Wyrok TK z dnia 22.02.1989 sygn. U 19/88

Sygrantura: U 19/88
Wydane przez: Trybunał Konsytytucyjny
Z dnia: 1989-02-22
Skład: Adam Józefowicz (przewodniczący), Henryk Groszyk , Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

11

Orzeczenie
z dnia 22 lutego 1989 r.
(U. 19/88)


Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Adam Józefowicz

Sędziowie TK: Henryk Groszyk,
Remigiusz Orzechowski (sprawozdawca)

Protokolant: J. Porowski

po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 1989 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z udziałem uczestników postępowania: Rady Ministrów, Ministra Przemysłu i Ministra Pracy i Polityki Socjalnej o stwierdzenie, że:

1) przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Przemysłu (Dz.U. Nr 34, poz. 223 i z 1987 r. Nr 37, poz. 214) jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i art. 160 kodeksu pracy,

2) zarządzenie Nr 1 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego objętych postanowieniami układu zbiorowego pracy dla przemysłu hutniczego (Dz. Urz. MHiPM Nr 1, poz. 1) jest niezgodne z art. 42 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i art. 160 kodeksu pracy

orzeka, że:

1) przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Przemysłu (Dz.U. Nr 34, poz. 223 i z 1987 r. Nr 37, poz. 214) oraz zarządzenie Nr 1 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego objętych postanowieniami układu zbiorowego pracy dla przemysłu hutniczego (Dz. Urz. MHiPM Nr 1, poz. 1) są niezgodne z art. 42, ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i z art. 160 kodeksu pracy;

2) podlega zmianie przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. oraz uchyleniu w całości zarządzenie Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 17 lutego 1983 r., o których mowa w pkt 1, nie później niż w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, a w wypadku niedokonania tego tracą one moc z upływem powyższego terminu.




UZASADNIENIE



I


Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że:

1) przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia RM z 3 września 1982 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników niektórych zakładów pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego (Dz.U. Nr 34, poz. 223 i z 1987 r. Nr 37, poz. 214) nie jest zgodny z art. 160 kodeksu pracy,

2) zarządzenie Nr 1 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego objętych postanowieniami układu zbiorowego pracy dla przemysłu hutniczego (Dz. Urz. MHiPM Nr 1, poz. 1) wydane zostało bez upoważnienia ustawowego.

Na rozprawie Prokurator Generalny PRL uściślił pkt 1 i 2 wniosku zarzucając wymienionym w tych punktach kwestionowanym przepisom niezgodność z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL i art. 160 kodeksu pracy.

W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny PRL stwierdził, że prawo pracownika do wypoczynku jest konstytucyjnym prawem wymienionym w art. 69 Konstytucji PRL, jednocześnie według art. 14 kodeksu pracy podstawową zasadą prawa pracy realizowaną nie tylko w kontekście przepisów o czasie pracy, lecz również o pracowniczych urlopach wypoczynkowych. Natomiast płatne urlopy dodatkowe za pracę szczególnie uciążliwą albo wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia spełniają rolę nie tylko w zakresie wypoczynku, ale również w zakresie ochrony zdrowia pracowników.

Ze względu na powyższe znaczenie prawa pracowników do płatnych urlopów dodatkowych, przepis art. 160 kodeksu pracy upoważnił Radę Ministrów, po porozumieniu ze związkami zawodowymi do wprowadzenia w drodze rozporządzenia dla poszczególnych grup pracowników płatnych urlopów dodatkowych, gdy jest to uzasadnione ze względu na pracę szczególnie uciążliwą albo wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Na podstawie tego upoważnienia Rada Ministrów rozporządzeniem z 3 września 1982 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego (Dz.U. Nr 34, poz. 223) przyznała dodatkowe urlopy pracownikom zatrudnionym na stanowiskach wymienionych w załączniku do tego rozporządzenia, upoważniając w § 1 ust. 2 Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego do określenia wymiaru urlopu dodatkowego - 6, 9 lub 12 dni roboczych w każdym roku kalendarzowym.

Wnioskodawca twierdzi, że w świetle unormowania zawartego w art. 160 kp i prawidłowej wykładni tego przepisu regulacja zawarta w § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia w sposób oczywisty wykracza poza granice ustawowego upoważnienia, skoro także w innych przepisach kodeksu pracy brak jest unormowań, uzasadniających objęcie powyższej materii aktem prawnym niższego rzędu niż rozporządzenie. Przedmiotem upoważnienia zawartego w art. 160 kp jest bowiem uprawnienie pracownika do urlopu dodatkowego poza zakresem urlopu, określonego w art. 154 § 1 kp. Unormowanie powyższej materii ustawodawca powierzył Radzie Ministrów; uznał zatem szczególną ważność roli, jaką spełniają urlopy dodatkowe nie tylko w zakresie wypoczynku, lecz również w zakresie ochrony zdrowia pracowników, którzy są zatrudnieni w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia. Powołał się przy tym na art. 70 ust. 2 pkt 2 Konstytucji PRL, według którego obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do ochrony zdrowia, czemu służy m.in. stałe polepszenie warunków bezpieczeństwa i higieny pracy oraz szeroko rozwinięte zapobieganie chorobom i ich zwalczanie.

Z powyższych względów nie można uznać za zgodną z wolą ustawodawcy i z upoważnieniem, wynikającym z art. 160 kp “subdelegację”, udzieloną przez Radę Ministrów, na podstawie której Minister Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego wydał w dniu 17 lutego 1983 r. zarządzenie NR 1 w sprawie dodatkowych urlopów dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych temu Ministrowi, objętych postanowieniami układu zbiorowego pracy dla przemysłu hutniczego (Dz. Urz. MHiPM Nr 1, poz. 1). Zarządzenie to w § 2 zawiera dalszą “subdelegację” stanowiąc, że kierownik zakładu pracy, w porozumieniu ze związkami zawodowymi, działającymi na terenie zakładu pracy i zgodnie ze wskazaniami zakładowej służby zdrowia, ustali wymiar płatnego urlopu dodatkowego pracownikom wymienionym w załączniku do zarządzenia. Prokurator Generalny PRL przytoczył w uzasadnieniu wniosku wykładnię dokonaną w piśmie Ministerstwa Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 1 lutego 1984 r. (nr WP-III-TZ/1/83), adresowanym do dyrektora “Huty Katowice”, w którym wyjaśniono, że ujęcie w załączniku do zarządzenia Nr 1 MHiPM z dnia 17 lutego 1983 r. określonych stanowisk, nie oznacza przyznania osobom na nich zatrudnionym prawa do dodatkowego urlopu, a o tym ma decydować kierownik zakładu pracy.

W związku z taką wykładnią, na podstawie kolejnej “subdelegacji”, kierownicy zakładów pracy wydali zarządzenia lub pisma okólne, którymi uregulowali te kwestie; i tak np. dyrektor Kombinatu metalurgicznego “Huta Katowice” własnym zarządzeniem nie tylko określił, którym pracownikom przysługuje dodatkowy urlop i w jakim wymiarze, lecz również w okresie późniejszym, niektórym pracownikom cofnął te uprawnienia, gdy ocenił, że praca na stanowiskach wymienionych w załączniku do zarządzenia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego (będącego w zasadzie powtórzeniem załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów) nie jest pracą uciążliwą ani wykonywaną w szkodliwych warunkach. Doprowadziło to w konsekwencji do sporów sądowych (np. sprawy w Sądzie Rejonowym - Sądzie Pracy w Dąbrowie Górniczej, sygn. akt P-37/87 i P-73/87 z powództwa zbiorowego pracowników “Huty Katowice”).

W odpowiedzi na wniosek Prokuratora Generalnego PRL umocowany przedstawiciel Rady Ministrów nie kwestionował zarzutów wnioskodawcy, lecz w piśmie swym wyjaśnił, że omawiane rozporządzenie jest przedmiotem analizy merytorycznej i prawnej, a także prac nad jego zmianą, zapoczątkowaną przez Ministra Przemysłu w sierpniu 1988 r. Przygotowana zmiana rozporządzenia odnosi się również do kwestionowanego przepisu we wniosku Prokuratora Generalnego PRL (§ 1).

W toku uzgodnień zmian rozporządzenia rozważana była także jego konstrukcja, aby zachować formę rozporządzenia Rady Ministrów dla całego aktu, ale nie obarczać go zbytnią szczegółowością. Zdaniem przedstawiciela Rady Ministrów sprawa jest wielce złożona, gdyż kryteria ustalania wymiaru urlopu dodatkowego dla poszczególnych pracowników wymagają oceny prawnej każdej sytuacji pracowniczej oddzielnie. Stąd wynika potrzeba szczegółowych i fachowych konsultacji projektu, w tym z jednostkami badawczo-rozwojowymi.

Powołując się na informację Ministra Przemysłu, że nowy akt będzie przekazany Radzie Ministrów w terminie do dnia 30 czerwca 1989 r. umocowany przedstawiciel Rady Ministrów zwrócił się w swym piśmie do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o niewyznaczanie obecnie terminu rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w omawianej sprawie, a także o nienadawanie wnioskowi dalszego biegu, gdyż przewidywany termin wydania nowego aktu czyni bezprzedmiotowym rozważania na temat obecnego rozporządzenia Rady Ministrów. Powstałyby zatem przesłanki do umorzenia postępowania w tej sprawie.

Przedstawiciel Ministra Przemysłu również poinformował Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o opracowywaniu przez Ministra Przemysłu w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Socjalnej projektu rozporządzenia, które zastąpiłoby rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. i uwzględniałoby zastrzeżenia, wynikające z wniosku Prokuratora Generalnego PRL. Wskazując na bardzo zróżnicowane warunki pracy w poszczególnych zakładach pracy, nawet na podobnych stanowiskach pracy i wynikającą stąd konieczność opracowania odpowiednich kryteriów uprawniających do płatnych urlopów dodatkowych oraz konsultacji tych kryteriów z jednostkami naukowo-badawczymi (resortowymi i pozaresortowymi) przewiduje, iż projekt nowego rozporządzenia będzie mógł być przedłożony Radzie Ministrów do 30 czerwca 1989 r.

W związku z tym wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym do końca czerwca 1989 r.

Kierownik Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej w piśmie swym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego podzielił stanowisko Ministra Przemysłu i także wnosił o zawieszenie postępowania w sprawie na określony czas.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku przedstawiciela Rady Ministrów o nienadawanie sprawie dalszego biegu wyznaczył termin rozprawy.

Na rozprawie Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił wniosków przedstawiciela Ministra Przemysłu i kierownika Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej w przedmiocie zawieszenia postępowania sprawie z tego względu, że przepisy o postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie przewidują w ogóle możliwości zawieszenia postępowania w sprawie, a ponadto podjęcie prac przygotowawczych nad zmianą rozporządzenia, którego postępowanie dotyczy, nie stanowi przeszkody procesowej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

II

W toku postępowania w sprawie Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje:

Przepis art. 160 kodeksu pracy upoważnił Radę Ministrów do wprowadzenia w drodze rozporządzenia dla poszczególnych grup pracowników płatnych urlopów dodatkowych, gdy jest to uzasadnione ze względu na pracę szczególnie uciążliwą albo wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia.

Upoważnienie to ma szeroki zakres podmiotowy, obejmujący pracowników zakładów wchodzących w skład różnych resortów oraz działów i gałęzi gospodarki, nie wyłączając zakładów pracy, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej.

Wykonując powyższe upoważnienie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 września 1982 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego (Dz.U. Nr 34, poz. 223), w którym postanowiła w § 1.1, że “Pracownikom bezpośrednio narażonym na czynniki szkodliwe dla zdrowia, zatrudnionym w warunkach szczególnie szkodliwych lub uciążliwych w zakładach pracy, wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, przysługują płatne urlopy dodatkowe, w wymiarze sześciu, dziewięciu lub dwunastu dni roboczych w każdym roku kalendarzowym, w zależności od stopnia narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia i stosowanego w danym zakładzie wymiaru czasu pracy”.

Badając stosownie do art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym treść aktów normatywnych, objętych postępowaniem Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wymieniony załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 3.09.1982 r. zawiera wykaz 155 stanowisk i wykonywanych prac, występujących “we wszystkich zakładach pracy branży hutniczej” oraz “we wszystkich koksowniczych zakładach pracy”, bądź tylko w imiennie wymienionych w wykazie zakładach pracy. Zajmowanie przez pracowników stanowisk bądź wykonywanie prac objętych wykazem uprawnia ich do płatnego urlopu dodatkowego. Rozporządzenie nie określa konkretnego wymiaru tego urlopu, lecz w § 1 ust. 2 upoważnia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego w porozumieniu z Ministrem Pracy i Spraw Socjalnych do określenia wymiaru urlopów dla poszczególnych rodzajów prac lub stanowisk w zakładach, o których mowa w cytowanym ust. 1.

Rozporządzeniem z dnia 23 listopada 1987 r. Rada Ministrów dokonała zmiany adresatów przepisów § 1 ust. 2 i § 3. Zmianie uległo też w tytule rozporządzenia określenie podmiotu jego regulacji. Podstawą tych zmian były zmiany w organizacji naczelnych organów administracji państwowej.

W redakcji ustalonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1987 r. przedmiot rozporządzenia z dnia 3 września 1982 r. określony został jako “rozporządzenie (...) w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Przemysłu” co nie wyczerpuje zakresu uprawnień, przyznanych Radzie Ministrów w przepisie art. 160 kp. W tym ostatnim rozporządzeniu

- określenie wymiaru urlopów dla poszczególnych rodzajów prac lub stanowisk w zakładach pracy, o których mowa w § 1 ust. 1 powierzone zostało Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej, a nie Ministrowi Przemysłu.

W kontekście tych zmian wniosek Prokuratora Generalnego PRL dotyczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. w jego redakcji, wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1987 r., co uzasadnia udział w postępowaniu obok Rady Ministrów, także Kierownika Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej oraz Ministra Przemysłu.

Analiza treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. prowadzi do wniosku, iż Rada Ministrów, wbrew art. 160 kodeksu pracy, upoważniającego ją do wprowadzenia w drodze rozporządzenia, płatnych urlopów dodatkowych dla poszczególnych grup pracowników, gdy jest to uzasadnione ze względu na pracę szczególnie uciążliwą albo wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia, odstąpiła od bezpośredniego i wyczerpującego unormowania sprawy płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników, objętych omawianym rozporządzeniem. Ograniczyła się natomiast do określenia niektórych tylko przesłanek, przesądzających o powstaniu prawa do płatnego urlopu dodatkowego i do wymiaru takiego urlopu, upoważniając w ust. 2 § 1 ministra wymienionego w tym przepisie do określania pozostałych istotnych przesłanek, przesądzających o powstaniu prawa i o wymiarze płatnego urlopu dodatkowego, czyli dokonała bez upoważnienia ustawowego tzw. subdelegacji swych uprawnień prawotwórczych na inny podmiot. W wyniku tego dopiero Minister Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego w zarządzeniu z dnia 17 lutego 1983 r. zdefiniował pojęcie “warunki szkodliwe dla zdrowia” i “warunki uciążliwe”, uzasadniające prawo do dodatkowego płatnego urlopu (§ 1 ust. 2), oraz określił wymiar dodatkowego płatnego urlopu dla stanowisk i prac, określonych w wykazie, ustalonym przez Radę Ministrów w załączniku do rozporządzenia z dnia 3 września 1982 r.

Rozporządzenie to posługuje się innym sformułowaniem niż art. 160 Kodeksu pracy w kwestii podstawowych przesłanek decydujących o powstaniu prawa do płatnego urlopu dodatkowego.

Stosownie do art. 160 Kodeksu pracy przesłankami tymi są: “praca szczególnie uciążliwa” oraz “praca wykonywana w warunkach szkodliwych dla zdrowia”. Tymczasem według przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. przesłankami tymi są: “zatrudnienie w warunkach szczególnie uciążliwych” lub “zatrudnienie w warunkach szczególnie szkodliwych dla zdrowia”.

Ponadto w rozporządzeniu tym Rada Ministrów posługuje się metodą określania imiennie zakładów pracy, a następnie występujących w nich stanowisk i rodzajów prac, których zajmowanie i wykonywanie uprawnia do płatnego urlopu dodatkowego, zamiast posłużyć się w tej mierze rodzajami prac o niezbędnym stopniu ogólności, ustalanych na podstawie obiektywnie wymiernych i sprawdzalnych wskaźnikach, jak to uregulowano np. w sprawie prac wzbronionych kobietom (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 1979 r. - Dz.U. Nr 4, poz. 18 z późn. zm.).

Niezależnie od podniesionego przez Prokuratora Generalnego PRL, zarzutu co do legalności zarządzenia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 17 lutego 1983 r., zarządzenie to wykazuje szereg szczegółowych uchybień konstrukcyjnych.

Przede wszystkim zarządzenie to wykracza poza przedmiot przekazany mu przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r. Poza określeniem, (w niepełny zresztą sposób), wymiaru płatnego urlopu dodatkowego dla poszczególnych stanowisk i prac określonych przez Radę Ministrów w wykazie do tego rozporządzenia, zawiera nowe przepisy o charakterze materialno-prawnym (tj. § 1 ust. 1 § 3 i § 6) oraz szereg przepisów powtarzających przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 września 1982 r.

Poza tym zawiera dalszą niedopuszczalną “subdelegację” dla kierowników zakładów pracy do ustalania wymiaru urlopu dla poszczególnych stanowisk i rodzajów prac, w ramach wymiaru ustalonego w wykazie, stanowiącym załącznik do zarządzenia, określającego w większości wypadków normy płatnych urlopów dodatkowych jedynie “ramowo” mianowicie w przedziałach 6 lub 9 dni oraz 6, 9 lub 12 dni. O rozmiarach przekazanych kierownikom zakładów pracy uprawnień o charakterze normatywnym świadczy okoliczność, iż wykaz ten zawiera łącznie 194 stanowiska i rodzaje prac, dla których tylko w 73 wypadkach określona została jedna norma (6 dni) płatnego urlopu dodatkowego, a w 121 wypadkach kierownicy zakładów pracy obowiązani są określić normę tego urlopu w przedziałach 6 lub 9 dni bądź 6-9 albo 12 dni.

Zarządzenie Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego z dnia 17 lutego 1983 r. wprowadza przy tym, bez żadnego upoważnienia, zmiany do ustalonego przez Radę Ministrów wykazu stanowisk i prac. Świadczy o tym m. in. fakt, iż załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów obejmuje łącznie 155 stanowisk i rodzajów prac, podczas gdy załącznik do zarządzenia obejmuje 194 stanowiska i rodzaje prac. Regulacja zawarta w tych aktach normatywnych objętych postępowaniem prowadzi do braku spójności norm prawnych i ich zharmonizowania oraz wątpliwości co do mocy ich obowiązywania. Ponadto udziela kierownikom zakładów pracy uprawnień prawotwórczych tj. organom do tego w ogóle nie uprawnionym.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie Rady Ministrów nie może swego upoważnienia przekazać innemu organowi, jeżeli nie przewiduje tego wyraźnie ustawa w przepisie upoważniającym do wydania aktu normatywnego. Ponadto przedmiotem odesłania do zarządzenia nie mogą być sprawy, dla których przewidziana została regulacja lub możliwość ich normowania w drodze rozporządzenia.

W kwestii niedopuszczalności niezgodnych z tym stanowiskiem subdelegacji, Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w szczególności w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 1986 r. w sprawie U. 3/86 i z dnia 23 października 1986 r. w sprawie U. 3/86 i z dnia 23 października 1986 r. w sprawie U. 2/86 i innych.

Rada Ministrów unormowała przedmiot upoważnienia tylko częściowo w stosunku do pracowników niektórych zakładów pracy, podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego, a następnie w przepisie § 1 ust. 2 przekazała do unormowania w drodze zarządzenia (najpierw Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego obecnie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej), wymiar urlopu dla poszczególnych rodzajów prac lub stanowisk, z którymi rozporządzanie wiąże prawo do takiego urlopu, w ramach ustalonego jedynie ramowo (w przedziałach 6, 9 i 12 dni) urlopu w roku kalendarzowym. W konsekwencji do unormowania w drodze zarządzenia ministra odesłane zostały sprawy należące do istoty stosunków podlegających unormowaniu w rozporządzeniu Rady Ministrów. Ustawa może udzielić takiego upoważnienia wprost określonemu ministrowi, bądź upoważnić Radę Ministrów do udzielenia takiego upoważnienia określonemu ministrowi. Odesłanie wspomnianych wyżej kwestii do unormowania w zarządzeniu nastąpiło niezgodnie z art. 42 ust. 2 Konstytucji PRL, który dopuszcza wydawanie przez ministrów zarządzeń wykonawczych jedynie na podstawie ustaw i w celu ich wykonania oraz niezgodnie z art. 160 Kodeksu pracy, który nie upoważnił Rady Ministrów do przekazania innemu organowi regulacji płatnych urlopów dodatkowych.

Zarządzenie Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego, także bez żadnego upoważnienia, udziela w § 2 ust. 1 dalszej “subdelegacji” na rzecz kierowników zakładów pracy. Powierza im mianowicie ustalanie tak istotnych spraw dla prawa do płatnego urlopu dodatkowego, jak ustalanie konkretnego wymiaru tego urlopu dla pracowników, zajmujących określone stanowiska bądź wykonujących określone rodzaje prac.

Przepis § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów wprowadza tryb wydania kwestionowanego we wniosku zarządzenia Ministra Przemysłu bez porozumienia ze związkami zawodowymi, to jest także niezgodne z przewidzianym trybem w art. 160 kodeksu pracy.

Ponadto ubocznie należy tu podać, że Rada Ministrów wydanym na podstawie art. 160 kodeksu pracy rozporządzeniu z dnia 14 września 1981 r. w sprawie płatnych urlopów dodatkowych dla pracowników zatrudnionych w niektórych zakładach pracy podległych Ministrowi Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego (Dz.U. Nr 24, poz. 130) także częściowo unormowała problematykę płatnych urlopów dodatkowych w sposób podobny do objętego postępowaniem § 1 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 3 września 1982 r. Jednakże ze względów na datę wydania tego rozporządzenia przed wejściem w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i przepis art. 4 ust. 1 i art. 35 tej ustawy postępowanie w odniesieniu do rozporządzenia z dnia 14.09.1981 r. nie mogło być wszczęte, lecz stosownie do art. 5 ustawy o TK będzie wydane osobne postanowienie sygnalizacyjne.

Omawiane wyżej problemy prawne nie sprowadzają się tylko do zakazu subdelegacji uprawnień prawotwórczych, nie mających podstawy ustawowej, lecz również - i może przede wszystkim - do uwarunkowań prawidłowej konstrukcji aktu wykonawczego do ustawy. Na przykładzie wykonywania delegacji ustawowej z art. 160 kp można stwierdzić istnienie w praktyce legislacyjnej różnych sposobów konstruowania aktów wykonawczych. Do czasu wydania kwestionowanego rozporządzenia akty wykonawcze, wydawane na podstawie art. 160 kp miały formę tylko rozporządzenia. Rozwiązania merytoryczne zmierzały albo w kierunku uogólnienia rodzajów prac na podstawie konkretnych warunków, decydujących o szczególnej uciążliwości i szkodliwości danej pracy dla zdrowia pracowników, albo w kierunku kazuistycznego wykazu stanowisk pracy w konkretnym zakładzie pracy, na których praca wykonywana jest w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia bez ich niezbędnego uogólnienia.

W kwestionowanym rozporządzeniu rozwiązania legislacyjne poszły - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - w niewłaściwym kierunku, powodującym wielostopniowość aktów normatywnych (na skutek podwójnej subdelegacji).

Czy rzeczywiście istniała konieczność rezygnacji z zachowania abstrakcyjnego charakteru norm prawnych dotyczących płatnych urlopów dodatkowych w jednym akcie normatywnym rangi rozporządzenia? W tej kwestii nasuwają się istotne wątpliwości. Należy uznać, że nie zostały wykorzystane wszystkie możliwości konstruowania jednostopniowego normatywnego aktu wykonawczego łącznie z procedurą ich wydania. Przykład badanych w sprawie przepisów aktów normatywnych, zwłaszcza zarządzenia Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego wskazuje na przyjęcie niedopuszczalnej ustawowo wielostopniowej konstrukcji wykonania upoważnienia ustawowego, polegającej na wydaniu rozporządzenia i zarządzenie oraz na kazuistycznym wymienianiu podmiotów, jako adresatów norm prawnych, których mają dotyczyć, zamiast stanowienia norm prawnych o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym w jednym akcie normatywnym opublikowanym w oficjalnym organie publikacyjnym i nie rozpraszania regulacji prawnej przekazanego do unormowania problemu w kilku aktach prawnych.

Prawo do płatnego urlopu dodatkowego, wymienione w art. 160 kp, realizuje nie tylko prawo pracownika do dodatkowego wypoczynku ze względu na pracę szczególnie uciążliwą, ale także do ochrony zdrowia ze względu na pracę wykonywaną w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Regulacja prawa pracownika do płatnego urlopu dodatkowego jest jednocześnie jedną z form realizacji praw obywatelskich osób pozostających w stosunku pracy. Powinna być zatem starannie i wyczerpująco uregulowana w jednym akcie normatywnym wyłącznie przez podmiot do tego ustawowo upoważniony z uwzględnieniem dwóch funkcjonalnie i treściowo powiązanych ze sobą zasad: prawa do wypoczynku i ochrony zdrowia, wymienionych w art. 69 ust. 2 i art. 70 ust. 2 pkt 2 Konstytucji PRL, które w konkretnym wypadku mogą być rozdzielnie traktowane przy wymiarze płatnego urlopu dodatkowego. Regulacja prawna, objęta postępowaniem dotycząca istotnych spraw pracowniczych, będących zarazem konkretyzacją zasad konstytucyjnych nie odpowiada ich treści i znaczeniu społecznemu ze względu na niezachowanie wymagań ustawowych i zasad poprawnej legislacji omawianej problematyki. Nie jest jasne, czy kwestionowane przepisy określają wymiar płatnego urlopu dodatkowego z uwzględnieniem tego, że prace uciążliwe nie zawsze są szkodliwe dla zdrowia, a szkodliwe dla zdrowia mogą być pracami nieuciążliwymi lub uciążliwymi. Powyższe aspekty powinny być wzięte pod uwagę przy kształtowaniu podstaw rozmiaru płatnego urlopu dodatkowego, który powinien być większy w razie istnienia obu podstaw wymiaru płatnego urlopu dodatkowego.

Mając powyższe ustalenia i rozważania na uwadze Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 42 ust. 1 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym orzekł, jak w sentencji.

Inne orzeczenia