Wyrok TK z dnia 19.10.1993 sygn. K 14/92

Sygrantura: K 14/92
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1993-10-19
Skład: Andrzej Zoll , Czesław Bakalarski , Janina Zakrzewska (przewodniczący), Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca), Tomasz Dybowski

35

Orzeczenie
z dnia 19 października 1993 r.
(K. 14/92)


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Janina Zakrzewska

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski
Tomasz Dybowski
Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca
Andrzej Zoll

Protokolant: Karol Radziwiłł.

po rozpoznaniu w dniu 19 października 1993 r. na rozprawie sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego o zbadanie czy przepis art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego jest zgodny z art. 1, art. 3, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 2 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

orzeka:

1. Artykuł 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 51, poz. 231) jest niezgodny z art. 1 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 (Dz.U. Nr 84, poz. 426);

2. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 51, poz. 231) jest zgodny z art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionymi w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.;

3. Art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 51, poz. 231) nie jest niezgodny z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionym w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.


UZASADNIENIE

I

Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wniosło o stwierdzenie, że przepis art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 51, poz. 231) jest niezgodny z art. 1 w związku z art. 3, art. 7 i art. 67 ust. 2 oraz art. 70 ust. 1 i 2 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych w swoim wniosku zakwestionowało ograniczenie czasowe w waloryzowaniu rent i emerytur, wprowadzone ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) i ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 51, poz. 231).

Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku stwierdził, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w powołanej ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. ograniczył w czasie - bez vacatio legis - słusznie nabyte prawa emerytów i rencistów do kwartalnej waloryzacji emerytur i rent, ustalając termin przeprowadzenia pierwszej waloryzacji w 1992 r. na czas nie wcześniejszy niż w kwietniu 1992 r. Wnioskodawca podniósł także, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w następnej ustawie z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego wprowadził (we wskazanym przedmiocie) dalsze ograniczenia czasowe przesuwając termin waloryzacji do grudnia 1992 r., z wyjątkiem terminu waloryzacji najniższych rent i emerytur, dla których zachował termin miesiąca września.

Wnioskodawca stwierdził ponadto, że tego rodzaju ograniczenie praw podmiotowych osób ekonomicznie najsłabszych jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad sprawiedliwości i równości, nawet w warunkach trudności budżetowych państwa. Wnioskodawca odwołał się ponadto do swojego stanowiska w sprawach, które w Trybunale Konstytucyjnym zostały zarejestrowane pod sygn. akt K. 15/91 i K. 14/91.

Wnioskodawca zarzucił także, że uchwalenie kwestionowanych przepisów ustawy nastąpiło z rażącym naruszeniem wymogu konsultacji projektu ustawy, który wynika z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, stwierdzając, że w ostatnim czasie utrwaliła się praktyka pomijania wymogu konsultacji odpowiednich projektów ustaw z Ogólnopolskim Porozumieniem Związków Zawodowych.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 30 grudnia 1992 r. uznał, że przepis art. 7 powołanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia i zaopatrzenia emerytalnego w brzmieniu nadanym powołaną na wstępie ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. nie jest niezgodny z art. 1 w związku z art. 3, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 2 przepisów Konstytucji pozostawionych w mocy na postawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Prokurator Generalny ustosunkowując się do wniosku stwierdził co następuje.

Założeniem systemu emerytalno-rentowego obowiązującego w Polsce do roku 1982 było funkcjonowanie we względnie stabilnych warunkach społeczno-gospodarczych, nacechowanych stałą wartością pieniądza i niezmiennym poziomem kosztów utrzymania. Występujące obniżenie wartości realnej świadczeń emerytalno-rentowych korygowano doraźnymi waloryzacjami.

Ustawa emerytalna z dnia 14 grudnia 1982 r. (obowiązująca aktualnie, aczkolwiek ze zmianami wynikającymi z licznych nowelizacji) jest pierwszą polską ustawą, która przewiduje mechanizm zapobiegający instytucji tzw. "starych portfeli". Przepisy art. 74 i 75 tej ustawy uruchomiły stały proces waloryzacyjny, polegający na corocznym podwyższaniu emerytur i rent o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym przyznane świadczenia.

Ponieważ przepisy te jednocześnie odsuwały w czasie stosowanie tego mechanizmu aż do roku 1986 (pierwsza waloryzacja została przeprowadzona 1 marca 1986 r. i obejmowała świadczenia przyznane w roku 1984), prokurator Generalny przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny podjął z własnej inicjatywy kontrolę m.in. tego przepisu. W orzeczeniu z dnia 9 marca 1989 r. sygn. akt K. 1 /89 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 74 ust. 1, 3 i 4 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. z art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 3 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji w brzmieniu wówczas obowiązującym. Z uzasadnienia wynika, że budziła zastrzeżenia zbyt mała częstotliwość kolejnych regulacji świadczeń (raz w roku) oraz przeprowadzania waloryzacji z rocznym, a nawet w niektórych przypadkach (w zależności od miesiąca przyznania świadczenia), z prawie dwuletnim opóźnieniem (chodziło bowiem o to, że zgodnie z regulacją zawartą w kwestionowanym przepisie, waloryzacji podlegały świadczenia przyznane przed dniem 1 stycznia roku poprzedzającego waloryzację).

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego spowodowało zmianę ustawy emerytalnej z 15 grudnia 1982 r. Polegała ona w uproszczeniu na wprowadzeniu waloryzacji bieżącej, a nie odłożonej. Początkowo miała to być waloryzacja kwartalna. Ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450) przewidywała w art. 17, że emerytury i renty podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, zwany dalej "wskaźnikiem waloryzacji" wynosi co najmniej 105%.

Prokurator Generalny przypomniał również, że w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wiele przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. niezgodnych jest z konstytucją. Jednocześnie jednak Trybunał opowiedział się za dopuszczalnością modyfikacji i ograniczeń uprawnień do świadczeń (podobnie w sprawach sygn. akt K. 1 /88 i K. 7/90) zwłaszcza w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu finansów społecznych. Trybunał uznał bowiem, że w okresach zasadniczych przekształceń tych stosunków w dobie obecnej, przy jednocześnie wyraźnie ograniczonej regulacji konstytucyjnych podstaw prawnych ubezpieczenia w art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji, ustawodawca posiada względnie szerokie pole swobody w kształtowaniu tego prawa.

Trudności budżetowe państwa spowodowały, że przy uchwalaniu prowizorium budżetowego, a następnie budżetu, dokonano nowelizacji m.in. ustawy z dnia 17 października 1991 r.

Zawierała ona bowiem istotnie bardzo korzystne rozwiązania z zakresu waloryzacji, których jednak dalsze utrzymanie okazało się niemożliwe ze względu na konieczność zasilenia funduszu ubezpieczeń społecznych dotacją z budżetu (borykającego się z deficytem).

Zmiana ta polega na tym, że ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty wynagrodzenia z kwartału, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, został podwyższony do 110%, zaś pierwszą waloryzację w roku 1992 postanowiono przeprowadzić nie wcześniej niż w kwietniu. Natomiast ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego, następną waloryzację w roku 1992 przewidziano nie wcześniej niż z dniem 1 grudnia.

Prokurator Generalny zaznaczył, że jak wynikało z wyliczeń Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, pozostawienie waloryzacji emerytur i rent według przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. spowodowałoby zwiększenie deficytu o około 900 miliardów złotych. Sejm uchwalając te zmiany brał wszystkie okoliczności pod uwagę, czemu dał wyraz głosując różne warianty zmian.

Zdaniem Prokuratora Generalnego ostatecznie przyjęte przez Sejm zasady waloryzacji są i tak korzystniejsze, niż rozwiązanie przyjęte w ustawie emerytalnej z dnia 14 grudnia 1982 r. o czym była mowa wyżej.

Z przedstawionych argumentów przez Prokuratora Generalnego wynika, że powodem dokonanych zmian ustawy z dnia 17 października 1991 r. był stan budżetu państwa, bowiem aktualnie fundusz ubezpieczeniowy wymaga dotacji państwa.

W takiej sytuacji jak twierdzi Prokurator Generalny zmniejszenie częstotliwości waloryzacji emerytur i rent (przy zachowaniu odrębnych uregulowań w zakresie świadczeń minimalnych) oraz zwiększenie wskaźnika wzrostu wynagrodzeń, będącego warunkiem przeprowadzenia waloryzacji, nie narusza żadnej z zasad wymienionych przez Wnioskodawcę. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w powołanym już orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. sygn. akt K. 14/91, w warunkach kryzysu gospodarczego i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych ustawodawca ma wręcz obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne.

Prokurator Generalny podał również, że wzrost przeciętnego wynagrodzenia w III kwartale wynosił zaledwie 8,7%. Oznacza to, jego zdaniem, że nawet bez zmiany częstotliwości waloryzacji uchwalonej przez Sejm zakwestionowaną ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r., brak było przesłanek do jej przeprowadzenia. Warunkiem waloryzacji emerytur i rent było bowiem uzyskanie "wskaźnika waloryzacji" w wysokości co najmniej 110%.

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, mimo prawidłowego doręczenia odpisu wniosku, nie ustosunkował się w tym stadium postępowania do przedstawionego we wniosku problemu prawnego.


II


Na rozprawie w dniu 19 października 1993 r. przedstawiciel Wnioskodawcy podtrzymał wniosek w wersji pisemnej z dodatkową argumentacją, gdy idzie o wskazywaną niezgodność kwestionowanego przepisu z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Przedstawiciel Wnioskodawcy podniósł, że przepis art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego zróżnicował w prawach obywateli, gdyż wprowadził w innym terminie waloryzację najniższych świadczeń emerytalno-rentowych, bardziej korzystnym w stosunku do świadczeń wyższych. Przedstawiciel Wnioskodawcy podkreślił też, że związki zawodowe zostały pozbawione możliwości przedstawienia swojej opinii co do treści kwestionowanego przepisu na etapie przygotowań rządowych. Taka praktyka staje się coraz częstsza, co pozbawia związki ich ustawowych uprawnień. W procesie legislacyjnym w Sejmie możliwości wniesienia korekt przez związki zawodowe są ograniczone.

Przedstawiciel Sejmu RP przedstawił proces legislacyjny dotyczący kwestionowanego przez Wnioskodawcę przepisu.

Podał, że wbrew treści art. 31 regulaminu Sejmu RP, projekt rządowy dotyczący treści art. 7 kwestionowanej ustawy nie zawierał w uzasadnieniu wyniku konsultacji ustawy ze związkami zawodowymi. Brak było też konsultacji w stosunku do innych projektów ustaw, które zostały jednocześnie przedłożone, jednakże Sejm RP wyłączył projekt ustawy w zakresie dotyczącym kwestionowanego art. 7 i skierował go do czytania na posiedzenie Sejmu. Na posiedzeniu Sejmu poseł, przedstawiciel OPZZ, podniósł w swoim wystąpieniu, iż nie było konsultacji ze związkami zawodowymi i jednocześnie przedstawił oficjalne stanowisko na posiedzeniu plenarnym w imieniu związków zawodowych. Na jednym z posiedzeń Sejmu w tej kwestii w imieniu OPZZ zajęła też stanowisko Przewodnicząca tego związku.

Przedstawiciel Sejmu poinformował, iż ustawa została uchwalona w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, a ponieważ senat RP nie zgłosił do niej poprawek, w tej formie została opublikowana. Jak wynika z informacji przedstawiciela Sejmu, we wszystkich posiedzeniach, na których były rozpatrywane projekty ustaw dotyczące emerytur i rent, brali udział przedstawiciele związków zawodowych.

Przedstawicielka Prokuratora Generalnego na rozprawie podtrzymała stanowisko i argumentację dotyczącą sprawy, zawarte w piśmie Prokuratora Generalnego z dnia 30 grudnia 1992 r.

Podkreśliła jednocześnie, że przy wszystkich nieprawidłowościach, jakie rzeczywiście nastąpiły przy uchwalaniu ustawy, nie powoduje to niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, ponieważ usprawiedliwia przedmiotowe uregulowanie prawne niekorzystny stan budżetu państwa.

Przedstawicielka Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, Wiceminister Aleksandra Wiktorow, słuchana informacyjnie na rozprawie, wyjaśniła, że przygotowanie ustawy budżetowej i ustaw okołobudżetowych trwało dosyć długo, dlatego też rzeczywiście związki zawodowe otrzymały projekty tych ustaw w dzień przed przesłaniem ich do Sejmu RP. Rząd uznał, że konsultowanie tych ustaw ze związkami zawodowymi jest bezcelowe, dlatego że w toku prać komisji sejmowych związki zawodowe wypowiedziały się przeciwko tym uregulowaniem prawnym, które później zawarto w kwestionowanej ustawie. Gdy chodzi o ustawę z dnia 15 lutego 1992 r., to według informacji Wiceminister Aleksandry Wiktorow, ustawa ta była poddana konsultacji ze związkami zawodowymi, to jest rozesłana w terminie 30 dniowym do związków zawodowych przed zgłoszeniem projektu do Sejmu RP.

Zdaniem Aleksandry Wiktorow kwestionowana ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. była ściśle powiązana z budżetem i gdyby została przesłana do konsultacji związkom zawodowym to odwlekłoby się jej uchwalenie.

Z wyjaśnień Wiceminister wynika też, że przełamanie zasady kwartalnej waloryzacji emerytur i rent przez art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r., a następnie ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r., doprowadziło do przesunięcia o miesiąc waloryzacji emerytur i rent i tym samym do ich zmniejszenia, zwłaszcza gdy idzie o waloryzację, która miała nastąpić w dniu 1 marca 1992 r.


III


Na podstawie analizy tekstów aktów prawnych i wyników rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje.

1. Z treści kwestionowanego przez Wnioskodawcę przepisu art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 21, poz. 84) wynika, że: "Pierwsza waloryzacja emerytur i rent w 1992 r. może nastąpić nie wcześniej niż w kwietniu 1992 r.". Ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia, a została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 10 marca 1992 r.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniająca ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego (Dz.U. Nr 51, poz. 231) stanowi, że w art. 7 powołanej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r.:

"1. dotychczasową treść oznacza się jako ust. 1 oraz kropkę na końcu zastępuje się przecinkiem i dodaje wyrazy "a następnie nie wcześniej niż z dniem 1 grudnia 1992 r., z zastrzeżeniem ust. 2"

2. dodaje się ust. 2 w brzmieniu: "2. Z dniem 1 września 1992 r. ustala się kwoty najniższych emerytur i rent w wysokości:

1) 35% przeciętnego wynagrodzenia z II kwartału 1992 r. w przypadku emerytury, renty rodzinnej i renty inwalidzkiej dla inwalidów I lub II grupy,

2) 27% przeciętnego wynagrodzenia z II kwartału 1992 r. w przypadku renty inwalidzkiej dla inwalidów III grupy".

Zgodnie z art. 2 ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dziennik Ustaw, w którym ustawa została ogłoszona, nosi datę 1 lipca 1992 r.

W związku z tym, że Wnioskodawca kwestionuje przepis art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. tylko w tej części, w której mowa jest o terminach "pierwszej" i "następnej" waloryzacji, to należy przytoczyć treść art. 17 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 104, poz. 450).

Z treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że:

"Emerytury i renty podlegają okresowej waloryzacji, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, zwany dalej "wskaźnikiem waloryzacji", wynosi co najmniej 105% (110% na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego).

Podwyższenie świadczeń, zgodnie z powołanym art. 17 ust. 1 następuje z urzędu, jeżeli ich wypłata była wstrzymana po wznowieniu wypłaty. Natomiast ust. 2 tegoż art. 17 stanowi, że "Realizacja podwyżki świadczeń wynikających z waloryzacji następuje w trzecim miesiącu kwartału" (art. 19).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy, przepisy aktów prawnych tj. również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) stosuje się od wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji, o ile nie są sprzeczne z przepisami tej ustawy.

Można zatem stwierdzić, że ustawa ta postawiła sobie za cel utrzymanie poziomu rent i emerytur w odpowiedniej relacji do przeciętnego wynagrodzenia przy zastosowaniu systemu waloryzacji opartego na wskaźniku waloryzacji. Mechanizm ten miał działać do dnia 31 grudnia 1993 r. (art. 47 ustawy z dnia 17 października 1991 r.).

Należy uznać: po pierwsze, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent przewidział mechanizm okresowej waloryzacji (kwartalnej) emerytur i rent i na podstawie art. 31 świadczenia te podlegają waloryzacji, poczynając od czwartego kwartału 1991 r.,

po drugie, że art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego ustanowił, że pierwsza waloryzacja w 1992 r. może nastąpić nie wcześniej niż w kwietniu 1992 r., a następna nie wcześniej niż z dniem 1 grudnia 1992 r. z zastrzeżeniem ust. 2 art. 7.

Zakwestionowany przez Wnioskodawcę przepis nie uchylił zatem samego mechanizmu waloryzacji, a tylko określił inne jej terminy, tj. takie, które wystąpiłyby, gdyby wskaźnik waloryzacji był wyższy niż 105% (następnie 110%).

Należy stwierdzić, że gdyby Sejm nie wprowadził regulacji prawnej zawartej w kwestionowanym art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r., to doszłoby do waloryzacji na zasadach określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r.

2. Przystępując do oceny sytuacji prawnej emerytów i rencistów na tle aktów normatywnych regulujących zaopatrzenie emerytalne i waloryzację tego zaopatrzenia i badając zgodność tych aktów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne dokonać oceny norm prawnych, porównując powołaną ustawę z dnia 17 października 1991 r. z powołaną ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. i ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r.

Z art. 17 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalenia emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw można wyinterpretować następującą normę prawną: nakazuje się dokonywać okresowej waloryzacji rent i emerytur, waloryzacja ma następować co kwartał o ile "wskaźnik waloryzacji" osiągnie przewidzianą w ustawie wielkość.

Norma ta była adresowana przede wszystkim do organów odpowiedzialnych za wypłacanie rent i emerytur i stała się równocześnie podstawą do roszczeń obywateli o podwyższenie świadczeń emerytalno-rentowych.

Ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego Sejm dokonał zmiany treści powyższej normy w ten sposób, że nakazał przeprowadzenie pierwszej waloryzacji nie wcześniej niż w kwietniu 1992 r. Pozostałe warunki przeprowadzenia waloryzacji pozostawiono bez zmian.

Ustawą z dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego wprowadzono nakaz przeprowadzenia drugiej waloryzacji nie wcześniej niż 1 grudnia 1992 r., o ile zostaną spełnione pozostałe warunki do jej przeprowadzenia.

Wskazane dwie nowelizacje zmieniły zasady waloryzacji rent i emerytur w 1992 r. Zmiana polegała na wydłużeniu okresów czasu po upływie których dopuszcza się przeprowadzenie waloryzacji (przy jednoznacznym zachowaniu pierwotnego mechanizmu waloryzacji).

W rezultacie zmianie uległy również roszczenia obywateli, ponieważ ustawodawca wydłużając ustawowe okresy waloryzacji ograniczył jednocześnie prawa obywateli przyznane im na mocy powołanej ustawy z dnia 17 października 1991 r.

Skutek tej zmiany był taki, że nie doszło do waloryzacji rent i emerytur w pierwszym kwartale 1992 r. i zmieniły się zasady waloryzacji w następnych kwartałach

3. Przystępując do oceny tego stanu prawnego w świetle zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, co następuje.

Na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 r. waloryzacja rent i emerytur powinna zostać przeprowadzona w pierwszym kwartale 1992 r. Nie została jednakże przeprowadzona, gdyż dnia 10 marca 1992 r. weszła w życie ustawa nakazująca przeprowadzenie waloryzacji nie wcześniej niż w kwietniu 1992 r.

Nastąpiła więc zmiana stanu prawnego odnosząca się do zdarzeń przeszłych, które w momencie ich zaistnienia były unormowane przez powołaną ustawę z dnia 17 października 1991 r. Prawo do podwyższenia świadczeń, które posiadali oni do dnia 10 czerwca 1992 r., zostało im z mocą wsteczną cofnięte.

Zasada lex retro non agit nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można od niej odstępować, jednak wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów.

W rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji takiej, że w cztery miesiące po uchwaleniu ustawy określającej zasady waloryzacji rent i emerytur nastąpiła kolejna zmiana zasad waloryzacji z naruszeniem zasady lex retro non agit.

Problemy zaopatrzenia emerytalnego są palącymi problemami w Polsce od wielu lat. Konieczność ich uregulowania jest zrozumiała z wielu merytorycznych a także finansowych względów. Jednakże, jak to już Trybunał Konstytucyjny miał okazuję stwierdzić w innych orzeczeniach, nawet najbardziej konieczne zmiany nie mogą zaskakiwać zainteresowanych i nie mogą pozbawiać ich praw, które słusznie nabyli. W tej sprawie uderzające było dokonywanie przez ustawodawcę zmian co parę miesięcy, świadczące o braku stabilnej polityki ustawodawczej w dziedzinie zaopatrzenia emerytalnego.

Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przypomnieć pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r. sygn. K. 9/92. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posłużenia się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę przyjął jednakże, że zasada ta nie może prowadzić do sytuacji zaskakującej adresatów norm prawa nową regulacją prawną zmieniającą na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne oraz nie dając możliwości przygotowania się do przyszłych zdarzeń.

Sytuacja taka podważa zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP) i w konsekwencji może pozostawać w sprzeczności z tą zasadą.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, także i w tej sprawie doszło do naruszenia praw bezpośrednim działaniem nowej ustawy pozbawiającej obywateli praw słusznie nabytych, w tym przypadku szczególnie chronionych emerytalnych praw majątkowych.

Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do usprawiedliwienia naruszenia zasady konstytucyjnej. Brak jest bowiem uzasadnionych racji obciążania nie najsilniejszej grupy społecznej, jaką stanowią emeryci i renciści, błędami w konstruowaniu systemu emerytalno-rentowego.

Konieczne reformy systemu emerytalno-rentowego są dopuszczalne, ale muszą być dokonywane zgodnie z zasadą państwa prawnego. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż naruszenie zasady lex retro non agit nie znajduje usprawiedliwienia, gdy idzie o kwestionowany przez Wnioskodawcę przepis, nawet w wyjątkowo trudnej, ale przecież przewidywalnej sytuacji budżetu Państwa. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 1 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia praw podmiotowych, Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze wcześniejsze swoje orzeczenia. Przyjął w nich, że ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza w okresie systemowych zmian prawa. Ratio legis ograniczeń, jakie zostały wprowadzone kwestionowanym przepisem w przedmiocie waloryzacji emerytur i rent, był przewidywany brak środków budżetowych na sfinansowanie funduszu emerytalno-rentowego. Brak tych środków nie usprawiedliwia jednak ograniczenia praw podmiotowych.

Pogląd ten ma zastosowanie do zarzutu o naruszeniu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie szerokie rozumienie własności z art. 7 Konstytucji obejmuje także prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych (vide: orzeczenia TK K. 3/88, K. 12/90). Świadczenia z ubezpieczenia społecznego wchodzą do składników majątkowych osoby ubezpieczonej, stanowiąc źródło jej utrzymania i jakkolwiek nie wynikają one ze stosunku prawnego, który można by uznać za stosunek zobowiązaniowy w znaczeniu cywilnoprawnym, to jednak stanowią taki składnik majątkowy emeryta-rencisty, którym bez ograniczeń uprawniony może rozporządzać.

Uprawnionemu do emerytury lub renty przysługuje roszczenie o wypłatę należności z tytułu ubezpieczenia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w konkretnym wypadku tych należności, które wynikają z przesunięcia terminów waloryzacji z 1 marca i 1 czerwca 1992 r. na czas późniejszy.

Należy także stwierdzić, że prawa ubezpieczonego do świadczeń mają znamiona własności jako tzw. własność z renty, ponieważ przynajmniej cząstkowo stanowią ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczonego na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Bez względu zatem na stosunek prawny, w wyniku którego prawo do tego świadczenia powstało, ubezpieczony powinien korzystać z poręki całkowitej ochrony własności osobistej.

Z powyższych względów odmiennie niż w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. w sprawie K. 14/91, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że kwestionowany przez Wnioskodawcę przepis jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do kolejnego zrzutu wniosku OPZZ, że zakwestionowany przepis naruszył art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdza co następuje.

Cechą istotną zakwestionowanej regulacji prawnej jest posiadanie prawa do renty i emerytury i do jej waloryzacji. Wprowadzone zmiany w zakwestionowanym przez Wnioskodawcę zakresie w zasadzie dotyczą wszystkich rencistów i emerytów w rozumieniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników, poza grupą najsłabszą. Równość obywateli wobec prawa polega na tym, że obywateli będących w takiej samej sytuacji traktuje się równo. Trybunał Konstytucyjny zasadę tę wykładał już wielokrotnie. Ochrona socjalna osób najsłabszych może być dokonywana różnie. Ustawodawca w art. 7 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 15 czerwca 1992 r. dokonał osłony osób najsłabszych, a więc najbardziej osłony tej potrzebujących, które to wyróżnienie Trybunał Konstytucyjny uznał za racjonalne. Pozostaje ono bowiem w zgodności z art. 1 Konstytucji RP w części, która stanowi, iż Rzeczypospolita Polska jest państwem sprawiedliwości społecznej i w niczym nie narusza zasady równości wobec prawa.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż kwestionowany przepis jest zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdy idzie o zarzut Wnioskodawcy dotyczący naruszenia przez kwestionowany przepis ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to porównanie treści norm przedmiotowej ustawy z cytowanym przepisem Konstytucji prowadzi do wniosku, że nie zachodzi w tym wypadku sprzeczność norm i nie nastąpiło naruszenie Konstytucji. Wnioskodawca nie wykazał ponadto żadnymi dowodami, że powołana ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. doprowadziła do ustalenia kwot emerytur i rent poniżej zaspokojenia podstawowych potrzeb (a przecież żeby stwierdzić sprzeczność funkcjonalną należało by ustalić najpierw kwotę minimum życiowego, a następnie ustalić, że ten próg został przekroczony).

Skoro zaś Wnioskodawca nie udowodnił, że przez kwestionowaną ustawę z dnia 15 lutego 1992 r. doszło do naruszenia minimum życiowego emerytów i rencistów, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy te są niezgodne z art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny w tym miejscu uznał za stosowne przytoczyć pogląd przyjęty przez Trybunał w sprawie K. 7/90.

Artykuł 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji nakazuje ustawodawcy zapewnić obywatelom prawo do ubezpieczenia społecznego, które w swej istocie jest systemem świadczeń obligatoryjnych związanych z pracą, o charakterze roszczeniowym, pokrywających potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe, w szczególności chorobę, starość i niezdolność do pracy.

Konstytucja daje ustawodawcy zasadniczo swobodę, gdy idzie o określenie rodzaju świadczeń z ubezpieczenia społecznego, warunków ich nabycia i ustalenie ich wysokości, trybu przyznawania itp. Jedynym skrępowaniem ustawodawcy jest nakaz "rozwoju" ubezpieczeń społecznych. Ten nakaz rozszerzenia na przyszłość uwarunkowany jest jednak rozwojem gospodarczym kraju. W tak zinterpretowanej treści art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji mieści się dopuszczalność (kodyfikacji prawa do ubezpieczenia społecznego nie tylko na przyszłość w zależności od warunków społeczno-gospodarczych, lecz z tych samych powodów) zmiany uprawnień nabytych na postawie wcześniejszych ustaw, pod warunkiem jednakże zachowania istoty prawa do ubezpieczeń społecznych - wynikającej z Konstytucji. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny przyjął, że nie nastąpiło naruszenie przez kwestionowany przepis art. 7, przepisów art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji RP.

Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, z art. 1 Konstytucji oraz z zasady legalizmu, tj. z art. 3 Konstytucji, wynika norma zakazująca organom państwa stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu oraz norma, która nakazuje każdemu organowi działanie wyłącznie w granicach swojej prawem określonej kompetencji. Każde naruszenie prawa przez organ państwowy, w tym także w procesie prawotwórczym, jest jednocześnie niewykonaniem obowiązku przestrzegania norm prawnych.

Trybunał Konstytucyjny rozpoznając podniesiony przez Wnioskodawcę zarzut niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu prawnego poprzez pominięcie przez rząd opinii związków zawodowych (art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych) nie stwierdził by w ostatecznym wyniku doszło do naruszenia art. 3 Konstytucji RP.

Wprawdzie rząd przygotowując projekt ustawy uchwalonej dnia 5 czerwca 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących zatrudnienia oraz zaopatrzenia emerytalnego nie zasięgnął w odpowiednim terminie opinii związków zawodowych, jednakże z materiałów sprawy wynika, że Sejm RP, który zresztą nie skorzystał z prawa zwrócenia wnioskodawcy nie zaopiniowanych przez związki zawodowe ustaw (art. 31 ust. 5 Regulaminu), naprawił w pewien sposób niekorzystną dla związków zawodowych sytuację powstałą w wyniku nagannego pominięcia przez rząd konsultacji w omawianym zakresie, poprzez dopuszczenie do udziału przedstawicieli związków zawodowych w pracach komisji sejmowych.

W związku z tym, że przedstawiciele związków zawodowych wypowiadali się w komisjach sejmowych w przedmiocie kwestionowanej w sprawie ustawy, co zostało ustalone w sprawie, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku ustawowy tryb konsultacji wymagany do wydania aktu prawnego nie miał miejsca.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż nie nastąpiło naruszenie art. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie został też naruszony art. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady vacatio legis, ponieważ kwestionowana ustawa w wersji z dnia 5 czerwca 1992 r. według jej art. 2 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia 1 lipca 1992 r. tj. od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia