Wyrok WSA z dnia 26.02.2019 sygn. II SA/Op 551/18

Sygrantura: II SA/Op 551/18
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2019-02-26
Skład: Ewa Janowska (sprawozdawca), Jerzy Krupiński (przewodniczący), Krzysztof Bogusz

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...] (dalej jako skarżąca lub Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (w skrócie Kolegium lub SKO) z dnia 29 października 2018 r., nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nysy z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...], ustalającej na rzecz B S.A. we [...], lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka transformatorowej linii napowietrzno-kablowej S.N. relacji od słupa nr [...]do stacji transformatorowej "C" we wsi [...] na dz. nr: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł m, n z k.m. 1, obręb [...] oraz we wsi [...] na dz. nr: o, p, r, s, t, u, w,x,y,z,aa,ab i nr ac z k.m. 2, obręb [...] - w części dotyczącej odległości usytuowania linii kablowej od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...]

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 9 maja 2018 r. A S.A. w [...], będący następcą prawnym B we [...], zwrócił się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Nysy z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [..], wydana została z naruszeniem prawa, w części dotyczącej pkt 2.2.6. Argumentując swoje stanowisko Spółka podniosła, że w kwestionowanym punkcie organ I instancji określił, iż odległość usytuowania linii SN napowietrznej i kablowej od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] relacji [...] ma wynosić 20 m od krawędzi jezdni, podczas gdy przebiega ona zarówno na terenie niezabudowanym (tu odległość może wynosić 20 m), jak i zabudowanym (tu odległość nie powinna przekraczać 8 m). Spółka dowodziła, że takie usytuowanie linii SN, bez zróżnicowania odległości, stanowi naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podała nadto, że dysponuje zgodą zarządcy drogi na udzielenie odstępstwa, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ww. ustawy, a organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zgodę tę pominął. Spółka zaznaczyła, że decyzją z dnia 21 stycznia 2012 r. D w [...] wyraził zgodę na lokalizację projektowanej linii SN zgodnie w miejscu wskazanym w załączniku do ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadmieniła, że decyzja ta w zakresie usytuowania linii SN była dwukrotnie zmieniana decyzjami: z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [...], w zakresie działek nr ad, nr j, nr h, nr f i nr c oraz z dnia 6 września 2016 r., nr [...], odnośnie do dz. nr b, nr e, nr d i nr g.

Orzeczeniem z dnia 26 lipca 2017 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia 6 września 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację projektowanej linii kablowej 15 kV w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...] w miejscowości [...] przy działce nr b, a także poza pasem drogi powiatowej częściowo na działce nr k oraz na działkach nr e, nr d i nr g, w odległości ok. 5,6-6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] [...].

Spółka wskazała nadto, że zgodę, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi wydaje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych, a także po zrealizowaniu inwestycji, a nie przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uzasadniając swoje stanowisko, na wstępie uznało za konieczne wyjaśnienie treści podjętego rozstrzygnięcia. Wskazało, że przepisy K.p.a. w dziale II, rozdziale 13 w art. 156-158 regulują instytucję procesową określoną przez ustawodawcę jako "stwierdzenie nieważności decyzji". Zasadą jest wydanie, w postępowaniu toczącym się w omawianym trybie decyzji stwierdzającej nieważność, bądź odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu administracyjnego (art. 158 § 1 zd.1 K.p.a.). Natomiast norma art. 158 § 2 K.p.a. dopuszcza od tej zasady wyjątek stanowiąc, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Kolegium odnotowało, że przedmiotowe postępowanie dotyczy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, uregulowanej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustawą). Zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Zatem, na skutek upływu czasu, w przypadku spełnienia co najmniej jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., organ wydaje decyzję stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa. SKO zauważyło, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu dopuszczającego wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego, że kwestionowana decyzja, o ile nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., nie została wydana z naruszeniem prawa. Z tego powodu Kolegium wydało rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 158 § 1 K.p.a., tj. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło przepisy regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oraz art. 2 pkt 5; art. 50, art. 53 i art. 56 ustawy, a także art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), jak również art. 43 ust. 1 i art. 43 ust, 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, a w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2007 r. nr 19., poz. 115 z późn. zm, dalej jako ustawa o drogach publicznych lub u.d.p.).

Kolegium podkreśliło, że decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy musi opierać się na konkretnej normie prawnej. Organ jest zobligowany w takiej sytuacji wskazać z jakim przepisem szczególnym planowane zamierzenie byłoby sprzeczne.

SKO odnotowało, że Spółka wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 156 K.p.a. uzasadniła przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącym naruszeniem przepisów art. 43 ust. 1 i art. 43 ust, 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. Spółka upatruje w treści p. 2.2.6 kwestionowanego aktu administracyjnego, określającego warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wskazanie, że należy przyjąć 20 m jako odległość usytuowania linii SN napowietrznej i kablowej od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] [...]. Zdaniem Spółki, odległość ta powinna być zróżnicowana na 8 m i 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] na odcinku objętym wnioskiem, w zależności od tego, czy droga ta przebiega przez tereny zabudowane, czy niezabudowane.

Jednakże Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Spółki. Argumentowało, że art. 43 w ust. 1 u.d.p., w części odnoszącej się do (m.in.) drogi powiatowej jednoznacznie określa, że wymagane odległości: 8 m (w terenie zabudowanym), jak i 20 m (w terenie niezabudowanym) są odległościami minimalnymi. Przesądza o tym użyty w omawianej regulacji zwrot: "co najmniej". W konsekwencji, dla obu rodzajów terenów można ustalić większą niż 8 m i 20 m przedmiotową odległość. Zauważyło, że postanowieniem D w [...] z dnia 22 marca 2011 r., nr [...], wydanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, uzgodniono bez zastrzeżeń projekt decyzji w zakresie ochrony ww. drogi powiatowej. Zarządca drogi zaakceptował tym samym lokalizację sieci SN na całej długości w odległości 20 m od krawędzi jezdni, bez względu na to czy sieć usytuowana ma być w terenie zabudowanym, czy niezabudowanym. Również za chybiony SKO uznało zarzut naruszenia art. 52 ustawy, polegający na nieuwzględnieniu dołączonej do podania z dnia 20 stycznia 2011 r. zgody na udzielenie przez zarządcę drogi powiatowej odstępstwa, o którym mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p. Wywodziło, że myśl art. 52 w ust. 2 ustawy podanie wszczynające przedmiotowe postępowanie powinno zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 (pkt 1) oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (ust. 2 lit. a) i określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (ust. 2 lit. b).

Kolegium nadmieniło, że Burmistrz Nysy nie miał możliwości "uwzględnienia zgody" zarządcy drogi na udzielenie odstępstwa, o którym mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p., gdyż zgoda ta udzielana jest na kolejnym etapie postępowania - przed udzieleniem pozwolenia na budowę, a nie przed wydaniem decyzji - jak w niniejszej sprawie - o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Równocześnie zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie Burmistrz Nysy ustalił w pkt 2.2.6 kwestionowanej decyzji odległość usytuowania linii SN napowietrznej i kablowej od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] relacji [...] na 20 m. Zauważyło, że na załączniku graficznym dołączonym do wniosku z 20 stycznia 2011 r., sporządzonym prawidłowo w skali 1:2000, odległości te od granicy pasa drogowego są zróżnicowane i wynoszą od 5 m do 12 m. Mapa nie zawiera oznaczenia (przebiegu) zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi. Natomiast Spółka we wniosku nie podała, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni chciałaby zlokalizować planowaną kablowo-napowietrzną sieć SN. Organ nie wezwał natomiast strony do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Jednakże, w przekonaniu Kolegium owo zaniechanie nie mogło jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem Kolegium, jeżeli Spółka nie zgadzała się z usytuowaniem linii SN, wskazanym w pkt 2.2.6, nie było przeszkód, by przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zwróciła się do zarządcy drogi powiatowej o uzyskanie zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p., ewentualnie, różnicując sporne odległości, w zależności od tego, czy teren jest zabudowany, czy nie, mogła zwrócić się do Burmistrza Nysy o zmianę pkt. 2.2.6 decyzji na podstawie art. 155 K.p.a.

Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza Nysy z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. SKO nie stwierdziło również wystąpienia pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka Akcyjna A w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz poprzez nierzetelne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a, poprzez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydając zaskarżoną decyzję oraz brak ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na jakiej podstawie Burmistrz Nysy wydając decyzję z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [...], przyjął kwestionowaną przez skarżącą odległość usytuowania linii napowietrzno-kablowej od krawędzi jezdni,

2) przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną ich wykładnię, nieuwzględniającą związania treścią wniosku inwestora przez organ administracji,

- art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 158 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 i K.p.a. punktu 2.2.6 kwestionowanej decyzji wobec uznania, iż jest on dotknięty wadą kwalifikowaną, czyniłoby całą decyzję niewykonalną.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka argumentowała, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy - w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej, jest związany treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku inwestora w jakikolwiek sposób ani w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej (tu Burmistrz Nysy) powinien był stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. wezwać inwestora (skarżącą) do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się bowiem jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Skarżąca podkreśliła, że stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie sądowym.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium, Burmistrz Nysy wydał decyzję z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [...], w części dotyczącej odległości usytuowania linii kablowej od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, chociażby już tylko z tego powodu, że była ona niezgodna z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 20 stycznia 2011 r., który w załączniku graficznym do tegoż wniosku podał precyzyjnie i jednoznacznie, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni chciałby zlokalizować planowaną kablowo- napowietrzną linię SN.

Nadto, odwołując się do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zwracając uwagę na stanowisko orzecznictwa w kwestii interpretacji ww. przepisu, skarżąca dowodziła, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wykonanie projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które uwzględniać będzie wszystkie przepisy Prawa budowanego, zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Skarżąca zarzuciła również, że SKO nie ustaliło, czy Burmistrz Nysy uzgadniając decyzję w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z właściwym zarządcą drogi, przesłał temu zarządcy załącznik graficzny stanowiący element wniosku skarżącej z dnia 20 stycznia 2011 r. Wobec tego SKO w Opolu nie ustaliło, jakie odległości (czy zgodne z wnioskiem skarżącej) Burmistrz Nysy uzgadniał w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z właściwym zarządcą drogi.

Dodatkowo Spółka zakwestionowała stanowisko SKO, że Burmistrz Nysy nie miał możliwości "uwzględnienia zgody" zarządcy drogi na udzielenie odstępstwa, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż zgoda ta udzielana jest na kolejnym etapie postępowania - przed udzieleniem pozwolenia na budowę, a nie przed wydaniem decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro taka zgoda wydawana jest po uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wniosek inwestora określał zachowanie odległości mniejszych niż określone w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, Burmistrz Nysy winien był w wydanej decyzji z dnia 7 kwietnia 2011 r. określić konieczność uzyskania przez inwestora zgody właściwego zarządcy drogi na takie odstępstwo. W innym przypadku nie byłoby możliwe wybudowanie urządzeń w odległości mniejszej niż wskazano w art. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bez konieczności uprzedniej zmiany decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podkreśliła, iż zmiana decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 155 K.p.a. wymaga uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, co znacząco wydłuża procedurę i niesie za sobą znaczne wydłużenie procesu inwestycyjnego, a to z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Według skarżącej, na uwagę zasługuje również art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, który został wprowadzony do tejże ustawy m.in. w oparciu o dyrektywy 2003/54/WE oraz 2003/55/WE w sprawie wspólnych zasad dla rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu ziemnego, które wymagają, aby państwa członkowskie określiły obiektywne i niedyskryminujące kryteria udzielania zezwoleń na budowę bezpośrednich odcinków sieci.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, iż pozostawienie w obrocie prawnym tak wadliwej w zakresie pkt 2.2.6. decyzji Burmistrza Nysy z dnia 7 kwietnia 2011 r. nr [...], jak również zaaprobowanie poglądu wyrażonego przez SKO w Opolu oznaczałoby brak możliwości realizacji inwestycji przez wszystkie przedsiębiorstwa sieciowe w terenach miejskich, gdzie z uwagi na istniejące zurbanizowanie linie napowietrzne lub kablowe muszą być lokalizowane w pasach drogowych lub ich bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto nie byłoby możliwe zasilenie w energię elektryczną budynków, które znajdą się w strefie ograniczonej zabudowy lub też urządzeń służących do obsługi infrastruktury drogowej. Zaakcentowała, że również przedmiotowa linia elektroenergetyczna pośrednio służy do zasilania takich urządzeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponowił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontrola przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, daje podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, ustalającej na rzecz poprzednika prawnego skarżącej, lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka elektroenergetycznej linii SN napowietrzno-kablowej.

Konieczna kontrola sprowadzała się do rozważenia podstaw stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji objętej tym trybem i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Nie obejmowała natomiast kwestii dotyczących stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Nysy z dnia 7 kwietnia 2011 r. oraz kwestii merytorycznych związanych z ponownym rozpoznaniem sprawy w przedmiocie lokalizacji linii napowietrzno-kablowej SN W [...].

W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucję, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 K.p.a. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i rozpoznania istoty sprawy.

Kolegium wskazało na przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a. Z zasady niekonkurencyjności trybów wzruszania decyzji administracyjnych wynika w szczególności, że wady odnoszące się do samego postępowania, a nie tkwiące w decyzji, mogą być wyłącznie przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego prowadzonego a podstawie art. 145 § 1 K.p.a.

W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte na wniosek strony, organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy - w tym wskazanych we wniosku, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie, występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, skarżąca powołała się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium prawidłowo natomiast dokonało oceny w odniesieniu do wszystkich ustawowych przesłanek nieważności. Jednakże Sąd nie zgodził się z ostateczną konstatacją organu.

Dostrzec przyjdzie, że skarżąca domagała się stwierdzenia wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa w części dotyczącej określenia odległości usytuowania linii kablowej od krawędzi drogi powiatowej nr [...] tj. w zakresie pkt 2.2.6. decyzji, z powodu rażącego naruszenia art. 43 w związku z art. 38 ustawy o drogach publicznych i art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. powodu niezgodności złożonego przez nią wniosku o ustalenie warunków z decyzją Burmistrza Nysy z dnia 7 kwietnia 2011 r.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia winien zawierać :

1. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2. charakterystykę inwestycji, obejmującą :

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Elementami decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy.

Zgodnie z przedstawioną regulacją ustawową decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jak i decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego. Organ administracji, po myśli art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest związany wnioskiem i nie może go interpretować rozszerzająco (tak: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydanie 10, s.519). Wręcz przeciwnie, na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, mając jednocześnie na uwadze ustalenia wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich.

Wobec powyższego, powiedzieć przyjdzie, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Integralną częścią wniosku inwestora jak i decyzji jest załącznik graficzny. Z przepisu art. 54 omawianej ustawy wynika, że decyzja taka winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z istotą postępowania i naruszałoby przepis art. 54 ustawy oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.). Dodać należy, że rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Łodzi z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 830/12, LEX nr 1351942; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, WKP 2018).

Skoro skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci jej niezgodności ze złożonym wnioskiem, organ winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie i rozważyć zarzut strony w pełni. Tymczasem organ przyjął, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § pkt 2 K.p.a., badając sprawę jedynie pod kątem porównania załączników graficznych do wniosku z kwestionowaną decyzją i przepisami art. 43 ust. 1 2 ustawy o drogach publicznych, a pominął kwestię samego wniosku (części opisowej), gdzie nie podaje się odległości usytuowania linii SN napowietrznej i kablowej od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], czym naruszył art. 77 § 1 K.p.a.

Zauważyć przyjdzie, że na załączniku do wniosku w postaci mapy w skali 1:2000 odległości te są zróżnicowane i wynoszą od 5 m do 12 m. Natomiast organ tych rozbieżności nie wyjaśnił i nie ustalił, czy na załączniku graficznym do wniosku wskazano jedynie pas rozgraniczający inwestycję, czy też intencją Spółki było wskazanie konkretnego przebiegu linii napowietrzno-kablowej.

Nieustosunkowanie się przez organ do ww. zarzutu strony w części dotyczącej załączników graficznych, uniemożliwiło Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazanie ww. naruszenia stanowi jednocześnie wskazówkę dla organu orzekającego, którą należy uwzględnić przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Jednocześnie nadmienić wypada, że jak trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skoro postępowanie dotyczyło decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy, nie stwierdza się nieważności takiej decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 12 miesięcy.

Konkludując należy raz jeszcze wskazać, iż wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach wydane na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., obejmujące wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.

Inne orzeczenia