Wyrok WSA z dnia 11.03.2014 sygn. III SA/Kr 1092/13

Sygrantura: III SA/Kr 1092/13
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2014-03-11
Skład: Barbara Pasternak , Hanna Knysiak-Sudyka (przewodniczący), Janusz Bociąga (sprawozdawca)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz na podstawie art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie udzielenia S. K., właścicielowi firmy A z siedzibą w Z zezwolenia na zbieranie odpadów w miejscowości M na działce nr [...], gmina S.

Starosta w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. z prośbą o informację czy planowana działalność w zakresie zbierania odpadów jest zgodna z przepisami prawa miejscowego. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy przedłożył informację o ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Przedmiotowa działka znajduje się w terenach oznaczonych symbolem planu MNR – teren zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej i zagrodowej z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz wykorzystania działki w całości na tę działalność, a także w terenach oznaczonych symbolem RZ – tereny obudowy biologicznej cieków, skarp, terenach o dużych spadkach, terenach podmokłych. W związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w § 3.1 pkt 81 "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu" zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Reasumując organ podniósł, że planowane przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów na działce nr [...] jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., podnosząc szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego. W szczególności wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wnikliwego badania czy w istocie planowana przez odwołującego działalność będzie naruszać postanowienia miejscowego planu. Organ nie dokonał rozróżnienia między pojęciami "przedsięwzięcie mogące zawsze" a mogące "potencjalnie oddziaływać na środowisko". Ponadto przesłana przez Burmistrza opinia nie może być wiążąca, organ prowadzący postępowanie właściwie nie dokonał żadnych czynności w oparciu o które mógłby arbitralnie orzec w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1/ mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2/ jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, 3/ jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Działka nr [...] w M w gminie S, na której planowane jest prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów jak ustalono leży w terenach oznaczonych na rysunku planu jako MNR i w części RZ. Zgodnie z ustaleniami planu MNR oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W § 6 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że "w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, jednorodzinnej i zagrodowej, zabudowy usługowej, sportu i rekreacji, obiektów sakralnych i wyznaniowych ustala się zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W przepisie powyższym jest mowa o przedsięwzięciach, mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zatem nie ma znaczenia czy oddziaływanie to jest zawsze znaczące czy też potencjalnie znaczące. Należy wskazać, że decyzja wydawana na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach jest decyzją związaną. W przypadku zajścia okoliczności wskazanych w przepisie organ wydaje decyzję administracyjną określonej treści i nie ma dowolności w wyborze rozstrzygnięcia. Dlatego też brak jest możliwości uwzględnienia argumentacji odwołania dotyczącej charakterystyki przedsięwzięcia, w szczególności okoliczności, że zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości nie będzie uciążliwe dla środowiska.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. K. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wnikliwy przez organ II instancji czy w istocie planowana przez wnioskodawcę działalność w ramach zbierania odpadów stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nierozważenie zarzutów: nieprzeprowadzenia oględzin nieruchomości, niezbadania stopnia zabezpieczenia nieruchomości, a także zarzutu, że Burmistrz nie jest właściwy rzeczowo do dokonywania jakiejkolwiek wykładni prawnej aktów prawa miejscowego przyjętych przez organ stanowiący gminy wobec czego poprzestanie jedynie na opinii Burmistrza Miasta i Gminy wyrażonej w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. nie jest prawidłowe;

- prawa materialnego, mające istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a w szczególności art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że sposób gospodarki odpadami w ramach planowanej przez skarżącego działalności jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że planowana przez niego działalność nie jest działalnością mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Nieuciążliwa działalność gospodarcza to działalność, która nie może oddziaływać w sposób znaczący na środowisko. Jako że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w § 3.1 pkt 81 stwierdzono, że punkty zbierania i przeładunku odpadów, w tym złomu zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ uznał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie planowanej przez wnioskodawcę działalności na przedmiotowych działkach.

Należy jednak zwrócić uwagę, że § 4 w ustaleniach ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego posłużono się definicją nieuciążliwej działalności gospodarczej jako działalności, która nie obejmuje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wydaje się, że nie bez przyczyny ustawodawca dokonał rozróżnienia na przedsięwzięcia mogące zawsze i mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Jeśli działalność jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to organ winien dokonać oceny na podstawie złożonego wniosku oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie czy planowana przez wnioskodawcę działalność i sposób gospodarki odpadami jest działalnością mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnych innych czynności poza zwróceniem się do Burmistrza Miasta i Gminy, nie przeprowadził oględzin nieruchomości, jej otoczenia i nie zbadał zabezpieczenia prowadzonej działalności.

Organ nie rozważył, jakiego rodzaju surowce wtórne będą gromadzone przez wnioskodawcę. Wniosek, bowiem nie obejmuje żadnego rodzaju odpadów mających charakter odpadów niebezpiecznych. Podstawowym przedmiotem działalności wnioskodawcy jest gromadzenie złomu stalowego obojętnego dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia prawa procesowego przez zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

Uchybieniem proceduralnym jest wyrywkowe czy też szczątkowe przedstawienie przez organ powodów odmówienia stronie wydania zezwolenia i nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu (art. 8, art. 11 i art.107 § 3 K.p.a.). Organ odwoławczy nie wykonał swojego obowiązku - zajęcia merytorycznego stanowiska wobec argumentacji strony. Art. 138 K.p.a. nie ogranicza obowiązku organu II instancji do zakończenia postępowania odwoławczego, gdyż byłby to niezrozumiały formalizm; jest to w równym stopniu obowiązek zajęcia się meritum żądań strony zapisanych m.in. we wniosku o wszczęcie postępowania i w odwołaniu. Dopiero tak ujęty obowiązek czyni uzasadnionym zaangażowanie w sprawę organu odwoławczego. Sąd nie jest w stanie podjąć rzeczowej i wyczerpującej oceny merytorycznego stanowiska organu. Strona przedstawiła swoje stanowisko, interpretację prawa i zarzuty wobec decyzji organu I instancji w sposób relatywnie bardzo obszerny i bardzo konkretny. Organ miał prawo zająć odmienne stanowisko, jednak niedopuszczalne jest arbitralne odrzucenie wniosku strony bez merytorycznego, konkretnego ustosunkowania się po kolei do każdego zarzutu strony.

Organ nie odniósł się do samej treści wniosku, potraktował go abstrakcyjnie bez zwrócenia uwagi, jakich odpadów wniosek dotyczy. Ocena zbierania odpadów określonych we wniosku, w zakresie ich ewentualnej "uciążliwej działalności gospodarczej" nie została przeprowadzona. Jest oczywiste, że stopień uciążliwości gromadzonych odpadów w zależności od ich rodzaju jest różny, od nieuciążliwych, nie niebezpiecznych do uciążliwych i niebezpiecznych. Uciążliwość działalności gospodarczej może przejawiać się w hałasie, nieprzyjemnym zapachu, zatruwaniu środowiska, wzmożonym ruchem pojazdów itp. Wnioskowana działalność miała być prowadzona na terenach, gdzie w ustaleniach ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego posłużono się definicją nieuciążliwej działalności gospodarczej, jako działalności, która nie obejmuje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ, więc powinien konkretnie w decyzji odnieść się do wniosku w którym wskazano rodzaj odpadów i sposób gromadzenia i następnie stwierdzić czy jest to rodzaj uciążliwej działalności gospodarczej, która może znacząco lub nie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ nie rozważył, jakiego rodzaju surowce wtórne będą gromadzone przez wnioskodawcę.

Ma rację skarżący, że ustawodawca nie bez przyczyny dokonał rozróżnienia na przedsięwzięcia mogące zawsze i mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Jeśli działalność jest zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak jest w niniejszej sprawie, to organ winien dokonać tej oceny na podstawie złożonego wniosku oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie czy planowana przez wnioskodawcę działalność i sposób gospodarki odpadami jest działalnością mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, biorąc pod uwagę, że miejsce wnioskowanej działalności gospodarczej nie wyklucza prowadzenia działalności gospodarczej a jedynie ją ogranicza.

Kompetencja organu administracyjnego nie polega na szukaniu okazji do wydania decyzji negatywnej; przeciwnie, służebna wobec społeczeństwa rola administracji publicznej polega na dokładaniu przez tę administrację maksymalnych starań, aby przekonać stronę, że jej sprawa jest wszechstronnie analizowana, aby strona mogła korzystać w praktyce z zasady wolności gospodarczej, którą zezwolenia jedynie ograniczają, ale nie - arbitralnie kształtują.

Tymczasem na podstawie dokumentacji przedstawionej Sądowi nie można dostrzec starania organów do wnikliwego rozpoznania wniosku, kierujących się, zdaniem sądu, błędną interpretacją, że zbieranie odpadów w tym złomu, skoro jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to uprawnia do przyjęcia, że zawsze znacząco oddziałuje na środowisko i tym samym jest uciążliwą działalnością gospodarczą o jakiej mowa w planie zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie.

Sąd stwierdza, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia: art. 7, 77,107 § 3 K.p.a. Naruszenia te mogły mieć bezpośredni i negatywny wpływ na sposób załatwienia wniosku strony i jej odwołania. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyżej przedstawione stanowisko i wszechstronnie rozważy stopień uciążliwości zamierzonej działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Inne orzeczenia