić o wadliwości tego postępowania z uwagi na fakt, że Konstytucja RP art. 78 dopuszcza wyjątki od zasady zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Wskazać na koniec należy, iż ze stanowiska skarżącej wynika, że młyn w [...] prowadzony przez nią i zmarłego brata nie funkcjonował od października 2003 r. Organ ze stanowiskiem tym nie polemizował uznając, że nie ma to znaczenia dla sprawy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie daje sądowi podstaw do oceny czy fakt taki miał miejsce. Istotnym przy tym jest nie data ustania funkcjonowania młyna ale to, czy w dacie wejścia w życie ustawy w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z pomocą tego młyna skarżąca korzystała z wód poprzez ich pobór. Ponownie rozpoznając sprawę organ ten fakt ustali. Negatywna weryfikacja tej okoliczności skutkuje brakiem prawnej możliwości ustalenia i nałożenia obowiązku zapłaty opłaty za korzystanie z wód przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.

Inne orzeczenia