Wyrok WSA z dnia 27.11.2015 sygn. IV SA/Wa 2291/15

Sygrantura: IV SA/Wa 2291/15
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2015-11-27
Skład: Jakub Linkowski , Katarzyna Golat , Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (sprawozdawca, przewodniczący)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B. S.A. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Uzasadnienie

IV SA/Wa 2291/15

U Z A S A D N I E N I E

B. S.A. (zwane dalej B. S.A.) zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...].07.2009 r., poz. [...]) i wniosło o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej działkę o nr. ew. [...], obręb [...] o pow. 4548 m², położoną przy ul. [...] w W., z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 1 i art 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez nadmierne i nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków w stopniu naruszającym istotę tych praw, określoną w art. 140 i art. 233 Kodeksu cywilnego.

Pełnomocnik skarżącej podał, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki o nr. ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W. oraz właścicielem usytuowanych na niej dwóch budynków.

Skarżąca uzyskała tę nieruchomość jako następca prawny przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Biuro Planowania Rozwoju W. skomunalizowanego w 1991 r. i na podstawie uchwały Zarządu m. W. Nr [...] z dnia 1997 r. wyposażonego w prawo użytkowania wieczystego posiadanej już nieruchomości przy ul. [...]. Mienie przedsiębiorstwa zostało odpłatnie nabyte przez spółkę akcyjną na mocy uchwały Rady m. W. w 2000 r.

Użytkowanie wieczyste działki nr ew. [...] obr. [...] w 1998 r. zostało ustanowione na 40 lat, co oznacza, że w świetle oświadczenia woli m. W., Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem usytuowanych na nim budynków do roku [...], czyli jeszcze przez 23 lata (29 lat od chwili uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Na terenie nieruchomości znajdują się wybudowane w latach 70-tych XX w. dwa budynki biurowe, parking oraz ciągi komunikacyjne.

Budynki znajdują się obecnie w złym stanie technicznym. Wykonana w czerwcu 2015 r. ekspertyza budowlana wykazuje konieczność ich pilnej modernizacji, m.in. ze względu na wykonanie elewacji z materiału zawierającego azbest.

Pełnomocnik, powołując się na ekspertyzę co do stanu budynków wskazał, że do robót wymagających wykonania przed upływem najbliższych trzech lat zakwalifikowano m.in:

- usunięcie z elewacji budynku płyt azbestowo - cementowych prasowanych i zastąpienie ich innym materiałem, dopuszczonym do stosowania (np. płyty z blachy stalowej powlekanej falistej lub fałdowej o niskiej fałdzie lub płytami falistymi z poliestru). Uzupełnienie ubytków izolacji termicznej ścian warstwowych, wymiana uszkodzonych listew maskujących oraz podsufitki pod okapem dachu,

- wymianę ścian podziemia w narożach budynku, odspojonych lub odchylonych od pionu,

- wymianę wierzchnich elementów w stropach skrzynkowych, które uległy zapadnięciu,

- zabezpieczenie antykorozyjne odsłoniętych prętów zbrojenia płyty schodów zewnętrznych i reprofilacje ubytków betonu w płycie schodów,

- przedłużenie kominów wentylacji grawitacyjnej ponad dachem do wysokości zgodnej z polską normą,

- w związku z negatywną próbą wydajności hydrantów - usunięcie przewężeń instalacji wodociągowej od przyłącza budynku do hydrantu, w zainstalowanych wodomiarach, filtrach uzdatniania wody, itp. a także wymiana na nowe węże hydrantowe. W przypadku braku poprawy - wyposażenie budynków w hydrofory ppoż.,

- wymiana pokrycia zadaszenia nad zjazdem do budynku przy ul. [...] od strony wschodniej.

Pełnomocnik wyraził zatem pogląd, że na podstawie wyników ekspertyzy, w przypadku zaniechania modernizacji, dla której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, budynki utracą przydatność do użytkowania znacznie przed końcem okresu trwania prawa własności w 2038 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Spółka skarżąca wniosła uwagę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] wyłożonego do publicznego wglądu, postulując o "1) skreślenie zakazu adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz nakazu ich likwidacji, 2) dopuszczenie modernizacji, przebudowy, adaptacji i remontów istniejących budynków przy ul. [...] oraz zachowanie ich funkcji biurowej i usługowej.

W ocenie pełnomocnika, na przeszkodzie wykonania wskazanych prac remontowych na terenie Skarżącej stoją postanowienia przedmiotowego planu. Działka nr [...] obr. 2-01-06 jest działką budowlaną, położoną przy ul. [...] w rejonie skrzyżowania z al. [...]. Nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz do sieci miejskich. Dotychczas nie było żadnej inicjatywy przejęcia tej działki przez m. W., na cele publicznej zieleni urządzonej.

Nieruchomość Skarżącej stanowi teren zabudowany, wykorzystywany w ramach działalności statutowej przedsiębiorstwa na cele biurowo-administracyjne. Według zapewnień m. W. złożonych w uchwale Zarządu m. W. oraz w aktach notarialnych, prawo własności budynków jako naniesień na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste przysługuje Skarżącej aż do 2038 r.

Budynki usytuowane na terenie nieruchomości są już znacznie przestarzałe. Dalsze wykorzystywanie nieruchomości na cele przewidziane w prawie użytkowania wieczystego wymaga co najmniej daleko idącej modernizacji i adaptacji do obecnych wymagań technicznych i sanitarnych, dla której niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poczynienie znacznych nakładów finansowych. Pełnomocnik skarżącej powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz jej art. 6 ust. 2 pkt 1.

Podał, ze eksploatacja gospodarcza obiektów budowlanych biurowych wymaga utrzymywania ich we właściwym stanie technicznym, zapewniającym bezpieczeństwo i higienę pracy oraz wykonywania robót budowlanych, polegających niekiedy na adaptacji do aktualnych warunków technicznych, bezpieczeństwa przeciwpożarowego itd.

Wskazał, że zarówno prawo użytkowania wieczystego gruntu, jak i prawo własności budynków zakłada korzystanie z nich z wyłączeniem osób trzecich.

Pełnomocnik podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] ingeruje w prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] w obr. [...] i prawo własności istniejących budynków w ten sposób, że:

- zajmuje całą nieruchomość Skarżącego, w postaci pełnowartościowej, zabudowanej i wykorzystywanej na cele działalności gospodarczej działki budowlanej na publiczną zieleń urządzoną, włączając ją w obręb parku;

- przeznacza budynki stanowiące własność Skarżącej i wykorzystywane przez nią na cele działalności gospodarczej do likwidacji;

- zakazuje adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków, chociaż już w dacie uchwalenia planu wymagały one pilnej interwencji;

- wprowadza na prywatnej działce budowlanej oddanej przez m. W. w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na funkcję biurową, zakaz zabudowy (powierzchnia biologicznie czynna min. 95%);

- cały teren prywatny oddany w użytkowanie wieczyste otwiera do korzystania osobom trzecim.

Plan co prawda dopuszcza tymczasowe korzystanie z nieruchomości na dotychczasowe cele i "remonty" budynków, do czasu ewentualnego przejęcia nieruchomości przez m. W., ale jednocześnie nie pozwala użytkownikowi wieczystemu na prawidłową eksploatację budynków stanowiących jego własność, przez zakaz adaptacji i modernizacji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.

Na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji architektoniczno-budowlany nie wyda Skarżącej pozwolenia na budowę, gdyż plan dopuszcza wyłącznie roboty budowlane mieszczące się w pojęciu "remontu", a taki zakres jest niewystarczający dla utrzymania budynków przy ul. [...] i [...] w prawidłowym stanie technicznym w nadchodzących latach.

Przeznaczenie budynków do likwidacji uniemożliwia Skarżącej dokonywanie nakładów na te budynki, gdyż jest to sprzeczne z obowiązującymi Spółkę regułami gospodarki finansowej w stosunku do środków trwałych przedsiębiorstwa.

Kwestionowanym ustaleniom planu pełnomocnik Skarżącej przeciwstawia fakt, że działka nr [...] obr. 2-01-06 położona jest na samym skraju obszaru zaliczonego do [...], nie narusza jego jednorodności przestrzennej, ani nie przerywa żadnego ciągu infrastruktury parkowej. Przeciwnie, ustawione pierzejowo niewielkie budynki biurowe stanowią izolację chroniącą wnętrze parku przed wpływem hałasu i spalin z ruchliwych ulic – [...] i [...].

Sposób zagospodarowania działki nie jest uciążliwy dla parku. Zabudowa zajmuje wąski pas gruntu, położony na skraju parku, wzdłuż ulicy [...]. Funkcje biurowo-administracyjne nie kolidują z funkcjami parkowymi.

Z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zdaniem Pełnomocnika wynika, że celem jego uchwalenia było zachowanie, ochrona i docelowo powiększenie kompleksu terenów parkowo-rekreacyjnych na terenie Dzielnicy [...], [...] i [...].

Powiększenie tego obszaru planuje się przez przyłączenie do istniejącego parku [...] "innych terenów zieleni urządzonej", jak należy się domyślać - przylegających do tego parku.

W przypadku działki nr [...], zdaniem pełnomocnika, warunków tych nie spełniono.

Działka ta nie jest "innym terenem zieleni urządzonej", lecz terenem zabudowanym, przeznaczonym oraz wykorzystywanym w dacie uchwalenia planu na cele statutowe, biurowo-administracyjne przedsiębiorstwa.

Dlatego uważa, że nie było podstaw dla nakazania Skarżącej likwidacji zabudowy i włączenia jej terenu do kompleksu "[...] jako zespołu terenów parkowych, zieleni urządzonej oraz towarzyszących obiektów sportowych i usługowych".

Pełnomocnik uważa zatem, że naruszenie interesu prawnego Skarżącej ma charakter realny i aktualny, gdyż Skarżąca nie broni w tej sprawie swojego ewentualnego prawa zabudowy, lecz istniejącego sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości.

Na poparcie swego stanowiska, pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu Opinii technicznej opracowanej w czerwcu 2015 r. przez rzeczoznawców budowlanych: p. mgr inż. J. K. (poz. [...] Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych) oraz mgr inż. W. M. (poz. [...] Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych) - na okoliczność wykazania stanu technicznego budynków jako wymagających adaptacji i modernizacji w okresie przed upływem najbliższych 3 lat.

W piśmie procesowym uzupełniającym skargę, pełnomocnik podała, że Kompleks [...] to obszar ograniczony ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Na obszarze tym znajdują się liczne obiekty nie mające funkcji rekreacyjno-sportowej, które w planie zostały trwale zachowane. Należą do nich m.in.: B., G., U. , obiekty energetyczne i administracyjne R., obiekty ciepłownicze V. (d. S.), Wydział [...], a także dopuszczona do trwałego zachowania: stacja paliw i stacja obsługi pojazdów przy ul. [...].

Skoro na obszarze [...] zachowuje się tak wiele obiektów o funkcjach nie mających nic wspólnego ze sportem czy rekreacją, w tym ewidentnie uciążliwych, jak stacja paliw i stacja obsługi pojazdów, oraz rozległe parkingi towarzyszące zabudowie, to nie można twierdzić, że nakaz likwidacji niewielkich budynków biurowych na samym skraju terenu przy ul. [...], jest warunkiem uzyskania "całkowitej jednorodności [...] jako obszaru rekreacyjno-sportowego".

Ustalony w Studium wskaźnik minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) wynoszący 80% odnosi się do całego terenu [...]. Zachowanie budynków Skarżącej przy ul. [...] nie spowoduje niedotrzymania tego wskaźnika w skali terenu objętego planem. Plan zachowujący zabudowę na działce Skarżącej byłby w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nadal zgodny ze Studium m. W..

Nieprzekonująco, zdaniem pełnomocnika brzmią argumenty, iż "przedmiotowa działka położona jest na terenie, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. oznaczony jest jako Z. i znajduje się w Systemie Przyrodniczym [...]". Na terenie Z. znajdują się m. in. stacja paliw i stacja obsługi pojazdów przy ul. [...] oraz obiekty energetyczne i administracyjne R. przy ul. [...]. Pomimo, że znajdują się na terenie Z., plan przewiduje ich trwałe zachowanie. Pełnomocnik zauważa brak konsekwencji w zagospodarowaniu tego terenu w kwestionowanym planie. Skoro bowiem dla wartości [...] tak ważna jest "masa zieleni", to dlaczego w planie w miejscu docelowo zlikwidowanych budynków Skarżącej przewidziano lokalizację innych obiektów kubaturowych, w postaci pawilonów parkowych oraz nowych placów parkingowych.

W granicach Systemu Przyrodniczego [...] znajdują się, oprócz tej stacji paliw, stacji obsługi pojazdów i obiektów R., także: B., G., U. i inne obiekty administracyjne i biurowe wraz z parkingami. Lokalizacja tych obiektów w granicach Systemu Przyrodniczego [...] również nie stanowi przeszkody dla ich zachowania.

Odzyskanie zatem powierzchni zajętej przez budynki Skarżącej na tereny zieleni nie będzie miało żadnego praktycznego znaczenia dla bilansu terenów zieleni [...]. Powierzchnia zajęta przez budynki B. S.A. wynosi ok. 1900 m², co stanowi ok. 0,14% terenu objętego planem [...].

Teren zajęty przez budynki Skarżącej nie łączy się z żadnymi obszarami zieleni otaczającej. Przylega do ulicy, której druga strona jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Tak więc ewentualne rozszerzenie zieleni na teren Skarżącej nie przyczyni się do poprawy powiązań [...] z innymi obszarami zieleni.

Pełnomocnik zarzucił, że obok budynków znajdują się bowiem również dwa identyczne budynki biurowo-administracyjne, stanowiące własność m. W. (ul. [...] i [...]), które pomimo upływu kilku lat od uchwalenia planu są nadal użytkowane przez Urząd m. W. oraz wynajmowane prywatnym podmiotom, zamiast ulec niezwłocznej likwidacji na rzecz powiększania masy zieleni.

Z tego wynika, że argumenty o konieczności poświęcenia własności nieruchomości na rzecz zieleni publicznej w celu "skontrastowania powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do otaczającej zabudowy" oraz "łagodzenia niekorzystnych odczuć warunków mikroklimatycznych" a także uzyskania "efektu oddziaływania klimatycznego", o którym "decyduje poza powierzchnią zieleni jego aktywność biologiczna, wyrażająca się przede wszystkim masą części zielonych" - są podnoszone tylko wobec Skarżącej.

Rozważania na temat, czy Skarżącej "wystarczy" dopuszczona planem możliwość remontu substandardowych i zdekapitalizowanych budynków, są – w ocenie pełnomocnika Skarżącej - bezprzedmiotowe w świetle treści prawa własności i prawa użytkowania wieczystego oraz współczesnych wymogów funkcjonowania biur i obiektów administracyjnych.

Właściciel budynków biurowych położonych w śródmiejskiej części stolicy, powinien mieć możliwość doprowadzenia ich do właściwego stanu technicznego, estetycznego i funkcjonalnego umożliwiającego prawidłowe korzystanie przez czas trwania prawa użytkowania wieczystego i związanego z nim prawa własności naniesień. W stanie faktycznym budynków należących do Skarżącej, opisanym w opinii rzeczoznawcy budowlanego, niezbędna jest co najmniej ich adaptacja do aktualnych standardów oraz daleko idąca modernizacja. Zarówno jednak adaptacja, jak i modernizacja obiektów zostały zaskarżonym planem zakazane (§ 20 ust. 14 uchwały). Przeznaczenie zatem budynków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do likwidacji podważa zasadność dokonywania nakładów w ramach generalnego remontu.

Zamiast dopuścić rewitalizację lub wymianę tych budynków, twórcy zaskarżonego planu postanowili je zachować aż do końca trwania umowy użytkowania wieczystego (do [...] r.) dopuszczając jedynie niezbędne remonty podtrzymujące wegetację techniczną budynków, przy nieuchronnie pogarszającej się estetyce i funkcjonalności.

Pełnomocnik wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - Opinii środowiskowej opracowanej w czerwcu 2015 r. przez biegłego uprawnionego m.in. do sporządzania prognoz skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko oraz do dokonywania ocen oddziaływania na środowisko: p. J. S. (upr. MŚ nr [...], nr [...]) - na okoliczność wykazania wpływu zabudowy istniejącej po północnej stronie ul. [...] pomiędzy ul. [...] i al. [...] na stan środowiska [...].

Wśród wniosków Opinii podkreśliła stwierdzenia, iż:

- "omawiane budynki przyczyniają się do zachowania właściwych warunków akustycznych na znacznej powierzchni terenów parkowych. Gdyby nie budynki - na terenie ok. 2 ha parku poziom hałasu przekraczałby poziom dopuszczalny dla terenów rekreacyjno- wypoczynkowych";

- "W analizowanej sytuacji należy szacować, że budynki przy ul. [...] przyczyniają się do znaczącego ograniczenia zanieczyszczeń powietrza, a co za tym idzie - gleb i roślin - na powierzchni około 5,75 ha terenów parkowych."

- Ustalona w obowiązującym planie miejscowym likwidacja budynków przy ul. [...] uzasadniana była zamiarem powiększenia terenów parkowych.

Tymczasem na przeważającym terenie po zlikwidowanych budynkach plan przewiduje:

• Lokalizację placów parkingów o łącznej powierzchni ok. 1200 m2,

• Strefy lokalizacji pawilonów parkowych o łącznej powierzchni ok. 4000 m2.

Nie przewiduje się więc rozszerzenia terenów zieleni w miejsce istniejących budynków."

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta W., wniósł o jej oddalenie.

Podał, że uchwalony plan miejscowy rejonu [...] ustala dla kwartału C 5 ZP, w obszarze którego położona jest w/w działka Skarżących, funkcję zieleni urządzonej i zieleni parkowej z koniecznością zachowania 95 % zieleni biologicznie czynnej dopuszczając przy tym funkcje usługowe w postaci pawilonów parkowych. Plan wprowadza zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...], dopuszcza jednak remonty istniejących budynków. Wprowadzenie takich zapisów do planu miało za cel sukcesywne powiększanie parku i stopniową likwidację zabudowy zdekapitalizowanej, a także stopniową eliminację funkcji innej niż rekreacyjna i jej towarzysząca. W chwili uchwalania planu spółka B. była użytkownikiem wieczystym aż do roku [...], dlatego też wprowadzone zostały zapisy umożliwiające utrzymanie w należytym stanie technicznym istniejących budynków do czasu wygaśnięcia dzierżawy. Ideą planu było umożliwienie stopniowego przekształcenia kompleksu [...] w obszar rekreacyjno sportowy, całkowicie jednorodny. Funkcja usługowo-biurowa tę jednorodność niewątpliwie narusza.

Natomiast w odniesieniu do wymienionych przez Skarżących koniecznych do przeprowadzenia prac budowlanych, w ocenie Rady, iż wszystkie te prace wymienione w skardze można wykonać w ramach remontu, bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zarówno docieplenie polegające na usunięciu płyt azbestowych jak i poprawę wentylacji, gdzie można w dotychczasowych kominach wentylacyjnych zamontować wiatraki na wywiewkach w miejsce przedłużania kominów.

Należy pamiętać także, iż przedmiotowa działka położona jest na terenie, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania m. W. oznaczony jest jako [...] i znajduje się w Systemie Przyrodniczym [...]. Rozdział XII Studium "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy litera A pkt 1 ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (PBC) w wysokości 90 %. Takie samo ustalenie znajduje się w Rozdziale XII ust. 2 Studium, w którym przyjęto, że dla terenów zieleni urządzonej [...] należy zachować 90 % powierzchni biologicznie czynnej, a w przypadku [...] 80%. Organ podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny (w brzmieniu na datę podjęcia uchwały) z ustaleniami Studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan miejscowy [...] spełnia ten wymóg w swoich zapisach, a także w wydzieleniu terenu zieleni urządzonej ZP i należy uznać go za zgodny z obowiązującym Studium m W.

Ponadto podkreślił, iż kompleks zieleni [...] jako duży zespół zieleni usytuowany wyspowo wśród zabudowy pełni rolę rekreacyjną oraz kontrastującą, której aktywność termiczna zależy od stopnia skontrastowania powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do otaczającej zabudowy oraz od areału ziemi, przy czym o efekcie oddziaływania klimatycznego decyduje poza powierzchnią zieleni jego aktywność biologiczna, wyrażająca się przede wszystkim masą części zielonych. Stąd ze wszech miar jest wskazane blokowanie terenów zieleni i łączenie ich z obszarem zieleni otaczającej. Ich rolą poza walorami estetycznymi jest przede wszystkim łagodzenie niekorzystnych odczuć warunków mikroklimatycznych tych struktur.

Rada dodała także, iż w trakcie sporządzania planu [...] [...] Konserwator Zabytków na etapie uzgodnień w piśmie z dnia [...] .01.2007 r. wypowiedział się zdecydowanie przeciwko pozostawianiu istniejącej zabudowy przy ul. [...]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." Wszelkie ograniczenia jakie zostały wprowadzone wynikają zatem z uwarunkowań przyrodniczych i w oparciu o Studium zostały uwzględnione w miejscowym planie. Interes Skarżącej został zaś uwzględniony w największym w tym warunkach stopniu a mianowicie z dopuszczeniem remontów budynków przez nią wykorzystywanych.

Biorąc to pod uwagę, w ocenie organu, prawidłowo wyważył on interesy i wymagania określone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. walory krajobrazowe, ochrony środowiska, a także prawo własności (w tym wypadku użytkowania wieczystego).

Odnosząc się natomiast na rozprawie do zarzutów zawartych w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącej, uzupełniającym skargę – pełnomocnik Rady nie podzielił tej argumentacji.

Wskazał, że nie można równać dwóch zdewastowanych budynków usytuowanych na działce pozostającej w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, nazwanych nawet przez nią ruderami z budynkami o charakterze zabytkowym, jak B., czy G. lub U.. Pełnomocnik Rady wyjaśnił, że plan postanowił o likwidacji stacji benzynowej usytuowanej przy G., a pozostawił jedynie stację paliw i stację obsługi pojazdów przy ul. [...], z uwagi na jej usytuowanie na przecięciu dróg.

Podał także, iż przy ul. [...] w tym samym pasie na identycznych zasadach docelowej likwidacji, bez możliwości adaptacji i modernizacji, a jedynie z dopuszczeniem możliwości przeprowadzenia remontu, potraktowane zostały pozostałe dwa identyczne budynki biurowo-administracyjne, stanowiące własność m. st. W. (ul.[...] i [...]), które nadal są użytkowane przez Urząd m. W. oraz wynajmowane prywatnym podmiotom. Uchwała zastosowała zatem wobec nich identyczne zasady co do docelowego przeznaczenia jak dla dwóch budynków Skarżącej. Nie doszło zatem, wbrew wywodom skargi, do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów. Jednocześnie są to jedyne obiekty kubaturowe w tym pasie położonym wzdłuż ul. [...]. Pełnomocnik Rady zauważył także, iż nie można czynić argumentu z zachowania [...] Klubu Studenckiego "[...]". Jego historia i znaczenie nie mogą się równać z rolą i wyglądem nieruchomości należących do Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, przy czym naruszenie to, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko posiadaniem indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Z akt administracyjnych sprawy wynika i fakt ten nie jest kwestionowany przez strony niniejszego postępowania, że B. S.A. jest użytkownikiem wieczystym działki o nr. ew. [...] obręb [...] o pow. 4548 m², położonej przy ul. [...] w W. oraz właścicielem usytuowanych na niej dwóch budynków, którym nadano adres ul. [...] nr [...] i [...]. Na terenie nieruchomości poza wybudowanymi w latach 70-tych XX w. dwóch budynków biurowych, znajduje się parking oraz ciągi komunikacyjne.

Użytkowanie wieczyste działki o nr. ew. [...] w 1998 r. zostało ustanowione na 40 lat, a zatem Skarżąca pozostanie użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem usytuowanych na nim budynków do roku [...] r.

Posiada więc interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przedmiotowego planu, ograniczających - w jej przekonaniu – sposób korzystania przez nią z tej zabudowanej nieruchomości.

Należy także potwierdzić, że przed wniesieniem skargi do Sądu w niniejszej sprawie, Skarżąca wezwała Radę m. W. do usunięcia naruszenia prawa. Choć wezwanie to miało charakter ogólny, spełniało w ocenie Sądu, warunek formalny, pozwalający na zaskarżenie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie trafnie ustaliła Rada, że skargę tę B. S.A. wywiodła z zachowaniem terminu.

Zakwestionowany przez B. S.A. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W przedmiotowej sprawie naruszenie swego interesu prawnego Skarżąca upatrywała przede wszystkim w zapisach § 20 ust. 14 uchwały, gdzie ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego obszaru:

- Minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla terenu - 95%. (...),

- Zakazuje się lokalizowania zabudowy i obiektów kubaturowych, za wyjątkiem pawilonów parkowych w strefach wskazanych na rysunku planu, zgodnie z par. 10 ust. 8,

- Zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu.

Wobec tego, w świetle powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaistniały warunki do kontroli przez Sąd legalności zaskarżonej uchwały Rady m. W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...].07.2009 r., poz. 3607). Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi podstawę instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 6 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści własności stanowi przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenia w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem tzw. władztwa planistycznego gminy. Nadto zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych, lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ustawy). Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w odniesieniu do terenów przeznaczonych w planie do realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Gmina uprawniona jest bowiem przy uchwalaniu planu miejscowego do przeznaczania pod realizację celów publicznych nie tylko gruntów skomunalizowanych bądź należących do Skarbu Państwa, lecz również gruntów stanowiących własność osób fizycznych i prawnych. Ustawy zezwalają na to. Zakaz takich wywłaszczeń nie wynika również z przepisów Konstytucji RP, które co do zasady chroniąc prawo własności, równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21). Konstytucyjne regulacje dotyczące prawa własności wielokrotnie stanowiły przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W sposób obszerny Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się na temat konstytucyjnych gwarancji prawa własności orzekając w pełnym składzie w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98. Trybunał stwierdził wówczas, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom, a tym samym, także ochrona własności nie może mieć absolutnego charakteru. Wskazane uwagi Trybunału znajdują także zastosowanie do prawa użytkowania wieczystego. Z kolei w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż interpretacja przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności musi brać pod uwagę całokształt przepisów konstytucyjnych. W świetle art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń prawa własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności.

Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, jakkolwiek zaskarżona uchwała naruszyła prawa służące Skarżącej do terenu działki nr [...] oraz wzniesionych na niej budynków, to nie wykroczyła poza granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego Radzie m. W., a przez to nie naruszyła w sposób nieuprawniony konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego.

Działka nr [...] obręb [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem C5ZP - tereny zieleni urządzonej.

W § 4 ust. 2 uchwały przeznaczenie na cele "terenów zieleni urządzonej' zdefiniowano, jako:

"1) przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona, zieleń parkowa;

2) przeznaczenie dopuszczalne: komunikacja piesza i rowerowa, usługi z zakresu gastronomii, sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury w formie: pawilonów parkowych, o których formie architektonicznej i miejscach lokalizacji mowa w par. 10 ust. 8 oraz urządzeń terenowych lub obiektów małej architektury bez lokalizowania zabudowy;

przy czym powierzchnia zajęta przez funkcje usługowe nie może przekraczać 5% powierzchni terenu,

9) zakazuje się lokalizowania: funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, (...);" W przepisach szczegółowych natomiast - w § 20 ust. 14 uchwały -wprowadzono zakwestionowany przez Skarżącą zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustalono ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu. Dopuszczono natomiast remonty istniejących budynków przy ul. [...], w tym dwóch budynków należących obecnie do Skarżącej. W ocenie Sądu, kwestionowane przytoczone ustalenia uchwały nie prowadzą do takiego naruszenia interesu prawnego Skarżącej, który nie znajdowałby uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a więc świadczyłby o naruszeniu tzw. władztwa planistycznego.

Kwestionowany zapis uchwały, odnoszący się do działki Skarżącej, odpowiada przyjętej podczas prac planistycznych idei utworzenia z [...] dużego otwartego obszaru ogólnodostępnego zespołu parkowo- rekreacyjno-wypoczynkowego z towarzyszącymi obiektami usługowymi. Za zasadną likwidację tych budynków uznał też [...] Konserwator Zabytków w piśmie skierowanym do Naczelnego Architekta Miasta z dnia [...].01.2007 r. Stwierdził w nim, że forma tych budynków narusza walory przestrzeni publicznej i wnioskował o ich rozebranie.

Należy podkreślić, że w sposób zamierzony i konsekwentny w § 5 ust. 1 uchwały ustalono "ukształtowanie [...] jako zespołu terenów parkowych, zieleni urządzonej oraz towarzyszących obiektów sportowych i usługowych" oraz jako podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego na obszarze planu przyjęto: "1) zachowanie i ochronę istniejących terenów parku oraz docelową rekultywację i przyłączenie do parku innych terenów zieleni urządzonej w obszarze objętym planem". Efektem przyjętego założenia, które zostało jednolicie zrealizowane z punktu widzenia planistycznego na tym obszarze, był zapis § 16 ust. 1 uchwały stanowiący, że "Dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie." Jednocześnie w konsekwencji tych ustaleń, na działce Skarżącej przewidziano powierzchnię biologicznie czynną min. 95%.

W kontekście przytoczonych założeń przyjętych w przedmiotowej uchwale, uprawniony był kwestionowany jej zapis, wprowadzający zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustalający ich docelową likwidację i zagospodarowanie terenu jako teren zieleni urządzonej, zgodnie z ustaleniami planu. Przy czym mając na uwadze trwające jeszcze przez ponad 20 lat prawo użytkowania wieczystego terenów położonych wzdłuż ul. [...] - dopuszczono możliwość remontu istniejących budynków przy ul. [...], w tym dwóch budynków należących obecnie do Skarżącej. Należy przy tym odnotować, że wbrew wywodom skargi, te same zasady zastosowano w uchwale również do pozostałych dwóch budynków biurowo-administracyjnych, stanowiących własność m. W. (ul. [...] i [...]), usytuowanych obok, w tym samym pasie terenu, a użytkowanych przez Urząd m. W.. Co do nich również przewidziano docelową likwidację, bez możliwości adaptacji i modernizacji, a jedynie z dopuszczeniem możliwości przeprowadzenia remontu.

Skarżona uchwała zastosowała zatem wobec nich identyczne zasady, co wobec Skarżącej. Wbrew wywodom skargi, nie doszło zatem do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów w ustaleniach planu. Jednocześnie są to jedyne obiekty kubaturowe znajdujące się w pasie terenu objętego tą uchwała, położonego wzdłuż ul. [...].

Teren ten w sposób zamierzony i uzasadniony znalazł się w całości w zasięgu terenów rekreacyjno-wypoczynkowych parku, zgodnie z ustaleniami § 18 ust. 2 uchwały. Przepis ten stanowi, że "W zakresie kształtowania terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się: ukształtowanie parku jako ogólnodostępnego zespołu parkowo- rekreacyjno-wypoczynkowego z towarzyszącymi obiektami usługowymi; 1) obszar parku powinien być zagospodarowany i urządzony na podstawie projektu obejmującego między innymi: wymianę posadzek i nawierzchni, zagospodarowanie i urządzenie zieleni, przebudowę infrastruktury technicznej, a w szczególności oświetlenia, oraz dobór elementów umeblowania parku i obiektów małej architektury; (...)"; 2) lit. c – przy wejściach do parku preferuje się lokalizowanie niekubaturowych pawilonów parkowych.

Trzeba też mieć na względzie, że Skarżąca włada przedmiotowymi budynkami od wielu lat, będąc zarazem użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki. Mienie skomunalizowanego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Spółka nabyła na mocy uchwały Rady m. W. w 2000 r. Zatem przez około 9 lat, przed uchwaleniem przedmiotowego planu, nie przeprowadziła modernizacji i adaptacji przedmiotowych budynków. Jednocześnie przedstawiona przez Stronę skarżącą ekspertyza co do zakresu koniecznych prac remontowych i stopnia degradacji budynków (Opinia techniczna opracowana w czerwcu 2015 r. przez rzeczoznawców budowlanych Ja. K. oraz W. M.) wskazuje, że nie muszą one wyjść poza zakres remontu.

Jak wynika z argumentacji skargi, B. S.A. nie kwestionuje tego stanowiska, a podnosi w istocie nieopłacalność przeprowadzenia tak obszernego i kosztownego generalnego remontu, by za 23 lata utracić prawa do tej nieruchomości oraz budynków na niej położonych, skoro przeznaczone są docelowo do likwidacji. W ocenie Spółki, przeznaczenie tych budynków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do likwidacji, podważa zatem zasadność dokonywania nakładów w ramach generalnego remontu.

Kwestionowana regulacja uchwały nie świadczy więc o takim naruszeniu interesu prawnego Skarżącej, które nie znajdowałoby uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Kwestionowanymi zapisami uchwały, nie doszło – w ocenie Sądu - do nadmiernego i nieuzasadnionego interesem publicznym ograniczenia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków Skarżącej. W rozpatrywanej sprawie prymat należy dać bowiem interesowi publicznemu nad interesem indywidualnym Skarżącej, której plan jedynie uniemożliwił rozbudowę i modernizację posiadanych budynków, nie odbierając ich do czasu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i dając możliwość ich remontowania. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że celem przedmiotowej uchwały jest sukcesywne powiększanie parku i stopniowa likwidacja zabudowy zdekapitalizowanej, a także stopniowa eliminacja funkcji innej niż rekreacyjna i jej towarzysząca. Ideą planu było umożliwienie stopniowego przekształcenia kompleksu [...] w obszar rekreacyjno-sportowy, całkowicie jednorodny.

Należy też mieć na uwadze, że interes prawny musi być aktualny i realny, zatem argumentacja o braku możliwości dalszego ponad 2038 r. użytkowania tego terenu przez Skarżącą, nie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, odnosi się do okoliczności, które mogą mieć miejsce po wygaśnięciu zarówno użytkowania wieczystego tego gruntu przez Skarżącą, jak i prawa do korzystania przez nią z przedmiotowych budynków.

Trzeba też odnotować, że przewidziane docelowo przeznaczenie terenu działki nr [...] w planie, zgodne jest z zapisami Studium. Wymóg ten został spełniony, bowiem wg Studium jest to teren zielony, oznaczony symbolem [...] i znajduje się w Systemie Przyrodniczym [...]. Rozdział XII Studium - Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy - litera A pkt 1 - ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (PBC) w wysokości 90 %. Takie samo ustalenie znajduje się w Rozdziale XII ust. 2 Studium, w którym przyjęto, że dla terenów zieleni urządzonej [...] należy zachować 90 % powierzchni biologicznie czynnej, a w przypadku [...] 80%.

Nie jest też trafny zarzut, że ustalenia planu doprowadzą jedynie do zamiany na przedmiotowym terenie jednych budynków na drugie. Trzeba bowiem zauważyć, że na terenie należącym obecnie do Skarżącej, będzie mógł powstać tylko jeden pawilon parkowy (§ 10 ust. 8 pkt 2 uchwały), znacznie mniejszy niż owe dwa budynki i w dużej części przeszklony, przez co dobrze będzie się komponował z otaczającym terenem zielonym i służył jego funkcjom.

Plan przewidział także tworzenie pasów roślinności wysokiej w pobliżu tej lokalizacji, po obu jej stronach, wzdłuż ul. [...] (rysunek planu), w szczególności właśnie w celu izolacji tego terenu zielonego od uciążliwości wskazanego ciągu komunikacyjnego. Wytyczenie tej roślinności na rysunku planu pominęło jedynie nieruchomość Skarżącej oraz sąsiednią zabudowaną, z uwagi na zachowanie tych 4 budynków do wygaśnięcia umów użytkowania wieczystego. Nie mogło wobec tego odnieść zamierzonego skutku, przedłożenie przez pełnomocnika Skarżącej opracowania zatytułowanego Opinia środowiskowa J. S. z czerwca 2015 r., który nota bene, jak podniosła Rada, nie mógł występować w tej sprawie jako biegły, skoro uczestniczył w pracach służących opracowywaniu owego planu.

Nieprzypadkowo wzdłuż ul. [...] rysunek planu przewiduje realizację roślinności wysokiej, oddzielającej teren zielony jakim jest [...] od uciążliwości tej ulicy. Ze względu na charakter i stan zachowania nie można też budynków pozostających w dyspozycji Skarżącej, których likwidację zalecił Konserwator Zabytków, równać ze wskazanymi przez jej pełnomocnika obiektami zachowanymi na tym terenie, jak: B., G., U., obiekty energetyczne i administracyjne R., obiekty ciepłownicze V. (d. S.), Wydział [...] oraz Klub Studencki "[...]".

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia