Wyrok WSA z dnia 02.12.2009 sygn. II SA/Gl 667/09

Sygrantura: II SA/Gl 667/09
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2009-12-02
Skład: Iwona Bogucka , Łucja Franiczek (sprawozdawca, przewodniczący), Wojciech Organiściak

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] udzielił I.S. i L.S. pozwolenia na rozbudowę budynków, usytuowanych na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...] i nr [...] w T. ul. [...], celem przeznaczenia ich na dom weselny z pokojami gościnnymi. Wydanie decyzji nastąpiło na wniosek inwestorów, do którego dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane, w którym podali, że są jedynymi współwłaścicielami działki nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] T.M. i M.M. zwrócili się o wznowienie powyższego postępowania, zarzucając że są współwłaścicielami działki, objętej pozwoleniem na budowę, lecz zostali pominięci w tej decyzji, a złożone oświadczenie inwestorów jest nieprawdziwe. Po ponownym rozpoznaniu wniosku w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 84/08 Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania z powodu naruszenia terminu z art. 148 kpa ( decyzja z dnia [...] nr [...]). Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zaś skargę na decyzję ostateczną odrzucono postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 167/09.

Z kolei Starosta [...] postanowieniem nr [...] podjętym w dniu [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...], uznając że dołączony do wniosku o wznowienie odpis z księgi wieczystej Kw Nr [...] potwierdza fakt, że T. i M.M. są współwłaścicielami działki nr [...] i stąd oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zawierać nieprawdę.

Następnie Starosta [...] pismem z dnia [...] powiadomił Prokuraturę Rejonową w T. o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez złożenie nieprawdziwego oświadczenia.

Jednakże postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] umorzono dochodzenie w powyższej sprawie z uwagi na brak czynu zabronionego.

W tym stanie sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Starosty [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa, stwierdzono brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]. Organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że w toku wznowionego postępowania ustalono, iż działki nr [...] i nr [...], powstałe z podziału działek nr [...] i [...], stanowią współwłasność po ½ części małżonków S. i M. W Sądzie Rejonowym w T. toczy się zaś postępowanie o zniesienie współwłasności. Nadto, powołując się na oświadczenie małż. S. organ administracji uznał, że po dokonanym podziale, zatwierdzonym decyzją z dnia [...], błędnie interpretując treść decyzji podziałowej, iż działka nr [...] jest ich własnością, złożyli w błędzie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będąc jednak w dobrej wierze z uwagi na nieformalny podział gruntu do użytkowania.

W odwołaniu T.M. i M.M. zarzucili, iż do wznowienia postępowania właściwy jest organ wymieniony w art. 150 § 1 kpa, a nie Starosta jako organ I instancji. Nadto, nie doręczono im postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania i uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie. Wreszcie, odwołujący się zarzucili, że umorzenie postępowania karnego nie miało waloru wiążącego, przy czym złożone oświadczenie było niekompletne, a w szczególności organ I instancji nie wyegzekwował na etapie pozwolenia na budowę odpisu księgi wieczystej celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, błędnie co prawda wskazano przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, podczas gdy postępowanie dotyczy przesłanek z pkt 1 i 2, jednak zasadna była odmowa wznowienia postępowania, jako że Prokuratura Rejonowa nie stwierdziła przestępstwa, zaś zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie inwestora nie wymaga udokumentowania i organ administracji nie jest zobligowany do sprawdzenia jego prawdziwości, zwłaszcza że odwołujący się uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...].

Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego T.M. i M.M. ponowili zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie naruszenia ich gwarancji procesowych oraz braku weryfikacji złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie zabudowy, którą zrealizowali z odstępstwem od udzielonego pozwolenia, co wymusiło nowy podział nieruchomości. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając że doręczenie pism dla obojga skarżących następowało co prawda w jednym egzemplarzu, lecz nie pozbawiło ich udziału w postępowaniu wznowieniowym, zwłaszcza że ich pisma wnoszone były wspólnie.

W toku rozprawy sądowej skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśnili nadto, że postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...], dokonano zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu wraz z własnością budynków według nowych zasad, wynikających z realizacji inwestycji z odstępstwem od udzielonego pozwolenia. Oświadczyli, że nie toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w sprawie popełnionego odstępstwa. Nie wnioskowali też o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga musiała odnieść skutek.

Zdaniem sądu administracyjnego, błędnie bowiem organy administracji obydwu instancji oceniły charakter prawny oświadczenia inwestorów o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji wadliwie przyjęły, iż dopiero stwierdzenie popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu powszechnego lub innego organu, stanowi przesłankę wznowieniową w świetle art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 kpa.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest m.in. złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez takie prawo należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych ( art. 3 pkt 11 tej ustawy ).

W przypadku współwłasności nieruchomości bądź budynków stanowiących odrębną nieruchomość, a także w sytuacji przysługiwania użytkowania wieczystego kilku osobom, na zabudowę nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli bądź użytkowników wieczystych, jako że chodzi o czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną ( art. 199 kodeksu cywilnego ). Podział geodezyjny nieruchomości nie znosi współwłasności . W przypadku zawarcia umowy o podział nieruchomości do użytkowania jedynie w przypadku, gdy umowa taka przewiduje uprawnienie do zabudowy, należy przyjąć, że stanowi ona uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Podział quoad usum, nie wymaga też żadnej szczególnej formy. Wreszcie, istotny jest fakt, że udzielenie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest jedynie w wypadku, gdy oświadczenie inwestora jest obiektywnie prawdziwe, a więc gdy inwestor legitymuje się tytułem w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Bez znaczenia jest nieświadomość prawna, czy dobra wiara składającego oświadczenie. Oświadczenie to należy zaś zakwalifikować do kategorii dokumentów, wymienionych w art. 75 § 2 kpa. Taki charakter prawny oświadczenia uprawnia organ administracji architektoniczno – budowlanej, a w pewnych sytuacjach wręcz obliguje do zbadania prawdziwości danych, objętych oświadczeniem ( vide : m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i WSA 2006/3/88.

Podważenie prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie wymaga też stwierdzenia przez sąd karny bądź inny organ faktu popełnienia przestępstwa. O ile bowiem danej osobie nie można przypisać winy w rozumieniu prawa karnego, to nie oznacza, że legitymuje się tytułem do zabudowy nieruchomości, wymienionym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

O ile zaś złożone przez inwestora oświadczenie nie zostanie zakwestionowane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzja podlegać może wzruszeniu w nadzwyczajnych trybach. W sytuacji, gdy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie dysponował dokumentami w postaci odpisu księgi wieczystej, czy decyzją podziałową z których wynikałby inny stan prawny działki nr [...], późniejsze ujawnienie tych dowodów i faktów, stanowi zatem przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i nie wymaga stwierdzenia faktu popełnienia przestępstwa zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa, jak błędnie uznał organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, iż organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czym naruszono wymogi art. 149 § 2 kpa, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Sąd administracyjny podzielił też zarzuty skargi co do naruszenia gwarancji procesowych poprzez niepowiadomienie ich o terminie przesłuchania I.S. i L.S. oraz uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, czym naruszono art. 86 w zw. z art. 79 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa. Zdaniem sądu administracyjnego, nie miał jednak istotnego znaczenia fakt doręczenia skarżącym na jednym druku postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu. Odbiór tego aktu nastąpił przez skarżącą, a skarżący nie podnosił, iż nie mógł zapoznać się z treścią tego postanowienia. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej organ I instancji winien zatem w pierwszym rzędzie w oparciu o akta administracyjne, zakończone kwestionowaną decyzją ostateczną ustalić, czy do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorzy dołączyli jakiekolwiek dokumenty, które wskazywałyby na inny stan prawny, niż wynikający ze złożonego oświadczenia.

W takiej bowiem sytuacji w sprawie brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Wzruszenie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe będzie wówczas jedynie w drodze stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

O ile zaś w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie był znany fakt, że skarżący są użytkownikami wieczystymi działki nr [...] w ½ części, bowiem geodezyjny podział nieruchomości nie stanowi podziału prawnego, zbadania wymagać będzie treść umowy o podział do użytkowania. Jeżeli umowa taka, nawet zawarta ustnie, przewidywała uprawnienie do zabudowy tej działki, to złożone oświadczenie jest obiektywnie prawdziwe na gruncie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zatem i w tym wypadku zachodzić będzie podstawa do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Gdyby zaś umowa quoad usum nie zawierała postanowień w kwestii prawa do zabudowy działki, wówczas zachodzić będzie przesłanka wznowieniowa z art. 145

§ 1 pkt 5 kpa, obligująca do ponownego rozpatrzenia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, tak jakby w sprawie tej nie wydano żadnej decyzji, co oznacza powrót do etapu złożenia samego wniosku w tym przedmiocie. Jednakże w takiej sytuacji należy uwzględnić aktualny stan prawny działki nr [...] i zbadać, czy sporna inwestycja została już zrealizowana, co wyklucza dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wreszcie, w tym wypadku należy zbadać wystąpienie przesłanek negatywnych z art. 146 kpa. Od doręczenia decyzji z dnia [...] upłynęło bowiem pięć lat, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy przy stwierdzeniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, stanowi prawną przeszkodę uchylenia wadliwej decyzji dotychczasowej z mocy art. 151 § 2 kpa. W takim wypadku organ administracji winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn, z powodu których nie uchylił decyzji.

Dla rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej nieistotny jest fakt, czy inwestorzy dopuścili się odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Kwestia ta może być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

su.

Inne orzeczenia