Wyrok NSA z dnia 01.09.2016 sygn. I OSK 132/16

Sygrantura: I OSK 132/16
Wydane przez: Naczelny Sąd Administracyjny
Z dnia: 2016-09-01
Skład: Jan Paweł Tarno (sprawozdawca), Małgorzata Borowiec (przewodniczący), Przemysław Szustakiewicz

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 519/15 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na wznowienie studiów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. G. na rzecz Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 października 2015r., II SA/Po 519/15 oddalił skargę C. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego w P. z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Ekonomicznym w P., który stanowi, że student, który zaliczył pierwszy rok studiów, a na wyższych latach został skreślony z listy studentów, może się ubiegać o wznowienie studiów (reaktywację) nie później niż w terminie 3 lat od daty skreślenia. Kluczowym zagadnieniem w tej sprawie jest problem wykładni tego przepisu, a w szczególności rozumienia pojęcia "nie później niż w terminie 3 lat od daty skreślenia". Organy Uczelni wydając decyzje odmawiające wyrażenia zgody na wznowienie studiów uznały, że skoro skarżący został na mocy decyzji Dziekana WGM UEP z [...] lutego 2012 r. skreślony z dniem 1 lutego 2012 r. z listy studentów 5 roku na kierunku stosunki międzynarodowe, to składając 18 lutego 2015 r. wniosek o wznowienie studiów, uchybił terminowi określonemu w tym przepisie, albowiem termin ten biegł od daty skreślenia go z listy, tj. od 1 lutego 2012 r. i upłynął 1 lutego 2015 r. Z kolei, zdaniem skarżącego termin ten, z uwagi na odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. na podstawie art. 207 ust. 1 p.s.w., powinien być liczony, zgodnie z art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a., od daty, kiedy decyzja Dziekana WGM UEP z [...] lutego 2012 r. stała się ostateczna, a więc po upływie 14 dni od dnia doręczenia stronie tej decyzji (8 marca 2012 r.).

Sąd podzielił stanowisko organów Uczelni. Przepis § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu Studiów na UEP mógł stać się materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie ze względu na brzmienie art. 160 ust. 1 p.s.w., który określa, że organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Po wtóre, na mocy art. 207 ust. 1 p.s.w. m.in. do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko judykatury, iż odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.s.w. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, jednak przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów k.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza, iż pewne jego regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne z uwagi na specyfikę podmiotu, jakim jest uczelnia publiczna, nie będą miały zastosowania przed tym organem, który tylko pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 p.s.w. (por. wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 2000, nr 7, poz. 258, wyrok NSA z 10 maja 2011 r., I OSK 707/11, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2014 r., II SA/Po 944/13, Lex nr 1458120).

Zdaniem Sądu wykładnia § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu Studiów w zakresie rozumienia pojęcia "nie później niż w terminie 3 lat od daty skreślenia" nie mieści się w standardzie określonym w art. 207 ust. 1 p.s.w.. z kilku powodów. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na charakter decyzji o skreśleniu z listy studentów. Decyzja ta jest decyzją konstytutywną, lecz zawiera też element deklaratoryjny. Skoro bowiem stosunek administracyjny pomiędzy uczelnią a studentem, zgodnie z art. 190 ust. 2 pkt 2 p.s.w., może być rozwiązany na skutek nieuzyskania przez studenta zaliczenia semestru (jak w okolicznościach niniejszej sprawy) do konkretnego dnia roku akademickiego, to rozwiązanie tego stosunku powinno nastąpić z chwilą spełnienia się przesłanek skreślenia z listy studentów, a nie dopiero w chwili osiągnięcia przez decyzję o skreśleniu cechy ostateczności (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 2277/11, również wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2014 r. III SA/Łd 210/14). Tak też się stało w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że w sentencji decyzji z [...] lutego 2012 r. o skreśleniu C. G. z listy studentów 5 roku studiów na kierunku "Stosunki międzynarodowe", Dziekan WGM UEP wyraźnie stwierdził, że skreślenie następuje z dniem 1 lutego 2012 r. Tym samym dał wyraz, że decyzja ta wywołuje (z tym dniem) skutki ex nunc, uchylając z dniem jej wydania stosunek materialnoprawny. Skoro bowiem stosunek administracyjny powinien być rozwiązany na skutek spełnienia wymogów statusu studenta do konkretnego dnia roku akademickiego, to rozwiązanie to powinno nastąpić z chwilą spełnienia przesłanek skreślenia z listy studentów, a nie dopiero w chwili osiągnięcia przez decyzję o skreśleniu cechy ostateczności (por. wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1107/09, również wyrok NSA z 31 października 2012 r., I OSK 1687/12).

W rezultacie skoro § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu Studiów UEP wskazuje, że student skreślony z listy studentów, może ubiegać się o wznowienie studiów nie później niż w terminie 3 lat od daty skreślenia, to zapis ten – zgodnie ze specyfiką decyzji o skreśleniu z listy studentów – oznacza, że termin na złożenie wniosku o wyrażenie przez organ Uczelni zgody na wznowienie studiów biegnie od daty skreślenia studenta z listy studentów określonej w decyzji w tym przedmiocie i jest niezależny od kwestii ostateczności tej decyzji. Kwestia ostateczności decyzji o skreśleniu z listy studentów w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. w świetle wywołania skutków samego skreślenia studenta z listy studentów, nie ma znaczenia dla biegu terminu do złożenia wniosku o reaktywację studenta. Kwestia ostateczności tej decyzji odgrywa zasadniczą rolę co do jej wykonalności. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Tylko zatem ostateczna decyzja podlega wykonaniu. Nie ma zatem racji skarżący podnosząc, że datą skreślenia z listy studentów w rozumieniu § 19 ust. 1 Regulaminu nie może być data sporządzenia decyzji, a wyłącznie data, w jakiej decyzja stała się ostateczna. Kwestia daty, od której powinno się uznać, że C. G. został skreślony z listy studentów nie podlega interpretacji w kontekście przepisów k.p.a., albowiem data ta została wprost określona w decyzji Dziekana WGM UEP z [...] lutego 2012 r., a § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu Studiów jedynie potwierdza, że datą skreślenia z listy studentów jest pierwszy dzień, od kiedy ustał stosunek administracyjnoprawny studenta z Uczelnią.

Bezzasadne są zatem zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organy Uczelni § 19 ust. 1 Regulaminu Studiów UEP, a także art. 16 § 1 w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w. Powołane przepisy k.p.a. nie miały bowiem zastosowania do określenia daty, w której skarżący został skreślony z listy studentów.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organy Uczelni przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z § 55 Regulaminu Studiów UEP poprzez nieudzielenie skarżącemu, na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia na studia, pouczenia lub zobowiązania do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku, należy stwierdzić, że C. G. jako student uczelni publicznej na mocy ślubowania i przepisów regulaminu studiów był, a przynajmniej powinien być, świadom spoczywających na nim obowiązków oraz zobowiązany był do współpracy z organami szkoły w zakresie podstawowej działalności uczelni, czyli kształcenia. I z tego powodu nie ma potrzeby wyjaśniania mu obowiązków, które powinny być dla niego oczywiste, bo wybierając uczelnię sam poddał się reżimowi prawnemu w niej obowiązującemu (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., I OSK 2693/14). Wstępując w poczet studentów ówczesnej Akademii Ekonomicznej w P. (aktualnie UEP) C. G. złożył 23 września 2005 r. ślubowanie, w którym zobowiązał się przestrzegać przepisów obowiązujących na Uczelni (k. 48 akt adm.). Brak jest zatem podstaw do uznania, że w zakresie zarzucanym przez stronę na organach Uczelni ciążyły, jak w typowym postępowaniu administracyjnym obowiązki wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł C. G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 16 § 1 i 130 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to w związku z § 19 ust. 1 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Ekonomicznym w P. z 20 kwietnia 2012 roku (dalej: Regulamin) i art. 207 § 1 p.s.w. poprzez: nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na uznanie, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w tej sprawie oznacza, że § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu nie podlega przepisom kpa, w szczególności nie mają do niego zastosowania art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a. normujące kwestie ostateczności i wykonalności decyzji, a w konsekwencji przyjęcie, że kwestia ostateczności decyzji o skreśleniu z listy studentów nie ma znaczenia dla biegu terminu do złożenia wniosku o reaktywację studenta;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to w związku z art. 207 § 1 p.s.w., poprzez przyjęcie, że organ był zwolniony od stosowania w tej sprawie zasad pogłębiania zaufania i udzielania informacji, ponieważ skarżący przed rozpoczęciem studiów złożył ślubowanie, w którym zobowiązał się do przestrzegania przepisów obowiązujących na uczelni, podczas gdy art. 8 i 9 k.p.a. powinny być stosowane bezwzględnie w każdym postępowaniu administracyjnym, gdyż wynikające z nich normy prawne mają charakter fundamentalny i gwarancyjny dla stron i uczestników postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prowadziło do niepoinformowania skarżącego należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych lub prawnych dotyczących jego praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że literalne brzmienie § 19 ust. 1 Regulaminu jest następujące "Student, który zaliczył pierwszy rok studiów, może ubiegać się o wznowienie studiów (reaktywację) nie później niż w terminie trzech lat od daty skreślenia".

Bezspornym jest, iż do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje również istota ustawowego określenia w art. 207 ust. 1 p.s.w. "odpowiedniego stosowania" do takiej decyzji przepisów k.p.a.

Skarżący kwestionuje stanowisko, jakoby "wykładnia pojęcia przepisów § 19 ust. 1 zd. 1 Regulaminu Studiów w zakresie rozumienia pojęcia nie później niż w terminie trzech lat od daty skreślenia, nie mieści się w standardzie określonym w art. 207 ust. 1 kpa". To stanowisko jest błędne, gdyż nie gwarantuje zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony w tym specyficznym postępowaniu administracyjnym. Wykładnia § 19 Regulaminu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ, z uwagi na fundamentalne znaczenie dla istnienia stosunku administracyjnego łączącego studenta z uczelnią, powinna podlegać odpowiedniemu stosowaniu przepisów k.p.a. i to w ten sposób, że termin do złożenia wniosku o reaktywację winien być liczony od dnia uzyskania przez decyzję o skreśleniu z listy studentów przymiotu ostateczności.

Oczywistym jest konstytutywno-deklaratoryjny charakter decyzji o skreśleniu z listy studentów. Pogląd przeciwny byłby sprzeczny z istotą decyzji o skreśleniu z listy studentów, mając na uwadze specyfikę funkcjonowania publicznej uczelni wyższej. W tej sprawie należy kategorycznie oddzielić skutek decyzji o skreśleniu z listy studentów dla bytu prawnego studenta, jako strony stosunku administracyjnego z uczelnią, od skuteczności tej decyzji w świetle przepisów k.p.a. Są to dwa odrębne zagadnienia, które nie wykluczają się wzajemnie. Wydanie decyzji o skreśleniu z listy studentów, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania k.p.a., powinno mieć dwojaki skutek: 1. zakończenie bytu prawnego studenta jako strony stosunku administracyjnego z uczelnią i to z chwilą wydania samej decyzji, 2. rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego do złożenia odwołania od decyzji liczonego od dnia jej prawidłowego (skutecznego) doręczenia.

Tym samym okres pomiędzy wydaniem decyzji (pkt 1) a następnie jej doręczeniem stronie i upływem terminu do wniesienia odwołania (pkt 2) należy uznać za czas, w którym decyzja ta w istocie wywarła skutek w postaci skreślenia z listy studentów, ale nie była ostateczna w rozumieniu k.p.a. Jako taka (nieostateczna) nie podlegała również wykonaniu. Prawidłowa wykładnia § 19 Regulaminu w związku z odpowiednim stosowaniem art. 16 § 1 k.p.a. i art. 130 § 1 k.p.a., a to na podstawie art. 207 ust. 1 p.s.w. prowadzi do wniosku, iż termin, w którym osoba może ubiegać się o wznowienie studiów, należy liczyć od dnia, gdy decyzja o skreśleniu z listy studentów stała się ostateczna. Zaprzeczeniem istoty odpowiedniego stosowania k.p.a. do decyzji wydanych przez organy uczelni publicznej jest twierdzenie, że kwestia ostateczności decyzji w rozumieniu k.p.a. nie ma znaczenia dla biegu terminu do złożenia wniosku o reaktywację. Decyzja o skreśleniu skarżącego z listy studentów stała się ostateczna 8 marca 2012 roku. W konsekwencji trzyletni termin do złożenia wniosku o reaktywację upłynął 8 marca 2015 roku. Skarżący złożył wniosek o reaktywację 18 lutego 2015 roku, zatem dochował terminu wynikającego z § 19 Regulaminu.

Zdaniem Sądu I instancji złożenie przez skarżącego ślubowania, w którym zobowiązał się przestrzegać przepisów obowiązujących na uczelni wyłączało obowiązywanie istnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (art. 8 k.p.a.). Zwalniało też organ od fundamentalnego obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, w ocenie Sądu I instancji organ mógł zaniechać czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt, że w tej sprawie przepisy k.p.a. są stosowane odpowiednio z uwagi na specyfikę funkcjonowania uczelni nie zwalnia organu od respektowania podstawowych uprawnień stron i uczestników postępowania. Sąd I instancji naruszył w ten sposób zasadę zaufania do władzy publicznej i udzielania informacji. Wskazać należy, iż skarżący: 1. na etapie postępowania administracyjnego nie został pouczony o treści § 55 Regulaminu Studiów, 2. nie został poinformowany, że jego wniosek nie odpowiada obowiązującemu stanowi prawnemu i nie jest możliwym podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem, 3. nie otrzymał niezbędnych wyjaśnień w celu uniknięcia negatywnych konsekwencji nieznajomości okoliczności faktycznych lub prawnych dotyczących jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest bezzasadny. Przepis § 19 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, ze "Student, który zaliczył pierwszy rok studiów, może ubiegać się o wznowienie studiów (reaktywację) nie później niż w terminie trzech lat od daty skreślenia" nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego w sposób oczywisty, że termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie studiów biegnie od dnia, w którym doszło do skreślenia go z listy studentów, a nie od daty, w której decyzja o skreśleniu z listy studentów stała się ostateczna. Bezspornym jest, że decyzja o skreśleniu skarżącego z listy studentów stała się ostateczna 8 marca 2012 roku. Niemniej jednak nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję Dziekana WGM UEP z [...] lutego 2012 r. o skreśleniu z dniem 1 lutego 2012 r. C. G. ma tylko to znaczenie, że od tej daty nie można kwestionować w drodze zwyczajnych środków prawnych skutku rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego między skarżącym a Uczelnią. Natomiast nie ulega najmniejszym wątpliwościom fakt, że na mocy przywołanej decyzji C. G. przestał być studentem Uniwersytetu Ekonomicznego w P. z dniem 1 lutego 2012 r., ponieważ data, w której nastąpił skutek w postaci skreślenia C. G. z listy studentów, nie podlega interpretacji w świetle przepisów k.p.a., albowiem data ta została wprost określona w decyzji Dziekana Wydziału Gospodarki Międzynarodowej UEP z [...] lutego 2012 r.

Także drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest chybiony. Organy administracji publicznej zobowiązane są do kierowania się normami wynikającymi z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6 – 16 k.p.a.) dopiero w toku postępowania administracyjnego, a więc od daty jego wszczęcia. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Skarżący złożył wniosek o wznowienie studiów 18 lutego 2015 r., a więc organy uczelni były zobowiązane do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w zakresie określonym w art. 207 ust. 1 p.s.w., dopiero od tej daty. Nie mogły zatem ustrzec go od uchybienia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie studiów, ponieważ skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie już po upływie terminu wskazanego w § 19 ust. 1 Regulaminu. Wcześniej organy UEP nie miały obowiązków wypływających z art. 8 i 9 k.p.a., ponieważ w sprawach C. G. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Inne orzeczenia