Wyrok WSA z dnia 22.10.2015 sygn. II SA/Gl 725/15

Sygrantura: II SA/Gl 725/15
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2015-10-22
Skład: Iwona Bogucka (przewodniczący), Maria Taniewska-Banacka , Piotr Broda (sprawozdawca)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi H. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...]r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako przebudowa ulicy [...] w R., która przewidziana została do realizacji na 29 działkach ewidencyjnych, w tym m.in. na należącej do aktualnych skarżących działce nr 1, a także działce nr 2 stanowiącej własność B. R. oraz działce nr 3 stanowiącej współwłasność pięciu osób fizycznych (I. W., G. B., J. B., T. B. oraz B. T.). Ulica [...], której przebudowy dotyczyła decyzja udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi drogę gminną o nawierzchni gruntowej, pełniącą funkcję drogi dojazdowej do ulicy [...] będącą drogą powiatową pełniącą funkcję drogi zbiorczej. Przedmiotową decyzją poza udzieleniem opisanego zezwolenia zatwierdzono także projekt budowlany oraz podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren oraz oznaczono nieruchomości lub ich części, które z dniem uzyskania przez to orzeczenie waloru ostateczności miały się stać własnością Gminy R. W tym punkcie sentencji decyzji wskazano 10 działek ewidencyjnych, w tym m.in. działkę nr 4 wydzieloną z działki skarżących nr 1, działkę 5 wydzieloną z działki nr 6 oraz działkę nr 3, która w całości miała przejść na własność Gminy R.

W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) – dalej zwanej specustawą drogową, art. 34 ust. 2,3 i 4 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz./ U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej zwanej k.p.a.. Z powołaniem się na art. 108 § 1 k.p.a. organ nadał swojej decyzji także rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta R. podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na złożony przez Miasto R. - zarządcę drogi publicznej, Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta w R. wniosek z dnia 12 kwietnia 2012r., który został uzupełniony o niezbędne dokumenty w dniach 19 czerwca 2013 r. oraz 26 czerwca 2013 r. Po stwierdzeniu, że dołączona do wniosku i uzupełniona dokumentacja wskazana w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej jest kompletna, organ działając w oparciu o przepisy k.p.a. oraz art. 11 d ust. 5 tej ustawy zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie. Na poprowadzenie odcinka drogi przez działkę nr 1 nie wyrazili zgody jej współwłaściciele F. S. oraz H. S. Także właścicielka działki nr 2 nie wyraziła zgody na zabranie jej części gruntu o powierzchni 4,0 m² pod przedmiotową drogę. W odpowiedzi na te wystąpienia pełnomocnik inwestora poinformował strony, że projektowana lokalizacja ul. [...] wynika ze szczegółowej analizy możliwości jej umiejscowienia w terenie przy minimalizacji negatywnych skutków społecznych oraz konieczności uzyskania zgodnej z obowiązującymi przepisami geometrii tej drogi. Przesunięcie tej inwestycji spowodowałoby uzyskanie przez drogę nienormatywnych parametrów. Odnosząc się do uwagi F. S. kwestionującego przeznaczenie w planie miejscowym części jego nieruchomości pod teren ulicy pełnomocnik inwestora stwierdził, że plan ten został uchwalony zgodnie z nakazaną procedurą, w której toku nie zgłaszał on żadnych uwag do takiej lokalizacji drogi. Organ wyjaśnił też, że stosownie do art. 11i specustawy drogowej w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent Miasta R. stwierdził następnie, że w jego decyzji zawarł wszystkie niezbędne rozstrzygnięcia wskazane w art. 11 ust. 1 specustawy drogowej, a to: określił powiązanie przedmiotowej drogi z innymi drogami, określił linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska , ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdził podział nieruchomości , o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, oznaczył nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością zarządcy drogi tj. Miasta R., zatwierdził projekt budowlany oraz zamieścił inne ustalenia. Nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej organ uzasadnił wskazanym przez wnioskodawcę złym stanem technicznym nawierzchni drogi i związaną z tym koniecznością jej przebudowy z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy. W związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odstąpił także od określenia wskazanego w art. 16 ust. 2 ustawy terminu wydania nieruchomości. Do decyzji dołączone zostały dwa załączniki. W załączniku nr 1 zamieszczono dokumentację geodezyjną związaną z podziałem nieruchomości, a w załączniku nr 2 zawarto projekt budowlano-wykonawczy.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami: B. R., F. S. oraz H. S. – zastępowany przez adwokata R. R. B. R. w swoim odwołaniu podała, że w dalszym ciągu sprzeciwia się wydanej decyzji zezwalającej na realizację przebudowy ul. [...] oraz nie wraża zgody na "przywłaszczenie" 4 m² jej działki. F. S. we wniesionym odwołaniu także nie wyraził zgody na zajęcie z kolei części działki nr 1 stwierdzając, że przedmiotową drogę można było poprowadzić przez stanowiące własność gminy działki nr 7 i 8. Odcięcie od działki nr 1 pasa gruntu o szerokości 3,5 m spowoduje zwężenie części powierzchni tej działki do 16,5 -17 m i przekonaniu wnoszącego odwołalnie zdyskwalifikuje ją jako działkę budowlaną. F. S. stwierdził też, że wskazany przez niego odcinek drogi służy jako dojazd tylko do posesji, której jest współwłaścicielem i na której usytuowany jest budynek nr 2. Istniejący dojazd do tej posesji o szerokości 2,7 m można by poszerzyć przez wyburzenie części budynku mieszkalnego, a nie poszerzenie drogi do 7 m. W jego ocenie realizacja inwestycji kolidować będzie także z przebiegiem kanalizacji ogólnospławnej biegnącym z posesji nr 2. H. S. zwrócił z kolei uwagę, że decyzja pozbawiająca go prawa własności wydana została z powołaniem się na interes publiczny tymczasem projektowany dojazd w kwestionowanym przez niego zakresie dotyczy wyłącznie jego nieruchomości, a istniejąca droga jest wystraczająco szeroka. Nie sprzeciwia się on samej inwestycji lecz nie zgadza się z tym, aby dojazd do jego domu był poprowadzony przez jego nieruchomość. H. S. zakwestionował także stanowisko pełnomocnika inwestora, które w jego przekonaniu nie wyjaśnia dlaczego przedmiotowa droga ma zostać poprowadzona w projektowany sposób . Nie podzielił także argumentacji organu dotyczącej ustaleń planu miejscowego odnoszących się do przebiegu projektowanej drogi i podzielił w tej mierze stanowisko organu dotyczące treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. H. S. wniósł także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art.11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej dodał do zaskarżonej decyzji pkt 9, w którym określił w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Dodał jednocześnie, że z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzja ta zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy drogowej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jednocześnie Wojewoda [...] uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej nr 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi I instancji oraz utrzymał w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję w mocy i odmówił wstrzymania jej wykonania.

Uzasadniając tę decyzję Wojewoda podał, że kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzegł wymagającą usunięcia niezgodność występującą między załącznikiem graficznym nr 1 do tej decyzji, a treścią zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr 3. Z treści decyzji Prezydenta R. wynikało bowiem, że działka ta stanowiąca własność osób fizycznych przechodzi w całości na własność Gminy R., a w załączniku graficznym linia rozgraniczająca teren inwestycji została poprowadzona nie po jej granicy lecz przez tę nieruchomość. Wojewoda uznał za konieczne uchylenie załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nakazując objęcie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji całą przedmiotową nieruchomość a nie tylko jej fragment. Uzasadniając to kasacyjne rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest spójna z załącznikiem graficznym, a skorygowanie w tym zakresie załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotkniętym wadą. Zauważył także, że stosownie do przepisu art. 11g ust. 3 specustawy drogowej nie był władny uchylić w całości decyzji organu I instancji z uwagi na to, że wadą dotknięta była tylko jej część dotycząca jednego odcinka drogi. W odniesieniu do działek podlegających podziałowi i częściowo przechodzących na własność gminy R. organ wskazał, że właściciele nieruchomości kwestionujący takie rozstrzygnięcia mogą zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej zwrócić się do organu I instancji o wykup pozostawionych im części działek, które nie zostały objęte inwestycją, a nie nadają się do prawidłowego wykorzystania. Z urzędu Wojewoda stwierdził, że analizując zaskarżoną decyzję pod kątem warunków określonych w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej należało uznać za konieczne jej uzupełnienie poprzez określenie terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie zwalniało bowiem organu od zamieszczenia w niej tego rozstrzygnięcia, gdyż wskazanie terminu, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 ustawy jest obligatoryjne. Organ odwoławczy dodał też, że uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W przypadku zatem, gdy zarządca drogi nie obejmie w posiadanie wszystkich nieruchomości przed dniem, w którym decyzja uzyskała walor ostateczności zastosowanie winien znaleźć określony w tej decyzji termin wydania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody wnieśli H. S. oraz F. S., zastępowani przez adwokata R. R., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podniesione zostały zarzuty wydania zaskarżonej decyzji:

- z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji ( pozbawienie skarżących własności) w stosunku do jej wagi i celu;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i zasadności niepodjęcia innej decyzji, co uniemożliwia skarżącym polemikę z zasadnością rozstrzygnięcia;

- art. 17 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazywał na istnienie przesłanek do jego nadania w postaci uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Gl 539/14 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Nadto podzielił stanowisko Wojewody w zakresie w jakim stwierdził niezgodność między rozstrzygnięciami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta R. w odniesieniu do działki nr 3. W szczególności zauważył, że jedna z linii rozgraniczających teren inwestycji, które określono w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji została poprowadzona przez tę nieruchomość a nie wzdłuż jej granicy. W tej sytuacji zdaniem sądu oczywistym jest, że stosownie do zatwierdzonego tą decyzją podziału nieruchomości wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedmiotowa działka powinna ulec podziałowi na dwie działki ewidencyjne, a wydzielone nowe działki powinny uzyskać nowe numery ewidencyjne. Tymczasem organ I instancji w punkcie 2) swojej decyzji mimo wskazania, że linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiły m.in. linię podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3, nie zmienił w dalszych punktach swojej decyzji oznaczenia tej działki. W punkcie 6) tej decyzji wymienił on bowiem działkę nr 3 wskazując, że w całości przeszła ona na własność Gminy R. Sąd wskazał, że wielkość działki nr 3 po podziale uzasadniała zastosowanie art. 13 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym właściwy zarządca drogi byłby zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela (w omawianym przypadku 5 współwłaścicieli) w imieniu Gminy R. tej części nieruchomości. Dostrzegając te nieprawidłowość organ odwoławczy uprawniony był do uchylenia jedynie części zaskarżonej decyzji i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie składu orzekającego przepisy k.p.a. i specustawy drogowej regulujące postępowanie w przedmiotowej sprawie uprawniały także organ odwoławczy do uzupełnienia zaskarżonej decyzji poprzez dodanie do niej pkt 9, w którym określono termin wydania nieruchomości wskazany w art. 16 ust. 1 specustawy drogowej. Sąd podzielił też stanowisko Wojewody, że nadanie przez organ I instancji w oparciu o art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie zwalniało tego organu od określenia terminu odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. W kontrolowanym postępowaniu zbędne jednakowoż było określenie terminu opróżnienia lokali i innych pomieszczeń bowiem w liniach rozgraniczających inwestycji nie znalazły się żadne obiekty budowlane. Sąd wskazał również, że poprzestanie na uchyleniu części załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I instancji, a pozostawienie w mocy pozostałej części tej decyzji nie usunęło wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięć zawartych w jej treści. Nakazana decyzją organu odwoławczego zmiana części załącznika graficznego nr 1 poprzez objęcie całej działki liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nr 3 spowoduje co prawda zgodność tego załącznika z punktem 6 decyzji ZRID wskazującym na przejście w całości tej działki na rzecz Gminy R., to jednak znajdą się w niej nieprawidłowe rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej działki zawarte w punkcie 2 i punkcie 5 tej decyzji. Utrzymana w mocy w pozostałym zakresie decyzja organu stwierdza bowiem, że działka nr 3 uległa podziałowi mimo, iż w wyniku zmiany jej załącznika do podziału takiego nie dojdzie. Nadto część kasatoryjna zaskarżonej decyzji nakazująca zmianę przebiegu projektowanej drogi w stosunku do treści wniosku złożonego przez inwestora powoduje, iż uzasadnienie decyzji Wojewody [...] należało uznać za wewnętrznie sprzeczne. Organ ten nakazuje bowiem Prezydentowi Miasta R. skorygowanie linii rozgraniczających teren inwestycji, a odnosząc się do żądania podmiotów wnoszących odwołalnie prawidłowo skądinąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są związane wnioskiem inwestora i nie mogą wyznaczać czy korygować trasy tej inwestycji, bowiem to inwestor samodzielnie wybiera najbardziej korzystne dla niego rozwiązania lokalizacyjne. W konsekwencji Sąd wskazał, że Wojewoda [...] kierując się potrzebą usunięcia wewnętrznych sprzeczności w decyzji organu I instancji winien był w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej uchylić pkt 6 zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działki nr 3 oraz nakazać organowi I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uzupełnienie wchodzącej w skład załącznika nr 1 dokumentacji geodezyjnej związanej z podziałem nieruchomości poprzez dodanie do wykazu zmian gruntowych informacji o podziale działki nr 3 oraz nakazać uzupełnienie w tym zakresie części graficznej tego załącznika. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenia zasady proporcjonalności sąd wskazał, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. W szczególności dlatego, że organ odwoławczy związany był wnioskiem inwestora , a zatem nie był uprawniony do wprowadzania do tego wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej przebudowy drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała zatem charakter związany co uniemożliwiało Wojewodzie wprowadzenie żądanej przez skarżących zmiany tej decyzji uwzgledniającej ich interes. Za chybiony Sąd uznał też zarzut przekroczenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżących prawa własności do części ich nieruchomości. Realizacja systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu pozostaje bowiem niewątpliwie w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażającą się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę chronionych praw i wolności. Dodać też należy, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że własność i inne prawa majątkowe (...) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem brak jest podstaw do głoszenia w oparciu o przepisy Konstytucji twierdzeń o prymacie własności prywatnej nad prawem własności przysługującym podmiotom publicznym. Stwierdził przy, że poprawa dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej poprzez przebudowę nawierzchni ul. [...] oraz poszerzenie tej drogi kosztem części należącej do nich nieruchomości oznaczonej nr 1 (o pow. 1914 m²), a w konsekwencji związane z tym przejście na własność gminy działki nr 4 (o pow. 109 m ²) nie naruszyło zasady proporcjonalności oraz słusznego interesu wnoszących skargę. Okoliczność zaś, że przebudowywana droga na wskazywanym przez skarżących odcinku prowadzi tylko do ich nieruchomości nie tylko nie pozwala na kwestionowanie tego stanowiska, a wręcz dostarcza argumentów przemawiających za jego akceptacją. Dodał również, że w związku z pozbawieniem skarżących prawa własności części ich nieruchomości przysługiwać im będzie od Gminy R. należne z tego tytułu odszkodowanie przyznawane w drodze decyzji wydanej w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Sąd uznał również, że brak było także podstaw do kwestionowania legalności nałożonego przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej przez niego decyzji ZRID. Nadanie tego rygoru było bowiem zgodne z celami przyświecającymi ustawodawcy w trakcie prac nad specustawą drogową, jakimi było maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych.

Ponownie rozpoznając odwołania B. R., F. S. oraz H. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową" w związku z art. 138 § 2, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1,art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. uchylił pkt 6 decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do działki nr 3 oraz uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 8 lit. a tiret 5 to jest zapis: że niniejsza decyzja wygaśnie jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna lub budowa zostanie przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, i w tym zakresie umarzył postępowanie organu I instancji. Nadto orzekł w części poprzez dodanie pkt 9 o treści: że działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 "specustawy drogowej", decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jednocześnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając przyjęte stanowisko wskazał, że w pierwszej kolejności zbadał czy przedmiotowa droga jest drogą publiczną. Następnie sprawdził, czy złożony wniosek jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d "specustawy drogowej", tzn. zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie, a także inne wymagane ww. ustawą załączniki i nie stwierdził w tym zakresie żadnych uchybień. Ponadto, Wojewoda wskazał, iż projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego Wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2012r., poz. 462 z późn. zm.). Wojewoda nie stwierdził również uchybień w zakresie przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta R. postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zwrócił również uwagę na wadliwe pouczenie stron o przysługujących środkach zaskarżenia, stwierdzając, że pomimo powyższego uchybienia, strony w przedmiotowej sprawie złożyły odwołanie w ustawowym terminie. Ponownie wskazał, że wydane rozstrzygnięcie jest następstwem stwierdzonego uchybienia, polegającego na sprzeczności pomiędzy treścią decyzji organu I instancji, która wskazywała, że działka nr 3 przechodzi w całości na własność Gminy Miasta R., a załącznikiem graficznym do decyzji w którym linia rozgraniczająca teren inwestycji została poprowadzona przez ww. nieruchomość, a nie po jej granicy. Powołał się przy tym na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2014r., sygn. akt II SA/G1 539/14.

Wojewoda stwierdził również, że zakres postępowania niezbędny do przeprowadzenia wykracza poza zakres orzekania organu II instancji, albowiem wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotkniętym ujawnioną wadą. Jednocześnie mając na uwadze brzmienie art. 11g ust. 3 "specustawy drogowej", stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis specustawy drogowej" stanowi, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym nie można uchylić decyzji w całości gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości uchylił pkt 6 zaskarżonej decyzji oraz załącznik do decyzji w części obarczonej wadą. Odnosząc się zaś do konieczność uchylenia zapisu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta R. wskazał, iż "specustawa drogowa" nie zawiera przepisów, które wskazywałyby na czasowo ograniczony charakter ważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji ZRID, przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają do niej zastosowania, a zatem jest ona ważna bezterminowo. Wobec powyższego koniecznym było uchylenie w tym zakresie orzeczenia organu I instancji, a wobec zaistniałej bezprzedmiotowości - w tej części należało stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umorzyć. Wskazał również, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, dlatego dodał pkt 9 do zaskarżonej decyzji czyniąc zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 "specustawy drogowej," a przy tym uwzględniając wniosek inwestora w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i informując o wynikających z nadania tego rygoru skutkach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli H. S. i F. S. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika R. R. Zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art.107§ 1 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a. i art.138 § 1 k.p.a. poprzez brak pełnego rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części określającej trzyletni termin rozpoczęcia budowy i wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżących,

- naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz przekroczenie zasady proporcjonalności,

- naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji organu I instancji w stosunku do której Wojewoda nie miał zastrzeżeń, tym samym organ nie rozstrzygnął istoty sprawy i nie powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżących niekorzystne dla nich było również uchylenie pkt 8 lit. a tiret 5 decyzji pierwszoinstancyjnej dlatego organ nie powinien w tym zakresie zmieniać tej decyzji. Nadto w sprawie nie powinny znaleźć zastosowania przepisy specustawy drogowej, którą stosuje się przy budowach autostrad oraz dróg krajowych. Zakwestionowali również przebieg projektowanej drogi wskazując, że możliwe było przeprowadzenie jej w całości przez nieruchomość stanowiącą własność gminy, co świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności. Nadto wskazali, że planowana droga ma stanowić dojazd wyłącznie do ich posesji i nie jest im potrzebna gdyż mają już dojazd do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181). Decyzja I instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wskazując jako podstawę orzekania przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt. 8 lit. a tiret 5 i w tym zakresie umorzył postępowanie. Natomiast na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do działki nr 3 oraz załącznika graficznego nr 1 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednakże świadomie, jak na to wskazuje treść odpowiedzi na skargę, nie zawarł w decyzji rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzając, że jego intencją było utrzymanie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie w mocy. Należy jednakże zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesionych odwołań B. R., F. S. oraz H. S. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., przy czym jak wynika z treści odwołań zaskarżona została decyzja w całości. Oznacza to, że na skutek złożenia odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu I instancji, podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie kwestię terminu rozpoczęcia budowy oraz terminu wydania nieruchomości, bez orzeczenia w pozostałym zakresie. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia o całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej (zasadniczej) części nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji, pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji Prezydenta Miasta R., to spowodowało konieczność zastąpienia całej tej decyzji, decyzją organu II instancji. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję w I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Sąd podziela w tym zakresie dominujące poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11, z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1317/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 296/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 248/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Rz 1110/13 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Jeżeli więc organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). W osnowie decyzji powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Taka natomiast sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu I instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji, jednak w świetle wyrażonego wcześniej stanowiska nie można tego stanowiska domniemywać.

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie procesowe, polegające na niewłaściwym sformułowaniu sentencji decyzji organu odwoławczego, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zawarł bowiem rozstrzygnięcia dotyczącego udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a orzekł jedynie w części dotyczącej oznaczenia jednej z nieruchomości przechodzących na własność gminy, załącznika graficznego, określenia terminu wydania nieruchomości oraz wykreślenia zapisu dotyczącego wygaśnięcia decyzji. Powyższe skutkowało z kolei zaskarżeniem przez H. S. i F. S. decyzji Wojewody [...]również w części nie objętej rozstrzygnięciem.

Stwierdzenie powyższego uchybienia uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz.270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] rozpozna w całości wniesione odwołania, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, oraz wyroku tut. Sądu z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Gl 539/14, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, a zgodnie z którą brak jest zgodności w decyzji I instancji pomiędzy jej sentencją a załącznikiem graficznym w zakresie dotyczącym działki nr 9. Zasadnym jest określenie w decyzji ZRID terminu wydania nieruchomości. Nadto brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących: naruszenia słusznego interesu skarżących, naruszenia zasady proporcjonalności, naruszenia przepisów konstytucyjnych oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Jako niezasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art.139 k.p.a., albowiem uchylenie w decyzji ZRID punktu powołującego treść art. 37 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym określenia terminu wygaśnięcia przedmiotowej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania, wbrew twierdzeniom skargi nie pogarszało sytuacji skarżących w stosunku do tej jaką mieli przed wniesieniem odwołania. Zakaz reformationis in peius oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną decyzją praw, albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków ( por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1878/12, LEX nr 1568295). Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w wyniku uchylenia pkt. 8 lit. a tiret 5 decyzji, skarżący utracili określone prawa, czy też nałożono na nich nowe obowiązki. Nadto należy zwrócić uwagę, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy i nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 12 październik 2012r. sygn. akt II GSK 1099/12, LEX nr 1233921).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.200, art.205 § 2 i art.209 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Inne orzeczenia