Wyrok WSA z dnia 05.09.2008 sygn. V SA/Wa 892/08

Sygrantura: V SA/Wa 892/08
Wydane przez: Wojewódzki Sąd Administracyjny
Z dnia: 2008-09-05
Skład: Danuta Dopierała , Irena Jakubiec-Kudiura (przewodniczący), Mirosława Pindelska (sprawozdawca)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi T.. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... grudnia 2007 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. Sp. z o.o. w K. kwotę ... (... złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi datowanej na 21 stycznia 2008 r. i wniesionej 23 stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. Sp. z o.o. w K. jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... grudnia 2007 r., nr ... utrzymujące w mocy postanowienie własne z ... października 2007 r. nr ... wydane w przedmiocie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

T. Sp. z o.o. w K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem (zawartym w piśmie datowanym na 29 sierpnia 2007 r., które wpłynęło do organu 4 września 2007 r.) o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonej w obrębie K. gmina ..., składającej się z działek nr ... o łącznej powierzchni ... ha, dla której nie jest prowadzona księga wieczysta, będącej własnością Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. Filia w ...

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z ... września 2007 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku strony.

Postanowieniem z ... października 2007 r. nr ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ], dalej: k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.], dalej: ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca - T. Sp. z o.o. w K. opisanych powyżej nieruchomości rolnych.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że według danych z rejestru gruntów przedmiotowe działki obejmują grunty orne, tereny mieszkaniowe, rowy oraz nieużytki. Minister Rolnictwa zauważył, iż zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza ... brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego przedmiotowym wnioskiem. Wyjaśnił także, iż przedmiotem działalności spółki jest m.in. produkcja rolnicza, usługi transportowe, usługi remontowe, przetwórstwo rolne, sprzedaż wytworzonych i wyprodukowanych produktów rolnych, leczenie zwierząt. Dodatkowo stwierdził, że jak wynika z wniosku strony, przedmiotowe nieruchomości mają być włączone do prowadzonej przezeń wysokotowarowej fermy mlecznej na rozbudowę bazy paszowej oraz obór. Wskazał, że grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa powinny stanowić rezerwę na powiększenie przede wszystkim gospodarstw rodzinnych, gdyż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2004 r. o kształtowaniu ustroju rolnego preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej, a wnioskodawca nie spełnia określonych w ustawie warunków.

W piśmie z 22 października 2007 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniosła, że nieruchomość rolna, o której zakup się ubiega, jest od wielu lat przedmiotem jej dzierżawy. Spółka gospodaruje na tej nieruchomości, zatrudnia wielu pracowników, a prowadzona przez nią wysokotowarowa ferma mleczna osiąga wysoką produkcję mleka.

Strona wskazała, że w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego nie ma przepisu przewidującego preferencje przy sprzedaży nieruchomości rolnych z zasobu własności rolnej Skarbu Państwa rolników prowadzących gospodarstwa rodzinne, ani by zasób ten na powiększenie takich gospodarstw był przeznaczony.

Podkreśliła, iż z tytułu dzierżawy nieruchomości, która trwa już dłużej niż trzy lata strona na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa [ tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128], dalej: ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ma pierwszeństwo nabycia tej nieruchomości, a sprzedaż jej będzie prowadzona w trybie art. 29 ust. 1c tej ustawy.

Spółka podniosła także, że jest podmiotem prawa polskiego; jej kapitał jest w ... % ..., a więc z kraju Unii Europejskiej i wydanie jej zezwolenia nie spowoduje żadnych zagrożeń dla polskiego porządku prawnego, natomiast jej znaczny kapitał jest w całości zainwestowany w Polsce.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z ... grudnia 2007 r. nr ... – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę zajętego stanowiska.

Dodał, iż wnioskodawca nie uzasadnił, że na cele jego działalności niezbędne jest nabycie nieruchomości o kilkuset hektarowej powierzchni.

Organ wskazał również, powołując się na art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, że wydanie zezwolenia w przedmiotowej sprawie byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, gdyż oznaczałoby zgodę na nadmierną koncentrację nieruchomości rolnych w rękach jednego podmiotu.

Na powyższe postanowienie spółka w dniu 23 stycznia 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez niepowołanie w zaskarżonym postanowieniu podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przez dowolne przyjęcie, że w wyniku wyrażenia zgody na nabycie przez stronę własności nieruchomości rolnych nastąpi nadmierna koncentracja nieruchomości rolnych w rękach jednego podmiotu.

Odnosząc się do argumentu organu, iż grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa powinny stanowić rezerwę na powiększenie przede wszystkim gospodarstw rodzinnych skarżąca podkreśliła, że Minister Rolnictwa nie wskazał konkretnego przepisu przewidującego pierwszeństwo nabycia nieruchomości rolnych przez rolników prowadzących gospodarstwo rodzinne, gdyż w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego brak jest takiego przepisu.

Spółka podkreśliła, że mając na uwadze art. 29 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa można dojść do wniosku, że ustawodawca raczej preferuje jako nabywców nieruchomości z zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, ich dotychczasowych dzierżawców, w przypadku gdy dzierżawa trwa odpowiednio długo, niezależnie od tego w jakiej formie organizacyjnej prowadzone jest przez dzierżawcę gospodarstwo rolne.

Odnośnie argumentu Ministra, że strona nie wskazała i nie uzasadniła, że na cele działalności przez nią prowadzonej niezbędne jest nabycie tak dużej nieruchomości skarżąca podniosła, iż zarówno we wniosku wszczynającym postępowanie jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyczerpująco opisała cele tego nabycia.

W skardze zawarty został również wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na okoliczność stanu postępowania i treści wniosku strony i na okoliczność stanowiska Agencji Nieruchomości Rolnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 września 2008 r. pełnomocnik skarżącej wycofał wniosek dowodowy zawarty w skardze w związku z tym, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się komplet dokumentów dotyczących wniosku złożonego w sprawie, a kwestia dzierżawy nie jest sporna. Oświadczył, że wniosek dotyczący zgody na nabycie nieruchomości został skorygowany przez spółkę w taki sposób, że ograniczono wielkość powierzchni o którą ubiegała się spółka do ... ha, gdyż Agencja Nieruchomości Rolnych wycofała ze sprzedaży część działek.

Pełnomocnik oświadczył, że spółka posiada ok. ... krów, a pozyskiwane mleko jest przeważnie eksportowane. Spółka dzierżawi ok. ... ha gruntów i planuje zakup gruntów w celu powiększenia swojej własności, by na niej inwestować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie.

Na mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności, ponieważ zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez stronę i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w tym przypadku polskiej spółki prawa handlowego uznawanej za cudzoziemca tylko przy nabyciu nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi został oparty na ustaleniu, że wydanie zezwolenia w przedmiotowej sprawie byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że stosownie do art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa obowiązującego dacie wydawania postanowienia w pierwszej instancji pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, z zastrzeżeniem art. 17a ust. 1, art. 17b ust. 4 i art. 42, przysługuje dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat.

Wniosek złożony w przedmiotowej sprawie przez T. Sp. z o.o. w K. wywołany został pismem Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) z 7 sierpnia 2007 r. (k. 13 akt adm.) informującym o przysługującym spółce prawie pierwszeństwa, wskazującym jednakże na konieczność uzyskania zgody Prezesa ANR na sprzedaż w ramach pierwszeństwa nabycia oraz zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nabycie nieruchomości.

T. Sp. z o.o. w K. zarówno we wniosku jak i w skardze podnosiła, że jest dzierżawcą gruntu od wielu lat.

W ocenie Sądu okoliczność ta wiąże się z pierwszeństwem strony do nabycie gruntu, które to pierwszeństwo zostało potwierdzone opisanym powyżej pismem ANR. Okoliczność ta wymagała uwagi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem skoro spółka ma używać gruntu zgodnie z celami rolnymi, to jej pierwszeństwo w nabyciu tego gruntu może wpływać na przesłankę określoną w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców jako względy polityki społecznej. Powyższy element powinien był zostać wzięty pod uwagę przez organ, ponieważ skoro art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości nie przewiduje pozytywnych przesłanek do udzielenia przedmiotowej zgody, to – rozumując a contrario – należy sięgnąć do art. 1a ust. 1 powołanej ustawy, formułującego przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Zgodnie bowiem z art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa.

Dodatkowo, Skarżąca spółka zarówno we wniosku, jak i w późniejszych pismach wskazywała, że przedmiotem jej działalności jest m.in. produkcja rolnicza i że jest to cel, na który będą przeznaczone działki.

Minister Rolnictwa nie odniósł się do powyższych okoliczności, nie dokonał szerokiego rozważenia stanu faktycznego, lecz wskazał jedynie, że w wyniku wyrażenia zgody na nabycie przez stronę własności nieruchomości rolnych nastąpi nadmierna koncentracja nieruchomości rolnych w rękach jednego podmiotu.

Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... października 2007 r. zostało uzasadnione w sposób ogólnikowy, niespełniający wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., a opisany powyżej błąd polegający na braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego stanowi o istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy uchybieniu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Dodatkowo Sąd wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu wezwania spółki przed wydaniem postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji wyrazić swoją opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Inne orzeczenia