Wyrok WSA z dnia 13.11.2018 sygn. II SA/Łd 449/18

Sygrantura: II SA/Łd 449/18
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2018-11-13
Skład: Joanna Sekunda-Lenczewska (sprawozdawca, przewodniczący)

Sentencja

Dnia 13 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 roku nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 – 2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 - oddala skargę. a.bł.

Uzasadnienie

W dniu 20 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Łódzkiego działając, na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze. zm.) – dalej w skrócie "u.s.w.", art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987) – dalej w skrócie "u.o.o.", podjął uchwałę nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A Sp. z o.o. z siedzibą w C. podniosła zarzuty dotyczące:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122) – dalej w skrócie "ustawa zmieniająca" w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o. w związku z treścią Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 stanowiącym załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 wraz z Planem Inwestycyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do w/w Planu gospodarki odpadami, poprzez pominięcie w w/w Planie gospodarki odpadami oraz w Planie Inwestycyjnym instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B., pomimo prawnego obowiązku objęcia tym planem przedmiotowej instalacji, a tym samym uniemożliwienie uzyskania skarżącej pozwolenia zintegrowanego oraz pozbawienie możliwości finansowania instalacji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w konsekwencji uniemożliwienie uzyskania przez instalację statusu RIPOK pomimo, że skarżąca rozpoczęła budowę przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej u.o.o. (to jest przed dniem 6 lutego 2015 r.) oraz posiada ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach sprzed daty 1 stycznia 2012 r.;

1.2. art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochrony praw nabytych poprzez nie ujęcie (nie wskazanie) w treści rzeczonego Planu gospodarki odpadami instalacji skarżącej, tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B., pomimo iż prawo do posiadania statusu takiej instalacji i prawo do ujęcia jej w nowym planie gospodarki odpadami komunalnymi i planie inwestycyjnym nabyte zostały przez skarżącą w oparciu o poprzednio obowiązujący Plan gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 przyjęty uchwałą nr XXVI/481/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 oraz w oparciu o posiadane przez skarżącą ostateczne decyzje indywidualne: decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] - pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 zd. 1, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, to jest na wpisanie bądź pominięcie instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami, w konsekwencji pozbawienie jej uprawnienia ustosunkowania się do ewentualnych wątpliwości czy zastrzeżeń organu w przedmiocie umieszczenia instalacji skarżącej w Planie gospodarki odpadami oraz nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ pomijając przedmiotową instalację w Planie gospodarki odpadami, rażąco naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej,

2.2. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 36 ust. 3-7, art. 35 a ust. 3 u.o.o., poprzez naruszenie przez organ przepisów dotyczących procedury sporządzania i uchwalania zarówno projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego, jak również na etapie opracowywania projektu inwestycyjnego, natomiast z uwagi na skierowany do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, których skarżąca nie otrzymała do dnia skierowania przedmiotowej skargi, zarzut ten zostanie ewentualnie uzupełniony po otrzymaniu przez skarżącą wnioskowanych dokumentów.

Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane

w uzasadnieniu z powołaniem na rzeczone dokumenty, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c. o zobowiązanie przez sąd: Zarządu Województwa Łódzkiego do przedłożenia do akt niniejszego postępowania pełnej dokumentacji powstałej w procedurze przegotowania projektu Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dla woj. łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028,

a w szczególności: projektów planu gospodarki odpadami komunalnymi dla woj. Łódzkiego na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028 powstałych

i przyjmowanych w procesie przygotowywania, a w szczególności projektu planu przekazanego do Ministra Ochrony Środowiska zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.o.; opinii wydanych przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do projektu PGOWŁ 2016, opinii Ministra właściwego do spraw środowiska odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej procedury uzgodnienia z Ministrem właściwym do spraw środowiska projektu planu inwestycyjnego stanowiącego załącznik do PGOWŁ 2016 (ew. zgłaszanych przez Ministra uwag czy wyrażanego przez niego stanowiska).

Uzasadniając sformułowane wyżej zarzuty autor skargi wskazał, że w oparciu

o decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] skarżąca otrzymała pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B. (dalej "Instalacja C."). Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2013 r. Uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedzone zostało uzyskaniem ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej: "decyzja środowiskowa") oraz ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dniu 21 czerwca 2012 r. Sejmik Województwa Łódzkiego podjął uchwałę Nr XXVI/481/12 w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami województwa Łódzkiego 2012 (dalej: "WPGO 2012"). Na skutek stosownego wniosku Spółki, w WPGO 2012 stanowiącym załącznik do uchwały Instalacja C. została w kilku miejscach wskazana jako planowany RIPOK oraz planowane składowisko odpadów. W oparciu o uzyskane decyzje (środowiskową, lokalizacyjną i budowalną) oraz z racji na ujęcie instalacji jako planowanej w Planie gospodarki odpadami województwa Łódzkiego 2012 skarżącej udało się pozyskać finansowanie budowy instalacji w formie preferencyjnej pożyczki ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie zgodnie z umową pożyczki

z 27 czerwca 2014 r. W ostatnim Aneksie nr 3 do przedmiotowej umowy pożyczki NFOŚiGW uzależnił wypłatę kwoty pożyczki m.in. od ujęcia instalacji w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do Wojewódzkiego planu gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2016-2020 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Dalej pełnomocnik Spółki podkreślił, że na przełomie lat 2015/2016 Marszałek Województwa Łódzkiego podjął prace nad przygotowaniem nowego planu gospodarki odpadami komunalnymi dla Województwa Łódzkiego, realizując zobowiązanie wynikające z art. 5 ustawy zmieniającej. W trakcie prac nad nowym planem instalacja skarżącej ujmowana była w dokumentach dotyczących projektu planu gospodarki odpadami w zasadzie przez cały okres prac. Znajdowała się ona w projekcie planu przedłożonym do Ministerstwa Ochrony Środowiska. Ostatecznie jednak instalację usunięto z treści planu. Stało się to na etapie przekazania planu przygotowanego przez Zarząd Województwa Łódzkiego do Sejmiku Województwa w celu prac nad uchwałą (miesiące maj/czerwiec 2017 roku). O fakcie usunięcia instalacji z przedłożonego do uchwalenia Planu skarżąca nie została poinformowana. Zdaniem strony skarżącej w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma pismo Spółki z dnia 27 kwietnia 2017 r. stanowiące odpowiedź na zapytanie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. odnośnie rozpoczęcia budowy Instalacji C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W przedmiotowym piśmie Spółka poinformowała Urząd Marszałkowski o rozpoczęciu prac przygotowawczych już w 2013 r., których podjęcie, zgodnie z prawem budowlanym, jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy. Na okoliczności wskazane w w/w piśmie Spółka załączyła stosowne dokumenty, w tym dziennik budowy. W w/w piśmie Spółka oświadczyła, że pozostaje w gotowości do kontynuowania budowy, która musiała zostać wstrzymana ze względu na wprowadzenie przez NFOŚiGW (instytucja udzielająca pożyczki na finansowanie inwestycji) obowiązku przedstawienia uchwały Sejmiku Wojewódzkiego w sprawie zatwierdzenia aktualizowanego Planu Gospodarki Odpadami uwzględniającego RIPOK C. Organ był o tej okoliczności kilkakrotnie informowany. W dniu 20 czerwca 2017 r. organ podjął zaskarżoną uchwałę, w której treści z niewyjaśnionych przyczyn Instalacja C. nie została ujęta w PGOWŁ 2016-2020.

Autor skargi uzasadniając w następnej kolejności interes prawny w złożeniu skargi wskazał na brzmienie art. 38a u.o.o. i wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż aby instalacja do przetwarzania odpadów mogła uzyskać status RIPOK, musi wpierw zostać umieszczona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (jako instalacja istniejąca lub planowana), a następnie w samej uchwale w sprawie wykonania WPGO. Z uwagi na fakt, iż odmowa nadania określonym podmiotom statusu RIPOK nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, podmiot, który wypełnia kryteria przyznania takowego statusu, lecz go nie uzyskał, chcąc zrealizować swoje uprawnienie do jego uzyskania zmuszony jest do zaskarżenia odpowiedniego aktu organu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Takim właśnie aktem jest wojewódzki plan gospodarki odpadami ("WPGO") oraz uchwała w sprawie jego uchwalenia, załącznikiem której jest WPGO wraz z Planem Inwestycyjnym. Pominięcie Instalacji C. w PGOWŁ 2016-2020 uniemożliwia uzyskanie skarżącej pozwolenia zintegrowanego, tym samym wprost wpływa na jej sytuację materialnoprawną. Przepis art. 38a u.o.o. stanowi więc źródło interesu prawnego w zaskarżeniu. Ponadto źródłem tego interesu jest również art. 35a ust. 9 u.o.o., albowiem nie umieszczenie Instalacji C. w planie inwestycyjnym oznacza, iż Spółka nie będzie mogła otrzymać finansowania ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którą to okoliczność Spółka wskazała również w korespondencji z urzędem. Potwierdzeniem braku możliwości wypłaty uzyskanej pożyczki jest załączony do niniejszej skargi Aneks nr 3 do umowy pożyczki zawartej przez skarżącą z NFOŚiGW. W przekonaniu Spółki oba przywołane powyżej przepisy prawa naruszone przez organ kształtują sytuację prawną skarżącej. Naruszenie w/w przepisów pozbawia skarżącą prawa do otrzymania dofinansowania oraz prawa do ubiegania się o decyzję pozwolenia zintegrowanego i wpisu do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami komunalnymi - a więc finalnie - prawa do nabycia statusu RIPOK.

Uzasadniając w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi stwierdził, że organ nie umieszczając Instalacji C. w PGOWŁ 2016-2020 naruszył przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy zmieniającej, która wprowadziła analizowany powyżej art. 38a do u.o.o. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, art. 38a u.o.o. nie znajduje zastosowania do tzw. planowanych instalacji regionalnych, których budowa rozpoczęła się przed dniem 6 lutego 2015 r. ( tj. w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej) pod warunkiem, że do 1 stycznia 2012 r. dla takich instalacji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołane wyżej normy prawne powinny być zatem rozumiane w ten sposób, iż w odniesieniu do takich instalacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajdzie zastosowanie dopiero wtedy, gdy w wyniku aktualizacji WPGO instalacja taka nie zostanie ujęta w WPGO (co ma miejsce w sytuacji skarżącej). Celem ustawodawcy było więc zachowanie dotychczasowej infrastruktury wskazywanej w starych planach gospodarki odpadami. Tak długo bowiem, jak planowana instalacja regionalna jest ujęta w WPGO, nie istnieją podstawy do odmowy wydania jej operatorowi decyzji administracyjnych na podstawie art. 38a u.o.o., skoro przepis ten jako wyłączną przesłankę odmowy wydania decyzji wskazuje brak ujęcia w WPGO. Skarżąca jednak w PGOWŁ 2016-2020 została pominięta, pomimo tego, że Instalacja ujęta była w dotychczas obowiązującym Planie Gospodarki Odpadami Województwa Łódzkiego 2012.

Spółka, przywołując w następnej kolejności art. 2 Konstytucji oraz art. 5 ustawy zmieniającej wywiodła, że przepis ten przesądza o zasadzie ciągłości planu

i utrzymaniu dotychczasowych postanowień z uwzględnieniem jedynie zmian wprowadzonych wskazaną ustawą nowelizującą. Ze zmian tych nie wynika, aby sejmik województwa otrzymał uprawnienia do wykreślenia instalacji z planu, a więc do pozbawienia praw przyznanych w ramach planu poprzedniego. Przeciwnie, wskazany powyżej art. 4 ustawy zmieniającej, właściwie intepretowany pozwala dekodować normę nakazującą organom uchwałodawczym takie ustalenie treści planu, która zapewni ochronę dotychczasowego prawa. Podsumowując, skoro skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją środowiskową z 2011 r., a budowa Instalacji C. rozpoczęła się w 2013 r., wówczas nieujęcie instalacji w WPGO powinno być traktowane jako naruszenie interesu prawnego i praw nabytych przysługujących skarżącej, zaś uchwała sejmiku o uchwaleniu PGOWŁ 2016-2020 stanowi działanie niezgodne z prawem. W przekonaniu skarżącej, powyższe w pełni uzasadnia poszukiwanie skutecznej ochrony przed sądem administracyjnym.

Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za niezasadne.

Organ wyjaśnił, że uchwalenie PGOWŁ 2016 w dniu 20 czerwca 2017 r. przez Sejmik Województwa Łódzkiego było poprzedzone wymaganą prawem procedurą przewidzianą przy opracowaniu tego typu dokumentów, określoną zarówno w u.o.o., jak i ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), a w szczególności

w zakresie wymaganych prawem opinii, zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z opracowaniem projektu PGOWŁ 2016, a następnie opiniowania projektu PGOWŁ 2016 i uzgodnienia projektu Planu Inwestycyjnego przez ministra właściwego ds. środowiska.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na decyzję organu, tj. art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 38a oraz art. 35 ust. 9 u.o.o. organ stwierdził, że nie mają one uzasadnienia formalnego i prawnego. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu wymienionej ustawy art. 4 ust. 1 i 2 zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że według art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.o. uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

W praktyce oznacza to, że jeżeli planowana do budowy instalacja mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, nie rozpoczęła budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., nie uwzględnia się zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i dalej w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Wskazując w następnej kolejności na brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej w skrócie "P.b", organ wywiódł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego,

a w szczególności z przedłożonych przez Spółkę skanów dzienników budowy, nie wynika, aby zakres robót wymieniony w art. 41 ust. 2 P.b. był wykonany przed dniem 6 lutego 2015 r. Planowane do budowy instalacje, tj. instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowiska odpadów innych niż niebezpieczne Spółki A w miejscowości C., zostały wskazane w Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 z terminem realizacji 2013 rok. Przedmiotowe inwestycje zostały uwzględnione w Planie z 2012 r. z uwagi na posiadanie określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Pomimo otrzymania przez podmiot w 2014 r. dofinansowania w formie pożyczki na realizację przedmiotowego zadania ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie budowa inwestycji nie rozpoczęła się, a tym samym nie nastąpiło wydatkowanie żadnych środków publicznych. Spółka zawarła z NFOŚiGW trzy aneksy do umowy. Pierwotnie zadanie miało zostać zakończone do dnia 31 grudnia 2015 r., w aneksie nr [...]z dnia 13 marca 2017 r. termin ten został ustalony na dzień 31 sierpnia 2018 r. Od 2012 r., monitorując sytuację w zakresie wdrażania zapisów wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, wielokrotnie zawracano się do Spółki (głównie poprzez wiadomości elektroniczne) z prośbą o informacje z postępu prac w zakresie budowy instalacji.

Z przedkładanych informacji wynikało, że oprócz różnego rodzaju dokumentacji i prac porządkowych nic więcej nie zostało wykonane. Skarżąca wskazywała na kolejne terminy przesunięcia prac budowalnych. W związku z prowadzoną aktualizacją wojewódzkiego planu gospodarki w dniu 27 kwietnia 2016 r. pismem znak [...] zwrócono się do Spółki z prośbą o przesłanie kopii/skanów dokumentów potwierdzających rozpoczęcie budowy instalacji w C. przed dniem 6 lutego 2015 r. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. Spółka przedłożyła informacje, że rozpoczęła w 2013 r. prace przygotowawcze dotyczące zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu. Pierwszy etap tych prac polegał na wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegającego na terenie inwestycji. Ponadto wskazano, że od września 2013r. prowadzono inne prace przygotowawcze m.in. związane z uzyskaniem przyłączy energetycznych w uzgodnieniu z dostawcami. Spółka poinformowała również, że zawarła umowy na niwelacje terenu oraz wykonanie ogrodzenia placu, wykonania ogrodzenia placu budowy oraz wytyczenie granic geodezyjnych. W załączeniu Spółka przedłożyła jedynie dokument pn. "Ocena mikrobiologiczna zanieczyszczenia powietrza na nieczynnym zwałowisku pozostałości poprodukcyjnych Zakładów B w C.". Nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające wykonanie prac wymienionych w piśmie. Dnia 28 kwietnia 2017 r. drogą elektroniczną wystąpiono do Spółki A z prośbą o przesłanie skanu pozwolenia na budowę i skanu dziennika budowy - pierwszej strony oraz stron z poszczególnymi wpisami. Skany dzienników budowy (3 szt.) zostały przesłane w dniu 5 maja 2017 r. Z ich analizy wynika, że dzienniki budowy nr [...], [...], [...] zostały wydane w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr [...] dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w pkt. dot. czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót wskazuje, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są od lipca 2015 r. W przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy hali sortowni odpadów zmieszanych jedyny wpis dotyczy przejęcia obowiązków inspektora nadzoru z dniem 1 lipca 2015 r. Analogicznie jest w przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy budynku socjalno-biurowego. Zatem z zebranego materiału dowodowego wynika, że budowa nie rozpoczęła się przed dniem 6 lutego 2015 r. Z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że organ miał uprawnienie, aby nie uwzględnić budowy instalacji Spółki A w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 i załączniku do tego dokumentu, tj. Planu Inwestycyjnego. Według organu analiza załączonych dokumentów do skargi wskazuje, że np. umowa o wykonanie usług geodezyjnych zawarta została w dniu 5 października 2015 r., protokół z wykonania tych prac datowany jest na dzień 19 października 2015 r. Umowa na wykonanie prac polegających na usunięciu wierzchniej warstwy humusu - data zawarcia 20 listopada 2015 r., protokół zdawczo - odbiorczy - 21 listopada 2015 r. Umowa dotycząca wykonania montażu 400 m ogrodzenia została zwarta w dniu 6 października 2015 r., protokół zdawczo - odbiorczy - 12 października 2015 r.

Organ ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2, ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochronę praw nabytych poprzez nie ujęcie w treści PGOWŁ 2016 instalacji skarżącej wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobligowała sejmiki województw do aktualizacji i uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w szczególności planów inwestycyjnych będących załącznikiem do wspomnianego planu wojewódzkiego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wyodrębnionego planu inwestycyjnego w ramach wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Stąd też Minister Środowiska, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 40 pkt. 1 u.o.o., określił w drodze rozporządzenia z dnia 1 lipca 2015 r. sposób i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzór planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1016), które weszło w życie dnia 6 sierpnia 2015 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem plan inwestycyjny, który stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawiera informacje o istniejących instalacjach, planowanych inwestycjach do rozbudowy/modernizacji oraz planowanych nowych inwestycjach, a także inwestycjach polegających na rekultywacji składowisk odpadów komunalnych oraz harmonogram realizacji wszystkich inwestycji wraz z kosztami i źródłami finansowania. Plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącymi zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach. Zatem głównym celem uchwalonego PGOWŁ 2016, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jest zapewnienie w województwie łódzkim wymaganej sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, udoskonalenie przyjętego systemu zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami komunalnymi, który zapewni realizację wymagań prawnych dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wybranych frakcji odpadów, a w konsekwencji redukcji składowania odpadów komunalnych. Instalacja skarżącej była wpisana w Planie 2012 jako planowana RIPOK. Nie można jednak w tym przypadku mówić o prawach nabytych, gdyż poza decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzją - pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r. Spółka nie przystąpiła do budowy przed dniem 6 lutego 2015 r. Ponadto w trakcie uzgadniania i konsultacji projektu PGOWŁ 2016 oraz Planu Inwestycyjnego Minister Środowiska wielokrotnie podkreślał przewymiarowanie mocy przerobowych w stosunku do prognozowanego strumienia odpadów komunalnych. Zasady opracowywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w tym jego aktualizacji, regulują przepisy u.o.o., które w art. 36 ust. 2 u.o.o. wskazują zarząd województwa jako organ odpowiedzialny za opracowanie planu, a sejmik województwa jako organ uprawniony do jego uchwalenia wraz z uchwałą w sprawie jego wykonania. W opracowanym dokumencie system gospodarki odpadami komunalnymi oparto na 3 regionach gospodarki odpadami komunalnymi, w których odpowiednio dla charakterystyki każdego z nich wskazano między innymi sieć regionalnych instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK). Jednym ze wspomnianych regionów gospodarki odpadami komunalnymi jest region II, na terenie którego wskazano instalacje w Ł., D., R. i R. Moce przerobowe tych instalacji są wystarczające i w pełni zapewniają potrzeby regionu II w tym zakresie. Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami składowanie znajduje się na samym końcu łańcucha sposobów zagospodarowania odpadów. Ponadto w przypadku przyłączenia do regionu II gminy K., a tym samym instalacji w R. z planowaną rozbudową składowiska o 1 700 000 m3 nie było uzasadnienia do budowy kolejnych nowych kwater. Zgodnie z treścią Planu wskazane instalacje o statusie RIPOK w regionie II gwarantują kompletność systemu gospodarki odpadami komunalnymi poprzez zachowanie równowagi pomiędzy zapotrzebowaniem a zaplanowanymi mocami przerobowymi instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w tym regionie. Organ podkreślił, że korzystając ze swoich kompetencji w zakresie uchwalania planu, stosował się ściśle do warunków określonych w przepisach prawa, zdeterminowany celami, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji przepisów zawartych w PGOWŁ 2016, a w szczególności w zakresie zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyznaczonych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 oraz redukcji składowania odpadów komunalnych, co w konsekwencji zdeterminowało zaplanowanie sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ujętych w PGOWŁ 2016.

Chybione - w ocenie organu - są także zarzuty natury procesowej, ponieważ procedura podejmowania uchwały w przedmiocie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi w całości materię należącą do gospodarki odpadami. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje u.s.w. oraz u.o.o. W art. 34 i art. 35 u.o.o. ustawodawca dał samorządom województw ustawowe prawo do stanowienia polityki m.in. w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie województwa. Rolę kreatora tej polityki ustawodawca powierzył organom województwa. Gdyby ustawodawca chciał przenieść tę rolę na podmioty gospodarcze, nie mielibyśmy do czynienia z planowaniem działań w zakresie gospodarki odpadami w obrębie województwa, lecz odrębnymi postępowaniami w sprawie indywidualnych wniosków podmiotów. Dlatego też, tworzenie planów gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim musi obejmować między innymi dokonanie odpowiedniej analizy stanu istniejącego gospodarki odpadami na obszarze województwa (art. 35 ust. 1 u.o.o.), następnie zdiagnozowanie potrzeb w poszczególnych obszarach oraz kolejno wyznaczenie celów i kierunków działań do ich zrealizowania w okresie planowania. Nie bez znaczenia dla wymienionych działań ma instytucja udziału społeczeństwa oraz opiniowanie projektu planu przez różne organy wskazane w przepisach prawa. Daje to możliwość organowi opracowującemu projekt dokumentu na zebranie, a następnie rozpatrzenie wszelkich uwag i wniosków lub opinii poszczególnych organów. Co do zasady, przepisy dotyczące określonej polityki, a w szczególności planów gospodarki odpadami mają pewne znamiona reglamentacji i mogą być w konsekwencji odbierane przez poszczególnych uczestników proponowanego systemu jako ograniczające ich swobodę działalności gospodarczej. Jednym z warunków, jaki musi być spełniony przy planowaniu systemu na poziomie wojewódzkim jest określenie miedzy innymi potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych. Nie można w tym miejscu zapominać o wymogu zgodności planu wojewódzkiego z planem krajowym. Musi być bowiem zachowana zgodność celów wynikających z Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 wyznaczonych dla odpadów komunalnych np. w zakresie osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu odpadów komunalnych, redukcji składowania odpadów czy też zachowania udziału masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w województwie. Uzyskanie od Ministra Środowiska pozytywnej opinii do projektu PGOWŁ 2016 oraz uzgodnienie Planu Inwestycyjnego było poprzedzone postępowaniem, w trakcie którego organ opiniujący badał między innymi zgodność projektu PGOWŁ 2016 zarówno z celami wskazanymi w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, w odniesieniu do potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych, opakowań i odpadów opakowaniowych czy też składowania odpadów, jak i poddał szczególnie wnikliwej weryfikacji planowanych inwestycji w zakresie rozbudowy i budowy instalacji MBP, jak i składowisk odpadów. Poprawność przyjętych zapisów PGOWŁ 2016 wraz z Planem inwestycyjnym w szczególności w zakresie zgodności z celami wynikającymi z Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, potwierdził Minister Środowiska, który pismem z dnia 31 maja 2017 r. znak [...] wydał pozytywną opinię odnośnie projektu PGOWŁ 2016 oraz uzgodnił Plan Inwestycyjny.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 636/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A Sp. z o. o. z siedzibą w C., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. strona skarżąca uzupełniła skargę z dnia 20 lipca 2017 r. o nowe zarzuty, tj.:

a) zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 7 u.o.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały Sejmiku - Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1954, Dz.U. z 2015 r., poz. 1936, Dz. U. z 2017 r., poz. 785,) w zw. z art. 30 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały Sejmiku - Dz. U. z 2016 r., poz. 353, zm.: Dz. U. z 2016 r., poz. 961, poz. 1250, poz. 831, poz. 1579, Dz. U. z 2015 r., poz. 1936, Dz. U. z 2016 r., poz. 2003, Dz. U. z 2017 r., poz. 820, dalej "u.o.ś.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące podjęciem Uchwały Sejmiku pomimo nieponowienia przez Zarząd Województwa konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie uwag do tego projektu, podczas gdy po wprowadzeniu zmian do WPGO 2016-2022 należało ponowić konsultacje społeczne w odniesieniu do dokonanych zmian;

b) zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 4 u.o.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące podjęciem Uchwały Sejmiku pomimo nieponowienia przez Zarząd Województwa procedury opiniowania projektu WPGO 2016-2022 przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu WPGO 2016-2022 po upływie terminu na zgłaszanie opinii i uwag do tego projektu, podczas gdy po wprowadzeniu zmian do WPGO 2016-2022 należało ponowić procedurę opiniowania projektu tego planu przez wyżej wskazane organy.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 20 listopada 2017 r. (znak: [...], dalej "Pismo NFOŚiGW") skierowanego do Spółki na okoliczność pozbawienia Spółki prawa do sfinansowania budowy instalacji Spółki ze środków Unii Europejskiej oraz funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym środków już przyznanych.

W odpowiedzi na ww. pismo procesowe organ podtrzymał w całości stanowisko w sprawie zawarte w odpowiedzi na skargę, twierdząc że zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą są w całości nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a) kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Za utrwalony należy uznać w orzecznictwie pogląd (m.in. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 977/13 i z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2154/13), że wojewódzki plan gospodarki odpadami przyjmowany w formie uchwały przez sejmik województwa może być zaskarżony do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.w. Powyższe wynika również wprost z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18 wydanego w przedmiotowej sprawie. Tam też stwierdzono, że aczkolwiek wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu. Z kolei w związku z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przesłanką dopuszczalności skargi jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu skarżącego.

Oceniając skargę we wskazanym wyżej zakresie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 6/11). W wyżej przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 666/18, mocą którego uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 636/17 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przesądzono, że strona skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. NSA wskazał, że plany gospodarki odpadami wpływają w sposób istotny na możliwość uzyskania stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. W tej sytuacji nie można twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuacje podmiotów spoza administracji publicznej. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami. Zatem Sąd w składzie orzekającym, ponownie rozpatrując sprawę, związany został stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w uzasadnieniu ww. postanowienia co do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki A kwestionowaną w sprawie uchwałą.

Powyższe stwierdzenie dopuszczalności skargi skutkuje oceną merytoryczną zarzutów strony zmierzającej do wyeliminowania uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności ( z tą uwagą, że w związku z treścią art. 83 u.s.w., po upływie terminu określonego w ust. 1 tego przepisu, orzec można jedynie o niezgodności uchwały z prawem) z punktu widzenia istotnego naruszenia konkretnymi postanowieniami uchwały obowiązującego porządku prawnego. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą i nie powinny być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść kontestowanej uchwały. Do takich uchybień zalicza się między innymi: naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek zaistniałego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię.

Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy, zgromadzoną w sprawie dokumentację i argumentację stron sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną uchwałę.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze proceduralnym, podkreślić należy, że sejmik województwa procedował w oparciu o przepisy szczególne przywołane na wstępie, przewidujące tryb i sposób uchwalania uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami, nie stosując przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., gdyż te przepisy wskazane w skardze, nie mogły zostać naruszone wobec ich nie stosowania przy podejmowaniu uchwały.

Sąd nie podzielił również poglądu strony skarżącej, że uchwała sejmiku została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez brak ponowienia procedury dotyczącej zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa.

Zdaniem sądu kontestowana w sprawie uchwała została podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 34 i następne u.o.o., a w szczególności stosownie do art. 36 u.o.o. Niewątpliwie z systematyki art. 36 u.o.o. wynika szczególny, uregulowany tą że ustawą o odpadach tryb postępowania w przypadku opracowywania i uchwalania uchwały, o jakiej mowa w przedmiotowej sprawie. W myśl przywołanej regulacji Rada Ministrów uchwala krajowy plan gospodarki odpadami opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej (art. 36 ust. 1 u.o.o.). Z kolei sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust. 2 u.o.o.). Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska uchwalony wojewódzki plan gospodarki odpadami, w postaci papierowej, w terminie miesiąca od dnia uchwalenia planu (art. 36 ust. 3 u.o.o.). Powyższe wskazuje na ścisłe powiązanie planu na szczeblu krajowym z takimiż planami uchwalanymi na szczeblu wojewódzkim, co wynika również z treści art. 34 ust. 7 u.o.o. Niewątpliwie również kompetencje w zakresie kreowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa ustawodawca powierzył organom samorządowym województwa nie zaś zainteresowanym przedsiębiorcom. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w umiejscowieniu uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również jego aktualizacji, w hierarchii aktów prawnych jako aktu kierownictwa wewnętrznego, nie zaś planu miejscowego, co zdaniem sądu nie jest bez znaczenia z punktu widzenia podnoszonych przez stronę zarzutów. Dalej przywołany przepis art. 36 u.o.o. stanowi, że projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 36 ust. 4 u.o.o.). Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska (art. 36 ust. 5 u.o.o.). Organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną (art. 36 ust. 6 u.o.o.). Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony(art. 36 ust. 6a u.o.o.). Dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska (art. 36 ust. 6b u.o.o.). Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 7 u.o.o.). W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 8 u.o.o.).

Niewątpliwie z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca, przewidując w ustawie o odpadach szczególny tryb uchwalania planów gospodarki odpadami wskazał jedynie na konieczność ponowienia czynności w przypadku opisanym w art. 36 ust. 6b u.o.o., nie przewidując możliwości powtórzenia procedury zapewnienia udziału społeczeństwa lub opiniowania projektu, w szczególności nie wynika to z treści art. 36 ust. 7 u.o.o. Zgodzić należy się więc ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik (art. 37 ust. 3 u.o.o.), ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem (art. 36 ust. 6b u.o.o.), to nie sposób wywodzić rozszerzająco konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, przewidzianej art. 36 ust. 4 u.o.o., czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Z treści przepisu art. 36 ust 7 u.o.o., korespondującego z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 39 ust 2 przywołanej ustawy o udostępnianiu informacji (...), wskazującym, że niezbędną dokumentację przedstawianą społeczeństwu do zapoznania się stanowią: założenia lub projekt dokumentu (pkt 1) i min. stanowiska organów, jeżeli są one dostępne w terminie składania uwag i wniosków (pkt 2). Również systematyka i uregulowania zawarte w art. 55 w związku z art. 56 ustawy o udostępnianiu informacji (...), zdaniem sądu, potwierdzają tezę o konsultacyjnym charakterze udziału społeczeństwa na etapie opracowywania projektu dokumentu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na tym to etapie organ rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 55 ust. 1). Dalej przepis stanowi, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające min. informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3). Kolejnym etapem jest przekazanie przyjętego dokumentu wraz z podsumowaniem (zawierającym min. zgłoszone uwagi i wnioski) przez organ opracowujący projekt dokumentu właściwym organom w sprawach opiniowania i uzgadniania ( art. 55 ust. 4). Zdaniem sądu, wskazana kolejność podejmowanych czynności jest określona precyzyjnie i nie daje podstaw do wykładni rozszerzającej.

Niewątpliwie zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie czynności przewidzianych w treści art. 36 u.o.o., w tym procedury konsultacyjnej z udziałem społeczeństwa, czego co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała (podnosząc jedynie jako istotne uchybienie brak ponowienia konsultacji społecznych po wprowadzeniu zmian po uzgodnieniu dokumentu z ministrem). Przeprowadzenie powyższych czynności z udziałem społeczeństwa stosownie do uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji (...) potwierdzają również zapisy zawarte w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (str. 299 i nast. planu, a k. 256-257 akt sądowych).

Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej, że na konieczność ponowiania procedury z udziałem społeczeństwa wskazuje wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt 235/18, co przemawia za uznaniem braku powtórzenia konsultacji społecznych w odniesieniu do zmian poczynionych w treści przedmiotowego planu jako istotnego uchybienia ze strony organu planistycznego, to skład orzekający wskazanego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim przywołane rozstrzygniecie nie jest wiążące w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo niewątpliwie zapadło ono w innych okolicznościach faktycznych i prawnych ( kontrola rozstrzygnięcia nadzorczego). Co zaś najistotniejsze, teza o konieczności ponowienia konsultacji z udziałem społeczeństwa (abstrahując, że dotycząca zmian o nieporównywalnie innym zakresie, bo wynikających z ok. 11 000 uwag i wniosków) nie zawiera żadnych dodatkowych, pogłębionych rozważań, koncentrując się na zasadniczo innym problemie, niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, a mianowicie nie ponowienia uzgodnienia i opiniowania projektu uchwały, po dokonaniu w niej istotnych zmian z Ministrem Środowiska, co wszak wprost wynika z art. 36 ust. 6b u.o.o., a co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie miało miejsce (pismo uzgadniające i opiniujące Ministra Środowiska z dnia 27 maja 2017 r.)

Za niezasadny należało uznać zatem, zdaniem sądu, zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i ust. 7 u.o.o., z uwagi na fakt, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o.o. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Powyższa konkluzja skutkuje koniecznością oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zbadania w kontekście podnoszonych przez stronę argumentów, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło zgodnie, czy też nie z panującym porządkiem prawnym.

Rozpatrując sprawę we wskazanym aspekcie, zdaniem sądu, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i ust. 9 i art. 38 a u.o.o. oraz art. 2 Konstytucji RP okazał się niezasadny i tym samym nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi.

Przepis art. 4 ustawy zmieniającej stanowi, że przepisu art. 38a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Natomiast zgodnie z art. 38a u.o.o. jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Interpretując przywołane uregulowania nie sposób pominąć woli ustawodawcy wynikającej z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy zmieniającej, a w szczególności wskazania w tymże dokumencie co do art. 4 ust. 1 i 2, że "(...) Projektowana ustawa zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami. Z kolei co do art. 38a wskazano, że przywołany przepis "(...) Pozwoli (...) na zapewnienie racjonalnej gospodarki odpadami oraz powstawanie instalacji, które są faktycznie niezbędne. Zaznaczono jednak, że (...) Przepis ten nie dotyczy instalacji, spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".

Niewątpliwie z treści przywołanych przepisów wynika zgodna z wolą ustawodawcy zasada, że jeżeli w związku z planowaną instalacją, mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (a więc niezależnie również od tego czy była umieszczona w poprzednim planie jako planowana RIPOK, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącej), nie rozpoczęto budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. ( data wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej), to nie uwzględnia się jej zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i konsekwentnie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

W tej sytuacji kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie staje się ocena, czy skarżąca spółka, tak jak to wywodzi w skardze, rozpoczęła budowę instalacji tj. Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach ew. 230 i 271 obręb C., gmina B., przy czym niespornym jest, że wskazana instalacja ujęta była jako planowana w poprzednio obowiązującym Planie gospodarki odpadami województwa łódzkiego 2012 (uchwała Nr XXVI/481/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 czerwca 2012 r.) z terminem realizacji 2013 rok.

Zdaniem sądu, okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają słuszność stanowiska organu, iż skarżąca nie spełniła warunku rozpoczęcia budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. tj. terminu zakreślonego art. 4 ustawy zmieniającej, co uzasadniało nieuwzględnienie instalacji skarżącej w ramach kontestowanej obecnie przez stronę uchwały.

Niewątpliwie wskazany warunek rozpoczęcia budowy należy rozpatrywać z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (P.b.).

W myśl art. 41 ust 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, 2) wykonanie niwelacji terenu, 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy ( art. 41 ust. 2 P.b.), przy czym przyjmuje się, że wskazana kolejność podejmowanych czynności nie jest dowolna. Tak więc ustawodawca uznaje, że pierwszą czynnością w ramach prac przygotowawczych, z podjęciem której następuje rozpoczęcie budowy, jest wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie. Z kolei, z treści art. art. 41 ust. 4 P.b wynika obowiązek zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy.

Analizując treść przywołanego art. 41 P.b. należy podzielić pogląd organu, że z załączonej do sprawy, a omówionej poniżej, dokumentacji nie wynika, aby spółka zaczęła realizację inwestycji przed dniem 6 lutego 2015 r. W szczególności zauważyć należy, że umowę o wykonanie usług geodezyjnych spółka zawarła w dniu 5 października 2015 r. (zakres prac określony został w § 1 pkt 2 i obejmował również wytyczenie obszaru zwałowiska odpadów zalegających na placu budowy nazywanych "odpadami z B" – k. 173 akt), przy czym protokół z wykonania tychże prac geodezyjnych nosi datę 19 października 2015 r. (k.174 akt), umowę na zdjęcie wierzchniej warstwy humusu zawarto 20 listopada 2015 r., przy czym protokół wykonania wskazanych prac nosi datę 21 listopada 2015 r. (k. 177, 178 akt), umowę na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne zawarto z kolei dnia 19 grudnia 2016 r. (określony w § 1 pkt 2 zakres zadania planowany do wykonania w formule "wybuduj" obejmował m.in. wydobycie odpadów ze składowiska "B", zgodnie z ekspertyzą na wydobycie odpadów "B", w ramach prac przygotowawczych przed rozpoczęciem właściwych robót budowlanych..., k. 118 akt). Z przedłożonych przez skarżącą spółkę kopii dzienników budowy wynika, że dzienniki te (nr: [...]) zostały wydane w dniu 29 czerwca 2015 r. Dziennik budowy nr [...] dotyczący budowy kwatery składowiska na str. 3 w ramach czynności podstawowych przy rozpoczęciu robót wskazuje, że wyznaczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia oraz wyznaczenie położenia obiektu budowlanego na gruncie zostało dokonane w dniu 5 października 2015 r. przez uprawnionego geodetę. Pierwsze wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu datowane są od lipca 2015 r. W przypadku dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy hali sortowni odpadów zmieszanych jedyny wpis dotyczy przejęcia obowiązków inspektora nadzoru z dniem 1 lipca 2015 r. podobny zapis widnieje w dziennika budowy nr [...] dotyczącym budowy budynku socjalno-biurowego ( k. 163-169 akt). I choć nie budzi wątpliwości, że dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., to jednak kopie dzienników zostały przedstawione przez samą stronę i pochodząc od niej stwierdzają określone fakty (art. 45 P.b.). Z porównania wyszczególnionych dat umów i zakresu planowanych robót wynika, że skarżąca spółka nie rozpoczęła budowy instalacji C. przed dniem 6 lutego 2015 r. Dodatkowo już przywołać należy również umowę na dofinansowanie omawianego przedsięwzięcia ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. zawartą 27 czerwca 2014 r., gdzie zakreślono pierwotnie termin realizacji zadania na 31 grudnia 2015 r., przy czym wskazana umowa była trzykrotnie aneksowana w zakresie terminu realizacji – ostatni ustalony na 31 sierpnia 2018 r. (k. 94-117 akt).

Zdaniem sądu, w tych okolicznościach i w świetle treści przywołanych dokumentów, nie można podzielić stanowiska skarżącej, które przedstawiła na wezwanie organu w dniu 27 kwietnia 2017 r., że rozpoczęła budowę instalacji już w 2013 r. poprzez rozpoczęcie prac przygotowawczych dotyczących zagospodarowania terenu budowy i niwelacji terenu. Pierwszy etap tych prac spółka upatrywała w wykonaniu odwiertów i sporządzeniu analizy dotyczącej usunięcia zwałowiska odpadów zalegającego na terenie inwestycji. Ponadto wskazano, że od września 2013r. prowadzono inne prace przygotowawcze m.in. związane z uzyskaniem przyłączy energetycznych w uzgodnieniu z dostawcami. Spółka poinformowała również, że zawarła umowy na niwelacje terenu oraz wykonanie ogrodzenia placu, wykonania ogrodzenia placu budowy oraz wytyczenie granic geodezyjnych. Odnosząc się do podniesionej przez stronę argumentacji stwierdzić należy, że z analizy przedstawionej kopii decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydobywanie odpadów, zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r., a następnie zmienionej decyzją z dnia [...]listopada 2016 r. (k.130-133 akt) wynika, że odwierty i Ekspertyza na wydobycie odpadów ze zwałowiska byłych zakładów B(k. 134-150) wykonane zostały dla potrzeb tejże decyzji. Zdaniem sądu, niezasadnym jest utożsamianie rozpoczęcia budowy z uzyskiwaniem stosownych, nawet niezbędnych pozwoleń. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w przywołanej wyżej treści umowy na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów wraz ze składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne, którą zawarto dnia 19 grudnia 2016 r., a która w swej treści przewidywała m.in. wydobycie odpadów ze składowiska "B", zgodnie z ekspertyzą na wydobycie odpadów "B", w ramach prac przygotowawczych przed rozpoczęciem właściwych robót budowlanych.

Tym samym organ procedując nie naruszył zarzucanych, a opisanych wyżej przepisów, w tym również prawa materialnego, a interes prawny strony nie został naruszony wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu.

Reasumując przedstawione rozważania uznać należało, że podniesione zarzuty nie są słuszne, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

k.ż.

Inne orzeczenia