Wyrok WSA z dnia 25.08.2006 sygn. II SA/Wr 572/05

Sygrantura: II SA/Wr 572/05
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2006-08-25
Skład: Halina Kremis , Julia Szczygielska , Mieczysław Górkiewicz (przewodniczący), Olga Białek (sprawozdawca)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 11 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu odpadów niebezpiecznych I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

Starosta Powiatu L. powołując się na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn.zm./ zwrócił się do Wójta Gminy M. o wyrażenie opinii na temat wniosku E. G. prowadzącej firmę A o wydane – na okres 10 lat - pozwolenia na wytwarzane odpadów niebezpiecznych oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu na terenie całego kraju odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Według wniosku pozwolenie miało być wydane dla Bazy Paliw A w M.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r., [...], wydanym na podstawie art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o odpadach, Wójt Gminy M. wyraził opinię negatywną co do powyższego wniosku. W uzasadnieniu wskazano na sprzeciw lokalnej społeczności w tej sprawie. Wyjaśniono, że po otrzymaniu wystąpienia o opinię przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocnika firmy i przedstawicieli mieszkańców sołectw. Pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił istotę zamierzonego przedsięwzięcia, a przedstawiciel Starosty przybliżył wniosek. Mieszkańcy wskazywali jednak na szereg uciążliwości związanych z prowadzoną dotychczas przez tę firmę działalnością, a w szczególności z bardzo przykrymi zapachami odczuwalnymi w dużym zasięgu od miejsca magazynowania odpadów. Organ, po analizie wypowiedzi mieszkańców (zeznań świadków) uznał, że niedogodności z gromadzeniem odpadów są na tyle istotne, że należy wniosek zaopiniować negatywnie.

Zażalenie na powyższe postanowienia złożył M. G. - pełnomocnik wnioskodawczyni - podnosząc, że jest ono krzywdzące i nie odpowiada rzeczywistości.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2005r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., powołując się na art. 138§ 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwołał się do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, z którego wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta dopiero po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. Natomiast art. 106 k.p.a. normuje kwestie proceduralne współdziałania organów. Organ współdziałający podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej.

Ponieważ art. 28 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy o odpadach, nie precyzuje jednoznacznie, w jakim zakresie winien wyrazić opinię właściwy organ, zatem – według organu – w tej opinii wyraża on swoje stanowisko w pełnym zakresie, w tym miedzy innymi, czy zamierzenie nie przedstawia zbytniego zagrożenia dla środowiska i zdrowia mieszkańców gminy, czy zaplanowane są wszelkie niezbędne działania minimalizujące szkodliwe oddziaływanie na środowisko, czy nie zachodzą przesłanki, które w świetle obowiązującego prawa uniemożliwiają podjęcie działalności na danym terenie. Następnie, po rozważeniu okoliczności sprawy, organ określa prawne warunki, na jakich dane przedsięwzięcie może być dopuszczone bądź też wydaje opinię negatywną. Zdaniem Kolegium, całość materiału dowodowego wskazuje, że postanowienie pierwszoinstacyjne nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik E. G. zarzucając mu obrazę przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przekroczenie uznania administracyjnego; naruszenie art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu dowodów na których organ oparł przekonanie o uciążliwości dla otoczenia działalności zamierzonej przez skarżącą, jak również przez niewskazanie przyczyn dla których odmówiono wiary dowodom przedłożonym przez skarżącą w postaci opracowań i prognozowanej ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko.

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej, powołując się na wyroki NSA z dnia 30 grudnia 1999 r., IVSA 1695/97 oraz z dnia 25 marca 1998 r. IV SA 1040/96 wywodził, że reguły postępowania dowodowego zawarte w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. znajdują również zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.106 k.p.a. Nie zostały one jednak dochowane. Zarzucił, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji, którego podstawę stanowiła jedynie część materiału dowodowego – niezweryfikowane pod względem merytorycznej zasadności opinie mieszkańców gminy. Pełnomocnik nie kwestionuje praw lokalnej społeczności do udziału w postępowaniu jednak podnosi, że zgodnie z regułami art. 7, 77 i 80 k.p.a. zgłaszane przez mieszkańców obawy powinny być wnikliwie przeanalizowane, pod kątem ich rzeczywistego występowania. Ocena ta winna zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Tymczasem, nie odniesiono się do dokumentów załączonych do wniosku, jak również pominięto istotną, zdaniem skarżącego, okoliczność, że miejsce wykonywania działalności oddalone jest o około 800 m od najbliższych zabudowań.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium podkreślało, że organ współdziałający nie jest organem rozstrzygającym sprawę, a rozstrzyga mając na uwadze jedynie niektóre okoliczności występujące w sprawie głównej. Do obowiązku organu opiniującego nie należy zaś ocena dokumentów dołączonych do wniosku, ocena taka należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując zaś czynności kontrolnych związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Działając w graniach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził zasadność złożonej skargi. Zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego gdyż spowodowane to jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn.zm./.

Zważyć zatem należy, że postanowienie Wójta Gminy M. podjęte zostało w ramach tzw. współdziałania organów. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje zaś w formie postanowienia na które służy zażalenie /art. 106 § 5 k.p.a./. Analiza regulacji zawartych w art. 106 wskazuje również, że przewidziane w nim współdziałanie podejmowane jest po wszczęciu postępowania administracyjnego w danej sprawie i przed wydaniem decyzji załatwiającej tę sprawę. Organ współdziałający uczestniczy zatem w załatwieniu danej sprawy /sprawy głównej/ przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności. Najluźniejszą formą wyrażenia stanowiska organu współdziałającego jest opinia, gdyż po jej zasięgnięciu - w przeciwieństwie do uzgodnienia - organ prowadzący postępowanie nie jest nią związany. Należy jednak podkreślić, że niezależnie od tego, czy przepis prawa wymaga opinii, czy też uzgodnienia, postanowienia podejmowane w trybie współdziałania stanowią element głównego rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Ponieważ postanowienie podejmowane na podstawie art. 106 k.p.a. jest elementem postępowania administracyjnego, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak; art. 7, wymagający wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; art. 19 nakazujący przestrzegania z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej organu oraz art. 124 §2, nakładający na organ obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Jako materialną podstawę wydania postanowienia Wójta Gminy M. z dnia 25 maja 2005 r. wskazano przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn.zm./.

W brzmieniu, w jakim obowiązywał on na dzień podjęcia tego postanowienia /jak też postanowienia drugoinstancyjnego/ przepis ten stanowił, że: "zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta". Zezwolenie wydawane było w formie decyzji /art. 28 ust. 6/, a właściwość starosty ustalono w zależności od zakresu udzielanego zezwolenia. Do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów – właściwy był starosta ze względu na miejsce zbierania odpadów /art. 28 ust. 3 pkt 1/ a do działalności w zakresie transportu odpadów – ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania posiadacza odpadów /art. 28 ust. 3 pkt 2/.

Przywołane przepisy uzasadniały zatem współdziałanie Wójta Gminy M. w opisanej na wstępie sprawie z wniosku E. G., toczącej się przed Starostą Powiatu L., ale tylko w zakresie tej części postępowania, która dotyczyła zezwolenia na zbieranie odpadów. Wobec faktu, że wnioskodawcą była osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, dla zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu właściwym był zaś starosta dla miejsca zamieszkania, które – jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów - nie pokrywało się z miejscem zbierana odpadów. Konsekwentnie również i opinię organu współdziałającego należało – wobec wymogu wynikającego z art. 19 k.p.a. – ograniczyć tylko do tej części wniosku, która dotyczyła zezwolenia na zbieranie odpadów. Wymóg ten został jednak pominięty przez organy obu instancji, a opinia odnosi się do całego wniosku, co stanowi naruszenie przywołanych przepisów.

Niezależnie od powyższego, zobowiązany do współdziałania na podstawie ustawy o odpadach Wójt Gminy M., wyrażając opinię, winien uwzględnić nie tylko przedmiot sprawy ale również zakres swoich zadań. Wydając opinię winien również kierować się przywołanymi wcześniej ogólnymi dyrektywami proceduralnymi, zwłaszcza zawartymi w art. 7 k.p.a. W ramach dokładnego wyjaśniania sprawy /dla organu to udzielnie opinii/ zobowiązany był uwzględnić i rozważyć wszystkie zebrane w sprawie dowody, które mogły mieć znaczenie dla jego stanowiska. Niedopuszczalne zatem było wyrażenie opinii tylko i wyłącznie na podstawie negatywnych ocen dotychczasowej /byłej/ działalności wnioskodawczyni wyrażonych przez mieszkańców, bez jednoczesnego odniesienia się i oceny /oczywiście w zakresie koniecznym do wyrażenia opinii/ do wniosków i dowodów przedstawionych przez zainteresowaną. Wyrażając swoją opinię Wójt oczywiście powinien zebrać stanowiska mieszkańców gminy, zwłaszcza jeżeli przedmiotem postępowania jest tak kontrowersyjna materia jak zbieranie odpadów niebezpiecznych, ale jednocześnie nie mógł tracić z oczy interesu strony postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że działając w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany jest - stosownie do art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Kolizji obu interesów nie można domniemywać ani też nie można uznać a priori pierwszeństwa interesu społecznego przed indywidualnym /tak w wyroku NSA z dnia 30 maja 2000 r., V SA 2569/99, ONSA 2001, Nr 3, poz. 131/. Z przepisu art. 7 k.p.a. wynika również domniemanie pozytywnego /zgodnego z wnioskiem strony/ rozstrzygnięcia danej kwestii, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu.

Każde postanowienie zawierające opinię /obojętnie czy pozytywną czy negatywną/, uzgodnienie bądź odmowę uzgodnienia, wymaga przedstawienia motywów jakimi organ się kierował. Jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanego w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., /II OSK175/05, niepublik./ przy współdziałaniu organów szczególnie istotne jest przestrzeganie dyrektyw płynących art. 7 k.p.a. oraz nieprzekraczanie granic uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, powyższe reguły zostały naruszone. Organ pierwszej instancji, wyłącznie na podstawie analizy opinii mieszkańców gminy uznał, "że niedogodności związane z gromadzeniem odpadów są na tyle istotne", że wniosek należało zaopiniować negatywnie. Jak słusznie zauważono w skardze, nie podjął jednak trudu oceny, czy obawy mieszkańców – oparte na zdarzeniach, które miały miejsce w przeszłości – w nowych okolicznościach sprawy - znajdują uzasadnienie. Wyrażając opinię, organ pominął zupełnie część merytoryczną i nie ocenił, w przysługującym mu zakresie, zgłoszonego wniosku i dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji, całkowicie poza zakresem jego rozważań pozostały kwestie oceny możliwości wyważenia interesu społecznego i interesu obywatela.

Przedstawione wyżej okoliczności świadczą przede wszystkim o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 19 oraz art. 107§ 3 w związku z art. 126 k.p.a. Skoro zaś organ odwoławczy nie wyeliminował wskazanych uchybień i utrzymał w mocy postanowienie pierwszej instancji, to zarzut naruszenia wskazanych przepisów trzeba postawić również zaskarżonemu postanowieniu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Są Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa procesowego w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II, wynika z konieczności zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanego aktu.

Inne orzeczenia